공정거래위원회
의결서
2019카총0952
두산중공업 발주 중량물 사내 운송물 특수장비 임대사업자 선정 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
의결일: 2020년 4월 27일
주문
1. 피심인 주식회사 동방, 세방 주식회사, 씨제이대한통운 주식회사 및 주식회사 케이씨티시는 두산중공업 주식회사가 발주하는 중량물 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰에 참가하면서 사전에 물량배분, 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의함으로써 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 주식회사 동방 ： 52,000,000원
2) 세방 주식회사 ： 44,000,000원
3) 씨제이대한통운 주식회사 ： 36,000,000원
4) 케이씨티시 주식회사 ： 16,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 주식회사 동방 ： 52,000,000원
2) 세방 주식회사 ： 44,000,000원
3) 씨제이대한통운 주식회사 ： 36,000,000원
4) 케이씨티시 주식회사 ： 16,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 주식회사 동방, 세방 주식회사, 씨제이대한통운 주식회사, 주식회사 케이씨티시<각주>1</각주>는 화물운송업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.
2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다.
<표 1> 피심인들의 일반현황
(해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147851" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
<자료 출처：피심인 제출 자료>
나. 중량물 운송용 특수장비의 개요
3 변압기 등 발전소 기자재, 석유화학공장의 기자재, 선박 블록, 기타 기자재, 중공업용의 각종 타워 및 철구조물 등과 같이 일반적으로 부피와 질량이 큰 화물을 중량물이라 하고, 이를 운송하기 위한 특수장비는 트레일러, 모듈트레일러 및 자가 추진 모듈트레일러(이하 'SPMT<각주>2</각주>’라 한다)로 구분된다.
4 트레일러는 견인차(트랙터)에 연결하여 화물을 싣고 운송하는 피견인 특수차량으로 차량을 견인하는 트랙터와 제품을 적재하는 샤시(트레일러)로 구성이 되며, 정형화되지 않은 벌크 화물<각주>3</각주>운송을 수행하는데 사용된다. 트레일러는 샤시의 종류에 따라 상차 가능한 제품중량이 1톤부터 100톤 이상까지 다양하다.
<그림 1> 트레일러 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147873" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
5 모듈트레일러는 트레일러 운송이 불가능한 중량물 운송에 사용되는 것으로 하중을 골고루 분산하기 위한 장치를 갖춘 피견인자동차에 화물을 싣고 견인차에 연결하여 운송하는 차량을 말하며, 대형 중량물의 운송을 위하여 단독으로 또는 2대 이상을 조합하여 운행할 수 있도록 되어 있는 구조로서 견인하는 트랙터와 제품을 적재하는 모듈트레일러로 구성된다.
<그림 2> 모듈트레일러 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147879" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
6 SPMT는 초대형 중량물의 운송에 사용되는 것으로 단독으로 또는 2대 이상을 조합하여 운행할 수 있도록 되어 있는 구조로서 하중을 골고루 분산하기 위한 장치를 갖추고 있고, 자가 추진도 가능한 차량이다. 자가추진 모듈트레일러는 트레일러나 모듈트레일러로 운송이 불가한 초중량물의 운송에 사용되는 것으로, 제품의 길이나 폭 또는 높이에 맞추어 다양하게 차량의 조립이 가능하며, 앞ㆍ뒤와 좌ㆍ우의 이동이 가능하다.
<그림 3> SPMT 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147881" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
다. 이 사건 입찰 개요
7 두산중공업은 중량물 사내 운송용 특수장비 임대사업자를 수의계약으로 선정해왔으나, 2011년～2012년 계약분부터 중량물 운송 사업자를 대상으로 경쟁입찰방식으로 사업자를 선정하였다. 이 사건 입찰의 개요는 아래 <표 2>와 같다.
<표 2> 이 사건 입찰개요
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147883" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>4</각주><각주>트레일러는 24m, 22m, 18m, 12m 및 Low Bed 등 규격별로 일대 및 월대 단가, 모듈트레일러는 6축(9m), 12축(18m) 및 16축(24m) 등 규격별로 일간 구동횟수(1～4회)에 따른 단가, SPMT는 전력팩과 축 각각 개당 단가를 개별 품목으로 한다.</각주> <각주>두산중공업은 입찰에 참가할 수 있는 업체를 지명하여 견적을 제출하도록 요청하였다.</각주> <각주>입찰의 각 품목별로 최저가를 투찰한 복수의 업체를 대상으로 다시 경쟁입찰을 실시하여 최종 입찰에서 최저가를 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하고, 최종 입찰이 2차인 경우 2단계, 3차인 경우 3단계 입찰로 구분하며, 2010년 12월 발주 입찰은 2단계, 2012년 11월 발주 입찰은 3단계 방식이다.</각주> 이 사건 입찰의 세부 추진 결과는 아래 <표 3>과 같다.
<표 3> 이 사건 입찰의 추진 경과 및 결과
(단위 : 천원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147885" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>예상물량에 계약단가를 곱한 금액으로 실제 사용실적에 따라 계약단가를 기준으로 정산한다. 따라서 최초 계약금액과 실제 발생하는 매출액이 다를 수 있다.</각주> 2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 공동행위 개요
8 피심인들은 아래 <표 4>와 같이 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 물량배분, 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하고, 이를 실행하였다.
