중앙환경분쟁조정위원회
중앙환조 19-3-230
세종 ○○면 지하수 수위저하로 인한 양식장 피해 분쟁사건
요지
세종 ○○면 ○○길 ○○일원에서 양식장을 운영하는 신청인이 ’17.6월부터 피신청인들이 ○○보를 개방함으로써 지하수 수위가 저하하여 양식어업을 못하는 피해가 발생하였다며, 피신청인들을 상대로 2,000,000천원의 피해 배상을 요구하는 재정사건임
주문
• 신청인의 신청을 기각한다.
이유
• ’07.~ : 신청인 육상양식어업 시작
• ’09.10.23.~’12. 7.31. : ○○보 건설 공사
• ’17. 6. 1. : ○○보 수문 최초 개방(EL. 8.75m, 부분 개방)
• ’18. 3.15.~’18. 8.29. : ○○보 수문 전면 개방(EL. 4.1m)
• ’18.10. 1.~’19. 9.18. : ○○보 수문 전면 개방(EL. 3.5~4.2m)
• ’19.10.15.~ : ○○보 수문 전면 개방(EL. 3.5~4.2m)
• ’19.11.29. : 재정 신청
• ’20. 8.20. : 재정회의
가. 신청인
• 신청인은 2007년경부터 ○○보 상류 10km 지점에 ○○농장이라는 상호로 사업자등록과 양어장 허가를 내고 민물어류양식업을 영위해 왔다.
• 양식업 초기에는 소규모로 농장을 운영하였으나, 2012년경 ○○보 등의 설치로 금강 본류의 물이 풍부해져 지하수 사용이 용이해지면서 이스라엘 향어, 잉어, 메기, 붕어, 철갑상어 등 5종의 민물어류를 양식하면서 양식장 규모를 점차적으로 확대하였고, 2017년경에는 11개의 양식수조 및 야외 수조를 운영하고 낚시터 등을 개발하여 연 8억원 정도의 매출소득을 얻고 있었다.
• 신청인은 2012년경이후 5개의 지하수공 및 2개의 집수정을 이용하여 하루 약 1,500여톤의 지하수를 인수하여 양식업에 이용하였으나, 피신청인들이 “4대강보 개방모니터링사업” 명목으로 2017.6월경부터 ○○보와 ○○보의 수문을 개방하였고, 2018.1월경에 완전히 개방한 이후에는 신청인의 농장이 위치한 ○○보 상류 10km 지점의 지하수가 고갈되어 지하수 인수량이 일일 약 150톤으로 급격히 감소되었다.
• 이로 인하여 신청인은 2018년 10월경에는 양식업을 폐업해야하는 지경에 이르렀으므로 피신청인들로부터 20억원의 피해보상을 받아야 한다.
나. 피신청인
• 신청인은 종전에 일일 약 1,500톤 사용하던 지하수 사용량이 ○○보 개방 이후 약 150톤으로 감소되었다고 주장하고 있으나, 이는 실제 지하수량을 측정한 것이 아니라, 신청인의 주관적 판단에 따라 임의적으로 기재한 결과에 불과하다.
• 또한, 신청인은 일일 양수능력이 150톤을 초과하는 경우에는 행정기관의 허가를 받도록 하고 있음에도, 2012년 이후 5년이 넘는 기간 동안 허가를 받지 않고 사용하였으며, 신청인이 주장하는 지하수 고갈은 신청인의 장기간에 걸친 과다한 지하수 사용으로 초래하였을 가능성을 배제할 수 없다.
• 신청인 농장으로부터 상류로 약 2.4km 지점에 위치한 지하수위 관측정 (충적)의 지하수위 변화가 ○○보 개방 이후에 미약하고, 신청인의 농장은 지하수 대부분을 암반관정을 사용하고 있어 하천 수위 변화의 영향을 더욱 적게 받는 점을 볼 때, ○○보가 개방되었다 하더라도 신청인 농장 인근의 지하수가 고갈 또는 지하수위가 변화되었다고 보기는 어려우며, 현장조사 시에도 지하수가 풍부하게 존재하는 것을 확인할 수 있었다.
- ○○보 상류에는 ○○교, ○○교, ○○교 등 다수의 교각이 있고, 강바닥이 돌출된 곳도 있어, 이곳들이 사실상 '작은 보’의 역할을 수행하여 ○○보 상류의 하천수위 변화를 줄이는 요소로 작용하고 있다.
• 신청인의 피해 주장에 대해서도, ○○보는 홍수의 통제 및 하천의 수량확보를 위해 설치한 하천시설로, 신청인에게 풍부한 지하수량을 유지ㆍ공급해주기 위한 시설이 아니므로, 신청인이 주장하는 피해는 기존에 누리던 반사적 이익의 상실에 불과하며 재산상 피해를 보았다고 볼 수 없다.
• 신청인이 피해보상의 근거로 제시한 수산업법 제81조는 허가 또는 신고한 어업에 대한 취소나 면허의 유효기간 연장 불승인 등의 처분으로 손실을 입은 자에 대한 보상으로, 피신청인들은 보를 개방함에 있어 신청인에게 어업허가 제한 등의 처분을 하지 않았으므로 해당 규정이 적용되지 않는다.
• 신청인은 ’17.12월에 ○○공사에, ’18.1월에 ○○부(보개방 모니터링 현장 대응 상황실)에 집수정 취수장애 민원을 제기하였으며, 당시 ○○부지내 불법 설치된 집수정의 허가 절차 이행 및 취수 장애의 자체 해결을 약속하였으며, 이후에는 취수 장애와 관련하여 추가 민원을 제기하지 않았다.
