공정거래위원회
의결서
2017기결2117
에스메랄다(주) 및 디에스파워(주)의 기업결합 제한규정 위반행위에 대한 건
의결일: 2017년 10월 18일
주문
1. 피심인 디에스파워 주식회사는 이 시정명령을 받은 날부터 2028. 12. 31.까지 기존 증기 수요처에 부과하는 증기요금을 별지 기재 산식에 의하여 계산되는 인상한도를 초과하여 인상하는 행위를 하여서는 아니된다.
2. 피심인 디에스파워 주식회사는 자신에게 새롭게 폐열을 공급하고자 하는 사업자에 대하여 폐열 가격결정방식, 거래량 기타 거래조건에 있어서 신대한정유산업 주식회사와 비교하여 부당하게 차별하는 행위를 하여서는 아니된다.
3. 피심인 디에스파워 주식회사는 이 시정명령을 받은 날로부터 2028. 12. 31.까지 각 수요처에 대한 증기요금 청구시 증기요금 산정에 관한 상세내역을 당해 수요처에게 제공하여야 한다.
4. 피심인 디에스파워 주식회사는 위 1. 내지 3.의 시정명령 이행상황을 설명하는 보고서 및 그 증빙자료를 매 사업연도 종료일로부터 60일 이내에 공정거래위원회에 제출하여야 한다.
5. 피심인들은 위 1. 내지 3.의 시정명령을 이행하기 어려운 중대한 사정의 변화가 있을 경우에는 공정거래위원회와 이 시정명령의 이행과 관련하여 사전에 협의하여야 한다.
1. 심사경위
가. 기업결합 신고
1 아이엠엠인베스트먼트 주식회사<각주>1</각주>는 2017. 4. 14. 디에스파워의 주식 45.13%를 취득하는 계약<각주>2</각주>을 체결하고, 같은 날 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)에 기업결합을 신고하였고, 또한 같은 날 아이엠엠인베스트먼트의 계열회사인 에스메랄다도 2017. 4. 18. 아이엠엠인베스트먼트로부터 디에스파워에 대한 주식매수인의 지위, 권리 및 의무 일체를 이전받을 자로서 위원회에 기업결합을 신고<각주>3</각주>하였다.(이하 '이 사건 기업결합’이라 한다)
나. 결합당사회사<각주>4</각주>의 현황
1) 취득회사
2 피심인 에스메랄다는 2017. 4. 7. 설립된 투자목적회사로서, 경영참여형 사모집합투자기구인 아이엠엠인프라5호 사모투자전문회사(PEF: Private Equity Fund)가 이 사건 기업결합 대상인 디에스파워의 경영을 지배하기 위하여 설립하였으며, 주식회사 아이엠엠이 최종 모회사인 기업집단에 소속되어 있다.
3 아이엠엠인베스먼트는 주식회사 아이엠엠이 76.98%의 지분을 갖고 있는 회사로서, 아래 <그림 1>과 같이 카보드 및 에코매니지먼트코리아홀딩스(EMK)를 통해 신대한정유산업 등을 비롯하여 국내에서 폐기물처리업 관련 사업을 영위하는 6개<각주>5</각주>의 국내회사를 지배하고 있고, 또한 아이엠엠인프라5호 사모투자전문회사(<그림 1>에서 'IMM인프라5호PEF’를 말한다)를 통해 이 사건 기업결합의 취득회사인 에스메랄다를 지배하고 있다.
<그림 1> 주식회사 아이엠엠의 폐기물처리업 관련 지배구조
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007507" alt="주문 1번째 이미지" ></img>
4 폐기물처리업을 영위하는 6개 회사의 매출액 및 비중은 <표 1> 기재와 같고 폐기물 중간처분업이 매출에서 차지하는 비중이 높다.
<표 1> 폐기물처리업 관련 매출액 및 비중
(2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007529" alt="주문 2번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>7</각주><각주>8</각주><각주>9</각주>* 출처: 결합 당사회사 제출자료
2) 피취득회사
5 피심인 디에스파워는 2013. 3. 4. 설립된 회사로서 열병합발전소를 운영하면서 전력을 생산하고 인근 지역에 증기와 냉난방열(온수)을 공급하고 있는 집단에너지 공급업자<각주>10</각주>이며, 폐기물 중간처분업 및 폐열<각주>11</각주>공급업을 영위하는 디에스이앤이를 100% 계열회사로 두고 있다.
6 디에스파워는 경기도 오산시에 소재한 오산명품열병합발전소에서 열에너지를 생산하여 집단에너지사업 허가를 받은 구역에서 주거ㆍ업무지구에 냉난방열(온수)을, 오산 공업단지 6개 산업체에 증기를 공급하고 있으며, 한국전력거래소에는 전기를 판매하고 있다.
<표 2> 디에스파워의 집단에너지사업 허가 구역내 냉난방열 등 공급 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007539" alt="주문 3번째 이미지" ></img><각주>12</각주>7 디에스이앤이는 디에스파워가 100% 지분을 갖고 있는 회사로서, 재활용이 불가능한 가연성 폐기물을 소각하여 처리하는 폐기물 중간처분업을 주된 사업으로 영위하고 있고, 소각과정에서 발생하는 폐열을 집단에너지사업자인 디에스파워에게 공급하는 사업(폐열 공급업)을 부수적으로 영위하고 있다.
8 이 사건 결합당사회사의 주요현황은 아래 <표 3> 기재와 같다.
<표 3> 결합당사회사의 주요현황
(2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007541" alt="주문 4번째 이미지" ></img><각주>13</각주>2. 관련 법령
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제7조 (기업결합의 제한) ① 누구든지 직접 또는 대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자(이하 "특수관계인"이라 한다)를 통하여 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 "기업결합"이라 한다)로서 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 자산총액 또는 매출액의 규모(계열회사의 자산총액 또는 매출액을 합산한 규모를 말한다)가 대통령령이 정하는 규모에 해당하는 회사(이하 "대규모회사"라 한다) 외의 자가 제2호에 해당하는 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 다른 회사의 주식의 취득 또는 소유
2. ∼ 5. (생략)
② 및 ③ (생략)
④ 기업결합이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다.
1. 기업결합의 당사회사(제1항 제5호의 경우에는 회사설립에 참여하는 모든 회사를 말한다. 이하 같다)의 시장점유율(계열회사의 시장점유율을 합산한 점유율을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 합계가 다음 각 목의 요건을 갖춘 경우
가. 시장점유율의 합계가 시장지배적 사업자의 추정요건에 해당할 것
나. 시장점유율의 합계가 당해거래분야에서 제1위일 것
다. 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사(당사회사를 제외한 회사 중 제1위인 회사를 말한다)의 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율의 합계의 100분의 25이상일 것
2. (생략)
⑤ (생략)
제16조 (시정조치 등) ① 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항, 제8조의2(지주회사 등의 행위제한 등) 제2항부터 제5항까지, 제8조의3(채무보증제한기업집단의 지주회사 설립제한), 제9조(상호출자의 금지 등), 제10조의2(계열회사에 대한 채무보증의 금지) 제1항, 제11조(금융회사 또는 보험회사의 의결권 제한), 제11조의2(대규모내부거래의 이사회 의결 및 공시)부터 제11조의4(기업집단현황 등에 관한 공시)까지 또는 제15조(탈법행위의 금지)의 규정에 위반하거나 위반할 우려가 있는 행위가 있는 때에는 당해 사업자[제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반한 경우에는 기업결합 당사회사(기업결합 당사회사에 대한 시정조치만으로는 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정하기 어렵거나 기업결합 당사회사의 특수관계인이 사업을 영위하는 거래 분야의 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정할 필요가 있는 경우에는 그 특수관계인을 포함한다)를 말한다] 또는 위반행위자에 대하여 다음 각 호의 1의 시정조치를 명할 수 있다. 이 경우 제12조(기업결합의 신고) 제6항 단서의 규정에 의한 신고를 받아 행하는 때에는 동조 제7항의 규정에 의한 기간 내에 이를 하여야 한다.
1. 당해 행위의 중지
2. 주식의 전부 또는 일부의 처분
3. 임원의 사임
4. 영업의 양도
5. 채무보증의 취소
6. 시정명령을 받은 사실의 공표
7. 기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한
7의2. 공시의무의 이행 또는 공시내용의 정정
8. 기타 법위반상태를 시정하기 위하여 필요한 조치
② (생략)
③ 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반하는 행위에 대하여 제1항 각 호의 시정조치를 부과하기 위한 기준을 정하여 고시할 수 있다.
3. 기업결합의 경쟁제한성 판단
가. 지배관계 형성 여부
9 이 사건 기업결합으로 피심인 에스메랄다가 소유하게 되는 피심인 디에스파워의 주식은 디에스파워 발행주식의 50% 미만이지만, 피심인 에스메랄다는 피심인 디에스파워의 단독 최대주주로서 45.13%의 지분을 갖게 되는 점, 피심인 디에스파워의 임원 6인 중 대표이사를 포함한 3인의 임원을 지명하게 되는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인 디에스파워의 경영전반에 실질적인 영향력을 행사할 수 있는 것으로 인정된다.
10 따라서 이 사건 기업결합은 기업결합심사기준<각주>15</각주>Ⅳ.항에 따라 피심인 에스메랄다의 피심인 디에스파워에 대한 단독의 지배관계가 형성되는 기업결합이다.
나. 일정한 거래분야
1) 관련시장 획정
11 법 제7조 제1항은 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 원칙적으로 금지하고 있는바, 경쟁제한적인 기업결합에 해당되는지 여부를 판단하기 위해서는 우선 '당해 기업결합이 영향을 미칠 수 있는 일정한 거래분야’, 즉 이 사건 기업결합의 관련시장을 획정하여야 한다.
가) 관련 상품시장
(1) 판단기준
12 기업결합심사기준 Ⅴ. 1.항에 따르면, 상품시장이란 거래되는 특정상품의 가격이 상당기간 어느 정도 의미 있는 수준으로 인상될 경우 동 상품의 구매자 상당수가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 상품의 집합을 말한다. 특정상품이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품의 기능 및 효용의 유사성, 상품 가격의 유사성, 구매자들의 대체 가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태, 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 경영의사결정 행태, 거래단계 및 거래상대방 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
(2) 관련 상품시장의 획정
13 피심인 디에스파워는 집단에너지 공급업을, 그 계열회사인 디에스이앤이는 폐기물 중간처분업과 폐열 공급업을 영위하고 있다. 아울러 피심인 에스메랄다의 계열회사들<각주>16</각주>은 폐기물 중간처분업과 폐열 공급업을 영위하고 있으며, 에스메랄다 계열회사 중 신대한정유산업과 디에스파워 계열회사인 디에스이앤이는 피심인 디에스파워에 증기를 공급하고 있다.
14 결합당사회사 및 그 계열회사들이 영위하는 사업부문을 고려하여, 이 사건 기업결합의 관련 상품시장은 폐기물 중간처분업 시장, 폐열 공급업 시장, 집단에너지 공급업 시장으로 구분하여 획정한다.