<표 4> 이 사건 관련 입찰 현황
(단위：천원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147887" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>피심인 케이씨티시는 2012년 11월 입찰과 관련하여 담당자(퇴직)를 통한 사실관계 파악에 어려움이 있고, 당시 회사의 사정을 비추어 볼 때 담합에 참여할 유인이 없었다고 밝히고 있다. 이에 위원회는 ①동방, 세방 및 씨제이대한통운의 담당자도 케이씨티시를 담합 참여자로 특정하지 못하고 있는 점, ②케이씨티시가 담합에 참여하였다고 볼 수 있는 직접적인 증거도 확인되고 있지 않는 점을 고려하여 '2012년 11월 입찰’에서는 피심인에서 제외하였다.</각주> 2) 공동행위의 구체적인 내용
가) 2010년 12월 입찰
(1) 합의배경
9 피심인들은 발주처인 두산중공업이 그동안 수의계약으로 사업자를 선정하여 왔던 방식에서 2011년～2012년 계약분부터 경쟁입찰 방식으로 변경하자, 기존에 수의계약으로 확보하던 트레일러 임대 물량을 계속 확보할 필요가 있었다.
<표 5> 관련자 진술 및 확인내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147889" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
(2) 합의 내용
10 피심인들은 두산중공업이 발주한 중량물 사내 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰(트레일러 및 모듈트레일러 부문)에 참가하면서 사전에 특수장비 품목별 낙찰예정자를 기존 수의계약으로 수행하던 사업자 그대로 정하여 피심인별로 임대물량을 배분하고, 품목별 투찰가격도 합의하였다.
11 이에 대해 구체적으로 살펴보면, 피심인 동방의 조○○는 두산중공업이 2010년 12월에 트레일러 부문 및 모듈트레일러 부문에 대하여 사내 운송용 임대사업자 선정 입찰을 발주하자 세방의 신○○, 씨제이대한통운의 김○○ 및 케이씨티시 성명불상의 담당자에게 두산중공업에서 기존에 수행하던 물량인 동방은 트레일러 부문을, 세방은 모듈트레일러 부문을 서로 침범하지 말자고 제안하였고, 3개사 담당자들은 이를 수락하였다.
12 아울러, 피심인 동방의 이○○는 트레일러 부문 투찰가격을, 세방의 신○○는 모듈트레일러 부문 투찰가격을 산정하여 각 특수장비 품목별 들러리 참가자에게 송부하였다.
13 이와 같은 사실은 위의 <표 5>와 다음의 <표 6> 내지 <표 9>과 같이 피심인들 담당자의 진술 또는 확인서, 피심인 동방의 이○○가 각사 담당자들에게 송부한 투찰가격 관련 이메일 자료를 통해 인정된다.
<표 6> 씨제이대한통운 김○○ 부장 진술내용(소갑 제2-3호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147891" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
<표 7> 세방 신○○ 확인서 내용(소갑 제1-4호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147853" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
<표 8> 케이씨티시의 확인서 내용(소갑 제1-3호증, 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147855" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
<표 9> 동방의 이○○가 각 담당자들에게 송부한 이메일 내용(소갑 제1-1호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147857" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
(3) 합의의 실행
14 피심인들은 피심인 동방이 전달한 트레일러 부문의 투찰가격 및 피심인 세방이 전달한 모듈트레일러 부문의 투찰가격보다 높은 가격으로 투찰함으로써 합의를 실행하였으며<각주>동방과 세방은 트레일러 부문과 모듈트레일러 부문에서 각각 낙찰예정자로, 자신이 낙찰받는 부문 외의 품목에서는 들러리 사업자로 참여하였으며, 씨제이대한통운과 케이씨티시는 이들 2개 품목 모두에 들러리 사업자로만 참여하였다.</각주> , 그 결과 트레일러 부문은 피심인 동방이, 모듈트레일러 부문은 피심인 세방이 낙찰 받아 계약기간 2년(2011. 1. 1.～2012. 12. 31.)의 특수장비 임대차 계약을 체결하였다.
15 피심인들의 투찰 내역 및 입찰 결과는 아래 <표 10>과 같다.
<표 10> 투찰 현황 및 입찰 결과
(단위：천원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147859" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>투찰가격은 입찰 참가자가 제출한 투찰단가에 예상물량을 곱한 값의 합으로 표기하였다.</각주> <각주>투찰가격과 계약금액이 다른 이유는 최종 계약체결 시 일대 및 월대를 기준으로 반일대, 일대 연장단가 및 월대 연장단가 등을 구매사양서에 표시된 계산식에 의해 산출하여 계약서에 추가하였기 때문이다.</각주> 나) 2012년 11월 입찰
(1) 합의배경
16 두산중공업은 '2010년 12월 입찰’로 인한 계약기간이 2012. 12. 31.자로 종료될 예정이기 때문에 차기 2개년도(2013년～2014년)에 대한 특수장비 임대사업자 선정을 위한 입찰을 발주하면서, 대상 장비를 기존의 트레일러 부문과 모듈트레일러 부문에 SPMT 부문을 추가하였다. 이에 피심인 동방과 세방은 기존의 거래 장비를 지키려하였고, 피심인 씨제이대한통운은 SPMT 부문을 수주하려 하였다.
