공정거래위원회
의결서
2013구사1507
대한 건
의결일: 2014년 6월 3일
주문
1. 피심인들은 건설재해예방 기술지도비의 가격 및 단가기준을 합의함으로써 대구경북지역의 건설재해예방 기술용역 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인들은 건설재해예방 관련 기술용역업 등을 영위하면서 각 사업자가 독립적으로 결정해야 할 거래량과 거래상대방에 대해 합의함으로써 대구경북지역의 건설재해예방 기술용역 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인들은 건설재해예방 관련 기술용역업 등을 영위하면서 각 사업자가 독립적으로 결정해야 할 거래량과 거래상대방에 대해 합의함으로써 대구경북지역의 건설재해예방 기술용역 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
이유
1. 기초사실
가. 피심인 적격성
1 피심인들은 건설재해예방 기술지도 및 안전진단 관련 서비스업 등을 영위하는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다.
나. 피심인 일반현황
2 피심인 9개 사업자들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 일 반 현 황
(단위 : 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711141" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 자료출처 : 피심인 제출자료
다. 시장구조 및 실태
1) 건설재해예방 기술지도의 개요
3 건설재해예방 기술지도는 고용노동부가 지정한 전문기관이 일정규모 이상의 건설공사 현장에 대한 정기적인 기술지도와 함께 산업안전보건관리비(도급계약서상 안전관리비)의 효율적인 집행에 대하여 당해 사업주에게 지도ㆍ개선권고를 하는 제도이다.
4 산업안전보건법(이하 “산업안전법”이라 한다) 제30조 제4항 및 동법 시행규칙 제32조 제3항에 의거 공사금액 3억원 이상 120억원 미만의 건설공사, 3억원 이상 150억원 미만의 토목공사 현장, 1억원 이상 20억원 미만의 전기 및 정보통신공사 현장의 수급인<각주>1</각주>과 자체사업을 행하는 자<각주>2</각주>는 공사착공 후 14일 이내에 고용노동부에서 지정한 건설재해예방 기술지도 기관과 기술지도계약을 체결하여 기술지도<각주>3</각주>를 받아야 하고, 그 증빙서류를 비치하여야 한다.
<표 2> 건설재해예방 기술지도 대상 공사
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711153" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
5 또한 위 건설재해예방 기술지도 대상 수급인과 자체사업을 행하는 자가 산업안전보건관리비(이하 '안전관리비’라 한다)를 사용하고자 하는 경우에는 미리 그 사용방법, 재해예방조치 등에 대하여 고용노동부장관이 지정하는 건설재해예방 기술지도 기관의 기술지도를 받아야 한다.
2) 건설재해예방 기술지도 기관의 주요 지도내용
6 지도기관의 건설공사 현장 기술지도 내용은 크게 관리적 사항과 기술적 사항으로 나누며, 세부 지도내용은 아래 <표 3>과 같이 안전관리계획 수립, 안전관리비 계상 적정성, 추락, 낙하, 붕괴, 감전의 재해예방에 관한 사항 등이 있다.
<표 3> 건설재해예방 기술지도 기관의 주요 업무내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711155" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
3) 건설재해예방 기술지도 기관의 지정요건
7 산업안전법 제30조 제4항의 규정에 의한 건설재해예방 기술지도 기관으로 지정받기 위해서는 건설재해예방 업무를 하는 법인으로서 아래 <표 4>와 같이 고용노동부령이 정하는 인력, 시설 및 장비를 갖추고, '재해예방 전문지도기관 신청서’에 자격증명서 등을 첨부하여 관할 지방고용노동청장에게 제출하여야 한다.
<표 4> 건설재해예방 기술지도 기관 자격요건
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711157" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
4) 건설재해예방 기술지도 계약체결 과정
8 건설재해예방 기술지도 대상 사업자가 건설공사를 착공한 후 14일 이내에 도급계약서 등을 첨부하여 건설재해예방 기술지도 기관에 견적을 의뢰하면 지도기관은 안전관리비의 20%를 초과하지 않는 범위 내에서 기술지도비를 산출하여 건설회사와 계약을 체결하게 된다.
