중앙환경분쟁조정위원회
중앙환조 22-3-194
부산 ○○군 공공하수처리장 방류수 수질오염으로 인한어업 피해 분쟁사건
요지
부산 ○○군 ○○읍 ○○로 ○○ 등에서 양식장을 운영하는 신청인 ○○○ 등 3명이 ○○공공하수처리장의 방류수 수질오염으로 인하여 ’21.3월부터 재정신청일(’22.11.30.)까지 어업 피해를 입었다며 피신청인을 상대로 2,798,463천원의 배상을 요구한 사건임
주문
• 신청인들의 신청을 기각한다.
이유
• ’98. : ○○ 양식 시작
• ’05. : ○○ 강도다리 양식 시작
• ’14.04. : ○○공공하수처리시설 방류수 방류지점(○○천) 선정(부산시)
• ’15.03. : ○○공공하수처리시설 건설 착수(부산시)
• ’16. : ○○ 넙치 양식 시작
• ’18.04~’19.09. : 하수 처리수 방류 반대 민원(○○천 인근 주민)
• ’18.11.~’19.10. : 방류지점 변경검토 및 ○○천(신청인 인근) 방류 결정
• ’21.02.01. : ○○공공하수처리시설 사용개시
• ’21.02.25.~ : 하수처리수 ○○천 방류로 인한 민원제기
(인근어업인→도시공사)
• ’21.03. : 신청인들 양식어류 폐사 시작(신청인들 주장)
• ’21.09.16. : ○○ 넙치 폐사(’21.8월) 원인 결론(유관기관 심의회)
※ (폐사신고) ○○, ○○수산, ○○수산, ○○, ○○수산, ○○수산 등 8개 영업장
※ (조사결과) 고수온 / (참여) ○○군, ○○과학원, ○○연구소, ○○수협, 피해 어업인
• ’21.11. : 어업피해 조사청원(→ 부산시청원심의회 '청원취지 반대’ 결정, ’22.4월)
• ’21.12.27. : ○○ 넙치 폐사(’21.12월) 원인 분석결과 통보
※ (분석결과) 비브리오병, 슈와넬라병, 바이러스성출혈성패혈증(국립수산물품질관리원)
• ’21.12.28.~’22.04.13. : ○○ 넙치 35천미 출하금지 명령(○○군)
• ’22.06. : ○○ 병성감정 의뢰(→○○대학교, 연쇄상구균 검출)
• ’22.07. : ○○ 병성감정 의뢰(→○○대학교, 연쇄상구균 검출)
※ (분석항목) 세균성 곰팡이성 질병, 기생충성질병, 바이러스성 질병
• ’22.07.21. : ○○ 병성감정 의뢰(→국립수산물품질관리원, 음성)
• ’23.02~06. : 심사관 및 전문가 현장조사
가. 신청인
• 피신청인은 ○○공공하수처리시설(○○도시공사 건설)의 방류수 방류지점을 당초 ○○천에서 ○○천으로 최종 변경하였다.(’19년)
- 변경 과정에서 하수처리장 건설사업 시행자인 ○○도시공사는 신청인 등 ○○천 인근 어업인들에게 ○○천 방류로 결정되는 경우 방류지점을 어업인들과 협의하고,
- 부산지역 ○○, ○○, ○○하수처리장의 방류수로 인한 어업피해조사 사례와 같이 어업피해조사 후 어업피해가 발생하는 경우 토지보상법에 따라 배상할 것을 약속하였다.(’18년)
• 이후 ○○도시공사는 어업인을 배제한 채, (사)○○발전위원회와 어업인들의 민원까지 책임지기로 약정을 체결(’21.10월)하고, 발전기금을 지급하였다.
- 이 과정에서, 신청인들은 부산어류양식영어조합을 통해 신청인을 포함한 어업인들이 (사)○○발전위원회에 위임서를 써 준 사실이 없음을 밝히며, 어업인들과 직접 협의할 것을 요청하였다.
- 그러나, ○○도시공사는 (사)○○발전위원회에 책임을 전가할 뿐, 신청인 등 어업인과의 협의는 없었으며, (사)○○발전위원회에서도 어떠한 협의사항이 없었다.
• ○○하수처리장 운영 전에는 발생하지 않았던 양식장의 질병이 하수처리장 운영 직후(’21.3월경) 발생하였으며, 하절기 고수온 때 더 많은 피해가 발생 하였다.
- ○○의 경우 관계기관의 병성감정 결과(바이러스성출혈성패혈증 검출)에 따라 ’21.12.28.~’22.4.13.까지 출하가 금지되기도 했다.
- 물고기 폐사와 관련, ○○도시공사에 하수처리장과의 연관성은 없는지 피해조사 확인을 계속적으로 호소하였으나, 공사는 이를 거부하였다.
• 하수처리시설을 이양받은 부산시는 하수처리장의 방류수질, 사후환경영향평가 결과 등을 근거로 신청인들의 어업피해조사 청원을 거부하고, 신청인들이 직접 병성감정을 통해 폐사원인을 입증하라고 하였다.
- 하지만, 하수처리장에서 하천수질환경 기준 이내로 배출하였더라도 이는 동ㆍ식물에 무해한 기준은 아닐 것이며, 하수처리장 운영 이후 갑자기 폐사가 일어나는 상황 등을 고려하면 가해자인 부산시가 어업피해조사를 통해 폐사원인을 입증하고 피해가 입증되는 경우에는 배상해야 할 것이다.
나. 피신청인
• 신청인들은 피신청인의 방류수 방류지점 변경 과정에서, ○○도시공사가 인근 어업인들에게 ○○천 방류로 결정되는 경우 방류지점을 어업인들과 협의하고, 부산지역 ○○, ○○, ○○하수처리장의 방류수로 인한 어업피해조사 사례와 같이 어업피해조사 후 어업피해가 발생하는 경우 토지보상법에 따라 배상할 것을 약속(’18년)하였다고 주장하나,
- ○○도시공사는 관련 사실여부가 확인되지 않는다고 하였다.(’21.06.16., ○○도시공사 ○○안전처-4761 → ○○어류양식영어조합)
• 신청인들은 ○○어류양식영어조합을 통해 신청인을 포함한 어업인들이 (사)○○발전위원회에 위임서를 써 준 사실이 없음을 밝히며, ○○도시공사가 어업인들과 직접 협의할 것을 요청하였다고 하나,
- ○○전위원회에는 하수처리시설 처리수 ○○천 방류 반대 민원을 해소하고자 지역주민을 위해 발전기금을 지원한 사항으로, 민원해소를 위해 발전기금을 지원한 사항과 방류수로 인한 어업피해 주장 사건은 별 건으로 보아야 하며, 해당 단체에 신청인의 의견을 수렴토록 요청한 바 있다.
- 하수처리수 수질의 법적기준 초과로 어업활동에 피해가 발생할 경우에는 이해당사자 간 관련법령에 따라 처리되어야 한다.
- 다만, 뒤에 언급할 사유로, 어업피해조사의 필요성을 인정하기 어렵고, ○○지구 도시개발사업 시 발생한 흙탕물 유출로 인한 어업피해에 대해서는 「토지보상법」에 따라 어업피해 보상금을 기 지급한 바 있다.
• 신청인 중 ○○○(○○)은 ○○어류양식영어조합을 통해 ’21.10.4., 재차 어업피해조사를 요청(청원)한 바 있으며, 그 외 신청인들은 재정신청 전 어떠한 어업피해 민원도 제기한 바 없다.
- 청원 및 관련 민원에 대하여는, 수차례 면담 및 현장방문, ○○도시공사ㆍ○○군 등 유관기관 의견조회 등을 통하여 적극 조사하였다.
- 다만, 하수처리수 방류와 피해 발생사실 사이에 대한 인과관계를 도출하기 곤란하여, 청원심의회(여러 분야 전문가(교수2, 변호사1) 및 시민(시민단체1, 공개모집1))를 통해 어업피해 영향 여부 등을 위한 추가 조사는 필요하지 않다고 결정하였다.
- 신청인은 청원서를 통해, ① 수산학개론(○○대 ○○○등 9인 공저)에 해양오염 원인으로 하수처리장 처리수가 포함되는 점, ② ○○군청, ○○ 과학원 등 관계기관이 어류폐사 원인으로 하수처리장 처리수를 언급한 점 등을 인과성 근거로 제시하였으나,
- ① 저서 내용 어디에도 해양오염 원인으로 하수처리장 처리수를 기재한 사실이 없으며, ② 관계기관의 합동조사는 ’21.7~8월 고수온 어류폐사 외 조사사례가 없었으며, ○○과학원의 하수처리장 처리수 언급사실은 없는 것으로 조사되었다.
