중앙환경분쟁조정위원회
중앙환조 17-3-116
강원 ○○군 공사야적장 먼지로 인한농작물 피해 분쟁사건
요지
강원 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지에서 농작물(산양삼)을 재배하는 신청인이 인근 도로건설 공사장 골재야적장에서 발생되는 먼지로 인해 ’12. 4. 부터 ’16.12.까지 산양삼 고사 피해를 입었다며 피신청인을 상대로 금 200,000천원의 피해 배상을 요구하는 사건임
주문
• 신청인의 신청을 기각한다.
이유
• ’08. 01.~ : 신청인 산양삼, 더덕, 송이버섯 등 재배 시작
• ’08. 12.~ : 고속국도 건설공사 착공
• ’11. 11.~ : 고속국도 건설공사에 따른 골재(버력) 야적장 부지조성
• ’15. 01. : 유기농산물 인증(○○대학교 산학협력단)
• ’15. 07.~ : 민원제기(○○건설, ○○군 등)
• ’16. 1. : 골재 야적장 원상복구 준공검사(○○군청)
• ’17. 07. 17. : 재정신청
• ’18. 01. 30. : 전문가(먼지, 농작물), 심사관 현지조사(1차)
• ’18. 03. 16. : 심사관변경에 따른 심사관 현지조사(2차)
• ’18. 06. 28. : 전문가(농작물) 조사(2차)
• ’18. 07. 25. : 전문가(감정평가) 조사
가. 신청인
• ’08년부터 강원 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 일원에서 친환경유기 농인증을 받은 산양삼과 더덕, 송이버섯 재배를 하고 있으며, 한국임업후계자를 시작으로 한국품질관리원장으로부터 산양삼 친환경유기농 인증을 받고, 한국산양삼 특별전시회(한국임업진흥원 주최, ’12.11.6.~11.18.)에서 최우수상 수상 및 ’12. 4.월에는 임업부문으로 신지식농업인(농림수산 식품부장관)으로 선정 되었으며, ’15년도 강원도청 산하 강원무역과 산양삼 수출지원협약을 맺어 '○○ 산양삼’ 브랜드로 수출길을 개척하였다.
• 그러나, ’12. 4.부터 산양삼 농장 주변에서 고속도로 공사가 시작되었고, 피신청인이 산양삼 농장 앞에 야적장을 설치하고 수천만톤의 레미콘용 분진골재와 모래 등을 야적하였으며,
- 비산먼지 발생사업장임에도 불구하고 공사기간 내내 분진망을 설치하지 않았고 모래 및 미세한 분진골재를 상ㆍ하차 하면서 살수시설도 설치하지 않았다.
• 야적장 운반 도로는 비포장으로 공사차량 진출입시 많은 양의 먼지가 발생하였으며, 특히 봄, 가을철 갈수기에는 보행이 어렵고 시야확보가 어려울 정도로 더 심하였으나 살수를 하지 않아, 야적장에 쌓여있던 분진이 바람을 타고 산양삼 및 농장으로 직접 유입되어 산양삼 잎에 쌓여 삼이 고사<각주>1</각주>하였다.
• 동네사람들은 비가 오면 골재 야적장에서 흘러내린 분진물이 하천을 따라 마을로 흘러내려 지하수가 오염되어 물 먹기가 겁나고 빨래에 분진가루가 가득하여 빨래를 바깥에서 말리지 못하고 공사기간 내내 집안 실내에서 말리면서 불편을 겪었다고 하였으며, 크라샤를 빨리 철수하라고 하였다고 한다.
• 피신청인은 마을 사람들의 민원을 해결하고자 마을발전기금으로 2억원 가량을 지급하였다고 하였으며, 인근 마을의 산양삼 재배자에게는 ’09년경 이전비로 8천여만원을 지급하였다고 한다.
• 산양삼은 특수 작물이어서 환경에 민감하며 공사현장과 골재 야적장에서 유입된 먼지로 인해 잎은 저항력이 약해져 썩어 들어가는 갈변 현상을 보이며 모두 고사하였다.
• 이런 문제로 피신청인 현장사무실을 찾아 여러 번에 걸쳐 항의하였으나 관련법을 준수하면서 공사를 진행하였다는 답변과 함께 ’16년 직원이 찾아와 소송으로 갈 경우 변호사 비용 등이 들어가므로 15백만원에 끝내자는 말만하고 그 뒤로 연락도 없이 시간만 경과하였다.
• 현재 공사가 완공되어 골재 야적장은 없어졌으며, 피해보상을 해줄 것처럼 공사종료시까지 시간을 끌었다.
• 산양삼과 종자비용, 인건비 등 금전적 손해가 심하고, 어렵게 개척한 수출도 차질이 있으며, 산양삼 고사로 생계에 어려움이 많다.
나. 피신청인
• 피신청인은 ○○리 ○○번지 일대를 ○○군으로부터 임시골재야적장으로 인ㆍ허가를 받고 쇄석골재 및 골재생산용 암버력<각주>2</각주>을 야적하였으며, 분진골재, 모래, 건설폐기물을 야적하지 않았으며,
- 골재는 골재 생산지에서 세척을 거친 골재로 비산먼지 발생가능성이 희박하지만, 방진덮개 및 이동식 살수시설 운행을 통해 먼지 저감을 위해 노력하였다.
• 골재야적장 자체에서 분진발생 가능성이 낮다는 것은 1차 현장조사시(’15.9.) 신청인 및 ○○군청 환경과 직원과 같이 확인하였고, 2차 현장조사(’15.11.) 에서도 신청인과 도로공사 감독원과도 같이 확인하였으며, 인접지역 내 타 산양삼 재배지 및 축사가 있으나 분진피해 관련 민원은 없었다.
• 산양삼의 민감한 재배 환경요인을 기온, 강수량, 습해, 비료 등의 요인을 배재한 채 야적장의 비산먼지에 의한 영향만으로 국한하는 것은 억측이다.
- ○○진단연구원을 통해 실시한 분진피해평가에서도 야적장에서 분진이 발생할 가능성이 낮다고 언급하고 있으며 사후환경영향조사 결과통보서에도 미세먼지가 기준치 이하로 관리되고 있음을 명시하고 있다.
• 신청인은 골재 야적장이 조성된 ’11.11.부터 민원을 제기하지 않고, 야적된 골재를 모두 사용하고 원상복구에 임박했던 ’15. 8.에 최초 민원을 제기한 것은 이해하기가 어렵다.
가. 분쟁지역 개황
• 분쟁지역은 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 일원으로 농림지역이며 신청인의 산양삼<각주>3</각주>재배지는 피신청인의 골재야적장으로부터 동남쪽으로 약 20m 정도 인접하여 위치하고 있었다.
• 피신청인의 골재 야적장 반경 100m 이내에는 신청인의 경작지 및 C/R장<각주>4</각주>이 있었으나 현재 고속도로 공사가 완료됨에 따라 원상복구된 상태이다.