5) 건설재해예방 기술지도 제도 및 기술지도비 변천과정
9 고용노동부는 건설업종의 산업재해발생률 감소를 위해 1995년 3월 일반건설공사(전기, 정보통신공사 포함)의 중ㆍ소규모 건설공사(총 공사금액 4천만원 이상 100억원 미만) 현장에 대해서 공사기간동안 건설안전관련 지도를 받도록 하는 제도를 시행하였다.
10 이 제도 시행 후 3년차인 1997년 10월까지는 (사)대한산업안전협회와 (사)한국건설안전기술협회 2개 지도기관(비영리법인)이 있었으나, 이후 영리법인도 지도기관으로 지정을 받을 수 있도록 규제를 완화<각주>4</각주>함에 따라 현재는 전국에 약 90개의 건설재해예방 기술지도 기관이 있다.
11 지도기관이 대가로 수령하는 기술지도비는 고용노동부장관이 정하는 금액(현재 안전관리비의 20%)을 초과할 수 없으며, 시행 후 2000년도까지 요율제(안전관리비 x 요율)로 시행하다가 2001년부터 2005년 말까지는 고용노동부에서 1회당 대가를 지정해 주었으며, 2005년 말부터는 대가산정기준(요율제 등)이 폐지되었다.
12 안전관리비(통상 도급금액의 약 0.5∼2% 정도임)는 발주자가 수급인(또는 자체사업을 행하는 자)과 도급 계약시 산업안전관리 명목으로 지급하는 비용으로 수급인은 안전관리비의 20%(법정지급한도)까지 기술지도비로 지급할 수 있으나, 만일 수급인이 전문지도 기관과 기술지도계약을 체결하지 아니하거나 해당용도<각주>5</각주>로 사용하지 아니할 경우 발주자는 이 금액을 환수할 수 있다.
6) 관련시장 현황
13 건설재해예방 업무에 종사하는 법인이 대구경북지역에서 건설재해예방 기술지도 기관으로 지정 받기 위해서는 대구지방고용노동청에 등록을 하여야 하며, 현재 대구경북지역에 등록된 건설재해예방 기술지도 기관은 아래 <표 5>와 같이 현재 (주)신한국건설안전 등 10개 업체가 있다.
<표 5> 대구경북지역 건설재해예방 기술지도 기관 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711159" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 자료출처 : 대구지방고용노동청
* 이 사건의 피심인은 2011.10.15. 설립된 '(주)한국기술’을 제외한 9개 기관이다.
2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 행위사실
1) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
가) 합의
14 피심인 건설재해예방 기술지도 9개 기관 대표 및 실무자들은 2010. 11. 16., 2011. 10. 11. 두 차례에 걸쳐 대구시 수성구 지산2동 1193-6번지에 있는 피심인 중 1개 기관인 신영씨엔에스의 임대사무실에서 모임을 통해 '협의체 운영규정’을 합의하여 만든 사실이 있다.
15 피심인들은 2010. 11. 16. 모임에서 아래 <표 7>에서 보는 바와 같이 '협의체 운영규정’을 합의하면서, 기술지도서비스 대가인 수수료 기준을 산업안전보건관리비의 15～20%로 준수할 것을 합의하여 결정한 사실이 있다.
<표 7> 협의체 운영규정(2010. 11. 16.) 문서내용 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711161" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
16 또한 피심인들은 2011. 10. 11. 모임에서 <표 8>과 같이 '협의체 운영규정을 재차 합의하면서, 계약할 기관이 기술지도비 수수료를 산업안전보건관리비의 15%로 준수할 것과, 10억 ～ 100억 사이 공사금액별 수수료 1회단가의 최저기준금액을 합의하여 결정한 사실이 있다.
<표 8> 협의체 운영규정(2011. 10. 11.) 문서내용 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711163" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
17 이와 같은 사실들은 <표 9>에서 보는 바와 같이 피심인들의 공동확인서 모임에서 두 차례 작성(2010. 11. 16.), (2011. 10. 11.)된 협의체 운영규정을 통해서 확인된다.
<표 9> 피심인 공동확인서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711165" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
나) 실행
18 피심인들은 2010. 11. 16. 과 2011. 10. 11. 두 차례에 걸쳐 모임을 가지면서 기술지도비 총액인 거래가격에 대해 산업안전보건관리비의 15%라는 기준을 준수할 것을 합의하였고, 또한 기술지도비 1회 단가의 최저 기준가격도 공사금액별로 구체적으로 합의ㆍ결정하였다. 하지만, 아래와 같은 점을 볼 때 피심인들의 합의는 실행되지 못한 것으로 판단된다.
