중앙환경분쟁조정위원회
중앙환조 18-3-207
충남 ○○시 수질오염으로 인한 해양 어업 피해 분쟁사건
요지
충남 ○○시 ○○면 ○○리에서 바지락 양식장을 운영하는 ○○○ 등 75명이 인근 해저터널 공사장에서 발생하는 방류수로 인하여 ’13년부터 ’19년까지 바지락 피해를 입었다며 시공사인 ○○건설(주)을 상대로 금 560,338천원의 피해 배상을 요구한 사건임
주문
• 피신청인 ○○건설(주)는 신청인 ○○○ 등 75명에게 별지와 같이 합계 금187,590,850원을 지급하되, 재정문의 정본이 피신청인에게 송달된 날의 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 지연 손해금을 가산하여 지급하여야 한다.
이유
• ’05.~ : 신청인들 어업면허 취득
• ’10.12.21. : 피신청인 ○○~○○(○○공구) 도로 건설공사 착공
• ’12.12. : 피신청인 터널공사 착공 및 폐수배출시설 가동 개시
• ’14. 3. : 피신청인 해저터널 공사 시작
• ’16.11. : 신청인들 바지락 피해를 주장하며 피신청인에게 민원 제기
• ’16.12. : 피신청인 마을주민들에게 종패구입비 1천만원 지급
• ’17. 7. : 신청인들 피해배상 지속적 주장 및 국민권익위에 민원 제기
• ’18. 7. : 신청인들 국민권익위의 중재안*에 불복하여 시행사(대전지방 국토관리청)에 민원 제기 및 시행사 환경분쟁조정 신청 권유
* 수질 및 저질조사 실시 → 시료분석 결과, '기준 이내’로 나타남
• ’18. 9.17. : 재정신청서 접수
• ’18.12. 7., ’19. 5. 3., ’19. 8.21., ’20. 1.23. : 심사관 현지조사
• ’19. 5. 3. : 전문가 조사 → 인과관계 규명을 위한 용역 필요성 제기
• ’19. 5.31. : 용역 추진 등을 위한 처리기간 연장 결정(’19.6.16 → ’20.3.16)
• ’19. 9. 1.~12.31. : 용역 실시
• ’20. 3.12. : 재정회의
가. 신청인
• ’13년부터 피신청인의 터널 공사장에서 발생되는 방류수 배출로 인하여 양식장(갯벌)의 바지락이 폐사되는 등으로 수확량이 대폭 감소되는 피해가 발생하였다.
• 따라서, 신청인들은 공사로 인한 바지락 피해에 대하여 피신청인이 560,338 천원의 배상을 하여야 한다고 주장하고 있다.
나. 피신청인
• ○○ 해저터널 공사중 발생되는 방류수는 적합한 절차에 따라 폐수처리 시설을 통하여 정화한 후 법적기준 이내로 관리 및 방류하고 있다.
• 민원인의 요청에 따라 국민권익위원회의 중재로 합의서 작성 후 합의서 내용에 따라 전문기관에 의뢰하여 조사를 실시하였으며, 시료분석 결과치가 법적 관리기준을 초과하지 않았으므로, 신청인들의 주장을 받아들일 수 없다.
가. 분쟁지역 개황
• 분쟁지역은 충남 ○○시 ○○ ○○마을 북측 바다 일원으로 신청인들 양식장은 피신청인의 해저터널 폐수배출시설에서 북쪽으로 약 400m 이격된 곳(갯벌)에 위치하고 있다.
나. 피신청인 공사 현황
1) 공사 개요
• 공사명 : ○○~○○ 도로건설공사(○○공구)
• 공사구간 : 충남 ○○시 ○○동~○○면 ○○리
• 시행자/시공사 : ○○지방국토관리청/○○건설(주) 외 7개사
• 공사기간 : ’10. 12. 21.~’21. 12. 31.
• 사업비 : 427,129백만원
• 공사규모 : 8㎞(해저터널 6.9㎞, 4차로)
2) 폐수 배출시설 설치신고 현황
• 운영업체(시공사의 하청업체) : ○○개발(주)(~’19.2.), ○○개발(주)(’19.3.~)
• 위치 : 충남 ○○시 ○○면 ○○리 ○○, ○○, ○○
• 업종 : 건설업(1종)
• 사용량 : 659㎥/일(3종) → 7,244.8㎥/일(’16.5.19., 1종) → 8,500㎥/일
(’18.4.6.)
• 오염물질 배출항목 : pH, COD, SS, n-H, T-N, T-P, Cr
• 최초 설치신고일/가동개시일 : ’12.10.30./ ’12.12.4.
|방류수 배출량 현황(’12~’19년)|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759259" alt="1번째 이미지"></img>
3) 비점오염원 설치 신고 현황
• 시설 현황 : 침사지 총 5개소(시점부 2개소, 종점부 3개소)
• 용량 : 5개소(684.3㎥)
• 설치신고일 : ’11. 9. 14(제 2011-102호)
4) 환경영향평가 협의 의견(’10.11.10.)