나. 피신청인 공사 현황
1) 사업 개요
• 공사명 : 고속국도 제○○호선 ○○~○○간 건설공사(제○○공구)
• 소재지 : 강원 ○○군 ○○면 ○○리~○○면 ○○리
• 공사기간/사업비 : ’08.12.29.~’17.7.10./139,610백만원
• 사업량 : 연장(L)=6.68㎞(B=23.4m, 4차로)
• 발주자/시공사 : ○○도로공사/㈜○○건설(75%), ㈜○○건설(15%), ○○건설산업(주)(10%)
2) 고속국도(제○○공구) 공사에 따른 골재(버력)야적장 부지 조성
• 소재지 : ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지, ○○번지
• 설치ㆍ운영자(하도급업체) : ㈜○○씨엔이
• 사용기간/면적 : ’11.11.24.~’15.12.19./총 5,397㎡
3) 방진시설 설치현황
• 피신청인은 ’09. 02. 23. 강원 ○○군 ○○면 ○○리 제○○공구(토목건설공사)에 대하여 특정공사 사전신고와 비산먼지발생사업자 신고를 하고, 비산먼지발생 억제시설로 방진덮개, 살수시설, 세륜시설 등을 설치ㆍ운영하였으며,
- 산양삼 재배지와 인접한 ○○면 ○○리 골재야적장에 대하여는 조성 당시부터 계속 방진덮개 등을 설치ㆍ운영하였고, ’15. 7. ○○군 점검당시는 일시적으로 방진덮개 등을 걷고 작업하였을 수도 있다고 주장하나, 자료상으로는 방진덮개 등을 일시적(’13. 5. ’15.11.)으로 설치한 것만 확인되었으며,
- 신청인이 제출한 자료와 ’15. 7. ○○군의 점검결과 등을 참조할 때, 산양삼 재배지와 인접한 골재야적장에 대하여 방진덮개 등을 지속적으로 설치하였는지 여부가 확인되지 않았다.
4) 암버력 및 골재 운반 현황
• 피신청인은 ○○터널 발파공사장에서 발생된 암버력을 신청인 재배지와 인접한 야적장으로 이송ㆍ보관하였다가 다시 C/R(크러셔장)으로 이송하여,
- 파쇄과정을 거쳐 골재를 생산하고, 생산된 골재는 다시 골재야적장으로 이송ㆍ보관하였다가 도로공사 현장에서 원료로 사용하였으며, 버력 및 골재 운반작업일수는 총 128일 정도이다.
|버력 운반 현황|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755495" alt="1번째 이미지"></img>
| 골재 운반 현황|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755503" alt="5번째 이미지"></img>
다. 신청인의 농작물 재배 및 피해 현황
1) 농작물 재배현황
• ○○군수가 발급한 “특별관리임산물 생산신고확인증(신고번호 ○○ 2011-50호, ’11.11.22. 신고)”에 따르면 신청인은 ’05년부터 산162번지에서 산양삼을 재배하였으며,
- 분쟁지역인 강원 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지에서는 ’08년부터 파종 또는 식재를 시작하여 ’12. 4. 수확예정으로 나타나 있다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755505" alt="6번째 이미지"></img>
• 신청인은 ’08년부터 ’15년까지 ○○번지(80,000㎡, 약 24천평)에 삼씨 7,920천개와 묘삼 220천본을 심었고, “자가생산”은 산162번지에서 생산된 삼씨와 묘삼을 이식하여 파종 및 식재하였다고 하였다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755507" alt="7번째 이미지"></img>
* 산양삼 씨앗개수 : 15,000개/㎏, 528㎏×15,000개 = 총 7,920천개
2) 농작물 피해 및 수확량 등 현황
• 신청인은 피신청인의 골재(버력)야적장에서 발생되는 먼지로 인하여 ’12. 4. 부터 피해를 입었고, ’13년부터 ’15년까지 산양삼이 고사하여 대략 2억원 정도의 피해를 입었다고 주장하고 있다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755509" alt="8번째 이미지"></img>
* 산양삼 본당 단가(한국산양삼협회중앙회에서 2011 고시) : 2년생 1,300원, 3년생 3,700원, 4년생 10,000원, 5년생 23,000원, 6년생 39,000원, 7년생 61,000원
• 출하된 산양삼은 소매고객 및 ○○산양산삼 사이트 등을 통해 판매하였다고 하였다.
환경영향평가 협의사항
• 피신청인 공사구간에 대한 환경영향평가협의 당시 대기질(12개지점, 5~13공구)은 PM10 38.0~43.8㎍/㎥으로 환경기준치 이내로 조사되었으며,
- 공사구간에 대한 사후환경영향조사 보고서(’15.3/4분기)*에 따르면 신청인과 가까운 제6공구의 경우 ’09년~’15. 3분기까지 미세먼지 최고치(년평균 농도)가 43.0㎍/㎥로 환경기준(연간 평균치 50㎍/㎥) 이내인 것으로 나타나 있다.
|년도별 미세먼지 평균 농도(PM10, ㎍/㎥)|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755511" alt="9번째 이미지"></img>
* 고속국도 제60호선 ○○~○○간 건설공사 사후환경영향조사(5~13공구)
마. 관할 행정기관의 지도ㆍ점검 결과 등
• 신청인은 산양삼 피해와 관련하여 관할 ○○군청에 2회의 민원을 제출 하였으며, 피신청인 사업장에 대한 지도ㆍ점검 결과 행정처분을 받은 사실이 없었던 것으로 확인되었다.
|비산먼지 분야 지도ㆍ점검 결과|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755513" alt="10번째 이미지"></img>
* 골재는 분체상물질이 아니므로 야적하더라도 비산먼지발생억제시설 조치대상이 아닌 것으로 판단(’15.07. 점검당시 ○○군 판단내용)
바. 기타사항
• 신청인은 피신청인의 골재야적장 작업 동영상, 먼지가 묻은 산양삼 및 정상적인 산양삼 사진 등을 제출하였다.
4. 전문가 의견
가. 비산먼지 분야
1) 피신청인 야적장 현황
• 피신청인은 고속국도 제○○호선(○○~○○간) 건설공사(제○○공구)장에서 발생한 골재를 “강원 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 일원”의 골재 야적장*으로 이송하여 ’11.11.24.~’15.12.19.까지 야적장을 운영하였다.
* ○○군 개발행위허가(야적장 조성목적, 면적 5.397㎡, ’11.12)
• 크러셔장(C/R장)에서 생산된 골재는 세척하여 세립분 제거 후 이송하였고, 자료를 참고할 때 골재야적장은 분진발생 저감을 위해 방진덮개 등을 설치한 것으로 확인되었다.
2) “사후환경영향조사 보고서 등 검토
• 골재야적장 조성사업과 관련한 사전환경성검토서의 대기 모델링 예측결과에 따르면, 야적장 운영시 주변지역에 일시적인 오염물질의 농도증가가 예상되나 모든 지점의 PM10은 41.5~67.3㎍/㎥으로 환경기준치(24시간 평균치 100㎍/㎥) 이내로 예측된다고 나타나 있다.
• 또한, “○○~○○간 고속도로(○○~○○간) 건설사업(제○○~○○공구) 사후환경영향조사보고서 검토 결과, 분쟁지역과 가장 가까운 A-5(○○ 마을)지점의 경우 ’09~’15년까지 PM10은 29.0~43.0㎍/㎥로 대기환경기준 이내로 나타났으나, 지점이 분쟁지역과 0.5㎞정도 떨어져 있어 직접적인 먼지피해 영향을 가늠하기는 어렵다고 판단된다.
3) 산양삼 재배지 분진피해 평가서 검토
• 피신청인이 산양삼 피해와 관련하여 전문기관에 의뢰한 용역보고서*에 따르면, ’15.11.10, 11. 산양삼 재배지의 PM10 측정치는 39㎍/㎥로 환경기준 이내로 나타나 있으며,
- ’11.11.~’15.12. 골재야적장 운영기간 동안의 대기확산 모델링 예측 결과, 신청인 재배지의 PM10은 월별 최고 25.8~95.3㎍/㎥로 대기환경 기준치 (24시간 평균치) 이내로 나타나 있다.