- 신청인에게 「수산생물질병 관리법」 제9조 및 제10조에 따라 병성감정 후 어류폐사 원인을 확인할 것을 통보하였다.
• 어업피해조사를 위해서는 공익사업의 시행으로 신청인의 어업활동에 피해가 발생해야 하나,
- 하수처리시설 운영 이후 하수처리 방류수가 법적 기준보다 더 엄격한 수준으로 배출되어 ○○천 하천수질 및 ○○만 해양 수질이 개선되었으며,
※ 운영 전(’13년, 영향평가) : 생태기반 해수수질기준 3등급(WQI 지수값 41, 보통)
※ 운영 후(’23년, 자체조사) : 생태기반 해수수질기준 2등급(WQI 지수값 29, 좋음)
- ○○ 해역 일원 육상해수양식장 및 타 어업권에서도 유사한 피해가 발생하지 않은 점,
- 방류수로 인한 피해라면 하수처리장을 운영 중인 현재에도 지속적으로 어업피해가 발생하여야 하나, ’21.9월 이후 신청인들이 지자체에 어업피해를 신고하지 않는 점 등을 종합고려하면 어업피해와 방류수 간의 연관성을 찾기 곤란하고, 전문기관에 대한 용역조사 의뢰 근거도 없다.
가. 분쟁지역 개황
• 분쟁지역은 부산 ○○군 ○○읍 일원으로, 피신청인 ○○공공하수처리장의 방류수는 ○○택지 내 우수박스로 방류되며, 이후 우수와 함께 ○○천으로 방류된 후 ○○만으로 유출된다.
- (당사자 간 이격거리 : 약 3.9~4.3㎞) 하수처리장 ←0.8(방류관)→ 우수로(생태공원 수로 경유) ←1.2→ ○○천(합류) ←1.9~2.3→ 신청인
나. 피신청인 ○○공공하수처리시설 운영현황
1) 일반현황
• 시설명 : ○○공공하수처리시설
• 처리구역/용량 : ○○지구 도시개발구역 / 9,000㎥/d(9,898세대)
• 처리공법 : DeNiPho공법(간헐포기접촉산화공법)
• 시행/사업비 : ○○도시공사 / 357억원
• 관리/운영 : ○○광역시 / ○○환경공단
• 운영경과 : (’15.3월)설계 → (’20.7~10월)시운전 → (’21.2.1.)사용개시
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2) 수질현황(TMS 근거)
• 유입수질 현황
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• 방류수질 현황
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다. 신청인 양식장 및 피해주장 현황
1) ○○
• 허가번호 : ○○군 육상해수양식어업 제○○-○○호(○○○, 배우자)
• 허가기간 : ’98.12.21.~’23.12.31.
• 소재지 : 부산 ○○군 ○○읍 ○○로
• 양식어종/총면적(㎡)/수조면적(㎡) : 넙치 / 3,288.20 / 2,938.76
• 취 수 관 : 해수인용관 10기(○○리12 지선 / ○○와 겸용)
• 신 청 액 : 1,307,810천원(20,000kg×15,700원×0.5(경비비율)×8.33
(영구피해))
2) ○○
• 허가번호 : ○○군 육상해수양식어업 제○○-○○호(○○○)
• 허가기간 : ’16.01.01.~’25.12.31.
• 소재지 : 부산 ○○군 ○○읍 ○○로
• 양식어종/총면적(㎡)/수조면적(㎡) : 넙치 / 3,017.00 / 2,432.00
• 취 수 관 : 해수인용관 10기(○○리12 지선 / ○○과 겸용)
• 신 청 액 : 1,111,638천원(17,000kg×15,700원×0.5(경비비율)×8.33
(영구피해))
3) ○○
• 허가번호 : ○○군 육상해수양식어업 제○○-○○호(○○○)
• 허가기간 : ’05.04.15.~’23.09.09.
• 소재지 : 부산 ○○군 ○○읍 ○○로
• 양식어종/총면적(㎡)/수조면적(㎡) : 강도다리 / 1,346.00 / 606.23
• 취 수 관 : 200㎜관 2기, 150㎜관 1기(○○리 170-7 지선)
• 신 청 액 : 379,015천원(7,000kg×13,000원×0.5(경비비율)×8.33
(영구피해))
라. 신청인 어류 입식/출하ㆍ판매/폐사 현황(’18~’22년)
1) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385969" alt="4번째 이미지"></img>
2) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385971" alt="6번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385973" alt="7번째 이미지"></img>
3) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385975" alt="6번째 이미지"></img>
※ 출처 : (입식) ○○군 / (출하) 신청인 매출장 / (폐사) 폐기물처리 확인서, 신청인 진술
※ 출처 : (단가) 해양수산부 수산정보포털 > 수협계통판매통계 > 넙치류/가자미류
※ ○○은 출하 월별자료 추출 불가능하여 연평균 단가 적용
※ (ㆍㆍㆍㆍㆍ) 하수처리장 운영개시 및 신청인 피해발생주장 전후 구분선
마. 분쟁지역 연안 적조 특보 현황(’10~’22년, ○○군 제출자료 근거)
※ 국립수산과학원에서 발령한 적조특보 해역 중 ○○읍 연안이 포함된 경우
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※ 미표시 연도 : 특보발령 없음
바. 분쟁지역 어업허가(면허) 및 어업피해 신고/민원 현황(’18~’22년)
※ ○○군 제출자료 근거, ’23.5월 현재 실제 운영 중인 곳만 표시)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385979" alt="8번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385981" alt="9번째 이미지"></img>
사. 분쟁지역 방파제 통수구 현황(○○군 제출자료 근거)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385937" alt="10번째 이미지"></img>
아. 신청인 양식장 예찰결과(’18~’22년(매월), 수산자원연구소 제출
자료 근거)
※ 조사방식 : 직접분석(수질환경, 질병여부) 및 청취조사(입식/출하/폐사량)
1) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385939" alt="11번째 이미지"></img>
2) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385941" alt="12번째 이미지"></img>
3) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385943" alt="13번째 이미지"></img>
자. 기타
• ○○도시공사는 '○○지구 도시개발사업 조성공사’ 중 발생한 어업피해(부유물질 오염 등)에 대해서는 어업피해조사 용역결과에 따라 ’18.12월 신청인들에게 보상금을 지급하였다.
- 신청인들의 하수처리 방류수로 인한 어업피해조사 요구와 관련하여서는 방류수질이 ○○지구 도시개발사업 시행 전 ○○천 수질보다 양호한 상태로 관리되고 있어 어업피해 영향 여부 등을 위한 추가 조사는 필요하지 않을 것으로 판단한다고 진술하였다.
• 신청인 측은 국민권익위원회에 “○○지구 하수처리장 방류수로 인한 어업피해 원인규명 조사용역”을 요청(’22.04.13.)하였으나, 권익위는 이 사업으로 인한 어업피해 연관성 등은 사업시행자가 종합검토하여 처리할 사항이라는 사유로 ○○광역시와 ○○도시공사에 민원을 이송(’22.04.25.)한 바 있다.
- 이에 대해, ○○광역시는 어류피해와 방류수 간의 연관성을 찾기 어렵다는 사유로 어업피해 조사용역 시행을 거부하였다.(’22.05.03. 회신)
• 이 사건은 신청인들이 ○○공공하수처리장의 방류수 수질오염으로 인한 어업피해를 주장하므로, 사건과 직접 관련이 없는 신청인들과 ○○도시공사와의 사항에 대해서는 판단하지 아니한다.
4. 피해주장 요인별 평가
가. 분쟁지역 해수흐름
• 분쟁지역 ○○만 내로 유입되는 하천은 ○○천(지방하천), ○○천(소하천) 등 2개이며, 분쟁대상 하수처리장의 방류수는 ○○천으로 유출(’21~’22년 평균 4,242㎥/일, 최대 5,503㎥/일)된다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385945" alt="14번째 이미지"></img>
* (평균갈수량) 자연상태의 하천에서 갈수시에도 흘렀다고 볼 수 있는 유량 / 하수처리수 방류전
• 하천유량의 유무, 해수의 방향(창ㆍ낙조류)에 관계없이, 하천수 및 하수처리수는 아래 그림의 A~B단면 내부로 유입되어 외해의 해수와 혼합된 후 외해로 빠져나가는 것으로 조사되었다.
• (결론) ○○만은 동해와 연결되며, 소규모 만의 형태를 가지며 대게 주변해역의 해양환경 특성과 유사성을 가지는 것으로 조사되었다.