19 첫째, 합의기간 중 피심인들이 실제 계약한 기술지도비와 합의내용에서 규정한 기준 가격을 비교해보면 피심인들이 의도하였던 최저 기준가격 이상으로 계약이 이루어진 비율이 평균 7.4%에 불과하였다.
20 여기에 계약현장의 장기간 공사로 인해 건설사에서 비용보전을 목적으로 계약단가를 높게 결정한 건이 포함되어 있음을 감안할 때, 실 계약에서는 피심인들이 내부적으로 합의 하였던 단가가 거의 적용되지 못했음을 알 수 있다.
21 둘째, 합의기간 중 피심인들이 실 계약한 기술지도비의 1회 평균가격은 176,000원으로 확인되며, 이것은 그 전 2개 연도의 1회 평균가격인 148,000원과 큰 차이가 없으며, 무엇보다 피심인들이 당초 합의하였던 최저 기준금액<각주>6</각주>에 미치지 못하였다.
22 또한 실제 계약금액을 합의했던 기준 가격대로 받지 못한 이유에 대해 피심인들은 공동확인서를 통해 아래 <표 10>과 같이 진술하였다.
<표 10> 피심인 공동확인서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711167" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
2) 상품이나 용역의 거래를 제한하는 행위
가) 합의
23 피심인 건설재해예방 기술지도 9개 기관 대표 및 실무자들은 2010. 11. 16., 2011. 10. 11. 두 차례에 걸쳐 대구시 수성구 지산2동 1193-6번지에 있는 피심인 중 1개 기관인 신영씨엔에스의 임대사무실에서 모임을 통해 '협의체 운영규정’을 합의하여 정한 사실이 있다.
24 피심인들은 <표 11>와 같이 2010. 11. 16. '협의체 운영규정’에서 합의한 내용과 부수적인 합의사항인 '지분율 배정내역’에서, 각 기관 기술지도비 매출의 목표치 한도에 대해 미리 일정한 지분율 수치를 정해 통제하기로 합의하였으며,
25 이 지분율대로 거래실적이 이행되도록 하기 위해서 공사현장별 건설사와 계약을 맺을 기술지도 기관을 모임에서 공동으로 협의하여 배정하는 행위를 한 사실이 있다.
<표 11> 협의체 운영규정(2010. 11. 16.) 문서내용 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711143" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
26 이와 같은 사실은 피심인들이 두 차례 합의한 '협의체 운영규정’ 및 '지분율 배정내역, 아래 <표 12>의 피심인들의 공동확인서 및 <표 13>과 같이 피심인 중 신한국건설안전의 대표자인 이ㅇㅇ의 진술조서 등을 통해 확인된다.
<표 12> 피심인 공동확인서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711145" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
<표 13> 이ㅇㅇ의 2013. 8. 7. 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711147" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
나) 실행
27 피심인들은 모임을 통해 계약체결 대상 업체를 협의하여 배정하는 등의 방법으로 각 사 지분율, 즉 합의된 거래량을 달성하고자 하였으나, 아래와 같이 검토한 결과 당초 피심인들의 합의내용은 목표치만큼 실행되지는 못한 것으로 판단된다.
28 첫째, 피심인들의 협의모임 사무실 조사에서 확보된 '연도별 지분율 현황표’를 보면 당초 합의하였던 지분율 목표치와 실제 배정된 비율이 더 높거나 낮은 편차를 보이는 것을 알 수 있으며, 이에 대해 피심인들 중 신한국건설안전의 대표자 이ㅇㅇ는 진술조서에서 아래 <표 14>와 같이 진술하였다.
<표 14> 이ㅇㅇ의 2013. 8. 7. 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711149" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
29 둘째, 피심인들이 주기적으로 기록관리해온 '차수 기관별 배당사업장 및 배당횟수율’ 자료를 보면 배정받은 사업장대로 각 사가 실제 계약을 체결한 사업장은 비율상 평균 약 40%에 그쳤으며, 이에 대해 피심인 중 신한국건설안전의 대표자 이ㅇㅇ는 진술조서에서 아래 <표 15>와 같이 진술하였다.