(가) 폐기물 중간처분업
15 피심인 에스메랄다의 계열회사와 디에스파워의 계열회사는 폐기물 중간처분업을 주된 사업으로 영위하고 있다. '폐기물관리법’은 사업 내용별로 폐기물처리업<각주>17</각주>을 “폐기물 수집ㆍ운반업”, “폐기물 중간처분업”, “폐기물 최종처분업”, “폐기물 종합처분업”, “폐기물 중간재활용업”, “폐기물 최종재활용업” 및 “폐기물 종합재활용업”의 7가지로 구분하고 폐기물을 소각처분하는 경우 폐기물 중간처분업으로 규정하고 있다. 이러한 폐기물 중간처분업은 다른 폐기물처리업 유형과 서비스의 기능과 성격이 다르고 수요와 공급의 대체가능성이 낮으므로 폐기물 중간처분업을 별도시장으로 획정한다.
(나) 폐열 공급업
16 폐열 공급업이란 폐기물을 소각하는 과정에서 발생되는 열에너지(폐열)를 인근 열병합발전소, 산업체, 가정ㆍ상업시설 등에 공급하는 사업을 말한다. 대부분의 폐열 공급업자는 다음과 같은 이유로 특정 수요처와 장기공급계약을 하고 해당 수요처와만 거래하는 것이 일반적이다.
17 첫째, 폐열의 공급에는 거리적 제약이 존재한다. 일반적으로 폐열 공급업자는 열교환 설비 등이 추가적으로 필요한 냉난방열이나 전기보다는 증기 형태로 공급을 한다. 이 때 수요처에 증기를 공급하기 위해서는 배관을 설치 및 연결하여야 하는데, 배관을 설치하는데 상당한 비용(1km당 약 15∼20억 원 정도)이 소요된다. 또한 증기의 특성상 수송 과정에서 열 손실이 발생하게 되는데, 배관의 길이가 10km를 초과하게 되면 열 효율이 극도로 낮아져 사실상 공급이 불가능하다.
18 둘째, 폐열 공급 사업자로서는 단일 사업자와 거래를 하는 것이 경제적이다. 배관을 설치하는데 상당한 비용이 소요되므로 폐열 공급 사업자는 여러 사업자들과 복수의 배관을 연결하고 소량씩 공급하기 보다는 1개의 사업자에게 자신이 생산하는 증기 전량을 공급하는 것이 비용 측면에서 보다 효율적이다. 또한 둘 이상의 수요처에 일정량 이상 열을 공급하고자 하는 경우에는 집단에너지 공급업 허가를 취득해야 하는 법적 한계도 존재한다.
19 이러한 물리적, 비용적 한계로 인해 폐열 공급업자들은 ①폐기물 사업자와 매우 가까운 지역(100∼200m)의 개별 수요자(제지업체, 시멘트업체, 반도체 업체 등)에게 증기를 공급하거나, ②수 km의 배관을 설치ㆍ연결하는데 상당한 비용이 투입되더라도 사업성이 있을 정도로 장기간 대규모 물량의 증기를 공급받을 수 있는 사업자(대표적으로 집단에너지 공급업자)에게 공급하는 것이 일반적이다.
(다) 집단에너지 공급업
20 집단에너지 공급업이란 1개소 이상의 집중된 에너지 생산시설(열병합발전소, 열전용보일러, 자원회수시설 등)에서 생산된 에너지(증기, 온수 및 전기)를 주거, 상업지역 또는 산업단지 내의 다수 사용자에게 일괄적ㆍ안정적으로 공급ㆍ판매하는 사업을 의미한다.
21 집단에너지 공급업과 폐열 공급업은 소각로 또는 보일러를 통해 발생한 증기를 증기로 직접 판매하거나 온수 및 전기로 변환하여 판매한다는 점에서는 유사하다. 그러나 폐열 공급업과 달리 집단에너지 공급업을 영위하기 위해서는 '집단에너지사업법’에 따라 2개 이상 수요처에 일정 규모 이상을 열을 공급하는 집단에너지 공급업 허가를 취득하여야만 한다. 또한 폐열 공급업은 폐기물을 열원으로 하지만, 집단에너지 공급업은 주로 LNG 등 화석연료를 열원으로 하고 있다. 아울러, 폐기물 중간처분업체의 경우에는 폐기물 종류나 품질에 따라 발열량이 달라지고 폐기물관리법상 운영기준을 준수하기 위하여 예기치 못하게 소각로를 정지해야 할 상황도 발생한다. 따라서 개별 수요처 입장에서는 증기 공급이 중단될 위험을 무릅쓰고 폐열 공급업체로부터 증기를 수요할 유인이 거의 없다.
22 위와 같은 점을 고려하여 이 사건 기업결합에서는 폐열 공급업 시장과 집단에너지 공급업 시장을 별개의 상품시장으로 획정한다.
나) 관련 지역시장
(1) 판단기준
23 기업결합심사기준 Ⅴ. 2.항에 따르면, 지역시장이란 다른 모든 지역에서 당해 상품의 가격은 일정하나 특정 지역에서만 상당기간 어느 정도 의미 있는 가격인상이 이루어질 경우 당해 지역의 구매자 상당수가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 지역전체를 의미한다. 특정 지역이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품의 특성, 판매자의 사업능력, 구매자의 구매지역 전환 가능성, 판매자의 판매지역 전환 가능성, 시간적ㆍ경제적ㆍ법제적 측면에서의 구매지역 전환의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
(2) 관련 지역시장의 획정
(가) 폐기물 중간처분업
24 폐기물 중간처분업은 폐기물 관리당국의 인허가를 취득하면 영업지역에 대한 법적 제한이 없는 점, 폐기물 운반 과정에서 부패나 파손ㆍ변질의 문제가 발생하지 않는 점, 폐기물 중간처분업자들이 사업장 위치와 관계없이 전국 모든 배출지역과 거래를 하고 있는 점<각주>18</각주>등을 고려하여 「국내시장 전체」를 지역시장으로 획정한다.
(나) 폐열 공급업
25 폐열 공급업은 폐기물 소각 시 발생하는 폐열을 증기로 변환하여 배관을 통해 인근 수요처에 공급하기 위해 배관 설치가 필요한 점, 수요처와의 거리가 멀어질수록 열효율 손실이 발생하며, 1km 당 15∼20억 원 가량 소요되는 배관 설치 비용으로 인하여 소각장 인근에 위치한 수요처를 대상으로 영업이 이루어지고 있는 점 등을 고려하여 지역시장을 「폐열 공급이 이루어지는 수요처」로 획정하고, 그 범위는 소각장 반경 10km 이내이다.
(다) 집단에너지 공급업
26 집단에너지 공급업은 열병합발전소, 자원회수시설, 열전용보일러 등 에너지 생산시설에서 생산된 증기 또는 냉난방 열을 수요처에 공급하므로 폐열 공급업과 마찬가지로 사업장 인근 지역에서 영업이 이루어지는 점, 집단에너지 공급업은 '집단에너지사업법’에 따라 '공급대상지역’으로 허가받은 범위에서 증기 및 냉난방 열을 독점적으로 공급할 권한을 갖게 되고, 자신이 허가받은 범위 내의 지역에 다른 집단에너지 공급업자가 진입하여 경쟁하는 것은 불가능한 점 등을 고려하여 지역시장을 「집단에너지 공급업을 영위하도록 허가받은 권역」으로 획정한다.
2) 관련시장 현황
가) 폐기물 중간처분업
(1) 폐기물 중간처분(소각) 과정
27 폐기물 소각 사업자는 전국의 지방자치단체, 택지개발지구, 공장 등의 배출업체로부터 폐기물 처리위탁 수수료를 받고 폐기물을 수집ㆍ운반하여 자신이 보유한 소각시설에서 소각한다. 폐기물 소각의 일반적인 처리과정은 수집한 폐기물을 중간처분(소각 및 집진)하고, 이 과정에서 발생한 소각재 및 분진을 최종처분(매립)하는 과정으로 이루어진다.
(2) 관련 규제현황
28 폐기물 중간처분업을 영위하기 위해서는 다른 폐기물처리업과 마찬가지로 '폐기물관리법’ 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받아야 한다. 이 때 지정폐기물을 대상으로 사업하는 경우에는 환경부장관에게, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 폐기물 처리 사업계획서를 제출하고 허가를 받아야 한다.<각주>19</각주>29 또한 폐기물 중간처분업 중 소각처분의 허가를 받기 위해서는 '폐기물관리법’ 시행규칙 별표7에서 정하는 기준에 따른 시설(실험실, 소각시설, 보관시설, 계량시설 등), 장비(수집ㆍ운반차량 등) 및 기술능력(폐기물처리산업기사 등)을 갖추어야 한다.
(3) 경쟁현황
30 2015년 말 기준 전국에 154개 사업자가 폐기물 중간처분업 허가를 받아 사업을 영위하고 있으며, 경쟁이 활발하게 이루어지고 있다. 다만, 폐기물 중간처분업은 유해물질 배출에 대한 규제 강화, 주민 반대 등으로 신규진입은 연간 1∼2건으로 제한적으로 이루어지고 있다.
<표 4> 국내 폐기물 중간처분업 시장 경쟁현황(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007545" alt="주문 5번째 이미지" ></img>
* 출처: 환경부,「′15년 전국 폐기물 발생 및 처리 현황」
나) 폐열 공급업
31 폐열 공급업은 구체적 분류 근거나 기준에 관한 관련법이 없고, 한국표준산업분류 등에 따라 분류된 산업이 아니다. 이로 인하여 국내 폐열공급업 사업자 수, 매출액, 시장집중도 등의 구체적인 시장현황을 알기 어렵다. 이 사건 기업결합과 관련하여 피심인 에스메랄다의 계열회사인 신대한정유산업과 피심인 디에스파워의 계열회사인 디에스이앤이는 폐열을 디에스파워에게만 공급하고 있어 지역시장에서는 서로 경쟁관계에 있다.
다) 집단에너지 공급업
(1) 집단에너지 공급업의 공급구조<각주>20</각주>32 집단에너지 공급업자는 자신이 생산한 증기, 냉난방열(온수), 전기를 각각 산업체, 주거ㆍ업무지구, 한국전력거래소에 공급하는데, 증기 및 냉난방열을 수요처에 공급할 때, ①열병합발전을 통해 전기를 생산하는 과정에서 발생한 열을 공급하거나, ②인근의 폐기물 소각업체들로부터 폐기물 소각시 발생한 폐열(증기)을 배관을 통해 저렴한 가격에 공급받아 공급한다.
33 열을 공급하는 방식으로는 '증기공급 방식’과 '온수공급 방식’이 있으며, 두 방식 모두 배관, 순환펌프, 기타 열의 수송 또는 분배와 관련 있는 설비가 필요하다. 산업단지에 열을 공급하는 경우에는 주로 공장에서 직접 사용되는 공정용 증기의 형태로 배관을 통해 공급하고, 지역난방용의 경우에는 열병합발전에서 발생한 증기나 인근 폐열 공급사업자들로부터 구입한 증기를 열교환기를 통해 물을 가열하여 배관을 이용해 온수 형태로 공급한다.<각주>21</각주>34 증기를 공급받는 산업단지에서는 <표 5> 기재와 같이 주로 난방, 건조 등의 용도로 증기를 사용한다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007547" alt="주문 6번째 이미지" ></img>
<표 5> 업종별 증기 사용 용도
35 전기의 경우 '전기사업법’ 제31조에 따라 발전사업자<각주>22</각주>(집단에너지사업자를 포함한다)와 전기판매사업자<각주>23</각주>는 한국전력거래소가 개설하는 전력시장을 통해서만 전력거래가 가능하다.