• (총괄) 이 사업은 해저터널 건설이 포함되어 국내ㆍ외에서 사례를 찾아보기가 드문 공사로서 사업추진에 따른 해양환경에 미치는 영향을 명확히 예측하기 에는 한계가 있는 바, 공사 진행 중 예측하지 못한 중대한 환경적 악영향이 발생하거나 피해상황이 우려되는 경우에는 공사를 중단하고 별도의 전문가 집단 등을 구성해 해결방안을 모색해야 함
• (수질) 공사시 터널 시ㆍ종점부에 폐수처리시설(2개소)를 설치ㆍ운영하고 방류 수질 기준은 법적 기준보다 강화하여 제시한 BOD 20㎎/L, COD 30㎎/L, SS 20㎎/L이하로 처리하되 해역으로 방류수 유출에 따른 사후영향조사를 실시해야 함
• (해양환경) 해양수질ㆍ해양저질, 해양 동ㆍ식물상 및 해양물리에 대한 주기적인 사후 환경영향조사를 실시하고 해양환경에 급격한 변화가 발생 시 공사를 중단하고 별도의 대책을 마련해야 함
- 사후환경영향조사 시, 해양수질 및 저질조사는 총 15개 지점ㆍ19개 항목, 해양 동ㆍ식물상 조사는 총 19개 지점ㆍ6개 분류군, 해양물리 조사는 연속조류 관측 등 17개 지점ㆍ4개 항목에 대하여 실시해야 함
다. 신청인 어업 및 피해 현황
• 어업인 : ○○어촌계(계원 102명, 이 중 ○○ㆍ○○마을 거주 75명 재정신청)
• 소재지 : 충남 ○○시 ○○면 ○○길 ○○
• 어업의 종류 : 마을 어업
• 면허번호 : ○○마을 제○○호, ○○호
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759269" alt="6번째 이미지"></img>
※ 신청인들은 면허취득 이전부터 바지락 채취를 하였음
• 양식물 : 패류, 해조류 또는 정착성 수산물(바지락)
- 해안선에서 50~150m 이격하여 바지락 양식장을 운영하고 있으며, 봄과 가을에 바지락 종패를 뿌려서 연중(1~2월 제외) 채취를 하고 있다.
|신청인들 종패 구입비 내역|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759271" alt="7번째 이미지"></img>
• 피해 주장내용
- 피신청인 해저터널 공사장에서 발생되어 배출되는 방류수로 인하여 배출구 주변의 해수온도가 변화되어 바지락 폐사 등이 발생하여 2015년부터는 바지락 생산량이 현격하게 감소되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759273" alt="8번째 이미지"></img>
라. ○○마을 주민 민원 제기내역
• ○○마을(신청인들 거주) 주민대표들은 공사로 인한 바지락 피해 등에 대하여 종패 구입비 1천만원을 제공받는 것으로 시공사(○○건설)와 합의서를 작성 (’16.12월)하였고, 시공사는 이를 이행하였다.
- 신청인들은 바지락 피해액에 비해 배상액이 너무 적고, 지속적인 피해가 예상된다며 민원을 지속적으로 피신청인에게 제기했고 다음 해(’17년) 7월 국민권익위원회에 고충민원을 제기했다.
마. 국민권익위원회 처리내용
• ’17. 7.25. : 신청인들 국민권익위원회로 민원 제기
• ’17. 9. 5. : 국민권익위원회 현장방문 → '주민 입회하에 수질 및 저질 조사 실시’를 중재안으로 제시
• ’17.10.16. : 국민권익위원회 중재로 합의서* 작성(주민대표 및 시공사)
* 어패류 폐사 원인을 명확히 조사 후, 그 결과에 따라 보상여부 결정
• ’17.10.17. : 국민권익위원회의 민원 최종 처리결과** 통보
** 당사자 간 합의 성립 및 합의사항 이행 철저
• ’17.12. 5. : 주민 입회하에 수질 및 저질조사 실시
- 수질 4개소, 해양퇴적물 6개소 조사
• ’18. 1.16. : 주민설명회*** 개최 → 신청인들 조사결과에 불복
*** 시료 분석결과 '기준 이내임’ 등을 주민들에게 설명
|방류수 측정결과|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759275" alt="9번째 이미지"></img>
|해양저질 측정결과|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759277" alt="10번째 이미지"></img>
바. 관할 행정관청 지도ㆍ점검 결과
• 폐수배출시설 설치ㆍ관리업체(○○개발(주))에 대한 관할관청(충남도)의 지도ㆍ 점검 결과, 시설 변경*신고 미이행으로 행정처분(경고)를 1회 받은 적(’17.8. 10)이 있다.