<표 15> 이ㅇㅇ의 2013. 8. 7. 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711151" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
30 한편, 피심인들은 2013. 8. 20. '합의파기 및 확약서’를 작성하고 각 사 대표 서명 후 모임을 가지던 사무실을 폐쇄하였다.
나. 관련 법규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률
제19조 (부당한 공동행위의 금지)
① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. 가격을 결정 ㆍ 유지 또는 변경하는 행위
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
<이하 생략>
다. 위법성 판단
1) 위법성 성립요건
31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각 호의 1에 대한 '합의’가 존재하고 ② 이러한 합의가 '부당하게 경쟁을 제한하는 효과’가 있어야 하며, ③ 동 행위에 대해 공정거래위원회로부터 인가받은 사실이 없어야 한다.
2) 합의의 존재 여부
가) 의미
32 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 '의사의 합치’를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.
나) 판단
33 피심인들은 2010. 11. 16. , 2011. 10. 11. 두 차례에 걸쳐 대구시 수성구 지산2동 1193-6번지에서 모임을 가지면서 기술지도비 가격에 대한 결정, 각 사 수익을 지분율로 미리 결정, 영업대상 사업장을 공동 협의하여 배당하는 등의 내용에 대하여 합의(의사의 합치, 소갑 1～4)를 하였고,
34 이 날 합의한 내용을 운영규정으로 정하여 각 사가 준수하기로 결의(소갑 2～3)한 바 있으므로 피심인들의 행위는 법 제19조의 '합의’에 해당하며, 이는 위 2. 가. 의 행위사실에 의해 인정된다.
3) 경쟁제한성 여부
가) 의미
35 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떤 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.(대법원 2002.3.15. 선고 99두6514 판결 참조)
36 한편, 사업자 간 합의가 경쟁제한적인 효과를 유발하는지 여부는 당해 상품의 특성, 수요자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향, 참가사업자의 시장점유율, 해외경쟁 도입수준, 신규진입의 가능성, 공동행위의 동기 내지 목적, 존속기간, 영업 관련 정보 교환수준 등을 고려하여 판단한다.
나) 판단
(1) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
37 사업자들의 행위가 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 특정사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 하며,
38 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>7</각주>39 이 사건의 피심인들은 대구경북지역 건설업체의 건설재해예방 기술지도를 위하여 고용노동부로부터 지정받은 사업자들로서 관련시장에서 독점적 공급자의 위치에 있다 할 수 있으므로,
40 피심인들이 기술지도비 기준가격에 대해 합의한 행위는 거래상대방인 건설업체들의 거래 선택권을 침해했다 할 수 있으며, 이는 피심인들의 의도대로 기술지도비의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 야기한 것으로서 관련시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라고 인정된다.
(2) 상품이나 용역의 거래를 제한하는 행위
41 이 사건의 경우 위 2. 가. 에서 보는 바와 같이 피심인들은 모임을 통해 협의회 운영규정을 합의하면서 미리 각 사의 매출 목표한도를 지분율로 결정하였고, 각 사가 당초 합의한 지분율대로 실적을 달성하기 위하여 주기적인 모임을 통해 영업을 수행할 거래처를 배정하였다.
42 피심인들은 각자 독립된 사업자들로서 거래량의 결정 등 사업의 주요부문을 자신의 영업여건이나 시장상황 등에 따라 자율적으로 결정하는 것이 타당하며, 그렇게 함으로서 사업자간의 자유롭고 공정한 경쟁이 촉진될 수 있다 할 것이다.
43 하지만 피심인들은 각 사의 매출실적을 미리 지분율로 목표치를 정해 통제하고자 하였고, 이를 위해 영업을 수행할 계약대상의 선택도 모임에서 협의 결정함으로서 피심인들 간 독립적인 경쟁을 제한하는 결과를 낳게 되었다.
44 또한 이 행위는 기술지도를 받고자 하는 거래상대방인 건설업체의 정당한 영업을 통한 거래 선택권도 제한ㆍ침해하였다 볼 수 있으므로, 이는 결국 거래의 제한을 통해 관련시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라고 판단된다.
3. 처분
피심인들이 건설재해예방 기술지도비의 가격 및 단가기준을 합의하고 각 사업자가 독립적으로 결정할 거래량과 거래상대방에 대해 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제1호, 제3호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 향후 법 위반행위의 재발을 막기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다.