* “○○~○○ 고속도로 제○○공구 인근 산양삼재배지 분진피해평가 용역보고서”(○○진단연구원, ’16. 2.~5.)
• 분쟁지역의 피해영향 수준은 대기환경기준(100㎍/㎥)을 만족하는 것으로 평가되었으며, ’11.12.(재배면적의 약 10%), ’12.2.(재배면적의 약 15%), ’14.12.(재배면적의 약 20%) 약 3개월 정도(신청인 피해기간 중 실제작업일수 3일)는 PM10이 92.5~95.3㎍/㎥으로 환경기준에 근접한 수치인 90㎍/㎥ 이상으로 나타났다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755515" alt="11번째 이미지"></img>
4) 종합결론
• 신청인은 피신청인이 건설폐기물 등을 불법적으로 야적하면서 비산먼지억제 시설을 설치하지 않았다고 주장하나, 피신청인의 야적장에는 건설폐기물이 아닌 골재를 야적하였으며,
- 관할 행정기관 지도ㆍ점검결과 먼지가 비산되는 토사 등이 아닌 골재이므로 비산먼지발생억제시설 조치대상이 아닌 것으로 판단하여 별도의 위반사항은 없었던 것으로 확인되었다.
• 산양삼 재배지의 분진피해평가 보고서의 대기모델링 예측결과, PM10이 모두 환경기준 이내로 나타났으며, 재배지 일부지역에 일정기간(신청인 피해기간 중 실제작업일수 3일) 환경기준에 근접한 90㎍/㎥이상으로 나타났다.
나. 먼지로 인한 농작물피해 분야
<○○대학교 ○○○ 교수>
1) 산양삼 생육 특성 등
• 산양삼은 인삼과 달리 산지에서 재배되는 작물로서 3월 상ㆍ중순에 발아, 5월 중순~6월 하순에 개화ㆍ결실하고, 비교적 서늘하고 건조한 기후를 좋아하는 식물로서 연 평균기온은 0~10℃, 여름기온은 20~25℃가 적절하며 30℃이상 에서는 광합성을 하지 못하고 생리적 장해를 일으킨다.
• 햇빛 투과율은 80~90%가 적절하나, 산양삼 연령에 따라 햇빛의 차별화가 요구되고, 침엽수와 낙엽활엽수의 비율은 2:8 또는 1:9 정도가 적절하다.
2) 신청인의 산양삼 재배지 등 현황
• 신청인의 재배지는 계곡과 능선이 적절히 구분되는 개활지로 수광량과 통풍이 양호하며, 미사질과 점질토가 적절히 배합되어 있고 토심이 30㎝ 이상으로 양수분의 이행이 용이하며,
- 소나무, 참나무 등 활엽수와 침엽수 등이 혼재되어 있고 부엽토와 유기물이 다소 부족한 면은 있으나 생육환경은 적합한 조건으로 평가되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755517" alt="12번째 이미지"></img>
3) 먼지와 신청인의 산양삼 피해의 인과관계 검토
• 신청인 재배지에 대한 현장조사 결과, 개체 간에 생육의 차이가 현저하고 비어있는 자리가 많으며, 피해로 인해 작물을 재배하지 않는 밭의 정도로 보였고,
- 피해여부 확인을 위해 산양삼 3개를 채굴하여 샘플을 조사한 결과, 주로 중소편급의 산양삼으로 연근은 5년이상 10년근으로 추정되었다.
• 산양삼의 뇌두 경흔적이 꾸불꾸불하고 잘록하여 정상적인 생장을 하지 못했던 것으로 보이나, 피신청인의 공사가 완료되어 공사장 먼지 비산 등과 관련하여 직접적인 피해의 정황은 확인하기 어려웠다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755497" alt="2번째 이미지"></img>
• 신청인의 재배지는 산양삼 재배지로는 적합하나 피해 원인인 먼지 발생 및 이동 등 피해물증을 찾을 수 없어 공사장의 먼지 등에 의한 피해와 다른 피해 원인들과의 구분이 어렵고 피해정도의 평가 또한 어렵다.
<농촌진흥청 국립원예특작과학원 인삼과 ○○○>
• 분진이 산양삼의 생육에 미치는 영향에 대하여 현재까지 연구된 용역 등의 자료가 없으므로, 신청인과 피신청인이 제출한 사진 등 일부 자료만으로 인과관계 규명 및 피해산정 등은 불가능하다.
• 분진이 산양삼 잎에 묻을 경우 광합성 작용에 영향을 미칠 수 있으나 사진에 나타난 분진의 정도가 고사에 이르게 할 수 있는 정도인지 판단할 수가 없으며,
- 신청인이 제출한 피신청인 골재야적장 자료만으로 산양삼 밭의 피해정도 및 규모를 판단할 수 없고, 산양삼 고사 증거사진으로 분진에 의한 영향인지 다른 병에 의한 영향인지 그 원인을 입증할 수가 없다.
• 따라서, 신청인이 주장하는 피해여부를 판단하기 위해서는 피해 당시의 현장에서 판단하여야 하나, 공사가 완료되었으므로 연구용역 등을 통해 피해산정 기준을 마련하고 피해여부와 규모 등을 결정하는 체계 등의 과정을 거쳐야 피해여부 및 규모 등의 판단이 가능할 것으로 예상된다.
<산림청 국립산림과학원 산림약용자원연구소 ○○○>
1) 먼지와 산양삼피해의 인과관계
• 분진이 비산하여 인삼의 잎 뒤편에 있는 기공에 부착되면 기공을 폐쇄하여 광합성과 증산작용을 저해시켜 생육을 저해시키고, 꽃에 부착되면 수정에 지장을 초래할 수 있으며,
- 인삼과 달리 산지에서 재배되는 산양삼은 강우시 흙탕물이 잎 뒷면의 기공을 폐쇄하지 않도록 나무의 수고와 관목류 식재 등 재배지의 환경이 중요하다.
• 신청인이 제출한 자료를 참조할 때 지형적으로 바람의 영향에 따라 야적장의 먼지가 산양삼 밭으로 유입되었을 것으로 판단되나,
- 정확한 피해원인 및 여부, 규모 등을 판단하려면 피해 당시의 현장 보존이 우선되어야 하며, 기존의 연구자료 등을 활용하고자 하여도 먼지가 산양삼 미치는 영향에 대하여는 수행중이거나 수행된 자료가 없어 먼지가 산양삼에 미치는 영향에 대하여 의견을 제시하기가 곤란하다.
• 산양삼의 피해여부와 규모 등은 최소한 표준지조사 및 피해범위 설정 등을 통해 기준을 마련하고 피해 입은 산양삼의 수량 산출을 해야 대략적인 피해입증이 가능할 것이다.
2) 산양삼 고사여부에 대한 의견
• 신청인이 제출한 산양삼 고사사진은 황화현상으로 보이며, 선행 연구자들의 자료에 의하면 양분결핍, 건조스트레스, 염분집적 등 다양한 환경요인으로 인해 발생할 수 있는 현상으로 알려져 있고,
- 6월중순~7월중순 경의 수분량이 많은 장마철 등 다습한 시기에도 잎상태가 황화 등의 현상이 일어날 수 있으므로,
- 황화현상의 정확한 원인을 파악하기 위해서는 재배환경에 해당하는 입지환경(기온, 토양수분, 광량 등) 등에 대하여 다양한 조사가 이루어져야 한다.