가. 분쟁지역 개황
• 분쟁지역은 세종시 ○○면 ○○길 ○○일원으로, 신청인의 양식어업 농장은 ○○보 좌완 상류지역에 위치하며, ○○보와 직선거리로 약 12km, 하천길이로 약 15km 이격된 지점에 위치하고 있다.
나. 피신청인 보 제원 및 관리 현황
1) ○○보 구간(보 준설, 생태하천, 자전거길 등 포함)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758865" alt="1번째 이미지"></img>
2) ○○보 지점 하천현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758887" alt="12번째 이미지"></img>
3) ○○보 제원
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758897" alt="17번째 이미지"></img>
4) ○○보 운영 제약수위
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758899" alt="18번째 이미지"></img>
5) ○○보 개방 현황
• 피신청인들은 관리수위 8.75EL.m인 ○○보를 ’17.6.1. 상시 개방한 이후 ○○문화제 행사기간 중 일시적으로 수위를 회복(’18년 8.1EL.m, ’19년 7.5EL.m)하였으며, 행사종료 이후에는 ○○보의 수위를 3.5~4.2EL.m로 유지하고 있는 것으로 확인되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758901" alt="19번째 이미지"></img>
|○○보 수위변동 그래프(수위 EL.m)|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758903" alt="20번째 이미지"></img>
다. 신청인 양식 농장 및 피해 주장 현황
1) 양식장 현황
• 사업장명 : ○○농장
• 소재지 : 세종 ○○면 ○○길 ○○
• 양식 어종 : 메기류, 붕어류, 향어, 잉어
• 양식 개시일 : 2007년경
• 시설 규모 : 노지식, 수조식(수면적 4,000㎡)
2) 양식장 영업 현황
• 신청인은 양식한 어류를 ○○, ○○, ○○, ○○ 등의 식당 50여곳에 공급 및 4군데의 낚시터에 판매하였으며, 양식장 매출현황에 대해 매출내역서 (’15.~’19.)와 부가가치세 면세사업자 수입금액증명(’14.~’19.)을 증빙자료로 제출하였다.
|매출장 내역서(’15.~’19.)|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758905" alt="21번째 이미지"></img>
※ ’19년 매출내역에는 재정신청일(’19.11.29.) 이후인 12월 매출건수 및 금액 포함
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758907" alt="22번째 이미지"></img>
|부가가치세 면세사업자 수입금액증명(’14.~’19.)|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758909" alt="23번째 이미지"></img>
3) 피해주장 현황
• 신청인은 ○○보 개방으로 지하수 수위가 급격히 감소하여, 양식어업에 필요한 지하수를 제대로 양수하지 못해 ’18년 말경에는 폐업수준으로 매출이 감소 하였으며, 이후 양식장의 규모를 축소하였고, 일부를 낚시터 등으로 전환하여 운영하고 있다고 주장하면서, 관정, 수조, 수차 사진 등을 증빙자료로 제출 하였다.
|신청인 양식장의 지하수 감소 수량|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758867" alt="2번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758869" alt="3번째 이미지"></img>
라. 행정관서 신고사항
• ○○시청(상하수도과) 확인 결과, 신청인 농장은 2개의 지하수 관정이 신고되어 있는 것으로 확인되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758871" alt="4번째 이미지"></img>
• ○○시청(농업축산과) 확인 결과, 신청인은 내수면어업신고를 ’20.2월에 갱신 하였으며, 양식시설의 규모를 기존 4,000㎡에서 1,320㎡로 축소 변경하여 신고한 것으로 확인되었다.
라. 기타사항
• 신청인은 ○○보 개방 이후 지하수 감소로 인한 집수정 등에서의 양수 부족 민원을 ’17.12월 ○○공사, ’18.1월 보개방 모니터링 현장대응 상황실 (○○부)에 제기하였다가 취하한 것으로 확인되었다.
4. 피해주장 요인별 평가
가. 지하수 분야
1) 하천 수위 평가
• 하천 주변의 충적지하수는 하천수위 변동과 밀접한 관계를 나타내는 것이 일반적이다. 하천수위가 주변 지하수면보다 높을 경우에는 하천수가 지하수 공급원이 되어 ○○하천(손실하천) 특성을 나타내는 반면에, 하천수위가 지하수위보다 낮을 경우에는 지하수 용출에 의해 하천수가 유지되는 이득 하천을 이루며, 우리나라 대부분의 하천수계는 이득하천에 의해서 형성된 유출특성을 나타낸다.
• 신청인 농장 주변에는 하천 수위를 측정하는 관측점이 없어, ○○보와 ○○보 구간에서 하천수위, 방류량, 유량, 강우량 등을 측정하기 위한 ○○교, ○○리 수위측정소의 자료를 토대로 하천수위를 비교 분석하였다.
|신청인 농장의 하류 지역의 수위 관측 자료|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758873" alt="5번째 이미지"></img>
• ○○보 개방 전후의 평균 하천수위 변동량은 ○○보 3.9m 하강, ○○교 2.2m 하강, ○○리 1.2m 하강하여, 보로부터 상류로 갈수록 수위변동량이 적어지고 있으며, 하천 수위가 가장 낮은 최저수위일 때 수위 변동량이 더욱 적어지는 것을 볼 때, 보 개방이후 하천수위 변동량은 보 부근보다 상류부로 갈수록 미미한 것으로 판단된다.