* 유입저장조 및 탈수기 추가 설치, 원폐수에서 신고되지 아니한 새로운 오염물질(Cr) 검출
• 방류수에 대한 관할관청(충남도, ○○시)의 수질 측정결과, 부유물질(SS) 항목이 환경영향평가 협의기준*을 3회(’15.6.10, ’15.8.11, ’16.8.25) 초과 하였다.
* 방류수 수질기준을 법적기준보다 강화하여 COD 30mg/L, BOD 20mg/L, SS 20mg/L 이하로 처리
1) 공사장 인근 하천수 수질 측정결과(○○시, 17.1.4.) (단위 : ㎎/L)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759279" alt="11번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759281" alt="12번째 이미지"></img>
2) 폐수(방류수) 수질 측정결과(충청남도, ○○시)
(단위 : ㎎/L)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759283" alt="13번째 이미지"></img>
* 환경영향평가 협의기준(SS 20mg/L 이하) 초과
※ ’16.5월 이전까지는 부유물질(SS)의 법적기준이 40mg/L 이하였음(3종 오폐수처리시설)
3) 행정처분 관련한 측정결과(충청남도, ’17.8.10.) (단위 : ㎎/L)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759261" alt="2번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759263" alt="3번째 이미지"></img>
* 원폐수에는 법적 기준 적용되지 아니함
** 환경영향평가 협의기준(SS 20mg/L 이하) 초과
4. 피해주장 요인별 평가
가. 용역 결과
• 용역 개요
- 용역명 : 해저터널 공사장 방류수가 인접 어장에 미치는 영향 조사를 위한 해양물리 및 수치 시뮬레이션
- 용역기간 : ’19. 9. 1~12. 31.
- 용역비 : 25,000,000원
- 수행기관 : ○○대학교(책임연구자 : ○○○ 교수)
- 용역 추진경위 : 전문가 조사 시(’19.5.3)에 방류수와 바지락 피해 간의 인과관계 규명을 위하여 전문기관에 의한 용역 추진 필요성을 제안
→ 신청인들이 용역비용을 부담하고 용역 계약
• 방류수 확산 수치모형 실험결과
- 신뢰성이 확보된 수치모델을 이용해 방류수가 방류되는 조건과 방류되지 않는 조건으로 구분하여, 두 결과의 차이(수온차)를 이용해 영향평가를 했다.
- 방류수로 인한 수온변화를 표ㆍ저층 -0.1℃, -0.3℃, -0.5℃로 구분하여 계산한 결과, 해수 표ㆍ저층의 수온변화 확산면적은 다음과 같이 나타났다.
나. 전문가 의견
• 신청인들은 ○○ 지역에서, 해안선으로부터 50~150m 떨어져 바지락 양식장 (갯벌)을 운영하고 있으며, 봄ㆍ가을에 종패를 뿌려서 연중(1~2월 제외) 바지락 채취를 하고 있다.
- 신청인들의 진술에 따르면, 연중 지속적으로 변하는 조석간만의 차로 인하여, 어업면허를 받은 양식장 총면적 56ha 중에서 실제로 바지락을 채취하는 갯벌 면적은 20ha일 것으로 추산된다.
- 피신청인이 공사 중인 해저터널 방류수의 수온은 저층 해수인 관계로 갯벌 주변의 해수 온도보다 계절에 따라 높거나 낮은 편이다.
• 조개류는 해수 온도의 상승보다는 하강에 더 큰 영향을 받고, 수온 저하로 인하여 조개의 호흡률이 감소되어 폐사율이 높아진다.
※ 해수온도 1℃ 상승 때보다 0.5℃ 하강할 때 생존율이 더 저하됨
• 신청인들의 바지락 생산량이 현격하게 감소한 기간(’15~’19년)에 전염병 등으로 바지락 대량 폐사가 보고된 사례는 없는 바, 바지락 양식장(갯벌)에 피신청인 공사장에서 방류수가 배출되는 환경 변화가 바지락 피해의 주요 변수가 되는 것으로 판단된다.
• 용역을 통하여 방류수 확산 수치모형 실험을 한 결과, 공사장 방류수에 따른 해수의 표ㆍ저층 온도 변화는 배출구 주변에서 발생하며, 표ㆍ저층의 -0.1℃ 확산면적은 160,000㎡, -0.3℃ 확산면적은 30,000㎡, -0.5℃ 확산면적은 10,000㎡으로 나타났다.
- 따라서, 피신청인 공사장의 방류수로 인하여 해수의 온도가 변화되어 바지락이 폐사되었을 개연성이 있으며, 이에 따른 연간 어업감소율(피해율)은 다음과 같다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759265" alt="4번째 이미지"></img>
※ 통영해역 냉배수 배출로 인한 양식어장 영향조사 결과보고서 자료를 인용함
- 피해기간은 신청인들의 바지락 생산량이 급감한 5년(’15~’19년)으로 한다.