• 따라서, 신청인이 제출한 일부 사진만으로 산양삼 고사의 원인이 먼지피해로 기인된 것이라고 단정할 수는 없다.
<산양삼 재배지 분진피해평가, 작물 전문가* 의견>
• ’16. 2. 현장조사 당시 산양삼의 고사여부 확인 및 피해규모 파악이 곤란하였고, 골재야적장 운영기간 총 4년 동안 실 운반일수는 4개월 정도였으며,
- 분진농도 예측결과 26~95㎍/㎥ 정도로서 도시지역의 맑은 날과 비슷한 수준으로 산양삼 재배에 피해를 줄 정도의 농도는 아니라고 판단된다.
• 피해 당시의 산양삼 상태를 보고 피해여부를 판단해야 하나 현장이 이미 철수가 된 상태라서 피해원인이 암버력 및 골재야적장 분진에 의한 것이라는 객관적 근거가 명확하지 않고,
- 먼지가 묻었다 하더라도 빗물에 씻겨 나가거나 바람에 날려 가는 등 자연환경의 영향에 따라 변할 수 있는 상황이며, 온도, 가뭄, 습해 등 재배환경요인 의해서도 고사될 수가 있다.
* 출처 : 농촌진흥청 ○○○연구관(산양삼재배지 분진피해평가, ○○진단연구원 ’16.05.)
<산림청 한국임업진흥원 ○○○>
1) 특별관리임산물(산양삼) 생산 및 유통과정 등
• 「임업진흥법」*에 따라 산양삼을 생산 및 유통하려는 자는 생산적합성조사 및 관할 지자체에 생산신고를 하고, 생산신고를 한 날부터 매 3년이 되는 날의 전ㆍ후 5개월 이내에 전문기관에 생산여부 확인, 품질검사 신청 등을 하여야 하며, 합격한 제품에 한하여 합격증을 부착 및 판매할 수 있다.
* 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」(’10.2. 개정, ’11.1.1. 시행)
• 신청인 재배지(○○번지)의 경우 ’11.12.22. ○○군에 생산신고를 하였고, ’14.10.15. 생산과정기록부 확인 및 ’14.11.07., ’16.11.30. 두차례에 걸쳐 품질검사 및 합격증을 각각 200매, 600매를 발급받았으며, ’18.12.20. 까지 판매ㆍ유통 예정인 것으로 확인되고,
- 생산과정 확인 등의 과정은 생산자가 기록한 자료를 확인하는 형식이므로 신청인 재배지의 여건 등을 확인할 수는 없었다.
2) 산양삼의 먼지피해와 생존율
• 산양삼의 경우 생존율*은 연간 10% 정도는 자연고사되고 3년이 경과되면 70~80% 생존하며, 5년근은 50% 내외, 10년근은 3~5% 정도 생존하므로, 신청인이 ’08년에 파종하였다면 10년이 경과한 ’17년의 경우 생존율은 10% 이내일 것이다.
* 출처 : 산양삼 재배지 적정한 파종ㆍ식재량 등 실태조사(산림청, 2012)
• 산양삼의 자연고사 및 생존율을 고려할 때 신청인은 자연고사율과 먼지피해로 인해 고사된 산양삼의 비율을 구분하여 입증할 수 있는 자료를 먼저 제출하고 먼지피해를 주장해야 할 것으로 판단된다.
다. 먼지로 인한 재산피해 분야
1) 신청인의 파종 및 출하 현황 등
• 신청인은 ’08~’15년까지 년도별로 구획을 정하여 삼씨와 묘삼을 파종 및 식재하였고 ’13~’15년까지 대략 2억원의 피해를 입었다고 하였으나,
- 신청인이 ○○군청에 생산신고(’11.12.22)한 자료에 의하면 ’08.11.~ ’10.11.에 파종ㆍ이식한 후 ’12.04.에 수확예정으로 되어 있으며, ’11년 이후 파종ㆍ이식한 부분은 나타나 있지 않다.
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• 신청인은 ’11.~’16.까지 부가가치세 과세표준증명원을 제출하였으며, 동 자료는 산162번지 및 다른 작물의 매출내역까지 포함되어 있다고 하였다.
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2) 피해금액 산정
• 산양삼은 생산량과 산양삼 년수, 규격 등에 따라 단가가 다르므로 년수에 대한 근거가 확실해야 하나, 년수에 대한 자료는 재배자와 전문가가 아니면 알 수가 없으며,
- 고사수량의 경우 신청인이 임의로 제출한 자료로서 자연고사와 먼지 등의 환경피해에 의한 고사량 구분이 되지 않고 판매 및 수확량에 대한 자료 또한 제출하지 않았으므로 피해액을 산정이 곤란하다.
• ○○군청에 신고한 생산신고 자료에 따라 ’05.10.~’07.11., ○○번지에 파종하고 ’12년 이후에 수확하였다면 ’12~’13년에 수확한 매출이 있어야 하나, 부가가치세 표준증명원 등의 자료상 매출실적을 확인할 수 없어 피해금액을 산정하기에는 한계가 있으며,
- ’11년 생산신고 이후 추가로 변경신고한 내역 및 경작기록 등의 자료가 없으므로 피신청인 공사기간 동안 신청인이 ’12년 이후 계속 파종 및 식재를 실제로 하였는지 여부가 불확실하여 피해액을 산정할 수가 없다.
5. 인과관계 검토
가. 먼지피해로 인한 산양삼 피해
• 사후환경영향조사 및 분진피해평가 결과, 신청인의 산양삼 재배지에서 예측된 PM10은 환경기준 이내이나, 신청인이 제출한 자료와 지형적 여건 등을 고려할 때 피신청인 골재야적장에서 발생한 먼지가 신청인의 산양삼 밭으로 유입되었을 가능성이 있는 것으로 판단된다.
• 그러나, 신청인이 ’08~’15년까지 삼씨 및 묘삼 등을 식재하고, 피신청인의 골재야적장으로 인하여 ’12. 4.부터 ’16.12.까지 산양삼이 고사피해를 입었다고 주장하나,
- 삼씨ㆍ묘삼 구매내역, ○○군 생산신고 내역, 부가가치세 표준증명원 등의 자료만으로는 신청인의 산양삼 피해가 자연고사에 의한 것인지 먼지피해에 의한 것인지 구분이 되지 않을 뿐더러 실제 산양삼 농사 및 판매규모 등을 구분하기에도 어려움이 있다.
• 또한, 산양삼과 먼지피해의 인과관계 규명에 있어 관계 전문가 및 전문기관의 의견에 따르면, 산양삼은 생물이므로 피해 당시의 상태와 상황 및 강우, 바람 등 자연환경의 영향 등 전반적인 상황을 보고 피해여부 등을 판단하여야 하나 당시의 상황을 알 수 없어 피해 및 고사여부를 단정하기 어렵다.
• 즉, 먼지로 인한 산양삼 피해와 관련된 아무런 연구 자료가 없고, 정확한 피해원인 및 여부, 규모 등 인과관계 여부를 판단하기 위해서는 당시의 상황을 전제로 한 조사가 필요하나 이는 시기적으로 불가능하며,
• 신청인이 제출한 일부 자료만으로는 먼지 피해를 입증하기 어려워 피신청인의 골재 야적장에서 발생하는 먼지로 인해 신청인이 산양삼 피해를 입었을 개연성을 인정하기 어렵다.