•
|보 개방 전후 하천수위 변동량 비교|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758875" alt="6번째 이미지"></img>
2) 지하수 수위 변화 평가
• 신청인 농장이 위치한 세종 ○○면 ○○리 ○○일원은 반상쇄층편마상 화강암과 반상쇄층편마상화강암 기저위에 퇴적된 퇴척층이 분포하는 것을 ○○지질자원연구원의 지질정보서비스시스템에서 확인할 수 있었으며, 이를 토대로 해당 지역은 반상쇄층편마상화강암 산지와 편암 산지 사이를 흐르는 금강을 따라 약 3.5~10m의 높은 지하수면을 형성하고 있을 것으로 판단 되었다.
• ○○에 분포하는 충적지하수는 금강 하천수위 변동과 연동되어 수위 하강에 비교적 민감하게 반응하는 반면에, 충적층 하부에 위치한 암반지하수는 충적지하수보다 상대적으로 하천의 수위변화 영향을 적게 받는 것이 일반적 이며, 케이싱 심도 40m 이상의 암반지하수의 경우에는 보 개방에 의한 영향은 거의 없는 것으로 보고되었다.<각주>1</각주>• 신청인 농장 인근에는 실시간 지하수 관측정과 하천수위 측정지점이 없어, 보 개방 후 하천수위 변동과 신청인 농장의 지하수 이용시설간의 직접적 인과관계를 분석하는 데 한계가 있었다.
• 신청인 농장에 설치된 관정의 제원과 자연수위를 실측하였고, 신청인 농장 으로부터 좌안 상류로 약 2km 지점에 위치한 ○○(자)-4 지하수 관측지점의 3년간 자료(’17.1.1.~’19.12.31.)를 활용하여 분석하였다.
|보 개방 전후 지하수(○○(자)-4) 변동량|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758877" alt="7번째 이미지"></img>
• ○○보 개방후 ○○(자)-4의 평균 지하수는 ○○보 개방 전에 비하여 평균 0.5m, 최저수위는 0.6m 감소한 것으로 분석되었으며, 강우-수위곡선의 첨두 지하수위는 하천수의 첨두수위보다 약 5~9일 지체되는 것으로 분석되었다.
•
|신청인 농장의 상류, 하류지역의 지하수 수위 자료|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758879" alt="8번째 이미지"></img>
• 또한, ○○보 개방에 따른 신청인 농장의 지하수위 영향을 파악하기 위하여 강수가 없는 시기(’17.11월, ’19.2월)를 기준으로 신청인 농장의 상ㆍ하류 지점에서의 하천수위 및 지하수위를 종합적으로 비교하였다.
• ○○보 개방으로 ○○보 직상류 지점의 수위가 8.54m에서 4.3m로 하강하였을 때, ○○교 지점은 8.65m에서 6.10m로 하강, ○○리 지점은 9.56m에서 8.50m로 하강하였으며, 신청인 농장의 상류에 위치한 ○○(자)-4관측점은 9.9m에서 8.9m로 하강한 것으로 분석되었다.
•
|하천수위-지하수위 변동 분석|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758881" alt="9번째 이미지"></img>
• 인근 하천의 지하수위보다 더 변화 폭이 커질 수 없는 자연적 지하수의 수위 변화 특성을 고려하면, 신청인 농장에서의 지하수위 변화는 하류에 위치한 ○○리의 하천수위 변화값보다는 작고, 상류에 위치한 ○○(자)-4 관측정의 지하수위 변화보다는 클 것이므로, 신청인 농장의 관정 양수량에 영향을 미치는 지하수 수위 저하는 약 0.5~1m 내외로 평가할 수 있으나, 암반지하수에 수중모터펌프가 설치된 신청인 농장의 지하수 관정에서 양수하는 것에는 거의 영향이 없었을 것으로 판단된다.
3) 지하수 관정
• 현지 조사시 신청인 농장에는 지하수 관정 5기와 집수정 2기가 설치되어있는 것을 확인하였다.
• ○○시청에 신고 등록된 내용과 신청인이 주장하는 관정의 신고여부에 상충 되는 부분이 있어, 신청인의 주장 및 현지조사 결과를 토대로 관정 현황을 검토하였다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758883" alt="10번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758885" alt="11번째 이미지"></img>
• 신청인의 주장대로 지하수를 양수했을 때의 수량을 확인하기 위하여, 신청인이 설치한 펌프 구경과 유사한 35mm 호칭 구경의 표준 수량이 0.08㎥/분이고, 이를 24시간으로 환산하면 하루에 약 115㎥이므로, 이를 신청인 관정에 환산하여 적용하면 관정 5개의 합계 양수량은 490㎥/일로 추정되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758889" alt="13번째 이미지"></img>
|펌프 구경과 수량|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758891" alt="14번째 이미지"></img>
※ 일본 산업기계통제회 풍수력기술위원회의 자료에 의함
• 신청인의 농장처럼 지표면으로부터 50m 깊이에 수중모터펌프를 설치하여 지하수를 양수하는 경우, 지하수위가 10m에서 11m로 1m 하강하였을 때의 지하수 양수량에 대해 검토하였다.
- 지하수위 10m였을 때 하루 100㎥의 지하수를 양수하였다면, 11m로 1m 수위가 하강하는 경우에는 97㎥ 정도로 감소할 것으로 예상되며, 실제 펌프 설치 심도를 감안하더라도 90~95㎥까지 감소될 수는 있으나, 관정이 암반지하수를 사용하고 있으며, 관정 내에 수중모터펌프를 설치한 신청인의 농장에서는 지하수를 양수하는 데에 있어 지하수의 수위 저하에 따른 영향은 거의 없었을 것으로 판단된다.
|지하수위 저하에 따른 양수 수량의 감소 모식도|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758893" alt="15번째 이미지"></img>
• 일반적으로, 관정은 가동 이후 수년이 지나면, 점차적으로 관정의 능력이 떨어지며, 관정의 양수 비용이 증가하거나 관정의 양수율 유지가 어려워지면 관정의 재활성화가 필요하다.