5. 인과관계 검토
가. 공사장 방류수로 인한 바지락 피해 : 개연성 인정
• 용역 결과에서 피신청인의 공사장에서 배출된 방류수로 인하여 해수온도 변화(저하) 확산이 나타난 점, 전문가가 피신청인의 공사장에서 배출된 방류수(냉배수)로 인하여 바지락의 생육에 영향을 받았다고 한 점, 신청인들의 바지락 생산량이 피신청인의 공사 전에 비해 현격하게 감소된 점 등을 종합적으로 고려할 때,
- 피신청인의 공사장에서 배출된 방류수로 인하여 해수온도가 변화되어 신청인들이 바지락 피해를 입었을 개연성이 인정된다.
6. 배상수준 검토
가. 배상책임
• 오염원인자인 ○○건설(주)는 「환경정책기본법」 제7조(오염원인자 책임원칙) 및 제44조(환경오염의 피해에 대한 무과실책임)에 따라 환경오염으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담하는 피해 배상의 책임이 있다.
- 「환경정책기본법」 제7조 및 제44조 제1항의 “원인자”는 피해의 원인이 된 환경오염의 배출 당시 사업장 등의 운영을 위하여 비용을 조달하고 이에 관한 의사결정을 하는 자 등으로 사업장 등을 현실적, 경제적으로 지배하는 자라고 보는 것이 타당하다.
- ○○건설(주)는 ○○~○○ 도로건설 시공사로서 이 사건 현장을 현실적으로 지배하는 지위에 있으므로 공사 중에 발생한 방류수로 인한 바지락 피해에 대한 원인자에 해당된다.
• ○○마을 주민대표가 '공사 피해에 대해 일체의 민원이나 이의를 제기하지 아니한다’라는 조건으로 피신청인과 합의서(’16.12월, ’17.10월)를 작성 했으나,
- 신청인들의 지속적인 민원 제기로 시행사인 ○○지방국토관리청이 환경 분쟁조정 신청을 권유, 본 위원회의 재정결과를 따르기로 당사자간 합의 (’18.8월)했으므로, 위 합의서(’16.12월, ’17.10월)의 조건은 효력을 인정 하지 아니한다.
- 다만, 피신청인이 기지급한 금액(종패구입비 1천만원)은 배상액 산정에서 고려할 여지는 있다.
나. 배상범위
• 배상기간은 신청인들이 바지락 피해를 주장한 기간 중에서 전문가가 그 피해를 인정한 5년(’15~’19년)으로 한다.
• 배상기준가는 신청인들이 제출한 바지락 생산현황 자료에서 2015~2019년 평균 판매단가 kg당 3,020원을 적용한다.
• 피신청인이 폐수배출시설 설치ㆍ관리 관련하여 행정처분을 받은 점, 방류수의 수질(부유물질(SS))이 환경영향평가 협의기준을 초과한 점을 고려해 바지락 피해액에 10%를 가산한다.
• 용역(해양물리 및 수치 시뮬레이션 등) 계약을 위하여 신청인들(○○○ 등 75명)이 부담한 용역비 25,000,000원도 배상액에 포함한다.
• ○○마을 주민대표들과 피신청인 간에 작성된 합의서(’16.12월)에 따라 피신청 인이 공사로 인한 피해에 대해 기지급한 바지락 종패 구입비 10,000,000원을 피해 배상액에서 감액한다.
• 배상대상은 신청인들 전원(○○○ 등 75명)으로 한다.
다. 피해액 산정
• 신청인들의 바지락 피해액은 전문가가 제시한 아래의 식에 따라 산정하여 금 172,029,770원으로 한다.
- 피해액=[(피해면적/양식장 총면적)×연간생산량×피해율×판매단가]×5년
▸ 피해면적 : 용역 결과인 수온감소 확산면적 적용(-0.1℃ : 160,000㎡, -0.3℃ : 30,000㎡, -0.5℃: 10,000㎡)
⚪ 양식장 총면적 : 면허받은 총면적(56ha) 중 전문가가 추산한 신청인들의 실제 채취면적(=20ha=200,000㎡)
⚪ 연평균 생산량 : 2011~2013년 신청인들의 연평균 바지락 생산량
(=138,089kg)
⚪ 피해율 : 전문가가 제시한 해수온도 저하 확산면적별 피해율 적용
(-0.1℃ : 2.5%, -0.3℃: 20%, -0.5℃ : 50%)
⚪ 판매단가: 2015~2019년 연평균 바지락 kg당 판매가( = 3,020원/kg)
⚪ |연간 바지락 피해액|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759267" alt="5번째 이미지"></img>
※ 바지락 총 피해액
- 연간 피해액 x 5년 = 31,278,140원/년 x 5년 = 156,390,700원
- 피해액 가산 = 156,390,700원+ (156,390,700원 x 10%) = 172,029,770원
라. 배상액
• 바지락 피해액 172,029,770원에서 피신청인의 기배상액 10,000,000원을 감액한 162,029,770원, 용역비 25,000,000원, 재정신청수수료 561,080원을 합하여 총 배상액은 187,590,850원으로 한다.