(2) 관련 규제 현황
36 정부는 집단에너지사업을 확대하고 적정수요를 확보하기 위하여 1979년부터 '공급 대상지역 지정제도’를 시행하고 있다. 집단에너지 공급업을 영위하고자 하는 사업자는 '집단에너지사업법’에 따라 다른 집단에너지 공급업자의 공급지역과 중복되지 않는 범위에서 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다.
37 또한, 집단에너지사업자로 허가를 받은 자는 해당 지역의 사용자에게 정당한 사유 없이 집단에너지 공급을 거부할 수 없고, 냉난방열 및 전기 공급시 공급규정을 정하여 산업통상부 장관에게 신고하여야 한다. 다만, 증기의 경우 별도의 신고 의무는 없다.
(3) 공급가격 책정방식
(가) 산업단지집단에너지사업<각주>24</각주>(증기 가격책정방식)
38 산업단지집단에너지사업의 경우 공급가격을 직접 규제하는 법적 장치는 존재하지 않는다. 따라서 기본적으로 증기의 공급가격은 집단에너지사업자와 수요처가 개별협상을 통해 결정된다.
39 공급가격이 개별협상을 통해 결정되기 때문에, 협상이 원만히 진행되지 않는 경우 집단에너지 공급업자와 수요처 간 공급가격에 대한 분쟁이 발생하기도 한다.<각주>25</각주>(나) 지역냉난방사업<각주>26</각주>(온수 가격책정방식)
40 지역냉난방사업의 열요금(온수 가격)은 기본적으로 수요처와 집단에너지사업자 간 자유계약에 의하여 결정된다.
41 다만, '집단에너지사업법’ 제17조 제2항은 지역냉난방 열요금 산정과 관련하여 산업통상자원부장관이 지정ㆍ고시하도록 규정하고 있고, 산업통상자원부의 '지역난방 열요금 산정기준 및 상한 지정 고시’는 지역냉난방 사업의 열요금 산정기준 및 상한제도를 시행하는데 필요한 사항을 규정하고 있다.
42 위 고시 제9조 제1항은 사업자가 열요금 신고시 초과하여서는 아니되는 열요금 한도를 규정하고 있는데, 지역냉난방을 공급받는 세대 중 50% 이상 대다수의 세대에 적용되는 열요금(이하 '시장기준요금’이라 한다)의 110%를 요금 상한으로 한다. 이 때 기준이 되는 시장기준요금은 한국지역난방공사의 열요금을 의미하며 이는 매 2개월마다(1, 3, 5, 7, 9, 11월) 도시가스 요금변동에 따라 조정(도시가스 요금 연동제)된다.
(다) 전기 가격책정방식
43 집단에너지 공급업자를 포함한 모든 발전사업자가 생산하는 전기의 생산량과 가격은 '전기사업법’ 제43조에 의거한 '전력시장운영규칙’에 의해 전력시장의 수요 공급에 따라 한국전력거래소에서 결정한다.
44 발전사업자가 전력거래소에게 받는 공급가격은 실제 공급한 전력량에 대한 한계가격과 고정비에 대한 보상인 용량가격으로 구성된다.
45 한계가격을 결정하기 위해서 한국전력거래소는 거래일의 매 시간의 수요를 예측하여 하루 전에 발전사업자로부터 공급 가능한 용량과 공급가격을 입찰받고, 이를 바탕으로 시간대별 수요에 맞게 발전계획을 수립하여 한계가격을 결정한다. 즉 필요한 수요를 충족시키면서 발전비용이 최소가 되도록 발전기의 운전조합과 출력을 결정한다.<각주>27</각주><그림 2> 한계가격 결정절차<각주>28</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007499" alt="주문 7번째 이미지" ></img>46 한국전력거래소는 위에서 결정된 발전기의 운전조합과 출력에 따라 중앙급전발전기<각주>29</각주>를 등록한 여러 발전사업자들에게 급전<각주>30</각주>지시를 하고, 발전사업자들은 그 지시에 따라 전력을 생산하여 한국전력거래소에 공급한다.
47 용량가격은 가동 여부와 무관하게 입찰한 모든 발전사업자에게 지급되는 일종의 보조금으로 고정비에 대한 보상의 성격을 갖는다. 사업자 발전기의 설비용량에 따라 '전력시장운영규칙’의 기준용량가격을 토대로 용량가격이 결정된다.<각주>31</각주>(4) 경쟁현황
(가) 국내 전체시장
48 2015년 말 기준 총 116개 사업장에서 87개 집단에너지 공급업자가 산업통상자원부장관으로부터 허가를 받았고, 이 중 95개 사업장에서 66개 사업자가 집단에너지를 공급하고 있다.
<표 6> 집단에너지사업 허가 및 공급현황(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007503" alt="주문 8번째 이미지" ></img>
* 출처: 한국에너지공단, 2016 집단에너지사업 편람(2015년도)
49 2015년 말 기준으로 집단에너지 공급시장에서 열 및 전기 판매량은 74,660천 Gcal<각주>32</각주>이고, 이 중 지역난방부문이 46.4%, 산업단지부문이 50.5%, 지역난방 및 산업단지 병행부문이 3.1%를 차지하고 있다.
<표 7> 열 및 전기 판매량(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007549" alt="주문 9번째 이미지" ></img><각주>33</각주>* 출처: 한국에너지공단, '2016 집단에너지사업 편람(2015년도)’
50 국내 집단에너지사업자별 열 및 전기 판매량은 아래 <표 8>, <표 9>와 같다.
<표 8> 집단에너지사업자별 열 판매량(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007551" alt="주문 10번째 이미지" ></img>
* 출처: 한국에너지공단, '2016 집단에너지사업 편람(2015년도)’
<표 9> 집단에너지사업자별 전기 판매량 (2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007509" alt="주문 11번째 이미지" ></img>
* 출처: 한국에너지공단, '2016 집단에너지사업 편람(2015년도)’
(나) 개별 지역 시장
51 2015년 말 기준 166개의 '집단에너지 공급대상지역’에서 66개 집단에너지 공급업자가 증기, 냉난방열 및 전기를 공급하고 있고, 각 공급대상지역에는 다른 집단에너지 공급업자가 진입할 수 없으므로 집단에너지 공급업자 간 경쟁은 발생하지 않는다.
다. 기업결합의 유형
52 이 사건 피심인 에스메랄다의 계열회사인 한국환경개발 등 5개사와 피심인 디에스파워의 계열회사인 디에스이앤이는 국내 전국단위의 폐기물 중간처분업 시장에서 경쟁관계에 있으므로 수평형 기업결합이 발생하고, 피심인 에스메랄다의 계열회사인 신대한정유산업과 피심인 디에스파워 계열회사인 디에스이앤이는 오산시 폐열 공급업 시장<각주>34</각주>에서 경쟁관계에 있으므로 수평형 기업결합이 발생한다.
53 또한 피심인 에스메랄다의 계열회사인 신대한정유산업<각주>35</각주>은 디에스파워에 증기를 공급하고 있고, 디에스파워는 계열회사인 디에스이앤이<각주>36</각주>와 신대한정유산업으로부터 구입한 증기와 자체 열병합발전을 통해 발생시킨 증기를 통해 최종 수요자에게 증기, 냉난방열 및 전기 형태로 판매하고 있으므로 폐열 공급업과 집단에너지 공급업 간에는 원재료 의존관계가 있어 수직형 기업결합이 발생한다.
<그림 10> 오산시 폐열공급업과 집단에너지 공급업 관계
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007505" alt="주문 12번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007511" alt="주문 13번째 이미지" ></img>
라. 관련 시장의 경쟁제한성 판단
1) 수평형 기업결합
가) 판단기준
(1) 시장의 집중상황
54 법 제7조 제4항 제1호는 기업결합 당사회사의 시장점유율의 합계가 시장지배적사업자 추정요건에 해당하면서 당해 거래분야에서 제1위이며, 기업결합 당사회사의 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율 합계의 100분의 25 이상인 경우 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다고 규정하고 있다.
55 또한, 기업결합심사기준 Ⅵ. 1. 가. (1)에 따르면, 수평형 기업결합에서 허핀달-허쉬만지수(이하 'HHI’라 한다)<각주>37</각주>가 1,200에 미달하는 경우, HHI가 1,200 이상이고 2,500 미만이면서 HHI 증가분이 250 미만인 경우, 또는 HHI가 2,500 이상이고 HHI 증가분이 150 미만인 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한하지 않는 것으로 추정<각주>38</각주>되며, 그렇지 않은 경우에는 경쟁이 실질적으로 제한될 가능성이 있다고 본다.
(2) 단독효과
56 기업결합 후 당사회사가 단독으로 가격인상 등 경쟁제한행위를 하더라도 경쟁사업자가 당사회사 제품을 대체할 수 있는 제품을 적시에 충분히 공급하기 곤란한 등의 사정이 있는 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 수 있다. 이와 같은 단독효과는 결합당사회사의 시장점유율 합계, 결합으로 인한 시장점유율 증가폭 및 경쟁사업자와의 점유율 격차, 결합당사회사가 공급하는 제품 간 수요대체 가능성의 정도 및 동 제품 구매자들의 타 경쟁사업자 제품으로의 구매전환 가능성, 경쟁사업자의 결합당사회사와의 생산능력 격차 및 매출증대의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 판단하며 시장의 특성도 함께 감안하여 판단한다.<각주>39</각주>(3) 협조효과
57 기업결합에 따른 경쟁자의 감소 등으로 인하여 사업자 간의 가격ㆍ수량ㆍ거래조건 등에 관한 협조(공동행위 뿐만 아니라 경쟁사업자 간 거래조건 등의 경쟁유인을 구조적으로 악화시켜 가격인상 등이 유도되는 경우를 포함한다. 이하 같다)가 이루어지기 쉽거나 그 협조의 이행여부에 대한 감시 및 위반자에 대한 제재가 가능한 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 높아질 수 있다. 사업자 간 협조가 용이해지는지의 여부는 경쟁사업자 간 협조의 용이성, 이행감시 및 위반자 제재의 용이성 등을 고려하여 판단한다.<각주>40</각주>나) 판단
(1) 폐기물 중간처분업 시장
58 2015년 말 기준 전국 폐기물 중간처분업 시장은 154개 사업자가 폐기물 중간처분업 허가를 취득하여 사업을 영위하고 있는데, HHI가 263.58<각주>41</각주>으로 1,200에 미달되는 점, 이 사건 기업결합으로 인하여 결합당사회사는 7.11%의 점유율을 차지하는 2위 사업자가 되나, 시장 HHI는 263.58에서 274.86로 11.28 증가하는데 불과한 점 등을 고려할 때 기업결합심사기준 Ⅵ. 1. 가. (1). (가)에 해당하여 이 사건 기업결합은 경쟁을 실질적으로 제한하지 않는 것으로 추정된다.
<표 10> 폐기물 중간처분업 시장 경쟁현황(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007513" alt="주문 14번째 이미지" ></img>
* 출처: 환경부, '2015년 전국 폐기물 발생 및 처리 현황’
(2) 오산시 폐열 공급업 시장
(가) 시장 경쟁현황
59 2016년 말 기준 오산시 폐열 공급업 시장은 취득회사 계열회사인 신대한정유산업과 피취득회사 계열회사인 디에스이앤이가 사업을 영위하고 있으며, 신대한정유산업과 디에스이앤이 모두 피취득회사 디에스파워에만 증기를 공급하고 있다.
60 이 사건 기업결합으로 인하여 결합당사회사는 오산시 폐열 공급업 시장을 100% 점유하는 독점사업자가 되므로, 법 제7조 제4항에 따라 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정된다.