• 관정의 유지 및 관리의 방법이 적절치 못하면 오히려 관정의 수명을 단축시키는 결과를 가져오며, 과잉 양수는 관정에 있어 가장 좋지 않다.
- 관정 주위의 대수층이나 파쇄 구간으로부터의 지하수 흐름이 차단이 발생한 관정은 관정 주위에서 상당히 먼 구간까지 막힘 현상이 일어났음을 의미하며, 원상태로 회복하기가 쉽지 않기 때문에 관정의 기능이 심하게 악화되지 않는 시점에서 기능회복 조치를 취해야 한다.
- 같은 양의 지하수를 취수하는 경우, 대용량의 관정을 적은 개소 수로 설치하는 것보다는 소용량의 관정을 많이 설치하는 것이 좋으며, 단시간에 많은 양의 지하수를 취수하는 것보다는 적은 양의 지하수를 장시간에 걸쳐 취수하는 것이 관정의 수명을 더욱 오래 유지할 수 있다.
• 신청인 농장의 2007년에 개발된 관정은 보 개방 시점까지 약 10년 경과하였고, 2013년 개발된 관정도 약 4년이 경과하였으므로, 관정의 기능 저하 방지를 위한 관정 청소나 수중모터펌프의 정비 및 수리를 해야 할 시점이라고 할 것이나, 신청인은 관정의 청소ㆍ보수, 펌프의 교체 및 수리를 하지 않았다.
• 신청인 농장의 지하수 양수 장애는 5개의 지하수 관정이 난립하고 있었고, 오랜 기간 신청인의 적정 지하수 양수량을 초과하는 양수에 기인하는 것으로 판단된다. 또한, 지하수 이용시설 간 간섭효과와 관정의 자체 문제로 인하여 지하수 양수 장애가 더욱 심해졌을 것으로 판단된다.
|동시 양수 시 인근 관정에 대한 영향 수위 모식도|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758895" alt="16번째 이미지"></img>
나. 양식장 관리평가
• 신청인은 메기, 철갑상어, 향어, 붕어 등의 담수어류를 전문으로 하는 양식장을 운영하고 있으며, 현지 조사시에는 노지3에서 메기를 일부 양식하고 있는 것이 확인되었다.
• 향어, 붕어, 철갑상어 등 다른 어류의 양식은 확인할 수 없었지만, 현지에서 지하수 수온을 측정하였을 때, 수온이 13~15℃이었고, 낚시터로 이용하고 있는 노지1의 수온이 겨울철 최저 0℃에서 여름철 최고 34.5℃라고 신청인이 주장하는 점을 고려할 때, 해당 양식장은 메기를 비롯한 담수어류를 양식할 수 있는 환경으로 판단되었다.
- 양식장 내에 양식생산을 위한 사료배합기, 사료자동공급기, 수차 등이 있었으며, 물품 창고, 관리실 등의 시설이 남아 있는 것으로 볼 때, 메기 등의 담수어류를 전문적으로 생산하고 있는 일반 양식장의 환경과 크게 다르지 않은 것으로 판단되었다.
• 신청인은 양식장 수질관리를 노지2와 노지3을 예비저수지로 활용하여 노지1의 사육수를 환수하거나, 양식장 근처에서 유입되는 농로의 물을 노지1로 환수하는 방식으로 하고 있었으며, 양식장 내에 설치된 원형수조에는 자체 순환펌프를 설치하여 물의 회전을 통한 찌꺼기 배출과 산소 등을 보충하여 관리하는 것으로 확인되었다.
• 다만, 신청인이 메기양식의 적정 사육밀도 보다 약 3배 높은 90~106마리/㎡ 사육하였으며, 이에 대한 수질 관리는 수차를 많이 설치하여 관리하는 방식으로 운영하였다고 한 점을 볼 때, 신청인의 양식장 운영 및 관리상태가 양호하다고 판단하기는 어려웠다.
5. 인과관계 검토
가. 지하수 수위저하로 인한 양식장피해 : 개연성 불인정
• 피신청인들의 ○○보 개방에 따른 지하수 수위 저하로 인하여 신청인이 지하수 양수 장애 및 양식장 피해를 입었을 개연성이 인정되지 아니한다.
• 피신청인들이 ○○보를 개방한 시기를 전후로 신청인 농장의 상류와 하류에 위치한 수위관측소 등에서 계측한 하천 수위 자료를 토대로 신청인 농장의 지하수 수위에 대한 영향을 검토하였을 때, 신청인 농장의 지하수 수위는 약 0.5~1m 범위 내에서 낮아졌을 것으로 평가되었으나,
- 신청인 농장 인근의 지질분포를 보면 신청인 농장에는 암반지하수가 분포하고 있어 하천 수위 변화의 영향을 상대적으로 적게 받아 지하수 수위 변동폭은 더 작았을 것이며, 신청인의 지하수 관정에는 대부분 수중 모터펌프가 설치되어 있어, 지하수 수위 저하로 인한 지하수 양수 장애는 거의 없었을 것이라는 전문가 의견을 고려할 때, ○○보 개방으로 인하여 신청인이 양식장 운영에 영향을 미칠 정도로 피해를 입었다고 보기에는 무리가 있다.
• 또한, 신청인이 제출한 매출장 내역서, 부가가치세 면세사업자 수입금액증명 등 매출자료를 보더라도 ○○보 개방 기간, 하천수위 및 지하수 수위 저하 정도와 신청인의 양식장 매출 감소와의 인과관계를 찾기가 어려웠다.