• 피신청인 ○○건설(주)는 신청인 ○○○ 등 75명에게 별지와 같이 합계 금187,590,850원을 지급하되, 재정문의 정본이 피신청인에게 송달된 날의 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 지연 손해금을 가산하여 지급하여야 한다.
• ’10.12.21. : 피신청인 ○○~○○(○○공구) 도로 건설공사 착공
• ’12.12. : 피신청인 터널공사 착공 및 폐수배출시설 가동 개시
• ’14. 3. : 피신청인 해저터널 공사 시작
• ’16.11. : 신청인들 바지락 피해를 주장하며 피신청인에게 민원 제기
• ’16.12. : 피신청인 마을주민들에게 종패구입비 1천만원 지급
• ’17. 7. : 신청인들 피해배상 지속적 주장 및 국민권익위에 민원 제기
• ’18. 7. : 신청인들 국민권익위의 중재안*에 불복하여 시행사(대전지방 국토관리청)에 민원 제기 및 시행사 환경분쟁조정 신청 권유
* 수질 및 저질조사 실시 → 시료분석 결과, '기준 이내’로 나타남
• ’18. 9.17. : 재정신청서 접수
• ’18.12. 7., ’19. 5. 3., ’19. 8.21., ’20. 1.23. : 심사관 현지조사
• ’19. 5. 3. : 전문가 조사 → 인과관계 규명을 위한 용역 필요성 제기
• ’19. 5.31. : 용역 추진 등을 위한 처리기간 연장 결정(’19.6.16 → ’20.3.16)
• ’19. 9. 1.~12.31. : 용역 실시
• ’20. 3.12. : 재정회의
가. 신청인
• ’13년부터 피신청인의 터널 공사장에서 발생되는 방류수 배출로 인하여 양식장(갯벌)의 바지락이 폐사되는 등으로 수확량이 대폭 감소되는 피해가 발생하였다.
• 따라서, 신청인들은 공사로 인한 바지락 피해에 대하여 피신청인이 560,338 천원의 배상을 하여야 한다고 주장하고 있다.
나. 피신청인
• ○○ 해저터널 공사중 발생되는 방류수는 적합한 절차에 따라 폐수처리 시설을 통하여 정화한 후 법적기준 이내로 관리 및 방류하고 있다.
• 민원인의 요청에 따라 국민권익위원회의 중재로 합의서 작성 후 합의서 내용에 따라 전문기관에 의뢰하여 조사를 실시하였으며, 시료분석 결과치가 법적 관리기준을 초과하지 않았으므로, 신청인들의 주장을 받아들일 수 없다.
가. 분쟁지역 개황
• 분쟁지역은 충남 ○○시 ○○ ○○마을 북측 바다 일원으로 신청인들 양식장은 피신청인의 해저터널 폐수배출시설에서 북쪽으로 약 400m 이격된 곳(갯벌)에 위치하고 있다.
나. 피신청인 공사 현황
1) 공사 개요
• 공사명 : ○○~○○ 도로건설공사(○○공구)
• 공사구간 : 충남 ○○시 ○○동~○○면 ○○리
• 시행자/시공사 : ○○지방국토관리청/○○건설(주) 외 7개사
• 공사기간 : ’10. 12. 21.~’21. 12. 31.
• 사업비 : 427,129백만원
• 공사규모 : 8㎞(해저터널 6.9㎞, 4차로)
2) 폐수 배출시설 설치신고 현황
• 운영업체(시공사의 하청업체) : ○○개발(주)(~’19.2.), ○○개발(주)(’19.3.~)
• 위치 : 충남 ○○시 ○○면 ○○리 ○○, ○○, ○○
• 업종 : 건설업(1종)
• 사용량 : 659㎥/일(3종) → 7,244.8㎥/일(’16.5.19., 1종) → 8,500㎥/일
(’18.4.6.)
• 오염물질 배출항목 : pH, COD, SS, n-H, T-N, T-P, Cr
• 최초 설치신고일/가동개시일 : ’12.10.30./ ’12.12.4.
|방류수 배출량 현황(’12~’19년)|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759259" alt="1번째 이미지"></img>
3) 비점오염원 설치 신고 현황
• 시설 현황 : 침사지 총 5개소(시점부 2개소, 종점부 3개소)
• 용량 : 5개소(684.3㎥)
• 설치신고일 : ’11. 9. 14(제 2011-102호)
4) 환경영향평가 협의 의견(’10.11.10.)