17 이와 같은 사실은 아래 <표 11>과 같이 피심인 동방과 씨제이대한통운 담당자의 진술, 세방의 담당자 확인서를 통해 인정된다.
<표 11> 관련자 진술 및 확인내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147861" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
(2) 합의 내용
18 피심인 동방, 세방 및 씨제이대한통운은 두산중공업이 2012. 11. 30.부터 같은 해 12. 10.까지 발주한 2013～2014년도 특수장비 임대사업자 선정 입찰(트레일러 부문, 모듈트레일러 부문 및 SPMT 부문)에 참가하면서 사전에 특수장비 품목별 낙찰예정자를 정하여 피심인별로 임대물량을 배분하고, 품목별 투찰가격도 합의하였다.
19 이에 대해 구체적으로 살펴보면, 피심인 동방의 조○○와 세방의 박○○는 기존(2010년 12월 입찰)의 합의대로 각각 트레일러 부문과 모듈 트레일러 부문 수주를 제안하였고, 씨제이대한통운의 김○○은 새롭게 추가된 SPMT 부문의 수주를 제안하여 이들은 이를 수락함으로써 피심인들은 자신의 장비 부문에서 낙찰예정자로, 그 외의 부문에서는 들러리 사업자로 입찰에 참여하기로 합의하였다.
20 아울러, 피심인 동방의 이○○는 자체적으로 산정한 트레일러 부문 투찰가격과 세방의 박○○로부터 전달받은 모듈트레일러 부문 투찰가격을 별도로 다시 정리하여 이를 세방의 박○○와 씨제이대한통운의 김○○에게 통지하였고, 피심인 씨제이대한통운의 김○○은 SPMT 부문 투찰가격을 동방의 이○○와 세방의 박○○에게 유선으로 통지하였다.
21 이와 같은 사실은 위의 <표 11> 및 아래 <표 12> 및 <표 13>와 같이 피심인들 담당자의 진술 또는 제출자료, 피심인 동방의 이○○가 각사 담당자들에게 송부한 투찰가격 산정자료를 통해 인정된다.
<표 12> 관련 피심인들 진술내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147863" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
<표 13> 동방의 이○○가 각사 담당자들에게 송부한 투찰가격 산정자료(소갑 1-2호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147865" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
(3) 합의의 실행
22 피심인들은 3개 각 특수장비 품목별 낙찰예정자로부터 통지 받은 투찰가격보다 높게 투찰함으로써 합의를 실행하였으며, 그 결과 트레일러 부문은 피심인 동방이, 모듈트레일러 부문은 피심인 세방이, SPMT 부문은 피심인 씨제이대한통운이 낙찰 받아 계약기간 2년(2013. 1. 1.～2014. 12. 31.)의 특수장비 임대차 계약을 체결하였다.
피심인들의 투찰 내역 및 입찰 결과는 아래 <표 14>와 같다.
<표 14> 투찰 현황 및 입찰 결과
(단위：천원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147867" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>투찰가격은 입찰 참가자가 제출한 투찰단가에 예상물량을 곱한 값의 합으로 표기하였다.</각주> <각주>투찰가격과 계약금액이 다른 이유는 최종 계약 체결 시 일대 및 월대를 기준으로 반일대, 일대 연장단가 및 월대 연장단가 등을 구매사양서에 표시된 계산식에 의해 산출하여 계약서에 추가하였기 때문이다.</각주> 다) 인정 근거
23 이러한 사실은 2010년 입찰 관련 합의 입증자료(소갑 제1-1호증), 2012년 입찰 관련 합의 입증자료(소갑 제1-2호증), 케이씨티씨의 입찰 관련 소명자료(소갑 제1-3호증), 세방의 입찰 관련 소명자료(소갑 제1-4호증), 씨제이대한통운 김○○ 확인서(소갑 제1-5호증), 동방 조○○ㆍ이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 씨제이대한통운 김○○ㆍ한○○ 진술서(소갑 제2-3호증), 2010년 입찰자료(소갑 제3-2호증), 2012년 입찰자료(소갑 제3-3호증) 등을 통하여 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 관련 법 규정
법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1. ～ 2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4. ～ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
② ～ ⑥ (생략)
2) 법리
24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.
가) 합의
(1) 합의의 의미
25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조</각주> .
26 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다.
(2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위
27 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다.
(3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위
28 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다.
나) 경쟁제한성
29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
30 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 31 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다) 하나의 공동행위
32 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 합의의 존재 여부
가) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부
33 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 2010년 및 2012년 두산중공업 발주 중량물 사내 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰에서 사전 연락 등을 통해 중량물 운송용 특수장비의 품목별로 낙찰예정자를 선정하였는바, 이는 낙찰자별로 임대물량을 사전에 배분하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에 해당한다.
나) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부
34 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 2010년 및 2012년 두산중공업 발주 중량물 사내 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰에서 사전에 특수장비 품목별로 낙찰예정사 및 투찰가격을 정하고, 입찰에서 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높은 견적가를 제출하는 등의 방법으로 투찰하여 낙찰예정사가 낙찰 받았는바, 이는 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.
2) 경쟁제한성 판단
35 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 중량물 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다.
36 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 특수장비 품목별로 사전에 낙찰예정사를 정하고 입찰 전 투찰가격 등을 합의하고 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다.
37 둘째, 피심인들은 사전에 입찰 대상인 특수장비 품목별로 낙찰예정사를 정함으로써 입찰과정에서 임대물량 확보를 위한 경쟁을 회피하였고, 낙찰예정사는 들러리사에게 투찰가격을 통보하였고, 이를 통해 들러리사는 낙찰예정사가 통보한 가격보다 높은 가격으로 투찰하여 가격경쟁을 회피하였다.
38 셋째, 피심인들은 기존의 수의계약과 동일하게 안정적인 물량확보와 수익을 확보하기 위하여 이 사건 공동행위를 행한 것으로서 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다.
3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부
39 두산중공업이 발주한 중량물 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰에서 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 입찰대상(중량물 운송 용역), 입찰 참여자(주도자<각주>피심인 동방, 세방, 씨제이대한통운은 품목별로 임대물량을 배분받은 이 사건 공동행위의 주도자로서 2건의 입찰에 모두 참여하였고, 케이씨티시는 '2010년 12월 입찰’에만 단순 들러리로 참여하였다.</각주> ) 및 입찰방식(지명경쟁, 최저가 낙찰)이 동일한 점 ② 기존 수의계약의 물량을 유지 또는 물량 이탈을 방지하여 안정적인 물량확보와 수익을 확보하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 이루어진 점 ③ 2년 단위의 연속된 입찰로서 중도에 단절됨이 없이 이루어진 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다.
4) 소결
40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다.
라. 피심인 케이씨티시의 처분시효 도과 주장에 대한 검토
41 피심인 케이씨티시는 '2010년 12월 입찰’에만 들러리사로 참여하였고 임대물량을 배분받은 사실도 없으므로 이 사건에서 케이씨티시의 행위종료일은 해당 입찰의 투찰일인 2010. 12. 22. 또는 계약일인 2011. 1. 17. 이고, 그로부터 7년이 경과(2017. 12. 22 또는 2018. 1. 17)한 이후인 2018. 8. 19.에 이 사건에 대한 위원회의 조사가 개시되었으므로 해당 행위에 대한 처분시효가 도과되었으므로 심의절차종료 대상에 해당한다고 주장한다.
42 살피건대, 다음과 같은 점에서 피심인 케이씨티시의 주장은 이유 없다.
43 이 사건은 중량물 운송용 특수장비 임대사업자를 선정하기 위한 것으로 각 입찰별로 2년의 임대(계약)기간이 정해져 있는 단가계약 입찰로서, 케이씨티시가 합의에 참여한 '2010년 11월 입찰’ 담합결과인 '중량물 운송 단가’가 계약기간동안 지속 적용되므로 해당 합의에 기한 실행행위가 종료된 시점은 '2010년 11월 입찰’의 계약종료일(2012. 12. 31.)로 봄이 타당하다.
44 그리고, 이 사건은 2018. 8. 19. 조사 개시되어 피심인 케이씨티시의 위반행위 종료일인 2012. 12. 31.로부터 7년이 도과하지 않은 시점에 조사가 개시된 것으로, 현재 조사개시일로부터 5년이 지나지 않았으므로<각주>법 제49조(위반행위의 인지ㆍ신고등) ④ 공정거래위원회는 다음 각 호의 기간이 경과한 경우에는 이 법 위반행위에 대하여 이 법에 따른 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금을 부과하지 아니한다. 1. 공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우 조사개시일부터 5년2. 공정거래위원회가 이 법 위반행위에 조사를 개시하지 아니한 경우 해당 위반행위의 종료일부터 7년부칙 제3조(처분시한에 관한 적용례) 제49조제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 최초로 조사하는 사건부터 적용한다.</각주> 처분시한은 미도과 하였다고 보는 것이 타당하다.<각주>서울고등법원 2016. 7. 20. 선고 2015누55303 판결 참조</각주> 3. 처분
가. 시정조치
45 피심인들은 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다.
나. 과징금 부과
46 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정ㆍ시행된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다.</각주> Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
다. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액
47 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다.
48 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 용역단가 입찰에 해당하므로 계약기간 동안 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 보며, 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 15>의 내용과 같다.
<표 15> 피심인별 관련매출액
(단위：원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147869" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
나) 부과기준율
49 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하며, 입찰 계약금액이 40억원 미만에 해당하고, 합의 내용의 이행을 위한 이행감시ㆍ체제 수단이 존재하지 않으며, 부당이득 및 거래상대방 피해가 크다고 보기 어려운 측면 등을 종합적으로 고려하여 부과기준율은 3%를 적용한다.
다) 산정기준
50 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 3개사 이므로 2분의 1을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 16>의 내용과 같다.
<표 16> 피심인별 산정기준
(단위： 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147871" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정
51 피심인 4개사 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
3) 2차 조정
52 피심인 4개사 모두 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다.
