2016입담2072

1. 피심인들은 공공 또는 민간부문에서 발주하는 비파괴검사 용역 입찰에 참여하면서 사전에 우선협상대상자, 견적금액을 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.

2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.

가. 과징금액 : 합계 865,000,000원

1) 주식회사 아거스 : 402,000,000원
2) 서울검사 주식회사 : 263,000,000원
3) 대한검사기술 주식회사 : 100,000,000원
4) 코스텍기술 주식회사 : 100,000,000원

나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내

다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국

1. 기초사실
가. 피심인들의 지위 및 일반현황

1 피심인 주식회사 아거스, 서울검사 주식회사, 대한검사기술 주식회사, 코스텍기술 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 모두 비파괴검사 용역사업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.

<표 1> 일반현황
(2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700437" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인들 제출자료

나. 비파괴검사 시장현황

2 비파괴검사는 방사선, 초음파 등의 물리적 원리를 이용하여 검사대상물을 파괴하지 않고 내부구조 및 결함의 유무, 상태 등을 검사하는 것으로 2015년 10월말 기준 비파괴검사업체로 등록된 업체 수는 137개이고, 2015년 국내 비과괴검사 업체들의 총매출액은 4,705억 원으로 추산된다.

다. 두산건설 창원공장 비파괴검사 용역 입찰 개요

1) 입찰개요

3 두산건설은 창원공장에서 생산되는 발전설비 등의 결함여부 등을 점검하고 보수하기 위하여 2011년 8월 비파괴검사 용역단가 입찰을 실시하였다. 두산건설의 창원공장 비파괴검사 연간 용역단가 입찰은 ① 견적요청서 발행(2011. 8. 9.) ② 견적제출(2011. 8. 17.) ③ 입찰평가(2011. 8. 19.) ④ 입찰결과 통보(2011. 8. 23.) ⑤ 계약(2011. 11. 8.) 등 총 5단계 절차로 진행되었다.

2) 입찰방식

4 두산건설은 창원공장의 비파괴검사 용역을 초음파탐상검사(Time of Flight Diffraction: 이하 'TOFD’라 한다) 및 기타 비파괴검사(Non Destructive Examination:이하 '기타 NDE’라 한다) 용역으로 구분하고 우선협상대상자 2∼3개사를 선정하여 용역물량을 배분하는 조건으로 입찰을 진행하였다.

5 두산건설은 창원공장의 기존 비파괴검사 용역 수행업체인 아거스, 서울검사와 TOFD 및 기타 NDE의 용역 수행 실사평가기준 70점을 통과한 3개 신규 비파괴검사 업체인 대한검사기술, 코스텍기술, *** 등 총 5개 업체<각주>1</각주>에게 아래 <표 2>와 같이 6개의 물량배분 시나리오별로 TOFD 및 기타 NDE의 세부 단가 견적금액을 요청하였다.<각주>2</각주><표 2> 물량배분 시나리오
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700439" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>3</각주>3) 입찰결과

6 두산건설은 위 5개 업체가 제출한 견적서에 대해 아래 <표 3>과 같이 견적금액, 품질, 납품능력, 경영평가 등 총 4가지 항목 평가를 통하여 1순위 우선협상대상자로 아거스를, 2순위 우선협상대상자로 서울검사를 선정하였다.<각주>4</각주><표 3> 비파괴검사 업체 선정 점수표
(단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700441" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
* 견적금액의 만점은 35점이지만, 가점이 있는 경우 35점 이상 받을 수 있음
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거

1) 합의의 내용

7 아거스 한ㅇㅇ 상무, 서울검사 김ㅇ 전무는 2011. 8. 9. 두산건설로부터 '두산건설 창원공장 비파괴검사 용역단가 입찰’(이하 '이 사건 용역 입찰’이라 한다) 견적요청서를 받은 이후 이 사건 용역 입찰에서 자신들이 우선협상대상자로 선정되지 못하거나 용역단가가 하락되는 것을 방지하기 위하여, 자신들은 두산건설 창원공장 2010년 비파괴검사 용역단가(이하 '2010년 용역단가’라 한다) 수준으로 견적금액을 제출하고 대한검사기술, 코스텍기술<각주>5</각주>에게는 2010년 용역단가보다 높게 견적금액을 제출하도록 요청하기로 서로 합의하였다.<각주>6</각주>8 이후 아거스 한ㅇㅇ 전무는 대한검사기술 김ㅇㅇ 전무, 코스텍기술 김** 전무에게 유선으로 이 사건 용역 입찰에서 아거스가 낙찰받을 수 있도록 대한검사기술, 코스텍기술이 2010년 용역단가보다 높게 견적금액을 제출해 줄 것을 요청하였고, 이에 대해 대한검사기술 김ㅇㅇ 전무는 조건없이 이를 수락하였고, 코스텍기술 김** 전무는 그러겠다는 의사를 표명하였다.<각주>7</각주>2) 합의의 실행