• 신청인이 장기간에 걸쳐 적정 양수량을 초과하여 과다하게 지하수를 양수한 점, 신청인 농장에 설치된 5개 지하수 관정 간의 간섭효과로 인한 지하수 수량 감소, 신청인의 관리 소홀로 인한 개별 관정의 지하수 공급능력 저하 등이 지하수 양수 장애의 주요 원인이었을 것이라는 전문가 의견과 현지조사 결과 등을 종합적으로 고려하였다.
• 신청인의 신청을 기각한다.
• ’09.10.23.~’12. 7.31. : ○○보 건설 공사
• ’17. 6. 1. : ○○보 수문 최초 개방(EL. 8.75m, 부분 개방)
• ’18. 3.15.~’18. 8.29. : ○○보 수문 전면 개방(EL. 4.1m)
• ’18.10. 1.~’19. 9.18. : ○○보 수문 전면 개방(EL. 3.5~4.2m)
• ’19.10.15.~ : ○○보 수문 전면 개방(EL. 3.5~4.2m)
• ’19.11.29. : 재정 신청
• ’20. 8.20. : 재정회의
가. 신청인
• 신청인은 2007년경부터 ○○보 상류 10km 지점에 ○○농장이라는 상호로 사업자등록과 양어장 허가를 내고 민물어류양식업을 영위해 왔다.
• 양식업 초기에는 소규모로 농장을 운영하였으나, 2012년경 ○○보 등의 설치로 금강 본류의 물이 풍부해져 지하수 사용이 용이해지면서 이스라엘 향어, 잉어, 메기, 붕어, 철갑상어 등 5종의 민물어류를 양식하면서 양식장 규모를 점차적으로 확대하였고, 2017년경에는 11개의 양식수조 및 야외 수조를 운영하고 낚시터 등을 개발하여 연 8억원 정도의 매출소득을 얻고 있었다.
• 신청인은 2012년경이후 5개의 지하수공 및 2개의 집수정을 이용하여 하루 약 1,500여톤의 지하수를 인수하여 양식업에 이용하였으나, 피신청인들이 “4대강보 개방모니터링사업” 명목으로 2017.6월경부터 ○○보와 ○○보의 수문을 개방하였고, 2018.1월경에 완전히 개방한 이후에는 신청인의 농장이 위치한 ○○보 상류 10km 지점의 지하수가 고갈되어 지하수 인수량이 일일 약 150톤으로 급격히 감소되었다.
• 이로 인하여 신청인은 2018년 10월경에는 양식업을 폐업해야하는 지경에 이르렀으므로 피신청인들로부터 20억원의 피해보상을 받아야 한다.
나. 피신청인
• 신청인은 종전에 일일 약 1,500톤 사용하던 지하수 사용량이 ○○보 개방 이후 약 150톤으로 감소되었다고 주장하고 있으나, 이는 실제 지하수량을 측정한 것이 아니라, 신청인의 주관적 판단에 따라 임의적으로 기재한 결과에 불과하다.
• 또한, 신청인은 일일 양수능력이 150톤을 초과하는 경우에는 행정기관의 허가를 받도록 하고 있음에도, 2012년 이후 5년이 넘는 기간 동안 허가를 받지 않고 사용하였으며, 신청인이 주장하는 지하수 고갈은 신청인의 장기간에 걸친 과다한 지하수 사용으로 초래하였을 가능성을 배제할 수 없다.
• 신청인 농장으로부터 상류로 약 2.4km 지점에 위치한 지하수위 관측정 (충적)의 지하수위 변화가 ○○보 개방 이후에 미약하고, 신청인의 농장은 지하수 대부분을 암반관정을 사용하고 있어 하천 수위 변화의 영향을 더욱 적게 받는 점을 볼 때, ○○보가 개방되었다 하더라도 신청인 농장 인근의 지하수가 고갈 또는 지하수위가 변화되었다고 보기는 어려우며, 현장조사 시에도 지하수가 풍부하게 존재하는 것을 확인할 수 있었다.
- ○○보 상류에는 ○○교, ○○교, ○○교 등 다수의 교각이 있고, 강바닥이 돌출된 곳도 있어, 이곳들이 사실상 '작은 보’의 역할을 수행하여 ○○보 상류의 하천수위 변화를 줄이는 요소로 작용하고 있다.
• 신청인의 피해 주장에 대해서도, ○○보는 홍수의 통제 및 하천의 수량확보를 위해 설치한 하천시설로, 신청인에게 풍부한 지하수량을 유지ㆍ공급해주기 위한 시설이 아니므로, 신청인이 주장하는 피해는 기존에 누리던 반사적 이익의 상실에 불과하며 재산상 피해를 보았다고 볼 수 없다.
• 신청인이 피해보상의 근거로 제시한 수산업법 제81조는 허가 또는 신고한 어업에 대한 취소나 면허의 유효기간 연장 불승인 등의 처분으로 손실을 입은 자에 대한 보상으로, 피신청인들은 보를 개방함에 있어 신청인에게 어업허가 제한 등의 처분을 하지 않았으므로 해당 규정이 적용되지 않는다.
• 신청인은 ’17.12월에 ○○공사에, ’18.1월에 ○○부(보개방 모니터링 현장 대응 상황실)에 집수정 취수장애 민원을 제기하였으며, 당시 ○○부지내 불법 설치된 집수정의 허가 절차 이행 및 취수 장애의 자체 해결을 약속하였으며, 이후에는 취수 장애와 관련하여 추가 민원을 제기하지 않았다.
가. 분쟁지역 개황
• 분쟁지역은 세종시 ○○면 ○○길 ○○일원으로, 신청인의 양식어업 농장은 ○○보 좌완 상류지역에 위치하며, ○○보와 직선거리로 약 12km, 하천길이로 약 15km 이격된 지점에 위치하고 있다.