<표 11> 2016년 오산시 폐열 공급업 시장 경쟁현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007515" alt="주문 15번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
(나) 단독효과
① 경쟁의 제거
61 이 사건 기업결합으로 인하여 오산시 폐열 공급업 시장에는 유일한 경쟁상대가 제거되어 모두 동일 기업집단 소속이 되므로 경쟁이 완전히 사라진다.
62 만약 새로운 경쟁사업자가 시장에 진입하여 대체재를 적시에 공급할 수 있다면 이 사건 기업결합으로 인한 시장지배력이 완화될 수 있으나, 경쟁사업자가 오산시 폐열 공급업 시장에 신규진입을 통해 결합당사회사와 실질적으로 경쟁하기 위해서는 일정규모 이상의 폐기물 소각장 등의 건설, 수요처 확보 및 신규 배관 건설이 이루어져야 하는 점, 폐기물 소각업은 다이옥신 등 유해물질 배출에 대한 규제의 강화, 주민들의 극심한 반대로 신설 및 증설에 어려움을 겪고 있으며, 최근 폐기물 소각 사업자로 신규 허가를 받는 경우도 연간 1∼2건 정도로 많지 않은 점 등을 고려할 때 오산시 폐열 공급업 시장에 새로운 경쟁사업자가 단기간 내에 진입할 가능성은 낮다고 판단된다.
② 신대한정유산업의 폐열 공급가격<각주>42</각주>인상 능력 확보
63 신대한정유산업이 공급하는 폐열 공급가격은 신대한정유산업과 디에스파워간 체결한 '폐열 가격결정방식’<각주>43</각주>에 따르며, 가격결정방식은 LNG와 벙커C유 가격 변동을 반영한다. 한편, 신대한정유산업의 폐열 공급가격은 2012년 이후 톤 당 16,100원으로 동일한 가격을 유지하여 왔는데, 이는 2011년 수요처인 디에스파워가 경영상 어려움 등을 이유로 폐열 공급가격을 톤 당 16,100원으로 고정할 것을 요청한 데 따른 것이다. 이후 신대한정유산업의 인상 요청이 있었으나 양사 간 협의가 완료되지 않아 현재도 16,100원이 유지되고 있다. 신대한정유산업의 폐열 가격결정방식은 2008년 9월 최초 계약서를 작성한 이후 동일하게 유지되어 왔다.
64 이에 반해, 디에스파워의 계열회사인 디에스이앤이의 경우 2011년 최초 계약서를 작성한 이래 5차례 폐열 가격결정방식을 변경하였으며, 2016년에는 톤 당 20,000원으로 폐열 공급가격을 인상하였다.
65 이처럼 신대한정유산업이 10년간 폐열 가격결정방식을 유지하고 2012년부터는 폐열 공급단가를 동결해야 한 것에 비해 디에스이앤이는 매년 폐열 공급계약서를 변경하고 2016년부터는 신대한정유산업 공급가격 대비 24.2% 높은 공급가격을 적용받았다. 디에스이앤이가 신대한정유산업에 비해 유리한 거래조건을 누리는 배경은 증기 수요처인 디에스파워가 디에스이앤이의 특수관계인(모회사)인 것과 무관하지 않다고 판단된다.
<표 12> 신대한정유산업과 디에스이앤이가 디에스파워에 공급하는 증기 공급단가
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007517" alt="주문 16번째 이미지" ></img>
66 한편, 디에스이앤이는 폐열 공급단가를 2011년 이후 지속적으로 인상하여 왔고, 2016년의 경우 전년도 공급단가인 톤 당 15,368원 대비 30.1% 증가한 20,000원으로 인상하였다. 이에 대해 피심인 에스메랄다는 디에스이앤이가 기존에 책정한 공급가격이 신대한정유산업의 공급가격에 비해 낮았던 문제를 해소하기 위해서라고 설명하고 있다.
67 하지만, 디에스이앤이의 공급가격 인상의 타당성 여부는 논외로 하더라도 디에스이앤이의 공급가격 조정이 신대한정유산업보다 원활하였고 현재 디에스이앤이의 폐열 공급가격이 신대한정유산업의 폐열공급가격보다 높고, 가격 변경이 원활하게 진행되었다는 사실은 변함이 없다.
68 특히, 이 사건 기업결합이 성사되면 결합 당사회사는 오산시 폐열 공급업 시장을 독점하게 됨은 물론 독점 수요처인 디에스파워도 지배하게 된다. 이처럼 오산시 폐열 공급시장과 수요시장 양측을 지배하는 결합당사회사는 전체 기업집단의 이윤극대화를 위해 임의로 오산시 폐열 공급가격을 인상할 가능성이 높다고 판단된다.
③ 동질적 상품 시장 및 계열사간 거래정보 교환
69 신대한정유산업과 디에스이앤이가 디에스파워에 공급하는 증기는 차별성이 거의 없는 동질적 상품이다. 각 폐열 공급업자가 디에스파워와 체결하였던 공급계약서를 보면 공급압력, 온도 및 전기전도도에 관한 기준이 동일하게 적용되어 있음을 할 수 있다. 동질적인 상품을 취급하는 시장에서의 수평결합이 이루어짐에 따라 결합당사회사간 기존 거래정보 등을 공유하게 되고 이러한 정보를 바탕으로 가격 및 거래조건 변경 등이 용이하게 이루어질 수 있다.
70 또한, 이 사건 기업결합으로 인해 과거 경쟁관계였던 신대한정유산업과 디에스이앤이는 동일 기업집단 소속이 된다. 동일 기업집단 내에서는 시장상황, 시장거래에 대한 주요정보가 신속하고 용이하게 공유될 수 있으며, 원가 책정이나 공급단가에 대한 협상의 결과 또한 빠르게 공유할 수 있다고 판단된다.
71 실제로 취득회사 계열회사인 아이엠엠이 작성한 디에스파워 투자검토문서 중'Investment Highlight’에서는 기업결합 후 신대한정유와 디에스이앤이간 영업정보를 공유하고 연계영업 등을 추진할 것임을 명시하고 있다.
④ 폐열 공급단가와 관련한 규제의 부존재
72 폐열 공급업자가 집단에너지 공급업자에게 공급하는 증기는 공급단가, 거래조건 등의 사항을 계약당사자가 자율적으로 결정하고 산업통상자원부 등 관련부처의 인허가를 받을 의무도 없다. 따라서 기업결합 후 관련시장에서의 폐열 공급단가는 결합당사회사가 임의로 인상할 수 있게 된다.
(다) 협조효과
73 이 사건 기업결합으로 인하여 오산시 폐열 공급업 시장에는 결합당사회사 이외의 사업자는 존재하지 않게 된다. 따라서 수평적 기업결합으로 인하여 결합당사회사 단독 행위 이외에 결합당사회사와 제3자간에 발생하는 협조효과는 발생하지 않는다.
(라) 소결
74 위 (가) 내지 (다)의 내용을 종합하면, 이 사건 기업결합은 오산시 폐열 공급업 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있는 것으로 인정된다.
2) 수직형 기업결합(오산시 폐열 공급업 - 오산시 집단에너지 공급업)
가) 판단기준
75 수직형 기업결합으로 인하여 경쟁이 제한될 가능성은 상ㆍ하방 시장에서 경쟁사업자의 원재료 구매선이나 고객에 대한 판매선이 봉쇄되는 효과, 경쟁사업자 간 협조 가능성이 증가하는 효과 등을 고려하여 판단한다.<각주>44</각주>(1) 시장의 봉쇄효과
76 수직형 기업결합을 통해 당사회사가 경쟁관계에 있는 사업자의 구매선 또는 판매선을 봉쇄하거나 다른 사업자의 진입을 봉쇄할 수 있는 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 수 있다. 시장의 봉쇄 여부는 원재료 공급회사의 시장점유율 또는 원재료 구매회사의 시장점유율, 기업결합의 목적, 당해 기업결합에 관련된 상품과 원재료 의존관계에 있는 상품시장 또는 최종산출물 시장의 상황 및 그 시장에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
(2) 협조효과
77 수직형 기업결합의 결과로 경쟁사업자 간의 협조 가능성이 증가하는 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 수 있다. 경쟁사업자 간의 협조 가능성 증가 여부는 결합 이후 가격정보 등 경쟁사업자의 사업활동에 대한 정보입수가 용이해지는지 여부, 결합당사회사 중 원재료 구매회사가 원재료 공급회사들로 하여금 협조를 하지 못하게 하는 유력한 구매회사였는지 여부, 과거 협조이력 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
나) 판단<각주>45</각주>(1) 시장의 집중상황
78 상방시장인 오산시 폐열 공급업 시장은 신대한정유산업과 디에스이앤이의 2개 사업자가 경쟁하고 있다. 취득회사 계열회사인 신대한정유산업은 피취득회사인 디에스파워에 2008년부터 ○○년간 증기를 독점 공급하는 계약을 체결하였으며, 피취득회사 계열회사인 디에스이앤이는 디에스파워에 2011년부터 ○○년간 증기를 독점 공급하는 계약을 체결하였다. 하지만, 이 사건 기업결합을 통해 신대한정유산업과 디에스이앤이는 동일 기업집단 소속이 되어 오산시 폐열 공급업 시장을 독점하게 된다.
79 하방시장인 오산시 집단에너지 공급업 시장에서 피취득회사 디에스파워는 오산시 내 유일한 집단에너지사업 허가를 받은 사업자이며, '집단에너지 공급대상지역’인 경기도 오산시 운암지구, 세교 1, 2 지구 및 인근 주거ㆍ업무ㆍ상업ㆍ공공시설에 지역냉난방열을 독점적으로 공급하고, 오산공업단지(산업체 6개소)에 공정용 증기를 독점적으로 공급하고 있으며, 한국 전력거래소에 전기를 판매하고 있다.
80 결합당사회사가 결합 이전부터 오산시 폐열의 공급과 수요를 독점하고 있으며, 그 외 사업자는 존재하지 않으므로 이 사건 기업결합으로 인하여 경쟁 사업자에 대한 판매선 봉쇄나 구매선 봉쇄 효과는 일어나지 않는다. 그러나 이 사건 기업결합으로 인하여 새로운 경쟁사업자가 오산시 폐열 공급업 시장 및 오산시 집단에너지 공급업 시장에 진입하는 것이 봉쇄될 가능성이 있다. 이에 대해서는 아래에서 살펴보기로 한다.
(2) 오산시 폐열 공급업 시장으로의 신규 진입 가능성
81 상방시장인 폐열 공급업을 영위하기 위한 별도의 법적 진입장벽은 존재하지 않는다. 그러나 다음 사항을 고려할 때 이 사건 기업결합으로 인하여 오산시 폐열 공급업 시장으로의 신규 진입은 더욱 어려워지고, 진입하더라도 결합당사회사에 비해 불리한 취급을 받을 가능성이 높다.
(가) 시장의 특성으로 인한 안정적 폐열 수요처 확보의 어려움
82 오산시 페열 공급업 시장에 신규진입하기 위해서는 일정규모 이상의 폐기물 소각장, 수요처, 배관 설치 등이 필요하다. 그러나 폐기물 소각로 신규 설치의 어려움, 과다한 배관 설치비용 등으로 인하여 온산시 폐열 공급업 시장에 새로운 사업자가가 단기간내에 진입하는 것은 용이하지 않다.