• 신청인의 신청을 기각한다.
• ’08. 12.~ : 고속국도 건설공사 착공
• ’11. 11.~ : 고속국도 건설공사에 따른 골재(버력) 야적장 부지조성
• ’15. 01. : 유기농산물 인증(○○대학교 산학협력단)
• ’15. 07.~ : 민원제기(○○건설, ○○군 등)
• ’16. 1. : 골재 야적장 원상복구 준공검사(○○군청)
• ’17. 07. 17. : 재정신청
• ’18. 01. 30. : 전문가(먼지, 농작물), 심사관 현지조사(1차)
• ’18. 03. 16. : 심사관변경에 따른 심사관 현지조사(2차)
• ’18. 06. 28. : 전문가(농작물) 조사(2차)
• ’18. 07. 25. : 전문가(감정평가) 조사
가. 신청인
• ’08년부터 강원 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 일원에서 친환경유기 농인증을 받은 산양삼과 더덕, 송이버섯 재배를 하고 있으며, 한국임업후계자를 시작으로 한국품질관리원장으로부터 산양삼 친환경유기농 인증을 받고, 한국산양삼 특별전시회(한국임업진흥원 주최, ’12.11.6.~11.18.)에서 최우수상 수상 및 ’12. 4.월에는 임업부문으로 신지식농업인(농림수산 식품부장관)으로 선정 되었으며, ’15년도 강원도청 산하 강원무역과 산양삼 수출지원협약을 맺어 '○○ 산양삼’ 브랜드로 수출길을 개척하였다.
• 그러나, ’12. 4.부터 산양삼 농장 주변에서 고속도로 공사가 시작되었고, 피신청인이 산양삼 농장 앞에 야적장을 설치하고 수천만톤의 레미콘용 분진골재와 모래 등을 야적하였으며,
- 비산먼지 발생사업장임에도 불구하고 공사기간 내내 분진망을 설치하지 않았고 모래 및 미세한 분진골재를 상ㆍ하차 하면서 살수시설도 설치하지 않았다.
• 야적장 운반 도로는 비포장으로 공사차량 진출입시 많은 양의 먼지가 발생하였으며, 특히 봄, 가을철 갈수기에는 보행이 어렵고 시야확보가 어려울 정도로 더 심하였으나 살수를 하지 않아, 야적장에 쌓여있던 분진이 바람을 타고 산양삼 및 농장으로 직접 유입되어 산양삼 잎에 쌓여 삼이 고사<각주>1</각주>하였다.
• 동네사람들은 비가 오면 골재 야적장에서 흘러내린 분진물이 하천을 따라 마을로 흘러내려 지하수가 오염되어 물 먹기가 겁나고 빨래에 분진가루가 가득하여 빨래를 바깥에서 말리지 못하고 공사기간 내내 집안 실내에서 말리면서 불편을 겪었다고 하였으며, 크라샤를 빨리 철수하라고 하였다고 한다.
• 피신청인은 마을 사람들의 민원을 해결하고자 마을발전기금으로 2억원 가량을 지급하였다고 하였으며, 인근 마을의 산양삼 재배자에게는 ’09년경 이전비로 8천여만원을 지급하였다고 한다.
• 산양삼은 특수 작물이어서 환경에 민감하며 공사현장과 골재 야적장에서 유입된 먼지로 인해 잎은 저항력이 약해져 썩어 들어가는 갈변 현상을 보이며 모두 고사하였다.
• 이런 문제로 피신청인 현장사무실을 찾아 여러 번에 걸쳐 항의하였으나 관련법을 준수하면서 공사를 진행하였다는 답변과 함께 ’16년 직원이 찾아와 소송으로 갈 경우 변호사 비용 등이 들어가므로 15백만원에 끝내자는 말만하고 그 뒤로 연락도 없이 시간만 경과하였다.
• 현재 공사가 완공되어 골재 야적장은 없어졌으며, 피해보상을 해줄 것처럼 공사종료시까지 시간을 끌었다.
• 산양삼과 종자비용, 인건비 등 금전적 손해가 심하고, 어렵게 개척한 수출도 차질이 있으며, 산양삼 고사로 생계에 어려움이 많다.
나. 피신청인
• 피신청인은 ○○리 ○○번지 일대를 ○○군으로부터 임시골재야적장으로 인ㆍ허가를 받고 쇄석골재 및 골재생산용 암버력<각주>2</각주>을 야적하였으며, 분진골재, 모래, 건설폐기물을 야적하지 않았으며,
- 골재는 골재 생산지에서 세척을 거친 골재로 비산먼지 발생가능성이 희박하지만, 방진덮개 및 이동식 살수시설 운행을 통해 먼지 저감을 위해 노력하였다.
• 골재야적장 자체에서 분진발생 가능성이 낮다는 것은 1차 현장조사시(’15.9.) 신청인 및 ○○군청 환경과 직원과 같이 확인하였고, 2차 현장조사(’15.11.) 에서도 신청인과 도로공사 감독원과도 같이 확인하였으며, 인접지역 내 타 산양삼 재배지 및 축사가 있으나 분진피해 관련 민원은 없었다.
• 산양삼의 민감한 재배 환경요인을 기온, 강수량, 습해, 비료 등의 요인을 배재한 채 야적장의 비산먼지에 의한 영향만으로 국한하는 것은 억측이다.
- ○○진단연구원을 통해 실시한 분진피해평가에서도 야적장에서 분진이 발생할 가능성이 낮다고 언급하고 있으며 사후환경영향조사 결과통보서에도 미세먼지가 기준치 이하로 관리되고 있음을 명시하고 있다.
• 신청인은 골재 야적장이 조성된 ’11.11.부터 민원을 제기하지 않고, 야적된 골재를 모두 사용하고 원상복구에 임박했던 ’15. 8.에 최초 민원을 제기한 것은 이해하기가 어렵다.
가. 분쟁지역 개황
• 분쟁지역은 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 일원으로 농림지역이며 신청인의 산양삼<각주>3</각주>재배지는 피신청인의 골재야적장으로부터 동남쪽으로 약 20m 정도 인접하여 위치하고 있었다.
• 피신청인의 골재 야적장 반경 100m 이내에는 신청인의 경작지 및 C/R장<각주>4</각주>이 있었으나 현재 고속도로 공사가 완료됨에 따라 원상복구된 상태이다.