53 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 17>의 내용과 같다.
<표 17> 피심인별 2차 조정 산정기준
(단위：원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147875" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
4) 부과과징금의 결정
54 피심인 4개사 모두 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 아래 <표 18>과 같이 피심인별 부과과징금을 산정하고, 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 부과과징금을 결정한다.
<표 18> 피심인별 부과과징금
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147877" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
4. 결론
55 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 주식회사 동방, 세방 주식회사, 씨제이대한통운 주식회사, 주식회사 케이씨티시<각주>1</각주>는 화물운송업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.
2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다.
<표 1> 피심인들의 일반현황
(해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147851" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
<자료 출처：피심인 제출 자료>
나. 중량물 운송용 특수장비의 개요
3 변압기 등 발전소 기자재, 석유화학공장의 기자재, 선박 블록, 기타 기자재, 중공업용의 각종 타워 및 철구조물 등과 같이 일반적으로 부피와 질량이 큰 화물을 중량물이라 하고, 이를 운송하기 위한 특수장비는 트레일러, 모듈트레일러 및 자가 추진 모듈트레일러(이하 'SPMT<각주>2</각주>’라 한다)로 구분된다.
4 트레일러는 견인차(트랙터)에 연결하여 화물을 싣고 운송하는 피견인 특수차량으로 차량을 견인하는 트랙터와 제품을 적재하는 샤시(트레일러)로 구성이 되며, 정형화되지 않은 벌크 화물<각주>3</각주>운송을 수행하는데 사용된다. 트레일러는 샤시의 종류에 따라 상차 가능한 제품중량이 1톤부터 100톤 이상까지 다양하다.
<그림 1> 트레일러 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147873" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
5 모듈트레일러는 트레일러 운송이 불가능한 중량물 운송에 사용되는 것으로 하중을 골고루 분산하기 위한 장치를 갖춘 피견인자동차에 화물을 싣고 견인차에 연결하여 운송하는 차량을 말하며, 대형 중량물의 운송을 위하여 단독으로 또는 2대 이상을 조합하여 운행할 수 있도록 되어 있는 구조로서 견인하는 트랙터와 제품을 적재하는 모듈트레일러로 구성된다.
<그림 2> 모듈트레일러 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147879" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
6 SPMT는 초대형 중량물의 운송에 사용되는 것으로 단독으로 또는 2대 이상을 조합하여 운행할 수 있도록 되어 있는 구조로서 하중을 골고루 분산하기 위한 장치를 갖추고 있고, 자가 추진도 가능한 차량이다. 자가추진 모듈트레일러는 트레일러나 모듈트레일러로 운송이 불가한 초중량물의 운송에 사용되는 것으로, 제품의 길이나 폭 또는 높이에 맞추어 다양하게 차량의 조립이 가능하며, 앞ㆍ뒤와 좌ㆍ우의 이동이 가능하다.
<그림 3> SPMT 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147881" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
다. 이 사건 입찰 개요
7 두산중공업은 중량물 사내 운송용 특수장비 임대사업자를 수의계약으로 선정해왔으나, 2011년～2012년 계약분부터 중량물 운송 사업자를 대상으로 경쟁입찰방식으로 사업자를 선정하였다. 이 사건 입찰의 개요는 아래 <표 2>와 같다.
<표 2> 이 사건 입찰개요
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147883" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>4</각주><각주>트레일러는 24m, 22m, 18m, 12m 및 Low Bed 등 규격별로 일대 및 월대 단가, 모듈트레일러는 6축(9m), 12축(18m) 및 16축(24m) 등 규격별로 일간 구동횟수(1～4회)에 따른 단가, SPMT는 전력팩과 축 각각 개당 단가를 개별 품목으로 한다.</각주> <각주>두산중공업은 입찰에 참가할 수 있는 업체를 지명하여 견적을 제출하도록 요청하였다.</각주> <각주>입찰의 각 품목별로 최저가를 투찰한 복수의 업체를 대상으로 다시 경쟁입찰을 실시하여 최종 입찰에서 최저가를 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하고, 최종 입찰이 2차인 경우 2단계, 3차인 경우 3단계 입찰로 구분하며, 2010년 12월 발주 입찰은 2단계, 2012년 11월 발주 입찰은 3단계 방식이다.</각주> 이 사건 입찰의 세부 추진 결과는 아래 <표 3>과 같다.
<표 3> 이 사건 입찰의 추진 경과 및 결과
(단위 : 천원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147885" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>예상물량에 계약단가를 곱한 금액으로 실제 사용실적에 따라 계약단가를 기준으로 정산한다. 따라서 최초 계약금액과 실제 발생하는 매출액이 다를 수 있다.</각주> 2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 공동행위 개요
8 피심인들은 아래 <표 4>와 같이 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 물량배분, 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하고, 이를 실행하였다.