(나) 디에스파워에 대한 폐열 공급의 어려움
83 오산시에서는 디에스파워가 유일하게 집단에너지 공급업을 영위하고 있으며, 디에스파워가 허가받은 '공급대상지역’에는 다른 집단에너지 공급업자가 사업을 영위할 수 없다. 따라서, 오산시에서 폐열 공급업을 영위하고자 하는 사업자는 디에스파워와 장기 폐열 공급계약을 체결하는 것을 고려하여야 한다.
84 그러나, 이 사건 기업결합으로 인해 디에스파워 및 디에스이앤이는 신대한정유산업과 동일 기업집단 소속이 되므로 기존 폐열 공급업자와 집단에너지 공급업자 간 수직적 통합이 이루어지는 점, 2016년 현재 신대한정유산업과 디에스이앤이가 디에스파워에 증기를 판매하거나, 자가소비를 하지 못하고 대기로 방출하는 증기(일명, vent)를 보면, 각각 판매량의 약 ○○.6%, ○○.6%에 달하는 점, 디에스파워 입장에서는 동일 기업집단 소속 폐열 공급업자가 생산하는 증기를 전부 수요하지 못하는 상태에서 배관 설치비용을 부담하면서까지 신규 사업자와의 증기 수급계약 체결에 응할 유인이 높다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하면 이 사건 기업결합으로 인하여 오산시 폐열 공급업 시장으로의 신규 진입은 더욱 어려워진다고 판단된다.
(다) 신규사업자의 오산시 폐열 공급업 시장 진입 이후 차별 취급가능성
85 만약, 새로운 사업자가 오산시 폐열 공급업 시장에 진입하여 디에스파워에 폐열을 공급하게 되더라도 기존 폐열 공급업자의 거래조건과 비교하여 불리한 취급을 받는 문제가 발생할 수 있다.
86 폐열 공급업의 특성상 폐열 공급업자는 안정적 수요처인 집단에너지 공급업에 대한 의존도가 강하고, 이에 따라 공급가격, 거래량 등 거래조건은 집단에너지 공급업자 중심으로 결정되는 점, 이 사건 기업결합 전 신대한정유산업은 디에스이앤이와 비교하여 폐열 공급가격 협상이 원활하지 않았고, 수년간 폐열 가격이 동결되었던 점, 이 사건 기업결합으로 인해 기존 오산시 폐열 공급업체는 폐열 수요처인 집단에너지 공급업자와 동일 기업집단 소속이 되고, 과거 전례에 비추어 보았을 때, 폐열 수요처와 수직적으로 통합되는 기존 폐열 공급업자는 가격 인상 및 거래량과 관련한 원활한 협상이 예상되나, 신규 사업자는 그렇지 않다는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 기업결합 이후 오산시 폐열 공급업 시장으로 새롭게 진입하는 사업자는 폐열 공급가격, 거래량 및 기타 거래조건에 있어서 불리한 취급을 받을 가능성이 높다.
(3) 오산시 집단에너지 공급업 시장으로의 신규 진입 가능성
87 '집단에너지사업법’에 따라 집단에너지 공급업을 영위하고자 하는 사업자는 다른 집단에너지 공급업자의 공급지역과 중복되지 않는 범위에서 허가를 받아야 하며, 허가 받은 공급대상지역에 대해 독점적인 열공급 권한을 보유하게 된다. 따라서 새로운 사업자가 오산시 내에서 집단에너지 공급업을 영위하고자 하더라도 피취득회사 디에스파워가 사업을 영위하는 시장에는 진입할 수 없다.
(4) 오산시 최종 수요자에 대한 가격 인상 가능성
(가) 증기 가격 인상 가능성
① 폐열 조달비용 및 내부원가 상승에 따른 증기가격 인상 압력
88 이 사건 기업결합으로 인한 폐열 가격의 인상은 디에스파워 내부의 증기 원가를 상승시키고, 종국적으로 증기 수요처에 판매하는 증기 가격을 인상하는 압력으로 작용한다.
89 디에스파워가 폐열 공급업체로부터 구입하는 폐열은 증기와 냉난방열의 주요 원재료인데, 디에스파워는 증기를 자체 생산할 수 있지만, 자체적으로 증기를 생산할 경우 ○○○를 연료로 하므로 톤 당 ○○,000원 가량의 비용이 발생<각주>46</각주>한다. 반면, 폐열 공급업자로부터 폐열을 구입하는 경우 배관 설치비용을 감안하더라도 톤 당 ○○,000원 내외의 비용만 발생<각주>47</각주>하므로 비용 절감 측면에서 폐열을 활용할 유인이 있다.
90 또한 디에스파워가 개별 수요처에게 판매한 증기의 내부원가는 ①보일러를 통해 자체적으로 증기를 생산하기 위해 투입된 연료의 단가, ②신대한정유산업과 디에스이앤이로부터 공급받은 폐열 단가, ③노무비, 감가상각비, 수선비, 판관비 등의 고정비용으로 구성되는데, 2015년의 경우 디에스파워가 공급하는 증기의 내부원가는 위 구성요소를 합산하여 톤 당 ○○,○○○원이었다.
91 결국, 디에스파워가 신대한정유산업과 디에스이앤이로부터 구입하는 폐열 가격 상승은 디에스파워 내부 원가를 상승시키고, 이는 디에스파워가 최종 수요처에 판매하는 증기 판매가격 상승 압력으로 작용할 가능성이 크다고 판단된다.
92 한편, 디에스파워가 수요처에 부과하는 증기 가격은 증기 공급 계약서 상의 가격결정방식(formula)을 따른다. 현재 디에스파워와 각 수요처간 계약에 따른 증기 가격결정방식에 의하면 증기 가격은 LNG 가격에 연동되고 상방시장의 폐열 공급가격과는 연동되지 않으므로 폐열 가격의 인상으로 증기 가격이 직접 인상되지는 않는다. 그러나 아래에서 보는바와 같이 디에스파워는 수요처와의 기존 증기 공급계약을 변경하는 방식을 통해 증기 가격을 인상할 가능성이 있다고 판단된다.
② 공급자 우위의 증기 판매가격 결정
93 피심인 디에스파워는 '집단에너지사업법’에 따라 공급대상지역으로 지정된 지역 내에서 증기를 공급할 수 있는 유일한 집단에너지 사업자이다. 아울러, 다음의 제반 내용을 고려할 때 수요처보다 우월한 지위에서 자신에게 유리한 증기 가격 결정방식을 설정하고 변경할 수 있다고 판단된다.
㉮ 협상에 의한 증기가격 결정
94 2017년 8월 현재 디에스파워의 집단에너지 공급구역에는 6개 수요처가 사업을 영위하고 있으며, 디에스파워는 각각의 수요처와 협상을 통하여 증기 가격결정방식을 포함한 계약을 체결하였다.
95 증기 가격결정방식은 아래 <표 13>에서 보듯이 기본요금과 사용요금으로 구성된다. 기본요금은 수요처별로 계약용량에 따라 증기 사용 여부와 무관하게 정액으로 부과되는 요금이며, 사용요금은 실제 수요처의 증기 사용량에 연료비 단가를 곱하여 산정되는 요금이다.
<표 13> 디에스파워의 증기 가격결정방식 구성요소<각주>48</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007519" alt="주문 17번째 이미지" ></img>* 출처: 피심인 제출자료
96 한편, 각 수요처별로 구체적인 증기 가격결정방식은 상이하며, 연간 부과 금액을 사용량으로 나눈 톤 당 단가도 상이하다.
97 이에 대하여 피심인은 디에스파워로부터 각 수요처로 증기를 공급하는 배관의 길이가 상이하고, 각 수요처가 공급받고자 하는 증기의 양, 사용시간 등 거래조건이 각기 다르며 특히 배관 설치비용으로 인하여 기본요금이 상이하다고 주장한다.
98 하지만, 다음 <표 14>에서 볼 수 있듯이 수요처 중 ○○○○○○과 ○○○○ 모두 제지업을 영위하고 있고 비슷한 배관이 설치되어 있다. 그러나 ○○○○○○은 월간 약 ○천만원의 ○○요금을 부담하는 반면, ○○○○는 ○○요금을 부담하지 않는다.
<표 14> ○○○○○○과 ○○○○의 배관 정보
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007521" alt="주문 18번째 이미지" ></img><각주>49</각주>* 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성
99 또한, <표 15>에서 보듯이 개별 수요처별 사용량과 설치되는 배관의 길이가 다르므로 부과되는 요금을 톤(ton)으로 나눈 값인 증기 공급단가는 수요처별로 각기 다르게 나타난다.
<표 15> 디에스파워의 수요처별 증기 공급단가
(단위: 원/톤)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007523" alt="주문 19번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성
100 이와 같이 배관 설치비용 등은 가격 책정의 주요 고려사항이지만 이러한 요소만으로 가격이 결정된다고 보기는 어렵다. 오히려 증기 가격결정방식은 집단에너지 공급업자와 수요처 간 협상의 결과이며, 협상력은 증기에 대한 수요처의 의존도와 집단에너지 공급업자가 공급하는 증기의 대체 가능성에 의해 좌우된다고 볼 수 있다.
㉯ 증기에 대한 수요처의 의존
101 디에스파워가 증기를 공급하는 6개 증기 수요처는 각각 제지업, 전자부품제조업, 식품제조업 등을 영위하고 있다. 한편, <표 16>에서 볼 수 있듯이 각 수요처의 주요 공정에 증기가 사용되고 있다.
<표 16> 수요처별 증기 용도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007525" alt="주문 20번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성
102 또한, 다른 중간재와 비교하여 증기는 저장이 어려우므로 지속적으로 공급될 필요성이 높으며, 증기가 원활히 공급되지 않을 경우 공정 전체를 중단<각주>50</각주>하여야 하는 문제가 발생할 수 있어 증기에 대한 수요처의 의존이 낮다고 볼 수 없다.
㉰ 디에스파워가 공급하는 증기 대체의 어려움
103 디에스파워는 집단에너지 공급업자로서 '집단에너지 공급대상지역’으로 허가받은 오산 공업단지 6개 사업체에 대해 증기를 독점적으로 공급하고 있다. 수요처들은 자체적으로 증기 생산시설을 설치하여 디에스파워가 공급하는 증기를 대체할 수 있으나, 다음과 같은 이유로 디에스파워가 공급하는 증기를 대체하기 어렵다.
㉠ 자체 증기 생산시설 설치의 어려움
104 집단에너지 공급대상지역 내에 보일러를 설치하려는 자는 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다. 또한 산업통상자원부장관은 이에 대한 집단에너지 공급업자의 의견을 청취하여야 한다. 하지만, 증기 공급여력이 충분하고 배관설치에 비용을 투자한 집단에너지 공급업자가 수요처의 보일러 설치에 대해 적극적으로 협조하기를 기대하기는 어렵다.
105 또한 폐기물 소각로 설치의 경우 '폐기물관리법’ 및 그 부속법령에 따라 시ㆍ도지사의 승인이 필요하며 시ㆍ도지사는 주민의견을 청취하므로 혐오시설로 분류되는 폐기물 소각시설 설치는 쉽지 않다. 아울러, 디에스파워 및 6개 증기 수요처가 위치한 오산시 누읍동 공업단지는 오산시장의 요청에 의해 2011년 1월 악취관리지역<각주>51</각주>으로 지정된 바 있어, 향후 수요처가 증기 자체발생을 위해 폐기물 소각로를 신ㆍ증설하기는 어려울 것으로 보인다.