- 또한, ○○공공하수처리장의 방류수가 ○○만 내로 유입되더라도 ○○만 내 해수 흐름패턴에는 영향을 거의 주지 않으며, 외해로부터 만내로 유입된 해수가 C-D단면의 회전류를 형성하여 만내 오염물질 발생시 외해로 유출 시키는 기작으로 작용한다고 조사되었다.
나. 수질분석
1) 환경영향평가(1차 ’07.08.28., 2차 ’09.11.18., 3차 ’13.12.20. 조사)
• 신청인 양식장 취수관 주변 'SW-3’ 지점의 해수수질(해양환경기준)은 생활환경기준과 해양생태계 보호기준(단기)을 충족하고, 생태기반 해수수질 기준은 보통(Ⅲ)인 것으로 조사되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385947" alt="15번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385949" alt="16번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385951" alt="17번째 이미지"></img>
2) 사후환경영향조사
• 피신청인 하수처리장 방류수로 인한 해양의 수질변화를 검토코자 사후환경영향조사에서 SW-4, 6지점의 해양수질을 조사하였다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385953" alt="18번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385955" alt="19번째 이미지"></img>
• 측정지점인 ○○만 외해의 수질(생태기반지수(WQI) 및 생태기반 해수수질(등급))은 당초 환경영향평가시 수질보다 좋아진 것으로 조사되었다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385959" alt="22번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385961" alt="23번째 이미지"></img>
3) 피신청인 자체조사(’23.2.23.)
• 피신청인 하수처리수 방류 이후 어업피해가 지속적으로 발생한다는 신청인의 주장에 따라, 피신청인이 전문기관에 의뢰하여 ’23.2.23.(대조기, 고저차 115㎝) 낙조류시 SW-3 지점*에서 해양수질을 조사하였다.
* 해수 흐름패턴 시뮬레이션 상 하천수, 하수처리수가 해수에 혼합된 후 외해쪽으로 유출되는 지점으로 환경영향평가 등의 자료와 비교가능한 지점(신청인들 양식장과 인접)
• 조사결과, 생태기반지수(WQI) 29, 생태기반 해수수질은 Ⅱ(좋음) 등급으로 분석되어, 피신청인 하수처리시설 공사 착공 전보다 수질이 개선된 것으로 나타났다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385963" alt="21번째 이미지"></img>
4) 위원회 현장조사
• 신청인은 피신청인의 하수처리장은 지속적, 반복적으로 처리수를 방류하며, TMS 수치상 하천수질환경 기준 이내로 배출하더라도 이것이 동ㆍ식물에 무해한 기준으로 볼 수는 없다고 주장하면서, 과거에는 없었던 어업피해가 하수처리장의 운영개시 직후 발생하여 지속되고 있다고 주장한다.
• 사후환경영향조사에 따르면 외해의 수질은 좋아진 것으로 볼 수 있으나, 그 조사 결과만으로는 신청인 취수구 주변 수질을 파악하기는 곤란한 측면이 있다.
• 이에, 피신청인 하수처리장의 방류수 및 신청인 양식장의 취ㆍ배수구를 포함한 주요지점의 주요 오염물질 농도를 조사하였다.
- 분쟁지역 낙조류 시(’23.3.28., 소조기 1일전, 고저차 33㎝) 수질을 1차 조사하였다. 1차 조사시, 신청인의 '낙조류+대조기’ 시 영향이 크다는 진술을 참작하여, ’23.4.20.(대조기, 고저차 110㎝) 낙조류시 조사(2차)를 추가하였다.
• 2차례에 걸친 수질조사 결과, 신청인들 각 양식장의 취수관 주변 해수수질은 생태기반 해수수질 기준과 해양생태계 보호기준 이내로 조사되었다.
- 특히, ○○천 상류나 하수처리 방류 원점보다 하류에 위치한 ○○천 합류점 (염분농도상 해수)에서의 각 수치가 ○○천 상류나 방류수의 수질보다 좋지 못한 것은 비점오염원 등 기타불명의 원인에 의한 것으로 추정되며,
- ○○천 합류점과 신청인 양식장 취수구의 수질 패턴 비교시, 해수흐름 용역에서 도출된 결과(하수처리 방류수가 해수흐름 패턴에 영향을 줄 가능성 미미)처럼, 하수처리 방류수가 신청인 양식장 취수구 주변에 도달하여 해수를 오염시킬 가능성은 미미한 것으로 분석된다.
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385965" alt="22번째 이미지"></img>
※ ( ) : 방류수 수질기준 / A,B : 담수, 나머지 : 해수 / N : 검출한계 미만
※ 투명도, 저층DO포화도 등은 비교의미 없어 미실시
다. 어업피해
1) 넙치의 특성
• 넙치(Paralichthys olivaceus)는 분류학적으로 가자미목 넙치과에 속하며, 저서성 어류로서 체형이 납작하다.
• 서식 적정 수온은 8~26℃이며, 최적 사육수온은 21~24℃이다.
• 넙치의 적정사육 염분은 27.7~35.7‰이며, 염분조절을 가능하게 하는 염류 세포를 가지고 있어 일시적인 저염분 변화에도 적응할 수 있다고 알려져 있다.
• 적정 용존산소(DO)는 4~6ppm 이상이며, 3ppm 미만에서는 폐사가 가능하다.
2) 강도다리의 특성
• 강도다리(Paralichthys stellatus)는 분류학적으로 가자미목 가자밋과에 속하며, 저서성 어류로서 체형이 납작하다.
• 서식 적정 수온은 3~23℃이며, 최적 사육수온은 13~18℃이다.
• 강도다리의 적정 사육염분은 0~35‰인 것으로 알려져 있다.(출처 : 강도다리 양식 매뉴얼)
• 적정 용존산소(DO)는 4~6ppm 이상이며, 3ppm 미만에서는 폐사가 가능 하다.
3) 해수수질이 어류(넙치, 강도다리)에 미치는 영향
• 취수시설은 바닷물을 직접 취수하여 수조에 공급하는 직수식과 취수한 물을 여과하여 사용하는 여과식으로 구분되며, 대부분 직수식이다.
• 사육환경에 따라 적절하게 해수를 공급하고 환수한다. 환수량은 수질상태에 따라 1일 사육수의 20~50%로 한다.
• 자어의 사육 수온은 15~22℃, 부하 직후에는 15~16℃로 하고, 부화후 적정 사육수온은 18~20℃를 유지한다. 사육시 수온이 낮은 지역에서는 가온을 한다.
• 자어 사육시 보통 염분은 27~36‰이며, 사육수로는 원해수를 사용한다. 해수 염분이 낮아도 자어에 미치는 영향은 크지 않다.
• 수소이온농도(pH)는 7.7~8.4이다. 사육수조의 pH는 식물 및 동물의 생리작용에 의하여 다소 변화한다.
4) 신청인 양식 환경
• ○○만으로의 유입지점으로부터 신청인 ○○수산 1,2의 취수관까지의 (지형을 고려하지 않은 단순) 직선거리는 약 1.5㎞였으며, ○○의 취수관까지의 직선거리는 약 1.4㎞인 것으로 조사되었다.
• ○○수산 1,2와 ○○은 취수관(길이 50~80m)을 바다에 설치하여 직수하여 사용하고 있었으며, 침전조(여과수조) 등의 시설은 없는 것으로 조사되었다.
• ○○수산은 양식규모를 축소하여 운영하고 있으며, 일부 수조는 비워두었으며, 일부는 외부 위탁 과제에 참여하여 어린치어를 대상으로 성장과 어병 발생 (종류) 등을 파악하는 실험을 하고 있었으며, 일부 수조에서 넙치를 양식하고 있었다.
• 신청인 진술에 따르면, 과거 태풍, 고수온 등으로 인해 폐사하여 지자체로부터 보상을 받은 사실이 있었으며, ○○공공하수처리장 방류수로 인한 어류의 피해를 의심을 하고 있을 뿐, 취수구역의 수질 등과 이로 인한 폐사와의 관계 등에 대해서는 인지하지 못하였다.
5) 어업피해의 인과성
• 일반적으로 양식장에서 사육 중인 생물(여기서는 넙치, 강도다리)의 폐사, 성장지연 요인은 내부요인(사육조건, 사육시설, 사육관리 능력 등)과 외부요인 (급격한 수온, 용존산소, 염분농도, 부유물질 농도의 변화, 소음ㆍ진동 등)으로 구분하여 확인한다.
- 신청인은 외부요인, 즉, ○○공공하수처리장의 방류수의 유입으로 인해 폐사가 발생하였다고 주장한다. 방류수로 인한 신청인 양식장의 양식어류의 폐사 인과관계를 파악하기 위해서는 방류수량, 방류수 내의 수질환경의 변화(수온, 용존산소, 염분, 부유물질 농도의 급격한 변화 등) 등으로 추정할 수 있다.