나. 피신청인 보 제원 및 관리 현황
1) ○○보 구간(보 준설, 생태하천, 자전거길 등 포함)
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2) ○○보 지점 하천현황
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3) ○○보 제원
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4) ○○보 운영 제약수위
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5) ○○보 개방 현황
• 피신청인들은 관리수위 8.75EL.m인 ○○보를 ’17.6.1. 상시 개방한 이후 ○○문화제 행사기간 중 일시적으로 수위를 회복(’18년 8.1EL.m, ’19년 7.5EL.m)하였으며, 행사종료 이후에는 ○○보의 수위를 3.5~4.2EL.m로 유지하고 있는 것으로 확인되었다.
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|○○보 수위변동 그래프(수위 EL.m)|
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다. 신청인 양식 농장 및 피해 주장 현황
1) 양식장 현황
• 사업장명 : ○○농장
• 소재지 : 세종 ○○면 ○○길 ○○
• 양식 어종 : 메기류, 붕어류, 향어, 잉어
• 양식 개시일 : 2007년경
• 시설 규모 : 노지식, 수조식(수면적 4,000㎡)
2) 양식장 영업 현황
• 신청인은 양식한 어류를 ○○, ○○, ○○, ○○ 등의 식당 50여곳에 공급 및 4군데의 낚시터에 판매하였으며, 양식장 매출현황에 대해 매출내역서 (’15.~’19.)와 부가가치세 면세사업자 수입금액증명(’14.~’19.)을 증빙자료로 제출하였다.
|매출장 내역서(’15.~’19.)|
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※ ’19년 매출내역에는 재정신청일(’19.11.29.) 이후인 12월 매출건수 및 금액 포함
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|부가가치세 면세사업자 수입금액증명(’14.~’19.)|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758909" alt="23번째 이미지"></img>
3) 피해주장 현황
• 신청인은 ○○보 개방으로 지하수 수위가 급격히 감소하여, 양식어업에 필요한 지하수를 제대로 양수하지 못해 ’18년 말경에는 폐업수준으로 매출이 감소 하였으며, 이후 양식장의 규모를 축소하였고, 일부를 낚시터 등으로 전환하여 운영하고 있다고 주장하면서, 관정, 수조, 수차 사진 등을 증빙자료로 제출 하였다.
|신청인 양식장의 지하수 감소 수량|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758867" alt="2번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758869" alt="3번째 이미지"></img>
라. 행정관서 신고사항
• ○○시청(상하수도과) 확인 결과, 신청인 농장은 2개의 지하수 관정이 신고되어 있는 것으로 확인되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758871" alt="4번째 이미지"></img>
• ○○시청(농업축산과) 확인 결과, 신청인은 내수면어업신고를 ’20.2월에 갱신 하였으며, 양식시설의 규모를 기존 4,000㎡에서 1,320㎡로 축소 변경하여 신고한 것으로 확인되었다.
라. 기타사항
• 신청인은 ○○보 개방 이후 지하수 감소로 인한 집수정 등에서의 양수 부족 민원을 ’17.12월 ○○공사, ’18.1월 보개방 모니터링 현장대응 상황실 (○○부)에 제기하였다가 취하한 것으로 확인되었다.
4. 피해주장 요인별 평가
가. 지하수 분야
1) 하천 수위 평가
• 하천 주변의 충적지하수는 하천수위 변동과 밀접한 관계를 나타내는 것이 일반적이다. 하천수위가 주변 지하수면보다 높을 경우에는 하천수가 지하수 공급원이 되어 ○○하천(손실하천) 특성을 나타내는 반면에, 하천수위가 지하수위보다 낮을 경우에는 지하수 용출에 의해 하천수가 유지되는 이득 하천을 이루며, 우리나라 대부분의 하천수계는 이득하천에 의해서 형성된 유출특성을 나타낸다.
• 신청인 농장 주변에는 하천 수위를 측정하는 관측점이 없어, ○○보와 ○○보 구간에서 하천수위, 방류량, 유량, 강우량 등을 측정하기 위한 ○○교, ○○리 수위측정소의 자료를 토대로 하천수위를 비교 분석하였다.
|신청인 농장의 하류 지역의 수위 관측 자료|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758873" alt="5번째 이미지"></img>
• ○○보 개방 전후의 평균 하천수위 변동량은 ○○보 3.9m 하강, ○○교 2.2m 하강, ○○리 1.2m 하강하여, 보로부터 상류로 갈수록 수위변동량이 적어지고 있으며, 하천 수위가 가장 낮은 최저수위일 때 수위 변동량이 더욱 적어지는 것을 볼 때, 보 개방이후 하천수위 변동량은 보 부근보다 상류부로 갈수록 미미한 것으로 판단된다.
•
|보 개방 전후 하천수위 변동량 비교|
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2) 지하수 수위 변화 평가
• 신청인 농장이 위치한 세종 ○○면 ○○리 ○○일원은 반상쇄층편마상 화강암과 반상쇄층편마상화강암 기저위에 퇴적된 퇴척층이 분포하는 것을 ○○지질자원연구원의 지질정보서비스시스템에서 확인할 수 있었으며, 이를 토대로 해당 지역은 반상쇄층편마상화강암 산지와 편암 산지 사이를 흐르는 금강을 따라 약 3.5~10m의 높은 지하수면을 형성하고 있을 것으로 판단 되었다.