<표 4> 이 사건 관련 입찰 현황
(단위：천원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147887" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>피심인 케이씨티시는 2012년 11월 입찰과 관련하여 담당자(퇴직)를 통한 사실관계 파악에 어려움이 있고, 당시 회사의 사정을 비추어 볼 때 담합에 참여할 유인이 없었다고 밝히고 있다. 이에 위원회는 ①동방, 세방 및 씨제이대한통운의 담당자도 케이씨티시를 담합 참여자로 특정하지 못하고 있는 점, ②케이씨티시가 담합에 참여하였다고 볼 수 있는 직접적인 증거도 확인되고 있지 않는 점을 고려하여 '2012년 11월 입찰’에서는 피심인에서 제외하였다.</각주> 2) 공동행위의 구체적인 내용
가) 2010년 12월 입찰
(1) 합의배경
9 피심인들은 발주처인 두산중공업이 그동안 수의계약으로 사업자를 선정하여 왔던 방식에서 2011년～2012년 계약분부터 경쟁입찰 방식으로 변경하자, 기존에 수의계약으로 확보하던 트레일러 임대 물량을 계속 확보할 필요가 있었다.
<표 5> 관련자 진술 및 확인내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147889" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
(2) 합의 내용
10 피심인들은 두산중공업이 발주한 중량물 사내 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰(트레일러 및 모듈트레일러 부문)에 참가하면서 사전에 특수장비 품목별 낙찰예정자를 기존 수의계약으로 수행하던 사업자 그대로 정하여 피심인별로 임대물량을 배분하고, 품목별 투찰가격도 합의하였다.
11 이에 대해 구체적으로 살펴보면, 피심인 동방의 조○○는 두산중공업이 2010년 12월에 트레일러 부문 및 모듈트레일러 부문에 대하여 사내 운송용 임대사업자 선정 입찰을 발주하자 세방의 신○○, 씨제이대한통운의 김○○ 및 케이씨티시 성명불상의 담당자에게 두산중공업에서 기존에 수행하던 물량인 동방은 트레일러 부문을, 세방은 모듈트레일러 부문을 서로 침범하지 말자고 제안하였고, 3개사 담당자들은 이를 수락하였다.
12 아울러, 피심인 동방의 이○○는 트레일러 부문 투찰가격을, 세방의 신○○는 모듈트레일러 부문 투찰가격을 산정하여 각 특수장비 품목별 들러리 참가자에게 송부하였다.
13 이와 같은 사실은 위의 <표 5>와 다음의 <표 6> 내지 <표 9>과 같이 피심인들 담당자의 진술 또는 확인서, 피심인 동방의 이○○가 각사 담당자들에게 송부한 투찰가격 관련 이메일 자료를 통해 인정된다.
<표 6> 씨제이대한통운 김○○ 부장 진술내용(소갑 제2-3호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147891" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
<표 7> 세방 신○○ 확인서 내용(소갑 제1-4호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147853" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
<표 8> 케이씨티시의 확인서 내용(소갑 제1-3호증, 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147855" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
<표 9> 동방의 이○○가 각 담당자들에게 송부한 이메일 내용(소갑 제1-1호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147857" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
(3) 합의의 실행
14 피심인들은 피심인 동방이 전달한 트레일러 부문의 투찰가격 및 피심인 세방이 전달한 모듈트레일러 부문의 투찰가격보다 높은 가격으로 투찰함으로써 합의를 실행하였으며<각주>동방과 세방은 트레일러 부문과 모듈트레일러 부문에서 각각 낙찰예정자로, 자신이 낙찰받는 부문 외의 품목에서는 들러리 사업자로 참여하였으며, 씨제이대한통운과 케이씨티시는 이들 2개 품목 모두에 들러리 사업자로만 참여하였다.</각주> , 그 결과 트레일러 부문은 피심인 동방이, 모듈트레일러 부문은 피심인 세방이 낙찰 받아 계약기간 2년(2011. 1. 1.～2012. 12. 31.)의 특수장비 임대차 계약을 체결하였다.
15 피심인들의 투찰 내역 및 입찰 결과는 아래 <표 10>과 같다.
<표 10> 투찰 현황 및 입찰 결과
(단위：천원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147859" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>투찰가격은 입찰 참가자가 제출한 투찰단가에 예상물량을 곱한 값의 합으로 표기하였다.</각주> <각주>투찰가격과 계약금액이 다른 이유는 최종 계약체결 시 일대 및 월대를 기준으로 반일대, 일대 연장단가 및 월대 연장단가 등을 구매사양서에 표시된 계산식에 의해 산출하여 계약서에 추가하였기 때문이다.</각주> 나) 2012년 11월 입찰
(1) 합의배경
16 두산중공업은 '2010년 12월 입찰’로 인한 계약기간이 2012. 12. 31.자로 종료될 예정이기 때문에 차기 2개년도(2013년～2014년)에 대한 특수장비 임대사업자 선정을 위한 입찰을 발주하면서, 대상 장비를 기존의 트레일러 부문과 모듈트레일러 부문에 SPMT 부문을 추가하였다. 이에 피심인 동방과 세방은 기존의 거래 장비를 지키려하였고, 피심인 씨제이대한통운은 SPMT 부문을 수주하려 하였다.
17 이와 같은 사실은 아래 <표 11>과 같이 피심인 동방과 씨제이대한통운 담당자의 진술, 세방의 담당자 확인서를 통해 인정된다.