나. 피신청인 공사 현황
1) 사업 개요
• 공사명 : 고속국도 제○○호선 ○○~○○간 건설공사(제○○공구)
• 소재지 : 강원 ○○군 ○○면 ○○리~○○면 ○○리
• 공사기간/사업비 : ’08.12.29.~’17.7.10./139,610백만원
• 사업량 : 연장(L)=6.68㎞(B=23.4m, 4차로)
• 발주자/시공사 : ○○도로공사/㈜○○건설(75%), ㈜○○건설(15%), ○○건설산업(주)(10%)
2) 고속국도(제○○공구) 공사에 따른 골재(버력)야적장 부지 조성
• 소재지 : ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지, ○○번지
• 설치ㆍ운영자(하도급업체) : ㈜○○씨엔이
• 사용기간/면적 : ’11.11.24.~’15.12.19./총 5,397㎡
3) 방진시설 설치현황
• 피신청인은 ’09. 02. 23. 강원 ○○군 ○○면 ○○리 제○○공구(토목건설공사)에 대하여 특정공사 사전신고와 비산먼지발생사업자 신고를 하고, 비산먼지발생 억제시설로 방진덮개, 살수시설, 세륜시설 등을 설치ㆍ운영하였으며,
- 산양삼 재배지와 인접한 ○○면 ○○리 골재야적장에 대하여는 조성 당시부터 계속 방진덮개 등을 설치ㆍ운영하였고, ’15. 7. ○○군 점검당시는 일시적으로 방진덮개 등을 걷고 작업하였을 수도 있다고 주장하나, 자료상으로는 방진덮개 등을 일시적(’13. 5. ’15.11.)으로 설치한 것만 확인되었으며,
- 신청인이 제출한 자료와 ’15. 7. ○○군의 점검결과 등을 참조할 때, 산양삼 재배지와 인접한 골재야적장에 대하여 방진덮개 등을 지속적으로 설치하였는지 여부가 확인되지 않았다.
4) 암버력 및 골재 운반 현황
• 피신청인은 ○○터널 발파공사장에서 발생된 암버력을 신청인 재배지와 인접한 야적장으로 이송ㆍ보관하였다가 다시 C/R(크러셔장)으로 이송하여,
- 파쇄과정을 거쳐 골재를 생산하고, 생산된 골재는 다시 골재야적장으로 이송ㆍ보관하였다가 도로공사 현장에서 원료로 사용하였으며, 버력 및 골재 운반작업일수는 총 128일 정도이다.
|버력 운반 현황|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755495" alt="1번째 이미지"></img>
| 골재 운반 현황|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755503" alt="5번째 이미지"></img>
다. 신청인의 농작물 재배 및 피해 현황
1) 농작물 재배현황
• ○○군수가 발급한 “특별관리임산물 생산신고확인증(신고번호 ○○ 2011-50호, ’11.11.22. 신고)”에 따르면 신청인은 ’05년부터 산162번지에서 산양삼을 재배하였으며,
- 분쟁지역인 강원 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지에서는 ’08년부터 파종 또는 식재를 시작하여 ’12. 4. 수확예정으로 나타나 있다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755505" alt="6번째 이미지"></img>
• 신청인은 ’08년부터 ’15년까지 ○○번지(80,000㎡, 약 24천평)에 삼씨 7,920천개와 묘삼 220천본을 심었고, “자가생산”은 산162번지에서 생산된 삼씨와 묘삼을 이식하여 파종 및 식재하였다고 하였다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755507" alt="7번째 이미지"></img>
* 산양삼 씨앗개수 : 15,000개/㎏, 528㎏×15,000개 = 총 7,920천개
2) 농작물 피해 및 수확량 등 현황
• 신청인은 피신청인의 골재(버력)야적장에서 발생되는 먼지로 인하여 ’12. 4. 부터 피해를 입었고, ’13년부터 ’15년까지 산양삼이 고사하여 대략 2억원 정도의 피해를 입었다고 주장하고 있다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755509" alt="8번째 이미지"></img>
* 산양삼 본당 단가(한국산양삼협회중앙회에서 2011 고시) : 2년생 1,300원, 3년생 3,700원, 4년생 10,000원, 5년생 23,000원, 6년생 39,000원, 7년생 61,000원
• 출하된 산양삼은 소매고객 및 ○○산양산삼 사이트 등을 통해 판매하였다고 하였다.
환경영향평가 협의사항
• 피신청인 공사구간에 대한 환경영향평가협의 당시 대기질(12개지점, 5~13공구)은 PM10 38.0~43.8㎍/㎥으로 환경기준치 이내로 조사되었으며,
- 공사구간에 대한 사후환경영향조사 보고서(’15.3/4분기)*에 따르면 신청인과 가까운 제6공구의 경우 ’09년~’15. 3분기까지 미세먼지 최고치(년평균 농도)가 43.0㎍/㎥로 환경기준(연간 평균치 50㎍/㎥) 이내인 것으로 나타나 있다.
|년도별 미세먼지 평균 농도(PM10, ㎍/㎥)|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755511" alt="9번째 이미지"></img>
* 고속국도 제60호선 ○○~○○간 건설공사 사후환경영향조사(5~13공구)
마. 관할 행정기관의 지도ㆍ점검 결과 등
• 신청인은 산양삼 피해와 관련하여 관할 ○○군청에 2회의 민원을 제출 하였으며, 피신청인 사업장에 대한 지도ㆍ점검 결과 행정처분을 받은 사실이 없었던 것으로 확인되었다.
|비산먼지 분야 지도ㆍ점검 결과|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755513" alt="10번째 이미지"></img>
* 골재는 분체상물질이 아니므로 야적하더라도 비산먼지발생억제시설 조치대상이 아닌 것으로 판단(’15.07. 점검당시 ○○군 판단내용)
바. 기타사항
• 신청인은 피신청인의 골재야적장 작업 동영상, 먼지가 묻은 산양삼 및 정상적인 산양삼 사진 등을 제출하였다.
4. 전문가 의견
가. 비산먼지 분야
1) 피신청인 야적장 현황
• 피신청인은 고속국도 제○○호선(○○~○○간) 건설공사(제○○공구)장에서 발생한 골재를 “강원 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 일원”의 골재 야적장*으로 이송하여 ’11.11.24.~’15.12.19.까지 야적장을 운영하였다.
* ○○군 개발행위허가(야적장 조성목적, 면적 5.397㎡, ’11.12)
• 크러셔장(C/R장)에서 생산된 골재는 세척하여 세립분 제거 후 이송하였고, 자료를 참고할 때 골재야적장은 분진발생 저감을 위해 방진덮개 등을 설치한 것으로 확인되었다.
2) “사후환경영향조사 보고서 등 검토
• 골재야적장 조성사업과 관련한 사전환경성검토서의 대기 모델링 예측결과에 따르면, 야적장 운영시 주변지역에 일시적인 오염물질의 농도증가가 예상되나 모든 지점의 PM10은 41.5~67.3㎍/㎥으로 환경기준치(24시간 평균치 100㎍/㎥) 이내로 예측된다고 나타나 있다.
• 또한, “○○~○○간 고속도로(○○~○○간) 건설사업(제○○~○○공구) 사후환경영향조사보고서 검토 결과, 분쟁지역과 가장 가까운 A-5(○○ 마을)지점의 경우 ’09~’15년까지 PM10은 29.0~43.0㎍/㎥로 대기환경기준 이내로 나타났으나, 지점이 분쟁지역과 0.5㎞정도 떨어져 있어 직접적인 먼지피해 영향을 가늠하기는 어렵다고 판단된다.
3) 산양삼 재배지 분진피해 평가서 검토
• 피신청인이 산양삼 피해와 관련하여 전문기관에 의뢰한 용역보고서*에 따르면, ’15.11.10, 11. 산양삼 재배지의 PM10 측정치는 39㎍/㎥로 환경기준 이내로 나타나 있으며,
- ’11.11.~’15.12. 골재야적장 운영기간 동안의 대기확산 모델링 예측 결과, 신청인 재배지의 PM10은 월별 최고 25.8~95.3㎍/㎥로 대기환경 기준치 (24시간 평균치) 이내로 나타나 있다.
* “○○~○○ 고속도로 제○○공구 인근 산양삼재배지 분진피해평가 용역보고서”(○○진단연구원, ’16. 2.~5.)