• 피신청인 하수처리시설 방류수의 수량ㆍ수질, ○○만 주변의 해수흐름, 신청인들 각 양식장 취수구 주변의 수질을 분석하면, 피신청인 방류수가 신청인들 각 양식 어류에 피해를 줄 개연성을 인정하기 곤란하다.
- 신청인은 유기물질(소독물) 등이 양식장의 어류에 영향을 줄 수 있다고 주장하나, ○○공공하수처리장에서는 기준물질에 대해 모두 법적기준 이내로 방류하고 있다.
- 기타 수질분석 결과에 따르면, 소조기뿐만 아니라 대조기에도 각 양식장의 취수구 주변 수질이 생태기반 해수수질 기준과 해양생태계 보호기준을 모두 충족한다.
- 또한, ○○대의 「○○지구 하수처리수의 ○○만내 유입에 따른 만내 해수순환 검토 용역」(’20.4월)에 따르면, ○○공공하수처리장의 방류수가 ○○만 내로 유입되더라도 ○○만 내 해수 흐름패턴에는 영향을 거의 주지 않으며, 외해로부터 만내로 유입된 해수가 신청인들 양식장의 주변에서 회전류를 형성하여 만내 오염물질 발생시 외해로 유출시키는 기작으로 작용한다고 조사되어 하수처리장의 방류수가 ○○천에 유입되어 ○○만으로 유입되는 하천수는 ○○만에의 수온, 용존산소, 염분, 부유물질 등의 변화에 영향을 준다고 판단하기 어렵다.
- 이와 같은 조사결과를 볼 때, 피신청인의 하수처리장 방류수가 신청인들의 어류에 피해를 주었을 개연성을 인정하기 어렵다.
- 신청인들은 하수처리장 운영(’21.2월 개시) 직후인 ’21.3월부터 어류피해가 발생하기 시작하였다고 주장하나, 수산자원연구소의 예찰결과에 따르면, 그 전에도 어류피해가 있었던 것으로 보인다.
- 또한, ○○군의 ○○만 연안의 적조발생 현황자료를 보면, 하수처리장 운영 이후에는 적조가 발생하지 않아, 하수처리장의 방류수가 적조의 원인 물질로 작용하거나 그로 인해 양식장의 어류폐사를 유발한다고 보기도 곤란하다.
- 이는, 신청인 수조 및 취ㆍ배수 관로의 여건(여과장치 부재 등), 양식장 배수의 취수에의 국지적 영향(취수구와 배수구의 인접성*)일 가능성을 고려할 수 있으며, 치어 자체의 면역 취약성, 기타 불명의 원인 등에 기인하는 것으로 보인다.
* ○○수산의 경우 취ㆍ배수구가 방파제로 나뉘어져 있으나, 방파제 하단의 통수로로 연결되어 있어 취수관 주변 수질이 동(同) 양식장의 배수 영향을 받을 개연성이 있음
5. 인과관계 검토
• 인과관계 도출을 위해 고려한 사항은 차례대로 다음과 같다.
① 신청인들 각 양식장 취수구의 오염물질 농도가 「환경정책기본법」의 해역 수질기준(생태기반 해수수질 기준, 해양생태계 보호기준)을 초과하는지의 여부 등
② 해수흐름 또는 수질분석 결과 상 피신청인 방류수의 신청인들 각 양식장의 취수구로의 도달 가능성 내지 정도
③ 취수구 수질이 양식장 어류피해에 영향을 주었을 개연성 검토
• 피신청인 하수처리장이 지속적으로 운영(유사한 하수성상 및 유입량)되고 있고, 신청인들도 지속적으로 어류피해가 발생한다고 주장하고 있어, 현재시점(’23.3~4월)에서의 피신청인 방류수, 신청인 각 양식장의 취수구 등의 수질조사를 실시하여 신청인 주장기간 내 피해 가능성을 도출하고자 하였다.
(대ㆍ소조기 각 1회, 낙조류시, 비강우시*)
* 기타 변수를 최소화하기 위해 강우시는 배제함
- 그 결과, 신청인들 각 취수구 수질이 생태기반 해수수질 기준 및 해양생태계 보호기준을 모두 충족하고, 넙치와 강도다리의 특성을 고려하였을 때 취수구 수질로 인한 어류피해 개연성이 인정되지 아니한다.
- 다만, 방류수에 대한 2차 조사시 아연(Zn)이 해양생태계 보호기준(34㎍/L)을 초과(46㎍/L)하였는데, 이는 다른 항목의 결과값을 감안하였을 때 일시적 현상임을 배제할 수 없고, 수계유입시 기준 이내로 저감된 것은 자연여과된 것으로 추정할 수 있다. 특히, 신청인 각 취수구에서의 수질이 기준 이하로 조사됨에 따라 취수구 주변의 수질로 인한 어류피해 개연성이 인정되지 아니한다.
• 피신청인 하수처리수의 방류 전 ○○천 말단지점의 갈수량은 2,851㎥/일이며, ’21.2월 이후 피신청인 하수처리수는 하루평균 4,242㎥(최대 5,503㎥/일)를 방류하였다. 방류수는 운영개시 후 계속하여 TMS(원격측정장치, Telemetering System) 상 방류수 수질기준을 크게 하회하고 있으며, ○○천의 유량 증가 등으로 인해 ○○천의 수질은 개선되었다.
- 신청인 인근(SW-3지점, ○○천과 신청인들 양식장 사이 지점) 해수수질(’23년)도 환경영향평가시와 비교시 다소 개선되었다.
• 또, 해수흐름 용역결과, 방류수의 ○○만 내 유입시 해수 흐름패턴에는 영향을 거의 주지 않으며, 외해로부터 만내로 유입된 해수가 만내 오염물질을 외해로 유출시키는 점 등을 고려하면 신청인 취수구의 해수환경은 외해의 해양환경과 유사할 것으로 유추할 수 있다.
- 수질분석 결과 등을 함께 고려하면, ○○천의 하천수 및 피신청인 하수처리장의 방류수가 바다로 들어오는 경우 외해의 메커니즘(mechanism)에 따라 확산 및 희석되는 것으로 보인다.
- 특히, 신청인들의 각 양식장 취수구는 외해로부터 온 해수의 회전류가 발생하는 구간으로 외해의 해수에 큰 영향을 받을 것으로 봄이 합리적이다.
- 국지적으로, 각 신청인들의 취ㆍ배수구가 인접해 있는 점, 취ㆍ배수시 여과장치가 부착되어 있지 않는 점, ○○수산의 경우 취ㆍ배수구 사이 방파제로 구분되나 방파제 하단에 통수구가 존재하여 바닷물의 왕래가 가능한 점 등의 사유로 배수수질이 취수수질에 영향을 미칠 수 있다.
• 이상으로, 피신청인 하수처리수의 수질상태, 해수흐름 용역 및 수질조사 결과, 기타 전문가 의견 등을 종합고려하면 피신청인 방류수로 인한 신청인 어업 (어류)피해 개연성이 인정되지 아니한다.
• 이와 별개로, 「수산생물질병 관리법」 제9조에 따라 수산생물양식자는 병명이 불분명한 질병으로 죽은 수산생물을 발견하는 경우 즉시 지자체에 신고하여야 하나,
- 신청인이 재정신청한 폐사주장 건 중, 지자체에 신고한 건에 대하여는 지자체에서 이미 보상한 것으로 조사되었으며, 그 외에 대해서는 별도로 신고하지 아니한 것으로 조사되었다.
- 또, 신청인들이 제출한 피해현황 자료에 따르면, 피신청인 하수처리장 가동 전(’18~’20년)에는 폐사피해가 없고, 가동 이후에만 폐사피해가 있는 것으로 작성ㆍ진술(자연폐사 제외)하였으나, 관계기관 제출자료(신청인 청취조사 자료)에 따르면 그 피해가 피신청인 하수처리장 가동 전부터 지속되어 온 점은 신청인들의 주장을 약화시킨다.
• 신청인들은 피신청인 방류수로부터 나오는 오염물질로 인한 적조발생 및 이로 인한 양식어류의 피해가능성 등을 주장하나,
- 피신청인 하수처리시설 운영 후 ○○읍 연안의 적조는 발생하지 아니한 것으로 조사되었으며,
- 환경영향평가와 사후환경영향조사시 외해의 T-N, T-P수질(SW-4,6)은 유사하거나 다소 증ㆍ감하나, 급격한 농도 변화는 없는 것으로 나타났으며, 외해의 수질과 신청인들 각 취수구의 수질을 비교하더라도 큰 차이가 없는 것으로 조사되었다.