㉡ 지속적 생산활동을 위한 증기 구입 필요성
106 한편, 6개 수요처 중 2개 수요처(○○○○, ○○○○○○)가 폐기물 처분업을 겸업하면서 소각로를 통해 자체적으로 증기를 생산하지만, 이들 역시 증기 부족분을 충당하기 위해 디에스파워의 증기 구입이 필요하다.
107 또한, 폐기물 종류나 품질에 따라 발열량이 달라지고 폐기물관리법상 운영기준을 준수하기 위하여 예기치 못하게 소각로를 정지해야 할 상황이 발생하므로 공장을 지속적으로 운영하기 위해서는 간헐적으로라도 증기를 구입해야 한다.
㉱ 증기 공급처와 수요처간 정보의 비대칭
108 증기를 공급하기 위해서는 증기 열원, 배관 설치비용, 유지보수 비용 등이 투입된다. 집단에너지 공급업자인 디에스파워는 위 정보를 파악하고 있으나 수요처는 그렇지 않다.
109 특히 디에스파워는 각 증기 수요처에 연결된 모든 배관 설치비용을 부담하였으므로 배관 설치비용 회수 등의 명목으로 증기 가격결정방식(formula)의 기본요금 부과내용을 주도적으로 설정할 수 있다.
110 실제로, 각 증기 수요처의 증기 가격결정방식을 보면, 사용요금 중 ○○사용에 대한 요금 적용은 ○○하나 ○○비용에서 일부 ○○가 ○○하고, ○○요금에서는 ○ ○○가 ○○하는 것을 확인할 수 있다.
③ 가격결정방식에 대한 감시ㆍ규제 수단의 부재
111 집단에너지 공급업자인 디에스파워가 공급하는 증기, 냉난방열, 전기 중에서 증기는 가격에 대한 강력한 감시 및 규제 수단이 존재하지 않는다. 냉난방열의 경우 '지역난방 열요금 산정기준 및 상한 지정 고시’에 따라 부과할 수 있는 요금의 상한이 있고, 전기의 경우 독점수요자인 한국전력거래소가 가격과 공급량을 결정하는 것과 대비된다.
112 이와 관련하여 피심인들은 집단에너지 공급업자와 수요처 간 증기가격으로 인해 분쟁이 발생하였을 때 한국에너지공단이 중재한 사례가 있으므로 결합 후 디에스파워가 임의로 가격을 인상할 수 없다고 주장한다. 살피건대, 가격 규제와 관련한 법적 근거가 없는 상황에서 비공식적 조정수단의 존재만으로 이 사건 결합 후 디에스파워의 증기 판매가격 인상 가능성이 해소된다고 보기 어렵다.
113 한편, 디에스파워의 경상이익은 2010년 이후 지속적으로 적자를 보여 왔다. 전기와 냉난방열의 경우 앞서 살펴본 바와 같이 가격 인상이 억제되어 왔으므로 손실을 보전하고 이익을 확대하기 위해 디에스파워는 증기 판매가격을 인상시킬 유인이 있다.
<표 17> 디에스파워의 연도별 경상이익
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007527" alt="주문 21번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성(소갑 제18호증 1쪽)
114 아울러, 증기의 원재료인 폐열은 2개의 폐열 공급업자(신대한정유산업, 디에스이앤이)와 디에스파워 간 각각 ○○년의 전속계약을 통해 가격결정방식이 정해졌으며, 이들의 계약 내용 및 거래 내역은 산업통상자원부 등 외부에 노출되지 않는다. 최종 상품인 증기 가격결정방식은 협상을 통해 결정되고, 개별 수요처에 따라 계약량, 고정비단가 및 변동비단가가 상이하게 나타나므로 가격의 적정성에 대한 감시가 쉽지 않다.
115 따라서 결합당사회사는 거래결과가 외부에 잘 노출되지 않고 가격 규제를 받지 않는 폐열 공급가격을 인상시키는 방식을 통해 증기 원가를 상승시키고 최종적으로 증기 소비자가 부담하는 증기 판매가격을 인상시킬 가능성이 높다.<각주>52</각주>④ 증기 가격결정방식의 변경 등
116 이 사건 기업결합 후 결합당사회사는 증기 가격을 인상하기 위하여 계약 변경을 통하여 새로운 증기 가격결정방식 도입을 수요처에게 요구할 가능성이 있다. 결합당사회사는 수요처에 대해 우월한 협상력을 가지므로 수익을 증가시키는 방향으로 계약 변경을 추진할 수 있다고 판단된다.
117 실제로, 디에스파워는 증기 수요처 중 ○○요금을 ○○○○ ○○ ○○○○를 대상으로 계약변경을 수차례 시도한 바 있다. 구체적으로 디에스파워는 계약내용 변경을 추진하여 <표 18>에서 보듯이 (i)증기 가격결정방식에 당초 부과하지 않았던 ○○요금을 새로이 부과하거나, (ii)사용요금 계산에 적용되는 연료 기준을 ○○○○에서 ○○○로 변경하는 내용을 수차례 제안하였다.<각주>53</각주><표 18> 디에스파워의 대림제지에 대한 계약내용 변경(안)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007531" alt="주문 22번째 이미지" ></img><각주>54</각주>118 또한, 디에스파워는 <표 19>에서 보듯이 이처럼 제안된 계약 내용 변경안을 근거로 요금을 청구하기도 하였다.
<표 19> 디에스파워가 ○○○○에 대해 변경된 계약내용으로 요금을 청구한 사례
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007533" alt="주문 23번째 이미지" ></img>
(나) 냉난방열 가격 인상 가능성
119 지역냉난방열(온수) 요금은 수요처와 집단에너지사업자 간 자유계약에 의해 이루어지고, 디에스파워는 오산운암지구, 오산세교1지구, 오산세교2지구 등에 냉난방열을 독점적으로 공급하므로 이 사건 기업결합 후 취득회사는 디에스파워의 냉난방열 공급가격을 인상할 유인이 발생할 수 있다.
120 하지만 '집단에너지사업법’과 '지역난방 열요금 산정기준 및 상한 지정 고시’에 의해 시장기준요금의 110%를 초과하여 공급가격을 인상하는 것이 금지되어 있고, 이를 개별 사업자가 준수하고 있는지 한국에너지공단이 주기적으로 감시하고 있는 점, 실제 시장에서는 대부분의 사업자들이 최종소비자의 요구<각주>55</각주>및 행정지도<각주>56</각주>등의 이유로 시장기준요금과 동일한 가격을 책정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 결합으로 인하여 냉난방열 가격 인상이 이루어지기는 어렵다고 판단된다.
(다) 전기 판매가격 인상 가능성
121 전기의 공급가격은 '전기사업법’에 따라 한국전력거래소에서 전기의 수요ㆍ공급에 따라 결정한다. 따라서 이 사건 기업결합 이후에도 디에스파워가 자의적으로 가격을 변경하거나 인상하는 것은 불가능하다.
122 다만 '전기사업법’ 제7조 제3항에 따라 집단에너지사업자가 전기판매사업 겸업 허가를 신청할 수 있으나, 소관부처인 산업통상자원부가 허가한 사례가 전무하여 실무상 사문화된 규정으로 간주하고 있으며, 발전(LNG)단가<각주>57</각주>, 송ㆍ배전망 설치비용 등을 고려할 때 경쟁력이 낮아 개별 사업자가 이를 신청할 유인도 없다. 따라서 이 사건 결합으로 전기가격 인상이 이루어지기는 어렵다고 판단된다.
(5) 소결
123 위 (1) 내지 (4)의 내용을 종합하면 이 사건 기업결합으로 인하여 결합당사회사는 상방시장에서 새로운 폐열 공급업자의 진입 봉쇄, 폐열 공급가격 등 거래조건에서의 불리한 취급, 폐열 공급가격 인상, 하방시장에서 기존 수요처에 대한 가격인상 등을 통해 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있는 것으로 판단된다.
마. 경쟁제한성 완화요인 유무<각주>58</각주>1) 판단기준
124 기업결합심사기준 Ⅶ.에 따르면, 일정한 거래분야에서 상당기간 어느 정도 의미 있는 가격인상이 이루어지면 상당한 진입ㆍ퇴출비용의 부담 없이 가까운 시일 내에 수입경쟁이 증가할 가능성이 있는 경우, 당해 시장에 대한 신규진입이 가까운 시일 내에 충분한 정도로 용이하게 이루어질 수 있는 경우, 유사품 및 인접시장이 존재하는 경우, 강력한 구매자가 존재하는 경우 등에는 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 낮아질 수 있다.
2) 판단
(가) 해외경쟁의 도입수준 및 국제적 경쟁상황
125 증기의 경우 배관을 통해서만 공급되고 열손실로 인하여 10km 이내에서만 공급이 가능한 점 등을 고려할 때 해외 경쟁의 도입 및 국제적 경쟁 상황으로 이 사건 기업결합으로 인한 경쟁제한성이 완화된다고 보기 어렵다.
(나) 신규진입의 가능성
126 상방시장인 폐열 공급업 시장은 폐기물 소각장 신설 곤란, 안정적 수요처 확보 문제 등의 사유로 새로운 경쟁사업자가 가까운 시일 내에 해당시장에 진입하기가 용이하지 않으며, 하방시장인 집단에너지 공급업 시장은 디에스파워가 공급대상지역 내에서 독점사업권을 부여받았으므로 해당 시장으로의 진입은 더욱 용이하지 않을 것으로 판단된다.
(다) 유사품 및 인접시장의 존재
127 상방시장은 배관 설치비용 소요 및 혐오시설에 대한 거부감 등으로 인접지역에서의 공급 능력이 제한적인 점, 또한 증기 수요처들이 보일러 등을 개별설치하기에는 법적 제약과 함께 시간이 소요되는 문제가 있으므로 만일 증기 판매가격 인상이 있는 경우 이에 신속하게 대응하기 어려운 점 등을 고려할 때 유사상품 또는 인접시장이 유효하게 존재한다고 보기 어렵다.
(라) 강력한 구매자의 존재
128 증기는 관련시장에서 독점적 사업권을 보유한 디에스파워에 의해 판매되고 있는 점, 개별 수요처들은 증기 구매량이 소규모일 뿐만 아니라 디에스파워가 공급하는 증기의 유효한 대체재를 찾는 것이 쉽지 않는 점 등을 고려할 때 증기 판매와 관련한 강력한 구매자가 존재한다고 보기 어렵다.
4. 예외인정 여부
가. 인정요건
129 법 제7조 제2항에 따르면 당해 기업결합 외의 방법으로는 달성하기 어려운 효율성 증대효과가 경쟁제한으로 인한 폐해보다 큰 경우, 상당기간 대차대조표(재무상태표)상의 자본총계가 납입자본금보다 작은 상태에 있는 등 회생이 불가한 회사의 경우에는 기업결합 제한규정의 예외를 인정할 수 있다.
130 기업결합심사기준에 따르면, 기업결합으로 인한 효율성 증대효과라 함은 생산ㆍ판매ㆍ연구개발 등에서의 효율성 증대효과 또는 국민경제 전체에서의 효율성 증대효과를 말하며, 이러한 효율성 증대효과로 인정받기 위해서는 첫째, 이 사건 기업결합 외의 방법으로는 달성하기 어려운 것이어야 하고, 둘째, 가까운 시일 내에 발생할 것이 명백하여야 하고 단순한 예상 또는 희망사항이 아니라 그 발생이 거의 확실한 정도임이 입증될 수 있어야 하며, 셋째, 이 사건 결합이 없었더라도 달성할 수 있었을 부분은 포함시키지 않아야 한다.