<표 11> 관련자 진술 및 확인내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147861" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
(2) 합의 내용
18 피심인 동방, 세방 및 씨제이대한통운은 두산중공업이 2012. 11. 30.부터 같은 해 12. 10.까지 발주한 2013～2014년도 특수장비 임대사업자 선정 입찰(트레일러 부문, 모듈트레일러 부문 및 SPMT 부문)에 참가하면서 사전에 특수장비 품목별 낙찰예정자를 정하여 피심인별로 임대물량을 배분하고, 품목별 투찰가격도 합의하였다.
19 이에 대해 구체적으로 살펴보면, 피심인 동방의 조○○와 세방의 박○○는 기존(2010년 12월 입찰)의 합의대로 각각 트레일러 부문과 모듈 트레일러 부문 수주를 제안하였고, 씨제이대한통운의 김○○은 새롭게 추가된 SPMT 부문의 수주를 제안하여 이들은 이를 수락함으로써 피심인들은 자신의 장비 부문에서 낙찰예정자로, 그 외의 부문에서는 들러리 사업자로 입찰에 참여하기로 합의하였다.
20 아울러, 피심인 동방의 이○○는 자체적으로 산정한 트레일러 부문 투찰가격과 세방의 박○○로부터 전달받은 모듈트레일러 부문 투찰가격을 별도로 다시 정리하여 이를 세방의 박○○와 씨제이대한통운의 김○○에게 통지하였고, 피심인 씨제이대한통운의 김○○은 SPMT 부문 투찰가격을 동방의 이○○와 세방의 박○○에게 유선으로 통지하였다.
21 이와 같은 사실은 위의 <표 11> 및 아래 <표 12> 및 <표 13>와 같이 피심인들 담당자의 진술 또는 제출자료, 피심인 동방의 이○○가 각사 담당자들에게 송부한 투찰가격 산정자료를 통해 인정된다.
<표 12> 관련 피심인들 진술내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147863" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
<표 13> 동방의 이○○가 각사 담당자들에게 송부한 투찰가격 산정자료(소갑 1-2호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147865" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
(3) 합의의 실행
22 피심인들은 3개 각 특수장비 품목별 낙찰예정자로부터 통지 받은 투찰가격보다 높게 투찰함으로써 합의를 실행하였으며, 그 결과 트레일러 부문은 피심인 동방이, 모듈트레일러 부문은 피심인 세방이, SPMT 부문은 피심인 씨제이대한통운이 낙찰 받아 계약기간 2년(2013. 1. 1.～2014. 12. 31.)의 특수장비 임대차 계약을 체결하였다.
피심인들의 투찰 내역 및 입찰 결과는 아래 <표 14>와 같다.
<표 14> 투찰 현황 및 입찰 결과
(단위：천원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147867" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>투찰가격은 입찰 참가자가 제출한 투찰단가에 예상물량을 곱한 값의 합으로 표기하였다.</각주> <각주>투찰가격과 계약금액이 다른 이유는 최종 계약 체결 시 일대 및 월대를 기준으로 반일대, 일대 연장단가 및 월대 연장단가 등을 구매사양서에 표시된 계산식에 의해 산출하여 계약서에 추가하였기 때문이다.</각주> 다) 인정 근거
23 이러한 사실은 2010년 입찰 관련 합의 입증자료(소갑 제1-1호증), 2012년 입찰 관련 합의 입증자료(소갑 제1-2호증), 케이씨티씨의 입찰 관련 소명자료(소갑 제1-3호증), 세방의 입찰 관련 소명자료(소갑 제1-4호증), 씨제이대한통운 김○○ 확인서(소갑 제1-5호증), 동방 조○○ㆍ이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 씨제이대한통운 김○○ㆍ한○○ 진술서(소갑 제2-3호증), 2010년 입찰자료(소갑 제3-2호증), 2012년 입찰자료(소갑 제3-3호증) 등을 통하여 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 관련 법 규정
법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1. ～ 2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4. ～ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
② ～ ⑥ (생략)
2) 법리
24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.
가) 합의
(1) 합의의 의미
25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조</각주> .
26 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다.
(2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위
27 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다.
(3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위
28 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다.
나) 경쟁제한성
29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
30 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 31 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다) 하나의 공동행위
32 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 합의의 존재 여부
가) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부
33 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 2010년 및 2012년 두산중공업 발주 중량물 사내 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰에서 사전 연락 등을 통해 중량물 운송용 특수장비의 품목별로 낙찰예정자를 선정하였는바, 이는 낙찰자별로 임대물량을 사전에 배분하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에 해당한다.
나) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부
34 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 2010년 및 2012년 두산중공업 발주 중량물 사내 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰에서 사전에 특수장비 품목별로 낙찰예정사 및 투찰가격을 정하고, 입찰에서 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높은 견적가를 제출하는 등의 방법으로 투찰하여 낙찰예정사가 낙찰 받았는바, 이는 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.
2) 경쟁제한성 판단
35 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 중량물 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다.
36 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 특수장비 품목별로 사전에 낙찰예정사를 정하고 입찰 전 투찰가격 등을 합의하고 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다.