• ○○에 분포하는 충적지하수는 금강 하천수위 변동과 연동되어 수위 하강에 비교적 민감하게 반응하는 반면에, 충적층 하부에 위치한 암반지하수는 충적지하수보다 상대적으로 하천의 수위변화 영향을 적게 받는 것이 일반적 이며, 케이싱 심도 40m 이상의 암반지하수의 경우에는 보 개방에 의한 영향은 거의 없는 것으로 보고되었다.<각주>1</각주>• 신청인 농장 인근에는 실시간 지하수 관측정과 하천수위 측정지점이 없어, 보 개방 후 하천수위 변동과 신청인 농장의 지하수 이용시설간의 직접적 인과관계를 분석하는 데 한계가 있었다.
• 신청인 농장에 설치된 관정의 제원과 자연수위를 실측하였고, 신청인 농장 으로부터 좌안 상류로 약 2km 지점에 위치한 ○○(자)-4 지하수 관측지점의 3년간 자료(’17.1.1.~’19.12.31.)를 활용하여 분석하였다.
|보 개방 전후 지하수(○○(자)-4) 변동량|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758877" alt="7번째 이미지"></img>
• ○○보 개방후 ○○(자)-4의 평균 지하수는 ○○보 개방 전에 비하여 평균 0.5m, 최저수위는 0.6m 감소한 것으로 분석되었으며, 강우-수위곡선의 첨두 지하수위는 하천수의 첨두수위보다 약 5~9일 지체되는 것으로 분석되었다.
•
|신청인 농장의 상류, 하류지역의 지하수 수위 자료|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758879" alt="8번째 이미지"></img>
• 또한, ○○보 개방에 따른 신청인 농장의 지하수위 영향을 파악하기 위하여 강수가 없는 시기(’17.11월, ’19.2월)를 기준으로 신청인 농장의 상ㆍ하류 지점에서의 하천수위 및 지하수위를 종합적으로 비교하였다.
• ○○보 개방으로 ○○보 직상류 지점의 수위가 8.54m에서 4.3m로 하강하였을 때, ○○교 지점은 8.65m에서 6.10m로 하강, ○○리 지점은 9.56m에서 8.50m로 하강하였으며, 신청인 농장의 상류에 위치한 ○○(자)-4관측점은 9.9m에서 8.9m로 하강한 것으로 분석되었다.
•
|하천수위-지하수위 변동 분석|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758881" alt="9번째 이미지"></img>
• 인근 하천의 지하수위보다 더 변화 폭이 커질 수 없는 자연적 지하수의 수위 변화 특성을 고려하면, 신청인 농장에서의 지하수위 변화는 하류에 위치한 ○○리의 하천수위 변화값보다는 작고, 상류에 위치한 ○○(자)-4 관측정의 지하수위 변화보다는 클 것이므로, 신청인 농장의 관정 양수량에 영향을 미치는 지하수 수위 저하는 약 0.5~1m 내외로 평가할 수 있으나, 암반지하수에 수중모터펌프가 설치된 신청인 농장의 지하수 관정에서 양수하는 것에는 거의 영향이 없었을 것으로 판단된다.
3) 지하수 관정
• 현지 조사시 신청인 농장에는 지하수 관정 5기와 집수정 2기가 설치되어있는 것을 확인하였다.
• ○○시청에 신고 등록된 내용과 신청인이 주장하는 관정의 신고여부에 상충 되는 부분이 있어, 신청인의 주장 및 현지조사 결과를 토대로 관정 현황을 검토하였다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758883" alt="10번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758885" alt="11번째 이미지"></img>
• 신청인의 주장대로 지하수를 양수했을 때의 수량을 확인하기 위하여, 신청인이 설치한 펌프 구경과 유사한 35mm 호칭 구경의 표준 수량이 0.08㎥/분이고, 이를 24시간으로 환산하면 하루에 약 115㎥이므로, 이를 신청인 관정에 환산하여 적용하면 관정 5개의 합계 양수량은 490㎥/일로 추정되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758889" alt="13번째 이미지"></img>
|펌프 구경과 수량|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758891" alt="14번째 이미지"></img>
※ 일본 산업기계통제회 풍수력기술위원회의 자료에 의함
• 신청인의 농장처럼 지표면으로부터 50m 깊이에 수중모터펌프를 설치하여 지하수를 양수하는 경우, 지하수위가 10m에서 11m로 1m 하강하였을 때의 지하수 양수량에 대해 검토하였다.
- 지하수위 10m였을 때 하루 100㎥의 지하수를 양수하였다면, 11m로 1m 수위가 하강하는 경우에는 97㎥ 정도로 감소할 것으로 예상되며, 실제 펌프 설치 심도를 감안하더라도 90~95㎥까지 감소될 수는 있으나, 관정이 암반지하수를 사용하고 있으며, 관정 내에 수중모터펌프를 설치한 신청인의 농장에서는 지하수를 양수하는 데에 있어 지하수의 수위 저하에 따른 영향은 거의 없었을 것으로 판단된다.
|지하수위 저하에 따른 양수 수량의 감소 모식도|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758893" alt="15번째 이미지"></img>
• 일반적으로, 관정은 가동 이후 수년이 지나면, 점차적으로 관정의 능력이 떨어지며, 관정의 양수 비용이 증가하거나 관정의 양수율 유지가 어려워지면 관정의 재활성화가 필요하다.
• 관정의 유지 및 관리의 방법이 적절치 못하면 오히려 관정의 수명을 단축시키는 결과를 가져오며, 과잉 양수는 관정에 있어 가장 좋지 않다.
- 관정 주위의 대수층이나 파쇄 구간으로부터의 지하수 흐름이 차단이 발생한 관정은 관정 주위에서 상당히 먼 구간까지 막힘 현상이 일어났음을 의미하며, 원상태로 회복하기가 쉽지 않기 때문에 관정의 기능이 심하게 악화되지 않는 시점에서 기능회복 조치를 취해야 한다.