• 분쟁지역의 피해영향 수준은 대기환경기준(100㎍/㎥)을 만족하는 것으로 평가되었으며, ’11.12.(재배면적의 약 10%), ’12.2.(재배면적의 약 15%), ’14.12.(재배면적의 약 20%) 약 3개월 정도(신청인 피해기간 중 실제작업일수 3일)는 PM10이 92.5~95.3㎍/㎥으로 환경기준에 근접한 수치인 90㎍/㎥ 이상으로 나타났다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755515" alt="11번째 이미지"></img>
4) 종합결론
• 신청인은 피신청인이 건설폐기물 등을 불법적으로 야적하면서 비산먼지억제 시설을 설치하지 않았다고 주장하나, 피신청인의 야적장에는 건설폐기물이 아닌 골재를 야적하였으며,
- 관할 행정기관 지도ㆍ점검결과 먼지가 비산되는 토사 등이 아닌 골재이므로 비산먼지발생억제시설 조치대상이 아닌 것으로 판단하여 별도의 위반사항은 없었던 것으로 확인되었다.
• 산양삼 재배지의 분진피해평가 보고서의 대기모델링 예측결과, PM10이 모두 환경기준 이내로 나타났으며, 재배지 일부지역에 일정기간(신청인 피해기간 중 실제작업일수 3일) 환경기준에 근접한 90㎍/㎥이상으로 나타났다.
나. 먼지로 인한 농작물피해 분야
<○○대학교 ○○○ 교수>
1) 산양삼 생육 특성 등
• 산양삼은 인삼과 달리 산지에서 재배되는 작물로서 3월 상ㆍ중순에 발아, 5월 중순~6월 하순에 개화ㆍ결실하고, 비교적 서늘하고 건조한 기후를 좋아하는 식물로서 연 평균기온은 0~10℃, 여름기온은 20~25℃가 적절하며 30℃이상 에서는 광합성을 하지 못하고 생리적 장해를 일으킨다.
• 햇빛 투과율은 80~90%가 적절하나, 산양삼 연령에 따라 햇빛의 차별화가 요구되고, 침엽수와 낙엽활엽수의 비율은 2:8 또는 1:9 정도가 적절하다.
2) 신청인의 산양삼 재배지 등 현황
• 신청인의 재배지는 계곡과 능선이 적절히 구분되는 개활지로 수광량과 통풍이 양호하며, 미사질과 점질토가 적절히 배합되어 있고 토심이 30㎝ 이상으로 양수분의 이행이 용이하며,
- 소나무, 참나무 등 활엽수와 침엽수 등이 혼재되어 있고 부엽토와 유기물이 다소 부족한 면은 있으나 생육환경은 적합한 조건으로 평가되었다.
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3) 먼지와 신청인의 산양삼 피해의 인과관계 검토
• 신청인 재배지에 대한 현장조사 결과, 개체 간에 생육의 차이가 현저하고 비어있는 자리가 많으며, 피해로 인해 작물을 재배하지 않는 밭의 정도로 보였고,
- 피해여부 확인을 위해 산양삼 3개를 채굴하여 샘플을 조사한 결과, 주로 중소편급의 산양삼으로 연근은 5년이상 10년근으로 추정되었다.
• 산양삼의 뇌두 경흔적이 꾸불꾸불하고 잘록하여 정상적인 생장을 하지 못했던 것으로 보이나, 피신청인의 공사가 완료되어 공사장 먼지 비산 등과 관련하여 직접적인 피해의 정황은 확인하기 어려웠다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755497" alt="2번째 이미지"></img>
• 신청인의 재배지는 산양삼 재배지로는 적합하나 피해 원인인 먼지 발생 및 이동 등 피해물증을 찾을 수 없어 공사장의 먼지 등에 의한 피해와 다른 피해 원인들과의 구분이 어렵고 피해정도의 평가 또한 어렵다.
<농촌진흥청 국립원예특작과학원 인삼과 ○○○>
• 분진이 산양삼의 생육에 미치는 영향에 대하여 현재까지 연구된 용역 등의 자료가 없으므로, 신청인과 피신청인이 제출한 사진 등 일부 자료만으로 인과관계 규명 및 피해산정 등은 불가능하다.
• 분진이 산양삼 잎에 묻을 경우 광합성 작용에 영향을 미칠 수 있으나 사진에 나타난 분진의 정도가 고사에 이르게 할 수 있는 정도인지 판단할 수가 없으며,
- 신청인이 제출한 피신청인 골재야적장 자료만으로 산양삼 밭의 피해정도 및 규모를 판단할 수 없고, 산양삼 고사 증거사진으로 분진에 의한 영향인지 다른 병에 의한 영향인지 그 원인을 입증할 수가 없다.
• 따라서, 신청인이 주장하는 피해여부를 판단하기 위해서는 피해 당시의 현장에서 판단하여야 하나, 공사가 완료되었으므로 연구용역 등을 통해 피해산정 기준을 마련하고 피해여부와 규모 등을 결정하는 체계 등의 과정을 거쳐야 피해여부 및 규모 등의 판단이 가능할 것으로 예상된다.
<산림청 국립산림과학원 산림약용자원연구소 ○○○>
1) 먼지와 산양삼피해의 인과관계
• 분진이 비산하여 인삼의 잎 뒤편에 있는 기공에 부착되면 기공을 폐쇄하여 광합성과 증산작용을 저해시켜 생육을 저해시키고, 꽃에 부착되면 수정에 지장을 초래할 수 있으며,
- 인삼과 달리 산지에서 재배되는 산양삼은 강우시 흙탕물이 잎 뒷면의 기공을 폐쇄하지 않도록 나무의 수고와 관목류 식재 등 재배지의 환경이 중요하다.
• 신청인이 제출한 자료를 참조할 때 지형적으로 바람의 영향에 따라 야적장의 먼지가 산양삼 밭으로 유입되었을 것으로 판단되나,
- 정확한 피해원인 및 여부, 규모 등을 판단하려면 피해 당시의 현장 보존이 우선되어야 하며, 기존의 연구자료 등을 활용하고자 하여도 먼지가 산양삼 미치는 영향에 대하여는 수행중이거나 수행된 자료가 없어 먼지가 산양삼에 미치는 영향에 대하여 의견을 제시하기가 곤란하다.
• 산양삼의 피해여부와 규모 등은 최소한 표준지조사 및 피해범위 설정 등을 통해 기준을 마련하고 피해 입은 산양삼의 수량 산출을 해야 대략적인 피해입증이 가능할 것이다.
2) 산양삼 고사여부에 대한 의견
• 신청인이 제출한 산양삼 고사사진은 황화현상으로 보이며, 선행 연구자들의 자료에 의하면 양분결핍, 건조스트레스, 염분집적 등 다양한 환경요인으로 인해 발생할 수 있는 현상으로 알려져 있고,
- 6월중순~7월중순 경의 수분량이 많은 장마철 등 다습한 시기에도 잎상태가 황화 등의 현상이 일어날 수 있으므로,
- 황화현상의 정확한 원인을 파악하기 위해서는 재배환경에 해당하는 입지환경(기온, 토양수분, 광량 등) 등에 대하여 다양한 조사가 이루어져야 한다.
• 따라서, 신청인이 제출한 일부 사진만으로 산양삼 고사의 원인이 먼지피해로 기인된 것이라고 단정할 수는 없다.