37 둘째, 피심인들은 사전에 입찰 대상인 특수장비 품목별로 낙찰예정사를 정함으로써 입찰과정에서 임대물량 확보를 위한 경쟁을 회피하였고, 낙찰예정사는 들러리사에게 투찰가격을 통보하였고, 이를 통해 들러리사는 낙찰예정사가 통보한 가격보다 높은 가격으로 투찰하여 가격경쟁을 회피하였다.
38 셋째, 피심인들은 기존의 수의계약과 동일하게 안정적인 물량확보와 수익을 확보하기 위하여 이 사건 공동행위를 행한 것으로서 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다.
3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부
39 두산중공업이 발주한 중량물 운송용 특수장비 임대사업자 선정 입찰에서 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 입찰대상(중량물 운송 용역), 입찰 참여자(주도자<각주>피심인 동방, 세방, 씨제이대한통운은 품목별로 임대물량을 배분받은 이 사건 공동행위의 주도자로서 2건의 입찰에 모두 참여하였고, 케이씨티시는 '2010년 12월 입찰’에만 단순 들러리로 참여하였다.</각주> ) 및 입찰방식(지명경쟁, 최저가 낙찰)이 동일한 점 ② 기존 수의계약의 물량을 유지 또는 물량 이탈을 방지하여 안정적인 물량확보와 수익을 확보하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 이루어진 점 ③ 2년 단위의 연속된 입찰로서 중도에 단절됨이 없이 이루어진 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다.
4) 소결
40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다.
라. 피심인 케이씨티시의 처분시효 도과 주장에 대한 검토
41 피심인 케이씨티시는 '2010년 12월 입찰’에만 들러리사로 참여하였고 임대물량을 배분받은 사실도 없으므로 이 사건에서 케이씨티시의 행위종료일은 해당 입찰의 투찰일인 2010. 12. 22. 또는 계약일인 2011. 1. 17. 이고, 그로부터 7년이 경과(2017. 12. 22 또는 2018. 1. 17)한 이후인 2018. 8. 19.에 이 사건에 대한 위원회의 조사가 개시되었으므로 해당 행위에 대한 처분시효가 도과되었으므로 심의절차종료 대상에 해당한다고 주장한다.
42 살피건대, 다음과 같은 점에서 피심인 케이씨티시의 주장은 이유 없다.
43 이 사건은 중량물 운송용 특수장비 임대사업자를 선정하기 위한 것으로 각 입찰별로 2년의 임대(계약)기간이 정해져 있는 단가계약 입찰로서, 케이씨티시가 합의에 참여한 '2010년 11월 입찰’ 담합결과인 '중량물 운송 단가’가 계약기간동안 지속 적용되므로 해당 합의에 기한 실행행위가 종료된 시점은 '2010년 11월 입찰’의 계약종료일(2012. 12. 31.)로 봄이 타당하다.
44 그리고, 이 사건은 2018. 8. 19. 조사 개시되어 피심인 케이씨티시의 위반행위 종료일인 2012. 12. 31.로부터 7년이 도과하지 않은 시점에 조사가 개시된 것으로, 현재 조사개시일로부터 5년이 지나지 않았으므로<각주>법 제49조(위반행위의 인지ㆍ신고등) ④ 공정거래위원회는 다음 각 호의 기간이 경과한 경우에는 이 법 위반행위에 대하여 이 법에 따른 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금을 부과하지 아니한다. 1. 공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우 조사개시일부터 5년2. 공정거래위원회가 이 법 위반행위에 조사를 개시하지 아니한 경우 해당 위반행위의 종료일부터 7년부칙 제3조(처분시한에 관한 적용례) 제49조제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 최초로 조사하는 사건부터 적용한다.</각주> 처분시한은 미도과 하였다고 보는 것이 타당하다.<각주>서울고등법원 2016. 7. 20. 선고 2015누55303 판결 참조</각주> 3. 처분
가. 시정조치
45 피심인들은 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다.
나. 과징금 부과
46 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정ㆍ시행된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다.</각주> Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
다. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액
47 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다.
48 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 용역단가 입찰에 해당하므로 계약기간 동안 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 보며, 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 15>의 내용과 같다.
<표 15> 피심인별 관련매출액
(단위：원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147869" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
나) 부과기준율
49 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하며, 입찰 계약금액이 40억원 미만에 해당하고, 합의 내용의 이행을 위한 이행감시ㆍ체제 수단이 존재하지 않으며, 부당이득 및 거래상대방 피해가 크다고 보기 어려운 측면 등을 종합적으로 고려하여 부과기준율은 3%를 적용한다.
다) 산정기준
50 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 3개사 이므로 2분의 1을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 16>의 내용과 같다.
<표 16> 피심인별 산정기준
(단위： 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147871" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정
51 피심인 4개사 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
3) 2차 조정
52 피심인 4개사 모두 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다.
53 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 17>의 내용과 같다.
<표 17> 피심인별 2차 조정 산정기준
(단위：원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147875" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
4) 부과과징금의 결정
54 피심인 4개사 모두 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 아래 <표 18>과 같이 피심인별 부과과징금을 산정하고, 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 부과과징금을 결정한다.
<표 18> 피심인별 부과과징금
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147877" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
4. 결론
55 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).