• 또한, 어업피해를 주장의 근거자료로 제시한 자료를 보면, 하수처리장 운영 전ㆍ후 판매금액이 증가하는 경향을 보이거나, 유의미한 차이가 없는 것을 볼 때 어업피해 개연성이 인정되지 아니한다.
• 신청인들의 신청을 기각한다.
• ’05. : ○○ 강도다리 양식 시작
• ’14.04. : ○○공공하수처리시설 방류수 방류지점(○○천) 선정(부산시)
• ’15.03. : ○○공공하수처리시설 건설 착수(부산시)
• ’16. : ○○ 넙치 양식 시작
• ’18.04~’19.09. : 하수 처리수 방류 반대 민원(○○천 인근 주민)
• ’18.11.~’19.10. : 방류지점 변경검토 및 ○○천(신청인 인근) 방류 결정
• ’21.02.01. : ○○공공하수처리시설 사용개시
• ’21.02.25.~ : 하수처리수 ○○천 방류로 인한 민원제기
(인근어업인→도시공사)
• ’21.03. : 신청인들 양식어류 폐사 시작(신청인들 주장)
• ’21.09.16. : ○○ 넙치 폐사(’21.8월) 원인 결론(유관기관 심의회)
※ (폐사신고) ○○, ○○수산, ○○수산, ○○, ○○수산, ○○수산 등 8개 영업장
※ (조사결과) 고수온 / (참여) ○○군, ○○과학원, ○○연구소, ○○수협, 피해 어업인
• ’21.11. : 어업피해 조사청원(→ 부산시청원심의회 '청원취지 반대’ 결정, ’22.4월)
• ’21.12.27. : ○○ 넙치 폐사(’21.12월) 원인 분석결과 통보
※ (분석결과) 비브리오병, 슈와넬라병, 바이러스성출혈성패혈증(국립수산물품질관리원)
• ’21.12.28.~’22.04.13. : ○○ 넙치 35천미 출하금지 명령(○○군)
• ’22.06. : ○○ 병성감정 의뢰(→○○대학교, 연쇄상구균 검출)
• ’22.07. : ○○ 병성감정 의뢰(→○○대학교, 연쇄상구균 검출)
※ (분석항목) 세균성 곰팡이성 질병, 기생충성질병, 바이러스성 질병
• ’22.07.21. : ○○ 병성감정 의뢰(→국립수산물품질관리원, 음성)
• ’23.02~06. : 심사관 및 전문가 현장조사
가. 신청인
• 피신청인은 ○○공공하수처리시설(○○도시공사 건설)의 방류수 방류지점을 당초 ○○천에서 ○○천으로 최종 변경하였다.(’19년)
- 변경 과정에서 하수처리장 건설사업 시행자인 ○○도시공사는 신청인 등 ○○천 인근 어업인들에게 ○○천 방류로 결정되는 경우 방류지점을 어업인들과 협의하고,
- 부산지역 ○○, ○○, ○○하수처리장의 방류수로 인한 어업피해조사 사례와 같이 어업피해조사 후 어업피해가 발생하는 경우 토지보상법에 따라 배상할 것을 약속하였다.(’18년)
• 이후 ○○도시공사는 어업인을 배제한 채, (사)○○발전위원회와 어업인들의 민원까지 책임지기로 약정을 체결(’21.10월)하고, 발전기금을 지급하였다.
- 이 과정에서, 신청인들은 부산어류양식영어조합을 통해 신청인을 포함한 어업인들이 (사)○○발전위원회에 위임서를 써 준 사실이 없음을 밝히며, 어업인들과 직접 협의할 것을 요청하였다.
- 그러나, ○○도시공사는 (사)○○발전위원회에 책임을 전가할 뿐, 신청인 등 어업인과의 협의는 없었으며, (사)○○발전위원회에서도 어떠한 협의사항이 없었다.
• ○○하수처리장 운영 전에는 발생하지 않았던 양식장의 질병이 하수처리장 운영 직후(’21.3월경) 발생하였으며, 하절기 고수온 때 더 많은 피해가 발생 하였다.
- ○○의 경우 관계기관의 병성감정 결과(바이러스성출혈성패혈증 검출)에 따라 ’21.12.28.~’22.4.13.까지 출하가 금지되기도 했다.
- 물고기 폐사와 관련, ○○도시공사에 하수처리장과의 연관성은 없는지 피해조사 확인을 계속적으로 호소하였으나, 공사는 이를 거부하였다.
• 하수처리시설을 이양받은 부산시는 하수처리장의 방류수질, 사후환경영향평가 결과 등을 근거로 신청인들의 어업피해조사 청원을 거부하고, 신청인들이 직접 병성감정을 통해 폐사원인을 입증하라고 하였다.
- 하지만, 하수처리장에서 하천수질환경 기준 이내로 배출하였더라도 이는 동ㆍ식물에 무해한 기준은 아닐 것이며, 하수처리장 운영 이후 갑자기 폐사가 일어나는 상황 등을 고려하면 가해자인 부산시가 어업피해조사를 통해 폐사원인을 입증하고 피해가 입증되는 경우에는 배상해야 할 것이다.
나. 피신청인
• 신청인들은 피신청인의 방류수 방류지점 변경 과정에서, ○○도시공사가 인근 어업인들에게 ○○천 방류로 결정되는 경우 방류지점을 어업인들과 협의하고, 부산지역 ○○, ○○, ○○하수처리장의 방류수로 인한 어업피해조사 사례와 같이 어업피해조사 후 어업피해가 발생하는 경우 토지보상법에 따라 배상할 것을 약속(’18년)하였다고 주장하나,
- ○○도시공사는 관련 사실여부가 확인되지 않는다고 하였다.(’21.06.16., ○○도시공사 ○○안전처-4761 → ○○어류양식영어조합)
• 신청인들은 ○○어류양식영어조합을 통해 신청인을 포함한 어업인들이 (사)○○발전위원회에 위임서를 써 준 사실이 없음을 밝히며, ○○도시공사가 어업인들과 직접 협의할 것을 요청하였다고 하나,
- ○○전위원회에는 하수처리시설 처리수 ○○천 방류 반대 민원을 해소하고자 지역주민을 위해 발전기금을 지원한 사항으로, 민원해소를 위해 발전기금을 지원한 사항과 방류수로 인한 어업피해 주장 사건은 별 건으로 보아야 하며, 해당 단체에 신청인의 의견을 수렴토록 요청한 바 있다.
- 하수처리수 수질의 법적기준 초과로 어업활동에 피해가 발생할 경우에는 이해당사자 간 관련법령에 따라 처리되어야 한다.
- 다만, 뒤에 언급할 사유로, 어업피해조사의 필요성을 인정하기 어렵고, ○○지구 도시개발사업 시 발생한 흙탕물 유출로 인한 어업피해에 대해서는 「토지보상법」에 따라 어업피해 보상금을 기 지급한 바 있다.
• 신청인 중 ○○○(○○)은 ○○어류양식영어조합을 통해 ’21.10.4., 재차 어업피해조사를 요청(청원)한 바 있으며, 그 외 신청인들은 재정신청 전 어떠한 어업피해 민원도 제기한 바 없다.
- 청원 및 관련 민원에 대하여는, 수차례 면담 및 현장방문, ○○도시공사ㆍ○○군 등 유관기관 의견조회 등을 통하여 적극 조사하였다.
- 다만, 하수처리수 방류와 피해 발생사실 사이에 대한 인과관계를 도출하기 곤란하여, 청원심의회(여러 분야 전문가(교수2, 변호사1) 및 시민(시민단체1, 공개모집1))를 통해 어업피해 영향 여부 등을 위한 추가 조사는 필요하지 않다고 결정하였다.
- 신청인은 청원서를 통해, ① 수산학개론(○○대 ○○○등 9인 공저)에 해양오염 원인으로 하수처리장 처리수가 포함되는 점, ② ○○군청, ○○ 과학원 등 관계기관이 어류폐사 원인으로 하수처리장 처리수를 언급한 점 등을 인과성 근거로 제시하였으나,
- ① 저서 내용 어디에도 해양오염 원인으로 하수처리장 처리수를 기재한 사실이 없으며, ② 관계기관의 합동조사는 ’21.7~8월 고수온 어류폐사 외 조사사례가 없었으며, ○○과학원의 하수처리장 처리수 언급사실은 없는 것으로 조사되었다.
- 신청인에게 「수산생물질병 관리법」 제9조 및 제10조에 따라 병성감정 후 어류폐사 원인을 확인할 것을 통보하였다.