- 같은 양의 지하수를 취수하는 경우, 대용량의 관정을 적은 개소 수로 설치하는 것보다는 소용량의 관정을 많이 설치하는 것이 좋으며, 단시간에 많은 양의 지하수를 취수하는 것보다는 적은 양의 지하수를 장시간에 걸쳐 취수하는 것이 관정의 수명을 더욱 오래 유지할 수 있다.
• 신청인 농장의 2007년에 개발된 관정은 보 개방 시점까지 약 10년 경과하였고, 2013년 개발된 관정도 약 4년이 경과하였으므로, 관정의 기능 저하 방지를 위한 관정 청소나 수중모터펌프의 정비 및 수리를 해야 할 시점이라고 할 것이나, 신청인은 관정의 청소ㆍ보수, 펌프의 교체 및 수리를 하지 않았다.
• 신청인 농장의 지하수 양수 장애는 5개의 지하수 관정이 난립하고 있었고, 오랜 기간 신청인의 적정 지하수 양수량을 초과하는 양수에 기인하는 것으로 판단된다. 또한, 지하수 이용시설 간 간섭효과와 관정의 자체 문제로 인하여 지하수 양수 장애가 더욱 심해졌을 것으로 판단된다.
|동시 양수 시 인근 관정에 대한 영향 수위 모식도|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134758895" alt="16번째 이미지"></img>
나. 양식장 관리평가
• 신청인은 메기, 철갑상어, 향어, 붕어 등의 담수어류를 전문으로 하는 양식장을 운영하고 있으며, 현지 조사시에는 노지3에서 메기를 일부 양식하고 있는 것이 확인되었다.
• 향어, 붕어, 철갑상어 등 다른 어류의 양식은 확인할 수 없었지만, 현지에서 지하수 수온을 측정하였을 때, 수온이 13~15℃이었고, 낚시터로 이용하고 있는 노지1의 수온이 겨울철 최저 0℃에서 여름철 최고 34.5℃라고 신청인이 주장하는 점을 고려할 때, 해당 양식장은 메기를 비롯한 담수어류를 양식할 수 있는 환경으로 판단되었다.
- 양식장 내에 양식생산을 위한 사료배합기, 사료자동공급기, 수차 등이 있었으며, 물품 창고, 관리실 등의 시설이 남아 있는 것으로 볼 때, 메기 등의 담수어류를 전문적으로 생산하고 있는 일반 양식장의 환경과 크게 다르지 않은 것으로 판단되었다.
• 신청인은 양식장 수질관리를 노지2와 노지3을 예비저수지로 활용하여 노지1의 사육수를 환수하거나, 양식장 근처에서 유입되는 농로의 물을 노지1로 환수하는 방식으로 하고 있었으며, 양식장 내에 설치된 원형수조에는 자체 순환펌프를 설치하여 물의 회전을 통한 찌꺼기 배출과 산소 등을 보충하여 관리하는 것으로 확인되었다.
• 다만, 신청인이 메기양식의 적정 사육밀도 보다 약 3배 높은 90~106마리/㎡ 사육하였으며, 이에 대한 수질 관리는 수차를 많이 설치하여 관리하는 방식으로 운영하였다고 한 점을 볼 때, 신청인의 양식장 운영 및 관리상태가 양호하다고 판단하기는 어려웠다.
5. 인과관계 검토
가. 지하수 수위저하로 인한 양식장피해 : 개연성 불인정
• 피신청인들의 ○○보 개방에 따른 지하수 수위 저하로 인하여 신청인이 지하수 양수 장애 및 양식장 피해를 입었을 개연성이 인정되지 아니한다.
• 피신청인들이 ○○보를 개방한 시기를 전후로 신청인 농장의 상류와 하류에 위치한 수위관측소 등에서 계측한 하천 수위 자료를 토대로 신청인 농장의 지하수 수위에 대한 영향을 검토하였을 때, 신청인 농장의 지하수 수위는 약 0.5~1m 범위 내에서 낮아졌을 것으로 평가되었으나,
- 신청인 농장 인근의 지질분포를 보면 신청인 농장에는 암반지하수가 분포하고 있어 하천 수위 변화의 영향을 상대적으로 적게 받아 지하수 수위 변동폭은 더 작았을 것이며, 신청인의 지하수 관정에는 대부분 수중 모터펌프가 설치되어 있어, 지하수 수위 저하로 인한 지하수 양수 장애는 거의 없었을 것이라는 전문가 의견을 고려할 때, ○○보 개방으로 인하여 신청인이 양식장 운영에 영향을 미칠 정도로 피해를 입었다고 보기에는 무리가 있다.
• 또한, 신청인이 제출한 매출장 내역서, 부가가치세 면세사업자 수입금액증명 등 매출자료를 보더라도 ○○보 개방 기간, 하천수위 및 지하수 수위 저하 정도와 신청인의 양식장 매출 감소와의 인과관계를 찾기가 어려웠다.
• 신청인이 장기간에 걸쳐 적정 양수량을 초과하여 과다하게 지하수를 양수한 점, 신청인 농장에 설치된 5개 지하수 관정 간의 간섭효과로 인한 지하수 수량 감소, 신청인의 관리 소홀로 인한 개별 관정의 지하수 공급능력 저하 등이 지하수 양수 장애의 주요 원인이었을 것이라는 전문가 의견과 현지조사 결과 등을 종합적으로 고려하였다.
• 신청인의 신청을 기각한다.
출처: 국가법령정보센터 중앙환경분쟁조정위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).