• (총괄) 이 사업은 해저터널 건설이 포함되어 국내ㆍ외에서 사례를 찾아보기가 드문 공사로서 사업추진에 따른 해양환경에 미치는 영향을 명확히 예측하기 에는 한계가 있는 바, 공사 진행 중 예측하지 못한 중대한 환경적 악영향이 발생하거나 피해상황이 우려되는 경우에는 공사를 중단하고 별도의 전문가 집단 등을 구성해 해결방안을 모색해야 함
• (수질) 공사시 터널 시ㆍ종점부에 폐수처리시설(2개소)를 설치ㆍ운영하고 방류 수질 기준은 법적 기준보다 강화하여 제시한 BOD 20㎎/L, COD 30㎎/L, SS 20㎎/L이하로 처리하되 해역으로 방류수 유출에 따른 사후영향조사를 실시해야 함
• (해양환경) 해양수질ㆍ해양저질, 해양 동ㆍ식물상 및 해양물리에 대한 주기적인 사후 환경영향조사를 실시하고 해양환경에 급격한 변화가 발생 시 공사를 중단하고 별도의 대책을 마련해야 함
- 사후환경영향조사 시, 해양수질 및 저질조사는 총 15개 지점ㆍ19개 항목, 해양 동ㆍ식물상 조사는 총 19개 지점ㆍ6개 분류군, 해양물리 조사는 연속조류 관측 등 17개 지점ㆍ4개 항목에 대하여 실시해야 함
다. 신청인 어업 및 피해 현황
• 어업인 : ○○어촌계(계원 102명, 이 중 ○○ㆍ○○마을 거주 75명 재정신청)
• 소재지 : 충남 ○○시 ○○면 ○○길 ○○
• 어업의 종류 : 마을 어업
• 면허번호 : ○○마을 제○○호, ○○호
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※ 신청인들은 면허취득 이전부터 바지락 채취를 하였음
• 양식물 : 패류, 해조류 또는 정착성 수산물(바지락)
- 해안선에서 50~150m 이격하여 바지락 양식장을 운영하고 있으며, 봄과 가을에 바지락 종패를 뿌려서 연중(1~2월 제외) 채취를 하고 있다.
|신청인들 종패 구입비 내역|
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• 피해 주장내용
- 피신청인 해저터널 공사장에서 발생되어 배출되는 방류수로 인하여 배출구 주변의 해수온도가 변화되어 바지락 폐사 등이 발생하여 2015년부터는 바지락 생산량이 현격하게 감소되었다.
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라. ○○마을 주민 민원 제기내역
• ○○마을(신청인들 거주) 주민대표들은 공사로 인한 바지락 피해 등에 대하여 종패 구입비 1천만원을 제공받는 것으로 시공사(○○건설)와 합의서를 작성 (’16.12월)하였고, 시공사는 이를 이행하였다.
- 신청인들은 바지락 피해액에 비해 배상액이 너무 적고, 지속적인 피해가 예상된다며 민원을 지속적으로 피신청인에게 제기했고 다음 해(’17년) 7월 국민권익위원회에 고충민원을 제기했다.
마. 국민권익위원회 처리내용
• ’17. 7.25. : 신청인들 국민권익위원회로 민원 제기
• ’17. 9. 5. : 국민권익위원회 현장방문 → '주민 입회하에 수질 및 저질 조사 실시’를 중재안으로 제시
• ’17.10.16. : 국민권익위원회 중재로 합의서* 작성(주민대표 및 시공사)
* 어패류 폐사 원인을 명확히 조사 후, 그 결과에 따라 보상여부 결정
• ’17.10.17. : 국민권익위원회의 민원 최종 처리결과** 통보
** 당사자 간 합의 성립 및 합의사항 이행 철저
• ’17.12. 5. : 주민 입회하에 수질 및 저질조사 실시
- 수질 4개소, 해양퇴적물 6개소 조사
• ’18. 1.16. : 주민설명회*** 개최 → 신청인들 조사결과에 불복
*** 시료 분석결과 '기준 이내임’ 등을 주민들에게 설명
|방류수 측정결과|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759275" alt="9번째 이미지"></img>
|해양저질 측정결과|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759277" alt="10번째 이미지"></img>
바. 관할 행정관청 지도ㆍ점검 결과
• 폐수배출시설 설치ㆍ관리업체(○○개발(주))에 대한 관할관청(충남도)의 지도ㆍ 점검 결과, 시설 변경*신고 미이행으로 행정처분(경고)를 1회 받은 적(’17.8. 10)이 있다.
* 유입저장조 및 탈수기 추가 설치, 원폐수에서 신고되지 아니한 새로운 오염물질(Cr) 검출
• 방류수에 대한 관할관청(충남도, ○○시)의 수질 측정결과, 부유물질(SS) 항목이 환경영향평가 협의기준*을 3회(’15.6.10, ’15.8.11, ’16.8.25) 초과 하였다.