• 어업피해조사를 위해서는 공익사업의 시행으로 신청인의 어업활동에 피해가 발생해야 하나,
- 하수처리시설 운영 이후 하수처리 방류수가 법적 기준보다 더 엄격한 수준으로 배출되어 ○○천 하천수질 및 ○○만 해양 수질이 개선되었으며,
※ 운영 전(’13년, 영향평가) : 생태기반 해수수질기준 3등급(WQI 지수값 41, 보통)
※ 운영 후(’23년, 자체조사) : 생태기반 해수수질기준 2등급(WQI 지수값 29, 좋음)
- ○○ 해역 일원 육상해수양식장 및 타 어업권에서도 유사한 피해가 발생하지 않은 점,
- 방류수로 인한 피해라면 하수처리장을 운영 중인 현재에도 지속적으로 어업피해가 발생하여야 하나, ’21.9월 이후 신청인들이 지자체에 어업피해를 신고하지 않는 점 등을 종합고려하면 어업피해와 방류수 간의 연관성을 찾기 곤란하고, 전문기관에 대한 용역조사 의뢰 근거도 없다.
가. 분쟁지역 개황
• 분쟁지역은 부산 ○○군 ○○읍 일원으로, 피신청인 ○○공공하수처리장의 방류수는 ○○택지 내 우수박스로 방류되며, 이후 우수와 함께 ○○천으로 방류된 후 ○○만으로 유출된다.
- (당사자 간 이격거리 : 약 3.9~4.3㎞) 하수처리장 ←0.8(방류관)→ 우수로(생태공원 수로 경유) ←1.2→ ○○천(합류) ←1.9~2.3→ 신청인
나. 피신청인 ○○공공하수처리시설 운영현황
1) 일반현황
• 시설명 : ○○공공하수처리시설
• 처리구역/용량 : ○○지구 도시개발구역 / 9,000㎥/d(9,898세대)
• 처리공법 : DeNiPho공법(간헐포기접촉산화공법)
• 시행/사업비 : ○○도시공사 / 357억원
• 관리/운영 : ○○광역시 / ○○환경공단
• 운영경과 : (’15.3월)설계 → (’20.7~10월)시운전 → (’21.2.1.)사용개시
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385935" alt="1번째 이미지"></img>
2) 수질현황(TMS 근거)
• 유입수질 현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385957" alt="2번째 이미지"></img>
• 방류수질 현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385967" alt="3번째 이미지"></img>
다. 신청인 양식장 및 피해주장 현황
1) ○○
• 허가번호 : ○○군 육상해수양식어업 제○○-○○호(○○○, 배우자)
• 허가기간 : ’98.12.21.~’23.12.31.
• 소재지 : 부산 ○○군 ○○읍 ○○로
• 양식어종/총면적(㎡)/수조면적(㎡) : 넙치 / 3,288.20 / 2,938.76
• 취 수 관 : 해수인용관 10기(○○리12 지선 / ○○와 겸용)
• 신 청 액 : 1,307,810천원(20,000kg×15,700원×0.5(경비비율)×8.33
(영구피해))
2) ○○
• 허가번호 : ○○군 육상해수양식어업 제○○-○○호(○○○)
• 허가기간 : ’16.01.01.~’25.12.31.
• 소재지 : 부산 ○○군 ○○읍 ○○로
• 양식어종/총면적(㎡)/수조면적(㎡) : 넙치 / 3,017.00 / 2,432.00
• 취 수 관 : 해수인용관 10기(○○리12 지선 / ○○과 겸용)
• 신 청 액 : 1,111,638천원(17,000kg×15,700원×0.5(경비비율)×8.33
(영구피해))
3) ○○
• 허가번호 : ○○군 육상해수양식어업 제○○-○○호(○○○)
• 허가기간 : ’05.04.15.~’23.09.09.
• 소재지 : 부산 ○○군 ○○읍 ○○로
• 양식어종/총면적(㎡)/수조면적(㎡) : 강도다리 / 1,346.00 / 606.23
• 취 수 관 : 200㎜관 2기, 150㎜관 1기(○○리 170-7 지선)
• 신 청 액 : 379,015천원(7,000kg×13,000원×0.5(경비비율)×8.33
(영구피해))
라. 신청인 어류 입식/출하ㆍ판매/폐사 현황(’18~’22년)
1) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385969" alt="4번째 이미지"></img>
2) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385971" alt="6번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385973" alt="7번째 이미지"></img>
3) ○○
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385975" alt="6번째 이미지"></img>
※ 출처 : (입식) ○○군 / (출하) 신청인 매출장 / (폐사) 폐기물처리 확인서, 신청인 진술
※ 출처 : (단가) 해양수산부 수산정보포털 > 수협계통판매통계 > 넙치류/가자미류
※ ○○은 출하 월별자료 추출 불가능하여 연평균 단가 적용
※ (ㆍㆍㆍㆍㆍ) 하수처리장 운영개시 및 신청인 피해발생주장 전후 구분선
마. 분쟁지역 연안 적조 특보 현황(’10~’22년, ○○군 제출자료 근거)
※ 국립수산과학원에서 발령한 적조특보 해역 중 ○○읍 연안이 포함된 경우
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=147385977" alt="7번째 이미지"></img>
※ 미표시 연도 : 특보발령 없음
바. 분쟁지역 어업허가(면허) 및 어업피해 신고/민원 현황(’18~’22년)
※ ○○군 제출자료 근거, ’23.5월 현재 실제 운영 중인 곳만 표시)
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사. 분쟁지역 방파제 통수구 현황(○○군 제출자료 근거)
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아. 신청인 양식장 예찰결과(’18~’22년(매월), 수산자원연구소 제출
자료 근거)
※ 조사방식 : 직접분석(수질환경, 질병여부) 및 청취조사(입식/출하/폐사량)
1) ○○
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2) ○○
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3) ○○
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자. 기타
• ○○도시공사는 '○○지구 도시개발사업 조성공사’ 중 발생한 어업피해(부유물질 오염 등)에 대해서는 어업피해조사 용역결과에 따라 ’18.12월 신청인들에게 보상금을 지급하였다.
- 신청인들의 하수처리 방류수로 인한 어업피해조사 요구와 관련하여서는 방류수질이 ○○지구 도시개발사업 시행 전 ○○천 수질보다 양호한 상태로 관리되고 있어 어업피해 영향 여부 등을 위한 추가 조사는 필요하지 않을 것으로 판단한다고 진술하였다.
• 신청인 측은 국민권익위원회에 “○○지구 하수처리장 방류수로 인한 어업피해 원인규명 조사용역”을 요청(’22.04.13.)하였으나, 권익위는 이 사업으로 인한 어업피해 연관성 등은 사업시행자가 종합검토하여 처리할 사항이라는 사유로 ○○광역시와 ○○도시공사에 민원을 이송(’22.04.25.)한 바 있다.
- 이에 대해, ○○광역시는 어류피해와 방류수 간의 연관성을 찾기 어렵다는 사유로 어업피해 조사용역 시행을 거부하였다.(’22.05.03. 회신)
• 이 사건은 신청인들이 ○○공공하수처리장의 방류수 수질오염으로 인한 어업피해를 주장하므로, 사건과 직접 관련이 없는 신청인들과 ○○도시공사와의 사항에 대해서는 판단하지 아니한다.
4. 피해주장 요인별 평가
가. 분쟁지역 해수흐름
• 분쟁지역 ○○만 내로 유입되는 하천은 ○○천(지방하천), ○○천(소하천) 등 2개이며, 분쟁대상 하수처리장의 방류수는 ○○천으로 유출(’21~’22년 평균 4,242㎥/일, 최대 5,503㎥/일)된다.
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* (평균갈수량) 자연상태의 하천에서 갈수시에도 흘렀다고 볼 수 있는 유량 / 하수처리수 방류전
• 하천유량의 유무, 해수의 방향(창ㆍ낙조류)에 관계없이, 하천수 및 하수처리수는 아래 그림의 A~B단면 내부로 유입되어 외해의 해수와 혼합된 후 외해로 빠져나가는 것으로 조사되었다.
• (결론) ○○만은 동해와 연결되며, 소규모 만의 형태를 가지며 대게 주변해역의 해양환경 특성과 유사성을 가지는 것으로 조사되었다.
- 또한, ○○공공하수처리장의 방류수가 ○○만 내로 유입되더라도 ○○만 내 해수 흐름패턴에는 영향을 거의 주지 않으며, 외해로부터 만내로 유입된 해수가 C-D단면의 회전류를 형성하여 만내 오염물질 발생시 외해로 유출 시키는 기작으로 작용한다고 조사되었다.