4. 피심인의 수락내용
45 피심인들은 2014. 1. 6.부터 같은 달 24.까지 기간 동안 위 2.가. 의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다.
5. 결론
46 피심인들의 2. 가. 의 행위는 각각 법 제19조 제1항 제1호, 제3호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.
가. 피심인 적격성
1 피심인들은 건설재해예방 기술지도 및 안전진단 관련 서비스업 등을 영위하는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다.
나. 피심인 일반현황
2 피심인 9개 사업자들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 일 반 현 황
(단위 : 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711141" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 자료출처 : 피심인 제출자료
다. 시장구조 및 실태
1) 건설재해예방 기술지도의 개요
3 건설재해예방 기술지도는 고용노동부가 지정한 전문기관이 일정규모 이상의 건설공사 현장에 대한 정기적인 기술지도와 함께 산업안전보건관리비(도급계약서상 안전관리비)의 효율적인 집행에 대하여 당해 사업주에게 지도ㆍ개선권고를 하는 제도이다.
4 산업안전보건법(이하 “산업안전법”이라 한다) 제30조 제4항 및 동법 시행규칙 제32조 제3항에 의거 공사금액 3억원 이상 120억원 미만의 건설공사, 3억원 이상 150억원 미만의 토목공사 현장, 1억원 이상 20억원 미만의 전기 및 정보통신공사 현장의 수급인<각주>1</각주>과 자체사업을 행하는 자<각주>2</각주>는 공사착공 후 14일 이내에 고용노동부에서 지정한 건설재해예방 기술지도 기관과 기술지도계약을 체결하여 기술지도<각주>3</각주>를 받아야 하고, 그 증빙서류를 비치하여야 한다.
<표 2> 건설재해예방 기술지도 대상 공사
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711153" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
5 또한 위 건설재해예방 기술지도 대상 수급인과 자체사업을 행하는 자가 산업안전보건관리비(이하 '안전관리비’라 한다)를 사용하고자 하는 경우에는 미리 그 사용방법, 재해예방조치 등에 대하여 고용노동부장관이 지정하는 건설재해예방 기술지도 기관의 기술지도를 받아야 한다.
2) 건설재해예방 기술지도 기관의 주요 지도내용
6 지도기관의 건설공사 현장 기술지도 내용은 크게 관리적 사항과 기술적 사항으로 나누며, 세부 지도내용은 아래 <표 3>과 같이 안전관리계획 수립, 안전관리비 계상 적정성, 추락, 낙하, 붕괴, 감전의 재해예방에 관한 사항 등이 있다.
<표 3> 건설재해예방 기술지도 기관의 주요 업무내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711155" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
3) 건설재해예방 기술지도 기관의 지정요건
7 산업안전법 제30조 제4항의 규정에 의한 건설재해예방 기술지도 기관으로 지정받기 위해서는 건설재해예방 업무를 하는 법인으로서 아래 <표 4>와 같이 고용노동부령이 정하는 인력, 시설 및 장비를 갖추고, '재해예방 전문지도기관 신청서’에 자격증명서 등을 첨부하여 관할 지방고용노동청장에게 제출하여야 한다.
<표 4> 건설재해예방 기술지도 기관 자격요건
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711157" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
4) 건설재해예방 기술지도 계약체결 과정
8 건설재해예방 기술지도 대상 사업자가 건설공사를 착공한 후 14일 이내에 도급계약서 등을 첨부하여 건설재해예방 기술지도 기관에 견적을 의뢰하면 지도기관은 안전관리비의 20%를 초과하지 않는 범위 내에서 기술지도비를 산출하여 건설회사와 계약을 체결하게 된다.
5) 건설재해예방 기술지도 제도 및 기술지도비 변천과정
9 고용노동부는 건설업종의 산업재해발생률 감소를 위해 1995년 3월 일반건설공사(전기, 정보통신공사 포함)의 중ㆍ소규모 건설공사(총 공사금액 4천만원 이상 100억원 미만) 현장에 대해서 공사기간동안 건설안전관련 지도를 받도록 하는 제도를 시행하였다.