9 피심인들은 2011. 8. 17. 합의한 내용대로 아래 <표 4>와 같이 아거스는 2010년 용역단가와 거의 유사한 수준에서, 서울검사는 아거스보다 약간 높은 금액으로, 대한검사기술 및 코스텍기술은 아거스와 서울검사보다 높은 금액으로 TOFD 및 기타 NDE 물량배분에 대한 6개 시나리오별로 26개 세부항목에 대한 견적금액을 제출하였다.<각주>8</각주><표 4> 26개 세부항목별 견적금액(기본안 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700443" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
10 입찰결과 두산건설은 2011. 8. 19. 우선협상대상자로 1순위 아거스, 2순위 서울검사를 선정하고, 이들 업체와 협의를 거쳐 아거스가 제출한 견적금액으로 2011년 용역단가를 결정하고 2011. 11. 8. 아거스, 서울검사와 각각 2년 계약을 체결하였다.<각주>9</각주>3) 근거

11 위 행위사실은 두산건설의 NDE 업체 선정 진행 및 결과 보고(심사보고서 소갑 제1-1호증, 소갑 제1-8호증), 아거스 영업보고서(소갑 제1-2호증), 두산건설 입찰/견적요청서(소갑 제1-3호증), 두산건설의 견적제출 요청 전자우편(소갑 제1-4호증 내지 소갑 제1-7호증), 단가합의 회의록 및 결과보고(소갑 제1-9호증, 소갑 제1-10호증), 비파괴용역 계약서(소갑 제1-11호증, 소갑 제1-12호증), 아거스 및 서울검사 매출액(소갑 제1-13호증, 소갑 제1-14호증), 피심인들 임원 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-4호증), 이 사건 용역 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 합의하였다는 취지의 아거스와 서울검사의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다.

나. 관련 법 규정 및 법리

1) 법 규정

독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)

제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
② ∼ ⑤ (생략)

2) 관련 법리

12 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다.

가) 합의

(1) 합의의 의미

13 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>10</각주>14 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.

(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의

15 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다.

나) 경쟁제한성

16 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.

17 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>18 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>12</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부

1) 합의의 존부

19 제2. 가항에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 아거스와 서울검사가 우선협상대상자가 되기 위해 견적금액에 대해 서로 협의하고 아거스의 견적금액 협조요청에 대해 대한검사기술과 코스텍기술은 반대의사 없이 승낙함으로써 피심인들 사이에 이 사건 용역 입찰에 참여하면서 우선협상대상자, 견적금액에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.

2) 경쟁제한성 판단

20 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 이 사건 용역 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 경쟁제한성이 인정된다.

21 첫째, 5개 사업자가 참여한 입찰에서 4개사가 합의에 참가하였지만, 합의에 참가하지 않은 ***은 입찰 당시 품질, 납품능력 및 경영평가 면에서 이 사건 입찰의 우선협상대상자로 선정된 아거스 및 서울검사보다 현저히 열위에 있었을 뿐만 아니라 다른 경쟁자였던 대한검사기술, 코스텍기술보다도 평가점수가 낮았고 가격 면에서도 아거스 및 서울검사보다 현저히 경쟁력이 떨어지는 상태였다는 점, 이 사건 입찰담합의 성공과 가장 긴밀한 이해관계를 가진 아거스와 서울검사 임원은 ***의 경우 용역수행능력 등 경쟁력이 현저히 떨어졌기 때문에 설사 최저가로 투찰을 하더라도 낙찰될 가능성이 없다고 판단하여 합의대상에 포함시키지 않았다고 진술하고 있는 점 등을 고려하면 피심인들만 이 사건 용역단가 합의에 참여하였다하더라도 당해 입찰 결과에 영향을 미칠 우려가 있었다고 보기에 충분하다.

22 둘째, 피심인들이 이 사건 용역 입찰에서 사전에 서로 합의하여 우선협상대상자, 견적금액을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 우선협상대상자와 가격이 결정될 수 있는 가능성을 배제하였다.

3) 소결

23 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다.

라. 피심인 주장에 대한 판단

24 대한검사기술과 코스텍기술은 이 사건 비파괴검사 용역을 수행할 능력이 되지 않아 처음부터 수주할 의사가 없었기에 아거스의 요청이 없다라도 높은 견적금액을 제출했을 것이고, 단지 아거스 한ㅇㅇ 상무가 견적금액을 높게 써달라고 전화요청을 하였을 때 알겠다고 했을 뿐이며 이후 견적금액을 구체적으로 합의한 것도 아니므로 합의한 사실이 없거나 경쟁제한성이 없다고 주장한다.