나. 수질분석
1) 환경영향평가(1차 ’07.08.28., 2차 ’09.11.18., 3차 ’13.12.20. 조사)
• 신청인 양식장 취수관 주변 'SW-3’ 지점의 해수수질(해양환경기준)은 생활환경기준과 해양생태계 보호기준(단기)을 충족하고, 생태기반 해수수질 기준은 보통(Ⅲ)인 것으로 조사되었다.
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2) 사후환경영향조사
• 피신청인 하수처리장 방류수로 인한 해양의 수질변화를 검토코자 사후환경영향조사에서 SW-4, 6지점의 해양수질을 조사하였다.
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• 측정지점인 ○○만 외해의 수질(생태기반지수(WQI) 및 생태기반 해수수질(등급))은 당초 환경영향평가시 수질보다 좋아진 것으로 조사되었다.
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3) 피신청인 자체조사(’23.2.23.)
• 피신청인 하수처리수 방류 이후 어업피해가 지속적으로 발생한다는 신청인의 주장에 따라, 피신청인이 전문기관에 의뢰하여 ’23.2.23.(대조기, 고저차 115㎝) 낙조류시 SW-3 지점*에서 해양수질을 조사하였다.
* 해수 흐름패턴 시뮬레이션 상 하천수, 하수처리수가 해수에 혼합된 후 외해쪽으로 유출되는 지점으로 환경영향평가 등의 자료와 비교가능한 지점(신청인들 양식장과 인접)
• 조사결과, 생태기반지수(WQI) 29, 생태기반 해수수질은 Ⅱ(좋음) 등급으로 분석되어, 피신청인 하수처리시설 공사 착공 전보다 수질이 개선된 것으로 나타났다.
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4) 위원회 현장조사
• 신청인은 피신청인의 하수처리장은 지속적, 반복적으로 처리수를 방류하며, TMS 수치상 하천수질환경 기준 이내로 배출하더라도 이것이 동ㆍ식물에 무해한 기준으로 볼 수는 없다고 주장하면서, 과거에는 없었던 어업피해가 하수처리장의 운영개시 직후 발생하여 지속되고 있다고 주장한다.
• 사후환경영향조사에 따르면 외해의 수질은 좋아진 것으로 볼 수 있으나, 그 조사 결과만으로는 신청인 취수구 주변 수질을 파악하기는 곤란한 측면이 있다.
• 이에, 피신청인 하수처리장의 방류수 및 신청인 양식장의 취ㆍ배수구를 포함한 주요지점의 주요 오염물질 농도를 조사하였다.
- 분쟁지역 낙조류 시(’23.3.28., 소조기 1일전, 고저차 33㎝) 수질을 1차 조사하였다. 1차 조사시, 신청인의 '낙조류+대조기’ 시 영향이 크다는 진술을 참작하여, ’23.4.20.(대조기, 고저차 110㎝) 낙조류시 조사(2차)를 추가하였다.
• 2차례에 걸친 수질조사 결과, 신청인들 각 양식장의 취수관 주변 해수수질은 생태기반 해수수질 기준과 해양생태계 보호기준 이내로 조사되었다.
- 특히, ○○천 상류나 하수처리 방류 원점보다 하류에 위치한 ○○천 합류점 (염분농도상 해수)에서의 각 수치가 ○○천 상류나 방류수의 수질보다 좋지 못한 것은 비점오염원 등 기타불명의 원인에 의한 것으로 추정되며,
- ○○천 합류점과 신청인 양식장 취수구의 수질 패턴 비교시, 해수흐름 용역에서 도출된 결과(하수처리 방류수가 해수흐름 패턴에 영향을 줄 가능성 미미)처럼, 하수처리 방류수가 신청인 양식장 취수구 주변에 도달하여 해수를 오염시킬 가능성은 미미한 것으로 분석된다.
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※ ( ) : 방류수 수질기준 / A,B : 담수, 나머지 : 해수 / N : 검출한계 미만
※ 투명도, 저층DO포화도 등은 비교의미 없어 미실시
다. 어업피해
1) 넙치의 특성
• 넙치(Paralichthys olivaceus)는 분류학적으로 가자미목 넙치과에 속하며, 저서성 어류로서 체형이 납작하다.
• 서식 적정 수온은 8~26℃이며, 최적 사육수온은 21~24℃이다.
• 넙치의 적정사육 염분은 27.7~35.7‰이며, 염분조절을 가능하게 하는 염류 세포를 가지고 있어 일시적인 저염분 변화에도 적응할 수 있다고 알려져 있다.
• 적정 용존산소(DO)는 4~6ppm 이상이며, 3ppm 미만에서는 폐사가 가능하다.
2) 강도다리의 특성
• 강도다리(Paralichthys stellatus)는 분류학적으로 가자미목 가자밋과에 속하며, 저서성 어류로서 체형이 납작하다.
• 서식 적정 수온은 3~23℃이며, 최적 사육수온은 13~18℃이다.
• 강도다리의 적정 사육염분은 0~35‰인 것으로 알려져 있다.(출처 : 강도다리 양식 매뉴얼)
• 적정 용존산소(DO)는 4~6ppm 이상이며, 3ppm 미만에서는 폐사가 가능 하다.
3) 해수수질이 어류(넙치, 강도다리)에 미치는 영향
• 취수시설은 바닷물을 직접 취수하여 수조에 공급하는 직수식과 취수한 물을 여과하여 사용하는 여과식으로 구분되며, 대부분 직수식이다.
• 사육환경에 따라 적절하게 해수를 공급하고 환수한다. 환수량은 수질상태에 따라 1일 사육수의 20~50%로 한다.
• 자어의 사육 수온은 15~22℃, 부하 직후에는 15~16℃로 하고, 부화후 적정 사육수온은 18~20℃를 유지한다. 사육시 수온이 낮은 지역에서는 가온을 한다.
• 자어 사육시 보통 염분은 27~36‰이며, 사육수로는 원해수를 사용한다. 해수 염분이 낮아도 자어에 미치는 영향은 크지 않다.
• 수소이온농도(pH)는 7.7~8.4이다. 사육수조의 pH는 식물 및 동물의 생리작용에 의하여 다소 변화한다.
4) 신청인 양식 환경
• ○○만으로의 유입지점으로부터 신청인 ○○수산 1,2의 취수관까지의 (지형을 고려하지 않은 단순) 직선거리는 약 1.5㎞였으며, ○○의 취수관까지의 직선거리는 약 1.4㎞인 것으로 조사되었다.
• ○○수산 1,2와 ○○은 취수관(길이 50~80m)을 바다에 설치하여 직수하여 사용하고 있었으며, 침전조(여과수조) 등의 시설은 없는 것으로 조사되었다.
• ○○수산은 양식규모를 축소하여 운영하고 있으며, 일부 수조는 비워두었으며, 일부는 외부 위탁 과제에 참여하여 어린치어를 대상으로 성장과 어병 발생 (종류) 등을 파악하는 실험을 하고 있었으며, 일부 수조에서 넙치를 양식하고 있었다.
• 신청인 진술에 따르면, 과거 태풍, 고수온 등으로 인해 폐사하여 지자체로부터 보상을 받은 사실이 있었으며, ○○공공하수처리장 방류수로 인한 어류의 피해를 의심을 하고 있을 뿐, 취수구역의 수질 등과 이로 인한 폐사와의 관계 등에 대해서는 인지하지 못하였다.
5) 어업피해의 인과성
• 일반적으로 양식장에서 사육 중인 생물(여기서는 넙치, 강도다리)의 폐사, 성장지연 요인은 내부요인(사육조건, 사육시설, 사육관리 능력 등)과 외부요인 (급격한 수온, 용존산소, 염분농도, 부유물질 농도의 변화, 소음ㆍ진동 등)으로 구분하여 확인한다.
- 신청인은 외부요인, 즉, ○○공공하수처리장의 방류수의 유입으로 인해 폐사가 발생하였다고 주장한다. 방류수로 인한 신청인 양식장의 양식어류의 폐사 인과관계를 파악하기 위해서는 방류수량, 방류수 내의 수질환경의 변화(수온, 용존산소, 염분, 부유물질 농도의 급격한 변화 등) 등으로 추정할 수 있다.
• 피신청인 하수처리시설 방류수의 수량ㆍ수질, ○○만 주변의 해수흐름, 신청인들 각 양식장 취수구 주변의 수질을 분석하면, 피신청인 방류수가 신청인들 각 양식 어류에 피해를 줄 개연성을 인정하기 곤란하다.