10 이 제도 시행 후 3년차인 1997년 10월까지는 (사)대한산업안전협회와 (사)한국건설안전기술협회 2개 지도기관(비영리법인)이 있었으나, 이후 영리법인도 지도기관으로 지정을 받을 수 있도록 규제를 완화<각주>4</각주>함에 따라 현재는 전국에 약 90개의 건설재해예방 기술지도 기관이 있다.
11 지도기관이 대가로 수령하는 기술지도비는 고용노동부장관이 정하는 금액(현재 안전관리비의 20%)을 초과할 수 없으며, 시행 후 2000년도까지 요율제(안전관리비 x 요율)로 시행하다가 2001년부터 2005년 말까지는 고용노동부에서 1회당 대가를 지정해 주었으며, 2005년 말부터는 대가산정기준(요율제 등)이 폐지되었다.
12 안전관리비(통상 도급금액의 약 0.5∼2% 정도임)는 발주자가 수급인(또는 자체사업을 행하는 자)과 도급 계약시 산업안전관리 명목으로 지급하는 비용으로 수급인은 안전관리비의 20%(법정지급한도)까지 기술지도비로 지급할 수 있으나, 만일 수급인이 전문지도 기관과 기술지도계약을 체결하지 아니하거나 해당용도<각주>5</각주>로 사용하지 아니할 경우 발주자는 이 금액을 환수할 수 있다.
6) 관련시장 현황
13 건설재해예방 업무에 종사하는 법인이 대구경북지역에서 건설재해예방 기술지도 기관으로 지정 받기 위해서는 대구지방고용노동청에 등록을 하여야 하며, 현재 대구경북지역에 등록된 건설재해예방 기술지도 기관은 아래 <표 5>와 같이 현재 (주)신한국건설안전 등 10개 업체가 있다.
<표 5> 대구경북지역 건설재해예방 기술지도 기관 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711159" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 자료출처 : 대구지방고용노동청
* 이 사건의 피심인은 2011.10.15. 설립된 '(주)한국기술’을 제외한 9개 기관이다.
2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 행위사실
1) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
가) 합의
14 피심인 건설재해예방 기술지도 9개 기관 대표 및 실무자들은 2010. 11. 16., 2011. 10. 11. 두 차례에 걸쳐 대구시 수성구 지산2동 1193-6번지에 있는 피심인 중 1개 기관인 신영씨엔에스의 임대사무실에서 모임을 통해 '협의체 운영규정’을 합의하여 만든 사실이 있다.
15 피심인들은 2010. 11. 16. 모임에서 아래 <표 7>에서 보는 바와 같이 '협의체 운영규정’을 합의하면서, 기술지도서비스 대가인 수수료 기준을 산업안전보건관리비의 15～20%로 준수할 것을 합의하여 결정한 사실이 있다.
<표 7> 협의체 운영규정(2010. 11. 16.) 문서내용 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711161" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
16 또한 피심인들은 2011. 10. 11. 모임에서 <표 8>과 같이 '협의체 운영규정을 재차 합의하면서, 계약할 기관이 기술지도비 수수료를 산업안전보건관리비의 15%로 준수할 것과, 10억 ～ 100억 사이 공사금액별 수수료 1회단가의 최저기준금액을 합의하여 결정한 사실이 있다.
<표 8> 협의체 운영규정(2011. 10. 11.) 문서내용 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711163" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
17 이와 같은 사실들은 <표 9>에서 보는 바와 같이 피심인들의 공동확인서 모임에서 두 차례 작성(2010. 11. 16.), (2011. 10. 11.)된 협의체 운영규정을 통해서 확인된다.
<표 9> 피심인 공동확인서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711165" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
나) 실행
18 피심인들은 2010. 11. 16. 과 2011. 10. 11. 두 차례에 걸쳐 모임을 가지면서 기술지도비 총액인 거래가격에 대해 산업안전보건관리비의 15%라는 기준을 준수할 것을 합의하였고, 또한 기술지도비 1회 단가의 최저 기준가격도 공사금액별로 구체적으로 합의ㆍ결정하였다. 하지만, 아래와 같은 점을 볼 때 피심인들의 합의는 실행되지 못한 것으로 판단된다.
19 첫째, 합의기간 중 피심인들이 실제 계약한 기술지도비와 합의내용에서 규정한 기준 가격을 비교해보면 피심인들이 의도하였던 최저 기준가격 이상으로 계약이 이루어진 비율이 평균 7.4%에 불과하였다.