* 방류수 수질기준을 법적기준보다 강화하여 COD 30mg/L, BOD 20mg/L, SS 20mg/L 이하로 처리
1) 공사장 인근 하천수 수질 측정결과(○○시, 17.1.4.) (단위 : ㎎/L)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759279" alt="11번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759281" alt="12번째 이미지"></img>
2) 폐수(방류수) 수질 측정결과(충청남도, ○○시)
(단위 : ㎎/L)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759283" alt="13번째 이미지"></img>
* 환경영향평가 협의기준(SS 20mg/L 이하) 초과
※ ’16.5월 이전까지는 부유물질(SS)의 법적기준이 40mg/L 이하였음(3종 오폐수처리시설)
3) 행정처분 관련한 측정결과(충청남도, ’17.8.10.) (단위 : ㎎/L)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759261" alt="2번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759263" alt="3번째 이미지"></img>
* 원폐수에는 법적 기준 적용되지 아니함
** 환경영향평가 협의기준(SS 20mg/L 이하) 초과
4. 피해주장 요인별 평가
가. 용역 결과
• 용역 개요
- 용역명 : 해저터널 공사장 방류수가 인접 어장에 미치는 영향 조사를 위한 해양물리 및 수치 시뮬레이션
- 용역기간 : ’19. 9. 1~12. 31.
- 용역비 : 25,000,000원
- 수행기관 : ○○대학교(책임연구자 : ○○○ 교수)
- 용역 추진경위 : 전문가 조사 시(’19.5.3)에 방류수와 바지락 피해 간의 인과관계 규명을 위하여 전문기관에 의한 용역 추진 필요성을 제안
→ 신청인들이 용역비용을 부담하고 용역 계약
• 방류수 확산 수치모형 실험결과
- 신뢰성이 확보된 수치모델을 이용해 방류수가 방류되는 조건과 방류되지 않는 조건으로 구분하여, 두 결과의 차이(수온차)를 이용해 영향평가를 했다.
- 방류수로 인한 수온변화를 표ㆍ저층 -0.1℃, -0.3℃, -0.5℃로 구분하여 계산한 결과, 해수 표ㆍ저층의 수온변화 확산면적은 다음과 같이 나타났다.
나. 전문가 의견
• 신청인들은 ○○ 지역에서, 해안선으로부터 50~150m 떨어져 바지락 양식장 (갯벌)을 운영하고 있으며, 봄ㆍ가을에 종패를 뿌려서 연중(1~2월 제외) 바지락 채취를 하고 있다.
- 신청인들의 진술에 따르면, 연중 지속적으로 변하는 조석간만의 차로 인하여, 어업면허를 받은 양식장 총면적 56ha 중에서 실제로 바지락을 채취하는 갯벌 면적은 20ha일 것으로 추산된다.
- 피신청인이 공사 중인 해저터널 방류수의 수온은 저층 해수인 관계로 갯벌 주변의 해수 온도보다 계절에 따라 높거나 낮은 편이다.
• 조개류는 해수 온도의 상승보다는 하강에 더 큰 영향을 받고, 수온 저하로 인하여 조개의 호흡률이 감소되어 폐사율이 높아진다.
※ 해수온도 1℃ 상승 때보다 0.5℃ 하강할 때 생존율이 더 저하됨
• 신청인들의 바지락 생산량이 현격하게 감소한 기간(’15~’19년)에 전염병 등으로 바지락 대량 폐사가 보고된 사례는 없는 바, 바지락 양식장(갯벌)에 피신청인 공사장에서 방류수가 배출되는 환경 변화가 바지락 피해의 주요 변수가 되는 것으로 판단된다.
• 용역을 통하여 방류수 확산 수치모형 실험을 한 결과, 공사장 방류수에 따른 해수의 표ㆍ저층 온도 변화는 배출구 주변에서 발생하며, 표ㆍ저층의 -0.1℃ 확산면적은 160,000㎡, -0.3℃ 확산면적은 30,000㎡, -0.5℃ 확산면적은 10,000㎡으로 나타났다.
- 따라서, 피신청인 공사장의 방류수로 인하여 해수의 온도가 변화되어 바지락이 폐사되었을 개연성이 있으며, 이에 따른 연간 어업감소율(피해율)은 다음과 같다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759265" alt="4번째 이미지"></img>
※ 통영해역 냉배수 배출로 인한 양식어장 영향조사 결과보고서 자료를 인용함
- 피해기간은 신청인들의 바지락 생산량이 급감한 5년(’15~’19년)으로 한다.
5. 인과관계 검토
가. 공사장 방류수로 인한 바지락 피해 : 개연성 인정
• 용역 결과에서 피신청인의 공사장에서 배출된 방류수로 인하여 해수온도 변화(저하) 확산이 나타난 점, 전문가가 피신청인의 공사장에서 배출된 방류수(냉배수)로 인하여 바지락의 생육에 영향을 받았다고 한 점, 신청인들의 바지락 생산량이 피신청인의 공사 전에 비해 현격하게 감소된 점 등을 종합적으로 고려할 때,
- 피신청인의 공사장에서 배출된 방류수로 인하여 해수온도가 변화되어 신청인들이 바지락 피해를 입었을 개연성이 인정된다.