- 신청인은 유기물질(소독물) 등이 양식장의 어류에 영향을 줄 수 있다고 주장하나, ○○공공하수처리장에서는 기준물질에 대해 모두 법적기준 이내로 방류하고 있다.
- 기타 수질분석 결과에 따르면, 소조기뿐만 아니라 대조기에도 각 양식장의 취수구 주변 수질이 생태기반 해수수질 기준과 해양생태계 보호기준을 모두 충족한다.
- 또한, ○○대의 「○○지구 하수처리수의 ○○만내 유입에 따른 만내 해수순환 검토 용역」(’20.4월)에 따르면, ○○공공하수처리장의 방류수가 ○○만 내로 유입되더라도 ○○만 내 해수 흐름패턴에는 영향을 거의 주지 않으며, 외해로부터 만내로 유입된 해수가 신청인들 양식장의 주변에서 회전류를 형성하여 만내 오염물질 발생시 외해로 유출시키는 기작으로 작용한다고 조사되어 하수처리장의 방류수가 ○○천에 유입되어 ○○만으로 유입되는 하천수는 ○○만에의 수온, 용존산소, 염분, 부유물질 등의 변화에 영향을 준다고 판단하기 어렵다.
- 이와 같은 조사결과를 볼 때, 피신청인의 하수처리장 방류수가 신청인들의 어류에 피해를 주었을 개연성을 인정하기 어렵다.
- 신청인들은 하수처리장 운영(’21.2월 개시) 직후인 ’21.3월부터 어류피해가 발생하기 시작하였다고 주장하나, 수산자원연구소의 예찰결과에 따르면, 그 전에도 어류피해가 있었던 것으로 보인다.
- 또한, ○○군의 ○○만 연안의 적조발생 현황자료를 보면, 하수처리장 운영 이후에는 적조가 발생하지 않아, 하수처리장의 방류수가 적조의 원인 물질로 작용하거나 그로 인해 양식장의 어류폐사를 유발한다고 보기도 곤란하다.
- 이는, 신청인 수조 및 취ㆍ배수 관로의 여건(여과장치 부재 등), 양식장 배수의 취수에의 국지적 영향(취수구와 배수구의 인접성*)일 가능성을 고려할 수 있으며, 치어 자체의 면역 취약성, 기타 불명의 원인 등에 기인하는 것으로 보인다.
* ○○수산의 경우 취ㆍ배수구가 방파제로 나뉘어져 있으나, 방파제 하단의 통수로로 연결되어 있어 취수관 주변 수질이 동(同) 양식장의 배수 영향을 받을 개연성이 있음
5. 인과관계 검토
• 인과관계 도출을 위해 고려한 사항은 차례대로 다음과 같다.
① 신청인들 각 양식장 취수구의 오염물질 농도가 「환경정책기본법」의 해역 수질기준(생태기반 해수수질 기준, 해양생태계 보호기준)을 초과하는지의 여부 등
② 해수흐름 또는 수질분석 결과 상 피신청인 방류수의 신청인들 각 양식장의 취수구로의 도달 가능성 내지 정도
③ 취수구 수질이 양식장 어류피해에 영향을 주었을 개연성 검토
• 피신청인 하수처리장이 지속적으로 운영(유사한 하수성상 및 유입량)되고 있고, 신청인들도 지속적으로 어류피해가 발생한다고 주장하고 있어, 현재시점(’23.3~4월)에서의 피신청인 방류수, 신청인 각 양식장의 취수구 등의 수질조사를 실시하여 신청인 주장기간 내 피해 가능성을 도출하고자 하였다.
(대ㆍ소조기 각 1회, 낙조류시, 비강우시*)
* 기타 변수를 최소화하기 위해 강우시는 배제함
- 그 결과, 신청인들 각 취수구 수질이 생태기반 해수수질 기준 및 해양생태계 보호기준을 모두 충족하고, 넙치와 강도다리의 특성을 고려하였을 때 취수구 수질로 인한 어류피해 개연성이 인정되지 아니한다.
- 다만, 방류수에 대한 2차 조사시 아연(Zn)이 해양생태계 보호기준(34㎍/L)을 초과(46㎍/L)하였는데, 이는 다른 항목의 결과값을 감안하였을 때 일시적 현상임을 배제할 수 없고, 수계유입시 기준 이내로 저감된 것은 자연여과된 것으로 추정할 수 있다. 특히, 신청인 각 취수구에서의 수질이 기준 이하로 조사됨에 따라 취수구 주변의 수질로 인한 어류피해 개연성이 인정되지 아니한다.
• 피신청인 하수처리수의 방류 전 ○○천 말단지점의 갈수량은 2,851㎥/일이며, ’21.2월 이후 피신청인 하수처리수는 하루평균 4,242㎥(최대 5,503㎥/일)를 방류하였다. 방류수는 운영개시 후 계속하여 TMS(원격측정장치, Telemetering System) 상 방류수 수질기준을 크게 하회하고 있으며, ○○천의 유량 증가 등으로 인해 ○○천의 수질은 개선되었다.
- 신청인 인근(SW-3지점, ○○천과 신청인들 양식장 사이 지점) 해수수질(’23년)도 환경영향평가시와 비교시 다소 개선되었다.
• 또, 해수흐름 용역결과, 방류수의 ○○만 내 유입시 해수 흐름패턴에는 영향을 거의 주지 않으며, 외해로부터 만내로 유입된 해수가 만내 오염물질을 외해로 유출시키는 점 등을 고려하면 신청인 취수구의 해수환경은 외해의 해양환경과 유사할 것으로 유추할 수 있다.
- 수질분석 결과 등을 함께 고려하면, ○○천의 하천수 및 피신청인 하수처리장의 방류수가 바다로 들어오는 경우 외해의 메커니즘(mechanism)에 따라 확산 및 희석되는 것으로 보인다.
- 특히, 신청인들의 각 양식장 취수구는 외해로부터 온 해수의 회전류가 발생하는 구간으로 외해의 해수에 큰 영향을 받을 것으로 봄이 합리적이다.
- 국지적으로, 각 신청인들의 취ㆍ배수구가 인접해 있는 점, 취ㆍ배수시 여과장치가 부착되어 있지 않는 점, ○○수산의 경우 취ㆍ배수구 사이 방파제로 구분되나 방파제 하단에 통수구가 존재하여 바닷물의 왕래가 가능한 점 등의 사유로 배수수질이 취수수질에 영향을 미칠 수 있다.
• 이상으로, 피신청인 하수처리수의 수질상태, 해수흐름 용역 및 수질조사 결과, 기타 전문가 의견 등을 종합고려하면 피신청인 방류수로 인한 신청인 어업 (어류)피해 개연성이 인정되지 아니한다.
• 이와 별개로, 「수산생물질병 관리법」 제9조에 따라 수산생물양식자는 병명이 불분명한 질병으로 죽은 수산생물을 발견하는 경우 즉시 지자체에 신고하여야 하나,
- 신청인이 재정신청한 폐사주장 건 중, 지자체에 신고한 건에 대하여는 지자체에서 이미 보상한 것으로 조사되었으며, 그 외에 대해서는 별도로 신고하지 아니한 것으로 조사되었다.
- 또, 신청인들이 제출한 피해현황 자료에 따르면, 피신청인 하수처리장 가동 전(’18~’20년)에는 폐사피해가 없고, 가동 이후에만 폐사피해가 있는 것으로 작성ㆍ진술(자연폐사 제외)하였으나, 관계기관 제출자료(신청인 청취조사 자료)에 따르면 그 피해가 피신청인 하수처리장 가동 전부터 지속되어 온 점은 신청인들의 주장을 약화시킨다.
• 신청인들은 피신청인 방류수로부터 나오는 오염물질로 인한 적조발생 및 이로 인한 양식어류의 피해가능성 등을 주장하나,
- 피신청인 하수처리시설 운영 후 ○○읍 연안의 적조는 발생하지 아니한 것으로 조사되었으며,
- 환경영향평가와 사후환경영향조사시 외해의 T-N, T-P수질(SW-4,6)은 유사하거나 다소 증ㆍ감하나, 급격한 농도 변화는 없는 것으로 나타났으며, 외해의 수질과 신청인들 각 취수구의 수질을 비교하더라도 큰 차이가 없는 것으로 조사되었다.
• 또한, 어업피해를 주장의 근거자료로 제시한 자료를 보면, 하수처리장 운영 전ㆍ후 판매금액이 증가하는 경향을 보이거나, 유의미한 차이가 없는 것을 볼 때 어업피해 개연성이 인정되지 아니한다.
• 신청인들의 신청을 기각한다.
출처: 국가법령정보센터 중앙환경분쟁조정위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).