25 살피건대, 서울검사는 아거스에게 대한검사기술, 코스텍기술에 대한 협조 요청부분을 일임했으며 아거스는 현장설명회 이후 유선으로 대한검사기술, 코스텍기술에게 높은 견적금액을 제출하도록 요청한 사실을 일관되게 인정하고 있고, 대한검사기술과 코스텍기술도 아거스 한ㅇㅇ 상무의 요청에 대해 '그러겠다’고 대답<각주>13</각주>한 것을 인정하고 있으므로 순차적이지만 4개사간에 이 사건 용역 입찰에서 2010년보다 높은 용역단가로 아거스와 서울검사가 우선협상대상자로 선정되는 것을 서로 합의하였다.

26 또한, 대한검사기술과 코스텍기술이 처음부터 수주할 의사가 없어 높은 견적가로 제출하려는 내심이 있었더라도, 4개사간에 합의가 없었다면 아거스와 서울검사는 다른 2개사의 견적가를 예측하기 어려워 낮은 견적가를 제출하기 어려웠지만 다른 2개사로부터 높은 견적금액을 제출하겠다고 승낙을 받았기에 이 사건 용역 입찰에서 견적가를 더 낮출 필요가 없었고, 두산건설의 조건상 다른 2개 사업자가 불리하고 수주가능성이 낮은 것을 알지만 그래도 좀 더 확실히 하기 위하여 대한검사기술과 코스텍기술에게 협조를 요청했다는 아거스 한ㅇㅇ 상무의 진술 등으로 볼 때 결과적으로 피심인들의 합의는 경쟁을 제한하는데 영향을 미쳤으므로 대한검사기술과 코스텍기술의 주장은 이유없다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과

27 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-4호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>14</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다.

나. 과징금 산정

가) 관련매출액

28 이 사건 용역 입찰은 용역 총금액이 명시되지 않은 용역단가 입찰이고 1개 사업자가 낙찰되는 일반입찰과 달리 2개 사업자를 선정하는 입찰인 점 등을 감안하여 낙찰이 되어 계약이 체결된 아거스와 서울검사는 계약기간(2년) 동안 실제 지급된 용역금액을 기준으로 아거스는 10,050,163,960원을, 서울검사는 6,594,741,701원을 관련매출액으로 하고, 탈락업체인 대한검사기술과 코스텍기술은 담합이 없더라도 수행할 수 있는 용역이 하나 뿐이므로 아거스와 서울검사 관련매출액 중 최대 수행가능한 용역금액인 아거스의 계약금액 10,050,163,960원을 관련매출액으로 한다.<각주>15</각주>나) 부과기준율

29 이 사건 공동행위는 거래상대방이 1개에 불과하고 용역단가도 기존 용역단가보다 하락하여 거래상대방에게 경미한 피해가 발생하였거나 발생할 우려가 적은 경우에 해당하는 등 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '중대한 위반행위’에 해당하고, 발주사가 공개입찰 대신 5개사만 입찰에 참여하도록 제한하여 처음부터 경쟁이 제한된 점, 위반행위의 파급효과가 1개 민간업체에 국한되는 점 등을 고려하여 5.0%의 부과기준율을 적용한다.

다) 산정기준

30 산정기준은 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락한 피심인들은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다.

31 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 5>와 같다.

<표 5> 산정기준
(단위 : 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700445" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정

32 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.

3) 2차 조정

33 피심인들이 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다.

34 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700447" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
4) 부과과징금의 결정

35 대한검사기술, 코스텍기술은 발주처가 계획한 업체선정조건부터 용역수행 사업자로 선정될 확률이 기존 용역수행업체보다 상당히 낮고 입찰전 발주처가 실시한 TOFD용역 실사평가에서도 불합격하여 실제 낙찰될 가능성이 거의 없는 점, 이들 업체가 발주처로부터 견적제출요청을 받았을 때 용역수행 의사가 없어 발주처에게 입찰참여 거부의사를 표시했음에도 발주처가 견적금액을 제출해 달라고 요청하여 입찰에 참여한 점 등 이들의 입찰참여 경위, 위반행위가 시장에 미치는 효과, 위반행위로 인한 취득한 이익 등이 일반적인 입찰에서의 들러리와는 성격이 다르고, 관련매출액 산정시 최대 수행가능한 용역금액으로 한 점 등을 고려하여 대한검사기술, 코스텍기술은 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다.

36 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다.

37 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 7>과 같다.

<표 7> 부과과징금
(단위 : 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700449" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
4. 결론
38 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.