나. 판단
1) 효율성 증대효과
131 피심인 에스메랄다는 이 건 기업결합으로 인해 LNG와 같은 수입 에너지원 사용 절감, 거래비용 절감 등 효과가 발생한다는 점을 언급하고 있다.
132 살피건대, 수입 에너지원 사용 절감이나 거래비용 절감은 반드시 이 사건 기업결합에 의해서만 달성될 수 있는 것이 아니고 결합당사회사 간 업무제휴 등을 통해서도 달성될 수 있는 점, 에스메랄다가 주장하는 효율성 증대효과가 가까운 시일 내에 발생할 것이 명백하고 확실한 것이라고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 효율성 증대효과가 경쟁제한 효과를 상쇄하지 못하는 것으로 판단된다.
2) 회생이 불가능한 회사인지 여부
133 피심인 에스메랄다는 이 사건 기업결합을 위해 설립된 투자목적회사로서 재무구조상의 문제로 회생이 어려운 기업이라고 볼 수 없는 점, 에스메랄다 기업집단의 재무상태를 보더라도 상당기간 동안 자본총계가 납입자본금보다 적은 상태에 있지 않은 등 재무구조가 극히 악화되어 지급 불능의 상태에 처해 있거나 가까운 시일 내에 지급불능의 상태에 이를 것으로 예상되는 회사라 보기 어렵다.
<표 20> 에스메랄다 기업집단의 재무상태
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007535" alt="주문 24번째 이미지" ></img>
134 피심인 디에스파워는 자본총계가 납입자본금보다 적은 상태에 있으나, 영업이익과 매출액이 2016년부터 개선되고 있어 지급 불능의 상태에 처해 있거나 가까운 시일 내에 지급불능의 상태에 이를 것으로 예상되는 회사라 보기 어렵다.
<표 21> 디에스파워의 재무상태
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007537" alt="주문 25번째 이미지" ></img><각주>59</각주>5. 시정조치
2. 피심인 디에스파워 주식회사는 자신에게 새롭게 폐열을 공급하고자 하는 사업자에 대하여 폐열 가격결정방식, 거래량 기타 거래조건에 있어서 신대한정유산업 주식회사와 비교하여 부당하게 차별하는 행위를 하여서는 아니된다.
3. 피심인 디에스파워 주식회사는 이 시정명령을 받은 날로부터 2028. 12. 31.까지 각 수요처에 대한 증기요금 청구시 증기요금 산정에 관한 상세내역을 당해 수요처에게 제공하여야 한다.
4. 피심인 디에스파워 주식회사는 위 1. 내지 3.의 시정명령 이행상황을 설명하는 보고서 및 그 증빙자료를 매 사업연도 종료일로부터 60일 이내에 공정거래위원회에 제출하여야 한다.
5. 피심인들은 위 1. 내지 3.의 시정명령을 이행하기 어려운 중대한 사정의 변화가 있을 경우에는 공정거래위원회와 이 시정명령의 이행과 관련하여 사전에 협의하여야 한다.
1. 심사경위
가. 기업결합 신고
1 아이엠엠인베스트먼트 주식회사<각주>1</각주>는 2017. 4. 14. 디에스파워의 주식 45.13%를 취득하는 계약<각주>2</각주>을 체결하고, 같은 날 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)에 기업결합을 신고하였고, 또한 같은 날 아이엠엠인베스트먼트의 계열회사인 에스메랄다도 2017. 4. 18. 아이엠엠인베스트먼트로부터 디에스파워에 대한 주식매수인의 지위, 권리 및 의무 일체를 이전받을 자로서 위원회에 기업결합을 신고<각주>3</각주>하였다.(이하 '이 사건 기업결합’이라 한다)
나. 결합당사회사<각주>4</각주>의 현황
1) 취득회사
2 피심인 에스메랄다는 2017. 4. 7. 설립된 투자목적회사로서, 경영참여형 사모집합투자기구인 아이엠엠인프라5호 사모투자전문회사(PEF: Private Equity Fund)가 이 사건 기업결합 대상인 디에스파워의 경영을 지배하기 위하여 설립하였으며, 주식회사 아이엠엠이 최종 모회사인 기업집단에 소속되어 있다.
3 아이엠엠인베스먼트는 주식회사 아이엠엠이 76.98%의 지분을 갖고 있는 회사로서, 아래 <그림 1>과 같이 카보드 및 에코매니지먼트코리아홀딩스(EMK)를 통해 신대한정유산업 등을 비롯하여 국내에서 폐기물처리업 관련 사업을 영위하는 6개<각주>5</각주>의 국내회사를 지배하고 있고, 또한 아이엠엠인프라5호 사모투자전문회사(<그림 1>에서 'IMM인프라5호PEF’를 말한다)를 통해 이 사건 기업결합의 취득회사인 에스메랄다를 지배하고 있다.
<그림 1> 주식회사 아이엠엠의 폐기물처리업 관련 지배구조
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007507" alt="주문 1번째 이미지" ></img>
4 폐기물처리업을 영위하는 6개 회사의 매출액 및 비중은 <표 1> 기재와 같고 폐기물 중간처분업이 매출에서 차지하는 비중이 높다.
<표 1> 폐기물처리업 관련 매출액 및 비중
(2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007529" alt="주문 2번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>7</각주><각주>8</각주><각주>9</각주>* 출처: 결합 당사회사 제출자료
2) 피취득회사
5 피심인 디에스파워는 2013. 3. 4. 설립된 회사로서 열병합발전소를 운영하면서 전력을 생산하고 인근 지역에 증기와 냉난방열(온수)을 공급하고 있는 집단에너지 공급업자<각주>10</각주>이며, 폐기물 중간처분업 및 폐열<각주>11</각주>공급업을 영위하는 디에스이앤이를 100% 계열회사로 두고 있다.
6 디에스파워는 경기도 오산시에 소재한 오산명품열병합발전소에서 열에너지를 생산하여 집단에너지사업 허가를 받은 구역에서 주거ㆍ업무지구에 냉난방열(온수)을, 오산 공업단지 6개 산업체에 증기를 공급하고 있으며, 한국전력거래소에는 전기를 판매하고 있다.
<표 2> 디에스파워의 집단에너지사업 허가 구역내 냉난방열 등 공급 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007539" alt="주문 3번째 이미지" ></img><각주>12</각주>7 디에스이앤이는 디에스파워가 100% 지분을 갖고 있는 회사로서, 재활용이 불가능한 가연성 폐기물을 소각하여 처리하는 폐기물 중간처분업을 주된 사업으로 영위하고 있고, 소각과정에서 발생하는 폐열을 집단에너지사업자인 디에스파워에게 공급하는 사업(폐열 공급업)을 부수적으로 영위하고 있다.
8 이 사건 결합당사회사의 주요현황은 아래 <표 3> 기재와 같다.
<표 3> 결합당사회사의 주요현황
(2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007541" alt="주문 4번째 이미지" ></img><각주>13</각주>2. 관련 법령
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제7조 (기업결합의 제한) ① 누구든지 직접 또는 대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자(이하 "특수관계인"이라 한다)를 통하여 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 "기업결합"이라 한다)로서 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 자산총액 또는 매출액의 규모(계열회사의 자산총액 또는 매출액을 합산한 규모를 말한다)가 대통령령이 정하는 규모에 해당하는 회사(이하 "대규모회사"라 한다) 외의 자가 제2호에 해당하는 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 다른 회사의 주식의 취득 또는 소유
2. ∼ 5. (생략)
② 및 ③ (생략)
④ 기업결합이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다.
1. 기업결합의 당사회사(제1항 제5호의 경우에는 회사설립에 참여하는 모든 회사를 말한다. 이하 같다)의 시장점유율(계열회사의 시장점유율을 합산한 점유율을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 합계가 다음 각 목의 요건을 갖춘 경우
가. 시장점유율의 합계가 시장지배적 사업자의 추정요건에 해당할 것
나. 시장점유율의 합계가 당해거래분야에서 제1위일 것
다. 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사(당사회사를 제외한 회사 중 제1위인 회사를 말한다)의 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율의 합계의 100분의 25이상일 것
2. (생략)
⑤ (생략)
제16조 (시정조치 등) ① 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항, 제8조의2(지주회사 등의 행위제한 등) 제2항부터 제5항까지, 제8조의3(채무보증제한기업집단의 지주회사 설립제한), 제9조(상호출자의 금지 등), 제10조의2(계열회사에 대한 채무보증의 금지) 제1항, 제11조(금융회사 또는 보험회사의 의결권 제한), 제11조의2(대규모내부거래의 이사회 의결 및 공시)부터 제11조의4(기업집단현황 등에 관한 공시)까지 또는 제15조(탈법행위의 금지)의 규정에 위반하거나 위반할 우려가 있는 행위가 있는 때에는 당해 사업자[제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반한 경우에는 기업결합 당사회사(기업결합 당사회사에 대한 시정조치만으로는 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정하기 어렵거나 기업결합 당사회사의 특수관계인이 사업을 영위하는 거래 분야의 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정할 필요가 있는 경우에는 그 특수관계인을 포함한다)를 말한다] 또는 위반행위자에 대하여 다음 각 호의 1의 시정조치를 명할 수 있다. 이 경우 제12조(기업결합의 신고) 제6항 단서의 규정에 의한 신고를 받아 행하는 때에는 동조 제7항의 규정에 의한 기간 내에 이를 하여야 한다.
1. 당해 행위의 중지
2. 주식의 전부 또는 일부의 처분
3. 임원의 사임
4. 영업의 양도
5. 채무보증의 취소
6. 시정명령을 받은 사실의 공표
7. 기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한
7의2. 공시의무의 이행 또는 공시내용의 정정
8. 기타 법위반상태를 시정하기 위하여 필요한 조치
② (생략)
③ 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반하는 행위에 대하여 제1항 각 호의 시정조치를 부과하기 위한 기준을 정하여 고시할 수 있다.
3. 기업결합의 경쟁제한성 판단
가. 지배관계 형성 여부
9 이 사건 기업결합으로 피심인 에스메랄다가 소유하게 되는 피심인 디에스파워의 주식은 디에스파워 발행주식의 50% 미만이지만, 피심인 에스메랄다는 피심인 디에스파워의 단독 최대주주로서 45.13%의 지분을 갖게 되는 점, 피심인 디에스파워의 임원 6인 중 대표이사를 포함한 3인의 임원을 지명하게 되는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인 디에스파워의 경영전반에 실질적인 영향력을 행사할 수 있는 것으로 인정된다.
10 따라서 이 사건 기업결합은 기업결합심사기준<각주>15</각주>Ⅳ.항에 따라 피심인 에스메랄다의 피심인 디에스파워에 대한 단독의 지배관계가 형성되는 기업결합이다.
나. 일정한 거래분야
1) 관련시장 획정
11 법 제7조 제1항은 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 원칙적으로 금지하고 있는바, 경쟁제한적인 기업결합에 해당되는지 여부를 판단하기 위해서는 우선 '당해 기업결합이 영향을 미칠 수 있는 일정한 거래분야’, 즉 이 사건 기업결합의 관련시장을 획정하여야 한다.