<산양삼 재배지 분진피해평가, 작물 전문가* 의견>
• ’16. 2. 현장조사 당시 산양삼의 고사여부 확인 및 피해규모 파악이 곤란하였고, 골재야적장 운영기간 총 4년 동안 실 운반일수는 4개월 정도였으며,
- 분진농도 예측결과 26~95㎍/㎥ 정도로서 도시지역의 맑은 날과 비슷한 수준으로 산양삼 재배에 피해를 줄 정도의 농도는 아니라고 판단된다.
• 피해 당시의 산양삼 상태를 보고 피해여부를 판단해야 하나 현장이 이미 철수가 된 상태라서 피해원인이 암버력 및 골재야적장 분진에 의한 것이라는 객관적 근거가 명확하지 않고,
- 먼지가 묻었다 하더라도 빗물에 씻겨 나가거나 바람에 날려 가는 등 자연환경의 영향에 따라 변할 수 있는 상황이며, 온도, 가뭄, 습해 등 재배환경요인 의해서도 고사될 수가 있다.
* 출처 : 농촌진흥청 ○○○연구관(산양삼재배지 분진피해평가, ○○진단연구원 ’16.05.)
<산림청 한국임업진흥원 ○○○>
1) 특별관리임산물(산양삼) 생산 및 유통과정 등
• 「임업진흥법」*에 따라 산양삼을 생산 및 유통하려는 자는 생산적합성조사 및 관할 지자체에 생산신고를 하고, 생산신고를 한 날부터 매 3년이 되는 날의 전ㆍ후 5개월 이내에 전문기관에 생산여부 확인, 품질검사 신청 등을 하여야 하며, 합격한 제품에 한하여 합격증을 부착 및 판매할 수 있다.
* 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」(’10.2. 개정, ’11.1.1. 시행)
• 신청인 재배지(○○번지)의 경우 ’11.12.22. ○○군에 생산신고를 하였고, ’14.10.15. 생산과정기록부 확인 및 ’14.11.07., ’16.11.30. 두차례에 걸쳐 품질검사 및 합격증을 각각 200매, 600매를 발급받았으며, ’18.12.20. 까지 판매ㆍ유통 예정인 것으로 확인되고,
- 생산과정 확인 등의 과정은 생산자가 기록한 자료를 확인하는 형식이므로 신청인 재배지의 여건 등을 확인할 수는 없었다.
2) 산양삼의 먼지피해와 생존율
• 산양삼의 경우 생존율*은 연간 10% 정도는 자연고사되고 3년이 경과되면 70~80% 생존하며, 5년근은 50% 내외, 10년근은 3~5% 정도 생존하므로, 신청인이 ’08년에 파종하였다면 10년이 경과한 ’17년의 경우 생존율은 10% 이내일 것이다.
* 출처 : 산양삼 재배지 적정한 파종ㆍ식재량 등 실태조사(산림청, 2012)
• 산양삼의 자연고사 및 생존율을 고려할 때 신청인은 자연고사율과 먼지피해로 인해 고사된 산양삼의 비율을 구분하여 입증할 수 있는 자료를 먼저 제출하고 먼지피해를 주장해야 할 것으로 판단된다.
다. 먼지로 인한 재산피해 분야
1) 신청인의 파종 및 출하 현황 등
• 신청인은 ’08~’15년까지 년도별로 구획을 정하여 삼씨와 묘삼을 파종 및 식재하였고 ’13~’15년까지 대략 2억원의 피해를 입었다고 하였으나,
- 신청인이 ○○군청에 생산신고(’11.12.22)한 자료에 의하면 ’08.11.~ ’10.11.에 파종ㆍ이식한 후 ’12.04.에 수확예정으로 되어 있으며, ’11년 이후 파종ㆍ이식한 부분은 나타나 있지 않다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755499" alt="3번째 이미지"></img>
• 신청인은 ’11.~’16.까지 부가가치세 과세표준증명원을 제출하였으며, 동 자료는 산162번지 및 다른 작물의 매출내역까지 포함되어 있다고 하였다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134755501" alt="4번째 이미지"></img>
2) 피해금액 산정
• 산양삼은 생산량과 산양삼 년수, 규격 등에 따라 단가가 다르므로 년수에 대한 근거가 확실해야 하나, 년수에 대한 자료는 재배자와 전문가가 아니면 알 수가 없으며,
- 고사수량의 경우 신청인이 임의로 제출한 자료로서 자연고사와 먼지 등의 환경피해에 의한 고사량 구분이 되지 않고 판매 및 수확량에 대한 자료 또한 제출하지 않았으므로 피해액을 산정이 곤란하다.
• ○○군청에 신고한 생산신고 자료에 따라 ’05.10.~’07.11., ○○번지에 파종하고 ’12년 이후에 수확하였다면 ’12~’13년에 수확한 매출이 있어야 하나, 부가가치세 표준증명원 등의 자료상 매출실적을 확인할 수 없어 피해금액을 산정하기에는 한계가 있으며,
- ’11년 생산신고 이후 추가로 변경신고한 내역 및 경작기록 등의 자료가 없으므로 피신청인 공사기간 동안 신청인이 ’12년 이후 계속 파종 및 식재를 실제로 하였는지 여부가 불확실하여 피해액을 산정할 수가 없다.
5. 인과관계 검토
가. 먼지피해로 인한 산양삼 피해
• 사후환경영향조사 및 분진피해평가 결과, 신청인의 산양삼 재배지에서 예측된 PM10은 환경기준 이내이나, 신청인이 제출한 자료와 지형적 여건 등을 고려할 때 피신청인 골재야적장에서 발생한 먼지가 신청인의 산양삼 밭으로 유입되었을 가능성이 있는 것으로 판단된다.
• 그러나, 신청인이 ’08~’15년까지 삼씨 및 묘삼 등을 식재하고, 피신청인의 골재야적장으로 인하여 ’12. 4.부터 ’16.12.까지 산양삼이 고사피해를 입었다고 주장하나,
- 삼씨ㆍ묘삼 구매내역, ○○군 생산신고 내역, 부가가치세 표준증명원 등의 자료만으로는 신청인의 산양삼 피해가 자연고사에 의한 것인지 먼지피해에 의한 것인지 구분이 되지 않을 뿐더러 실제 산양삼 농사 및 판매규모 등을 구분하기에도 어려움이 있다.
• 또한, 산양삼과 먼지피해의 인과관계 규명에 있어 관계 전문가 및 전문기관의 의견에 따르면, 산양삼은 생물이므로 피해 당시의 상태와 상황 및 강우, 바람 등 자연환경의 영향 등 전반적인 상황을 보고 피해여부 등을 판단하여야 하나 당시의 상황을 알 수 없어 피해 및 고사여부를 단정하기 어렵다.
• 즉, 먼지로 인한 산양삼 피해와 관련된 아무런 연구 자료가 없고, 정확한 피해원인 및 여부, 규모 등 인과관계 여부를 판단하기 위해서는 당시의 상황을 전제로 한 조사가 필요하나 이는 시기적으로 불가능하며,
• 신청인이 제출한 일부 자료만으로는 먼지 피해를 입증하기 어려워 피신청인의 골재 야적장에서 발생하는 먼지로 인해 신청인이 산양삼 피해를 입었을 개연성을 인정하기 어렵다.
• 신청인의 신청을 기각한다.
출처: 국가법령정보센터 중앙환경분쟁조정위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).