6. 배상수준 검토
가. 배상책임
• 오염원인자인 ○○건설(주)는 「환경정책기본법」 제7조(오염원인자 책임원칙) 및 제44조(환경오염의 피해에 대한 무과실책임)에 따라 환경오염으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담하는 피해 배상의 책임이 있다.
- 「환경정책기본법」 제7조 및 제44조 제1항의 “원인자”는 피해의 원인이 된 환경오염의 배출 당시 사업장 등의 운영을 위하여 비용을 조달하고 이에 관한 의사결정을 하는 자 등으로 사업장 등을 현실적, 경제적으로 지배하는 자라고 보는 것이 타당하다.
- ○○건설(주)는 ○○~○○ 도로건설 시공사로서 이 사건 현장을 현실적으로 지배하는 지위에 있으므로 공사 중에 발생한 방류수로 인한 바지락 피해에 대한 원인자에 해당된다.
• ○○마을 주민대표가 '공사 피해에 대해 일체의 민원이나 이의를 제기하지 아니한다’라는 조건으로 피신청인과 합의서(’16.12월, ’17.10월)를 작성 했으나,
- 신청인들의 지속적인 민원 제기로 시행사인 ○○지방국토관리청이 환경 분쟁조정 신청을 권유, 본 위원회의 재정결과를 따르기로 당사자간 합의 (’18.8월)했으므로, 위 합의서(’16.12월, ’17.10월)의 조건은 효력을 인정 하지 아니한다.
- 다만, 피신청인이 기지급한 금액(종패구입비 1천만원)은 배상액 산정에서 고려할 여지는 있다.
나. 배상범위
• 배상기간은 신청인들이 바지락 피해를 주장한 기간 중에서 전문가가 그 피해를 인정한 5년(’15~’19년)으로 한다.
• 배상기준가는 신청인들이 제출한 바지락 생산현황 자료에서 2015~2019년 평균 판매단가 kg당 3,020원을 적용한다.
• 피신청인이 폐수배출시설 설치ㆍ관리 관련하여 행정처분을 받은 점, 방류수의 수질(부유물질(SS))이 환경영향평가 협의기준을 초과한 점을 고려해 바지락 피해액에 10%를 가산한다.
• 용역(해양물리 및 수치 시뮬레이션 등) 계약을 위하여 신청인들(○○○ 등 75명)이 부담한 용역비 25,000,000원도 배상액에 포함한다.
• ○○마을 주민대표들과 피신청인 간에 작성된 합의서(’16.12월)에 따라 피신청 인이 공사로 인한 피해에 대해 기지급한 바지락 종패 구입비 10,000,000원을 피해 배상액에서 감액한다.
• 배상대상은 신청인들 전원(○○○ 등 75명)으로 한다.
다. 피해액 산정
• 신청인들의 바지락 피해액은 전문가가 제시한 아래의 식에 따라 산정하여 금 172,029,770원으로 한다.
- 피해액=[(피해면적/양식장 총면적)×연간생산량×피해율×판매단가]×5년
▸ 피해면적 : 용역 결과인 수온감소 확산면적 적용(-0.1℃ : 160,000㎡, -0.3℃ : 30,000㎡, -0.5℃: 10,000㎡)
⚪ 양식장 총면적 : 면허받은 총면적(56ha) 중 전문가가 추산한 신청인들의 실제 채취면적(=20ha=200,000㎡)
⚪ 연평균 생산량 : 2011~2013년 신청인들의 연평균 바지락 생산량
(=138,089kg)
⚪ 피해율 : 전문가가 제시한 해수온도 저하 확산면적별 피해율 적용
(-0.1℃ : 2.5%, -0.3℃: 20%, -0.5℃ : 50%)
⚪ 판매단가: 2015~2019년 연평균 바지락 kg당 판매가( = 3,020원/kg)
⚪ |연간 바지락 피해액|
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134759267" alt="5번째 이미지"></img>
※ 바지락 총 피해액
- 연간 피해액 x 5년 = 31,278,140원/년 x 5년 = 156,390,700원
- 피해액 가산 = 156,390,700원+ (156,390,700원 x 10%) = 172,029,770원
라. 배상액
• 바지락 피해액 172,029,770원에서 피신청인의 기배상액 10,000,000원을 감액한 162,029,770원, 용역비 25,000,000원, 재정신청수수료 561,080원을 합하여 총 배상액은 187,590,850원으로 한다.
• 피신청인 ○○건설(주)는 신청인 ○○○ 등 75명에게 별지와 같이 합계 금187,590,850원을 지급하되, 재정문의 정본이 피신청인에게 송달된 날의 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 지연 손해금을 가산하여 지급하여야 한다.
출처: 국가법령정보센터 중앙환경분쟁조정위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).