20 여기에 계약현장의 장기간 공사로 인해 건설사에서 비용보전을 목적으로 계약단가를 높게 결정한 건이 포함되어 있음을 감안할 때, 실 계약에서는 피심인들이 내부적으로 합의 하였던 단가가 거의 적용되지 못했음을 알 수 있다.
21 둘째, 합의기간 중 피심인들이 실 계약한 기술지도비의 1회 평균가격은 176,000원으로 확인되며, 이것은 그 전 2개 연도의 1회 평균가격인 148,000원과 큰 차이가 없으며, 무엇보다 피심인들이 당초 합의하였던 최저 기준금액<각주>6</각주>에 미치지 못하였다.
22 또한 실제 계약금액을 합의했던 기준 가격대로 받지 못한 이유에 대해 피심인들은 공동확인서를 통해 아래 <표 10>과 같이 진술하였다.
<표 10> 피심인 공동확인서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711167" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
2) 상품이나 용역의 거래를 제한하는 행위
가) 합의
23 피심인 건설재해예방 기술지도 9개 기관 대표 및 실무자들은 2010. 11. 16., 2011. 10. 11. 두 차례에 걸쳐 대구시 수성구 지산2동 1193-6번지에 있는 피심인 중 1개 기관인 신영씨엔에스의 임대사무실에서 모임을 통해 '협의체 운영규정’을 합의하여 정한 사실이 있다.
24 피심인들은 <표 11>와 같이 2010. 11. 16. '협의체 운영규정’에서 합의한 내용과 부수적인 합의사항인 '지분율 배정내역’에서, 각 기관 기술지도비 매출의 목표치 한도에 대해 미리 일정한 지분율 수치를 정해 통제하기로 합의하였으며,
25 이 지분율대로 거래실적이 이행되도록 하기 위해서 공사현장별 건설사와 계약을 맺을 기술지도 기관을 모임에서 공동으로 협의하여 배정하는 행위를 한 사실이 있다.
<표 11> 협의체 운영규정(2010. 11. 16.) 문서내용 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711143" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
26 이와 같은 사실은 피심인들이 두 차례 합의한 '협의체 운영규정’ 및 '지분율 배정내역, 아래 <표 12>의 피심인들의 공동확인서 및 <표 13>과 같이 피심인 중 신한국건설안전의 대표자인 이ㅇㅇ의 진술조서 등을 통해 확인된다.
<표 12> 피심인 공동확인서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711145" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
<표 13> 이ㅇㅇ의 2013. 8. 7. 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711147" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
나) 실행
27 피심인들은 모임을 통해 계약체결 대상 업체를 협의하여 배정하는 등의 방법으로 각 사 지분율, 즉 합의된 거래량을 달성하고자 하였으나, 아래와 같이 검토한 결과 당초 피심인들의 합의내용은 목표치만큼 실행되지는 못한 것으로 판단된다.
28 첫째, 피심인들의 협의모임 사무실 조사에서 확보된 '연도별 지분율 현황표’를 보면 당초 합의하였던 지분율 목표치와 실제 배정된 비율이 더 높거나 낮은 편차를 보이는 것을 알 수 있으며, 이에 대해 피심인들 중 신한국건설안전의 대표자 이ㅇㅇ는 진술조서에서 아래 <표 14>와 같이 진술하였다.
<표 14> 이ㅇㅇ의 2013. 8. 7. 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711149" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
29 둘째, 피심인들이 주기적으로 기록관리해온 '차수 기관별 배당사업장 및 배당횟수율’ 자료를 보면 배정받은 사업장대로 각 사가 실제 계약을 체결한 사업장은 비율상 평균 약 40%에 그쳤으며, 이에 대해 피심인 중 신한국건설안전의 대표자 이ㅇㅇ는 진술조서에서 아래 <표 15>와 같이 진술하였다.
<표 15> 이ㅇㅇ의 2013. 8. 7. 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711151" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
30 한편, 피심인들은 2013. 8. 20. '합의파기 및 확약서’를 작성하고 각 사 대표 서명 후 모임을 가지던 사무실을 폐쇄하였다.
나. 관련 법규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률
제19조 (부당한 공동행위의 금지)
① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. 가격을 결정 ㆍ 유지 또는 변경하는 행위
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
<이하 생략>
다. 위법성 판단
1) 위법성 성립요건
31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각 호의 1에 대한 '합의’가 존재하고 ② 이러한 합의가 '부당하게 경쟁을 제한하는 효과’가 있어야 하며, ③ 동 행위에 대해 공정거래위원회로부터 인가받은 사실이 없어야 한다.
2) 합의의 존재 여부
가) 의미
32 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 '의사의 합치’를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.
나) 판단
33 피심인들은 2010. 11. 16. , 2011. 10. 11. 두 차례에 걸쳐 대구시 수성구 지산2동 1193-6번지에서 모임을 가지면서 기술지도비 가격에 대한 결정, 각 사 수익을 지분율로 미리 결정, 영업대상 사업장을 공동 협의하여 배당하는 등의 내용에 대하여 합의(의사의 합치, 소갑 1～4)를 하였고,
34 이 날 합의한 내용을 운영규정으로 정하여 각 사가 준수하기로 결의(소갑 2～3)한 바 있으므로 피심인들의 행위는 법 제19조의 '합의’에 해당하며, 이는 위 2. 가. 의 행위사실에 의해 인정된다.
3) 경쟁제한성 여부
가) 의미
35 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떤 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.(대법원 2002.3.15. 선고 99두6514 판결 참조)
36 한편, 사업자 간 합의가 경쟁제한적인 효과를 유발하는지 여부는 당해 상품의 특성, 수요자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향, 참가사업자의 시장점유율, 해외경쟁 도입수준, 신규진입의 가능성, 공동행위의 동기 내지 목적, 존속기간, 영업 관련 정보 교환수준 등을 고려하여 판단한다.
나) 판단
(1) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
37 사업자들의 행위가 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 특정사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 하며,
38 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>7</각주>39 이 사건의 피심인들은 대구경북지역 건설업체의 건설재해예방 기술지도를 위하여 고용노동부로부터 지정받은 사업자들로서 관련시장에서 독점적 공급자의 위치에 있다 할 수 있으므로,
40 피심인들이 기술지도비 기준가격에 대해 합의한 행위는 거래상대방인 건설업체들의 거래 선택권을 침해했다 할 수 있으며, 이는 피심인들의 의도대로 기술지도비의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 야기한 것으로서 관련시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라고 인정된다.
(2) 상품이나 용역의 거래를 제한하는 행위
41 이 사건의 경우 위 2. 가. 에서 보는 바와 같이 피심인들은 모임을 통해 협의회 운영규정을 합의하면서 미리 각 사의 매출 목표한도를 지분율로 결정하였고, 각 사가 당초 합의한 지분율대로 실적을 달성하기 위하여 주기적인 모임을 통해 영업을 수행할 거래처를 배정하였다.
42 피심인들은 각자 독립된 사업자들로서 거래량의 결정 등 사업의 주요부문을 자신의 영업여건이나 시장상황 등에 따라 자율적으로 결정하는 것이 타당하며, 그렇게 함으로서 사업자간의 자유롭고 공정한 경쟁이 촉진될 수 있다 할 것이다.
43 하지만 피심인들은 각 사의 매출실적을 미리 지분율로 목표치를 정해 통제하고자 하였고, 이를 위해 영업을 수행할 계약대상의 선택도 모임에서 협의 결정함으로서 피심인들 간 독립적인 경쟁을 제한하는 결과를 낳게 되었다.
44 또한 이 행위는 기술지도를 받고자 하는 거래상대방인 건설업체의 정당한 영업을 통한 거래 선택권도 제한ㆍ침해하였다 볼 수 있으므로, 이는 결국 거래의 제한을 통해 관련시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라고 판단된다.
3. 처분
피심인들이 건설재해예방 기술지도비의 가격 및 단가기준을 합의하고 각 사업자가 독립적으로 결정할 거래량과 거래상대방에 대해 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제1호, 제3호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 향후 법 위반행위의 재발을 막기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다.
4. 피심인의 수락내용
45 피심인들은 2014. 1. 6.부터 같은 달 24.까지 기간 동안 위 2.가. 의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다.
5. 결론
46 피심인들의 2. 가. 의 행위는 각각 법 제19조 제1항 제1호, 제3호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).