가) 관련 상품시장
(1) 판단기준
12 기업결합심사기준 Ⅴ. 1.항에 따르면, 상품시장이란 거래되는 특정상품의 가격이 상당기간 어느 정도 의미 있는 수준으로 인상될 경우 동 상품의 구매자 상당수가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 상품의 집합을 말한다. 특정상품이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품의 기능 및 효용의 유사성, 상품 가격의 유사성, 구매자들의 대체 가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태, 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 경영의사결정 행태, 거래단계 및 거래상대방 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
(2) 관련 상품시장의 획정
13 피심인 디에스파워는 집단에너지 공급업을, 그 계열회사인 디에스이앤이는 폐기물 중간처분업과 폐열 공급업을 영위하고 있다. 아울러 피심인 에스메랄다의 계열회사들<각주>16</각주>은 폐기물 중간처분업과 폐열 공급업을 영위하고 있으며, 에스메랄다 계열회사 중 신대한정유산업과 디에스파워 계열회사인 디에스이앤이는 피심인 디에스파워에 증기를 공급하고 있다.
14 결합당사회사 및 그 계열회사들이 영위하는 사업부문을 고려하여, 이 사건 기업결합의 관련 상품시장은 폐기물 중간처분업 시장, 폐열 공급업 시장, 집단에너지 공급업 시장으로 구분하여 획정한다.
(가) 폐기물 중간처분업
15 피심인 에스메랄다의 계열회사와 디에스파워의 계열회사는 폐기물 중간처분업을 주된 사업으로 영위하고 있다. '폐기물관리법’은 사업 내용별로 폐기물처리업<각주>17</각주>을 “폐기물 수집ㆍ운반업”, “폐기물 중간처분업”, “폐기물 최종처분업”, “폐기물 종합처분업”, “폐기물 중간재활용업”, “폐기물 최종재활용업” 및 “폐기물 종합재활용업”의 7가지로 구분하고 폐기물을 소각처분하는 경우 폐기물 중간처분업으로 규정하고 있다. 이러한 폐기물 중간처분업은 다른 폐기물처리업 유형과 서비스의 기능과 성격이 다르고 수요와 공급의 대체가능성이 낮으므로 폐기물 중간처분업을 별도시장으로 획정한다.
(나) 폐열 공급업
16 폐열 공급업이란 폐기물을 소각하는 과정에서 발생되는 열에너지(폐열)를 인근 열병합발전소, 산업체, 가정ㆍ상업시설 등에 공급하는 사업을 말한다. 대부분의 폐열 공급업자는 다음과 같은 이유로 특정 수요처와 장기공급계약을 하고 해당 수요처와만 거래하는 것이 일반적이다.
17 첫째, 폐열의 공급에는 거리적 제약이 존재한다. 일반적으로 폐열 공급업자는 열교환 설비 등이 추가적으로 필요한 냉난방열이나 전기보다는 증기 형태로 공급을 한다. 이 때 수요처에 증기를 공급하기 위해서는 배관을 설치 및 연결하여야 하는데, 배관을 설치하는데 상당한 비용(1km당 약 15∼20억 원 정도)이 소요된다. 또한 증기의 특성상 수송 과정에서 열 손실이 발생하게 되는데, 배관의 길이가 10km를 초과하게 되면 열 효율이 극도로 낮아져 사실상 공급이 불가능하다.
18 둘째, 폐열 공급 사업자로서는 단일 사업자와 거래를 하는 것이 경제적이다. 배관을 설치하는데 상당한 비용이 소요되므로 폐열 공급 사업자는 여러 사업자들과 복수의 배관을 연결하고 소량씩 공급하기 보다는 1개의 사업자에게 자신이 생산하는 증기 전량을 공급하는 것이 비용 측면에서 보다 효율적이다. 또한 둘 이상의 수요처에 일정량 이상 열을 공급하고자 하는 경우에는 집단에너지 공급업 허가를 취득해야 하는 법적 한계도 존재한다.
19 이러한 물리적, 비용적 한계로 인해 폐열 공급업자들은 ①폐기물 사업자와 매우 가까운 지역(100∼200m)의 개별 수요자(제지업체, 시멘트업체, 반도체 업체 등)에게 증기를 공급하거나, ②수 km의 배관을 설치ㆍ연결하는데 상당한 비용이 투입되더라도 사업성이 있을 정도로 장기간 대규모 물량의 증기를 공급받을 수 있는 사업자(대표적으로 집단에너지 공급업자)에게 공급하는 것이 일반적이다.
(다) 집단에너지 공급업
20 집단에너지 공급업이란 1개소 이상의 집중된 에너지 생산시설(열병합발전소, 열전용보일러, 자원회수시설 등)에서 생산된 에너지(증기, 온수 및 전기)를 주거, 상업지역 또는 산업단지 내의 다수 사용자에게 일괄적ㆍ안정적으로 공급ㆍ판매하는 사업을 의미한다.
21 집단에너지 공급업과 폐열 공급업은 소각로 또는 보일러를 통해 발생한 증기를 증기로 직접 판매하거나 온수 및 전기로 변환하여 판매한다는 점에서는 유사하다. 그러나 폐열 공급업과 달리 집단에너지 공급업을 영위하기 위해서는 '집단에너지사업법’에 따라 2개 이상 수요처에 일정 규모 이상을 열을 공급하는 집단에너지 공급업 허가를 취득하여야만 한다. 또한 폐열 공급업은 폐기물을 열원으로 하지만, 집단에너지 공급업은 주로 LNG 등 화석연료를 열원으로 하고 있다. 아울러, 폐기물 중간처분업체의 경우에는 폐기물 종류나 품질에 따라 발열량이 달라지고 폐기물관리법상 운영기준을 준수하기 위하여 예기치 못하게 소각로를 정지해야 할 상황도 발생한다. 따라서 개별 수요처 입장에서는 증기 공급이 중단될 위험을 무릅쓰고 폐열 공급업체로부터 증기를 수요할 유인이 거의 없다.
22 위와 같은 점을 고려하여 이 사건 기업결합에서는 폐열 공급업 시장과 집단에너지 공급업 시장을 별개의 상품시장으로 획정한다.
나) 관련 지역시장
(1) 판단기준
23 기업결합심사기준 Ⅴ. 2.항에 따르면, 지역시장이란 다른 모든 지역에서 당해 상품의 가격은 일정하나 특정 지역에서만 상당기간 어느 정도 의미 있는 가격인상이 이루어질 경우 당해 지역의 구매자 상당수가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 지역전체를 의미한다. 특정 지역이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품의 특성, 판매자의 사업능력, 구매자의 구매지역 전환 가능성, 판매자의 판매지역 전환 가능성, 시간적ㆍ경제적ㆍ법제적 측면에서의 구매지역 전환의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
(2) 관련 지역시장의 획정
(가) 폐기물 중간처분업
24 폐기물 중간처분업은 폐기물 관리당국의 인허가를 취득하면 영업지역에 대한 법적 제한이 없는 점, 폐기물 운반 과정에서 부패나 파손ㆍ변질의 문제가 발생하지 않는 점, 폐기물 중간처분업자들이 사업장 위치와 관계없이 전국 모든 배출지역과 거래를 하고 있는 점<각주>18</각주>등을 고려하여 「국내시장 전체」를 지역시장으로 획정한다.
(나) 폐열 공급업
25 폐열 공급업은 폐기물 소각 시 발생하는 폐열을 증기로 변환하여 배관을 통해 인근 수요처에 공급하기 위해 배관 설치가 필요한 점, 수요처와의 거리가 멀어질수록 열효율 손실이 발생하며, 1km 당 15∼20억 원 가량 소요되는 배관 설치 비용으로 인하여 소각장 인근에 위치한 수요처를 대상으로 영업이 이루어지고 있는 점 등을 고려하여 지역시장을 「폐열 공급이 이루어지는 수요처」로 획정하고, 그 범위는 소각장 반경 10km 이내이다.
(다) 집단에너지 공급업
26 집단에너지 공급업은 열병합발전소, 자원회수시설, 열전용보일러 등 에너지 생산시설에서 생산된 증기 또는 냉난방 열을 수요처에 공급하므로 폐열 공급업과 마찬가지로 사업장 인근 지역에서 영업이 이루어지는 점, 집단에너지 공급업은 '집단에너지사업법’에 따라 '공급대상지역’으로 허가받은 범위에서 증기 및 냉난방 열을 독점적으로 공급할 권한을 갖게 되고, 자신이 허가받은 범위 내의 지역에 다른 집단에너지 공급업자가 진입하여 경쟁하는 것은 불가능한 점 등을 고려하여 지역시장을 「집단에너지 공급업을 영위하도록 허가받은 권역」으로 획정한다.
2) 관련시장 현황
가) 폐기물 중간처분업
(1) 폐기물 중간처분(소각) 과정
27 폐기물 소각 사업자는 전국의 지방자치단체, 택지개발지구, 공장 등의 배출업체로부터 폐기물 처리위탁 수수료를 받고 폐기물을 수집ㆍ운반하여 자신이 보유한 소각시설에서 소각한다. 폐기물 소각의 일반적인 처리과정은 수집한 폐기물을 중간처분(소각 및 집진)하고, 이 과정에서 발생한 소각재 및 분진을 최종처분(매립)하는 과정으로 이루어진다.
(2) 관련 규제현황
28 폐기물 중간처분업을 영위하기 위해서는 다른 폐기물처리업과 마찬가지로 '폐기물관리법’ 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받아야 한다. 이 때 지정폐기물을 대상으로 사업하는 경우에는 환경부장관에게, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 폐기물 처리 사업계획서를 제출하고 허가를 받아야 한다.<각주>19</각주>29 또한 폐기물 중간처분업 중 소각처분의 허가를 받기 위해서는 '폐기물관리법’ 시행규칙 별표7에서 정하는 기준에 따른 시설(실험실, 소각시설, 보관시설, 계량시설 등), 장비(수집ㆍ운반차량 등) 및 기술능력(폐기물처리산업기사 등)을 갖추어야 한다.
(3) 경쟁현황
30 2015년 말 기준 전국에 154개 사업자가 폐기물 중간처분업 허가를 받아 사업을 영위하고 있으며, 경쟁이 활발하게 이루어지고 있다. 다만, 폐기물 중간처분업은 유해물질 배출에 대한 규제 강화, 주민 반대 등으로 신규진입은 연간 1∼2건으로 제한적으로 이루어지고 있다.
<표 4> 국내 폐기물 중간처분업 시장 경쟁현황(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007545" alt="주문 5번째 이미지" ></img>
* 출처: 환경부,「′15년 전국 폐기물 발생 및 처리 현황」
나) 폐열 공급업
31 폐열 공급업은 구체적 분류 근거나 기준에 관한 관련법이 없고, 한국표준산업분류 등에 따라 분류된 산업이 아니다. 이로 인하여 국내 폐열공급업 사업자 수, 매출액, 시장집중도 등의 구체적인 시장현황을 알기 어렵다. 이 사건 기업결합과 관련하여 피심인 에스메랄다의 계열회사인 신대한정유산업과 피심인 디에스파워의 계열회사인 디에스이앤이는 폐열을 디에스파워에게만 공급하고 있어 지역시장에서는 서로 경쟁관계에 있다.
다) 집단에너지 공급업
(1) 집단에너지 공급업의 공급구조<각주>20</각주>32 집단에너지 공급업자는 자신이 생산한 증기, 냉난방열(온수), 전기를 각각 산업체, 주거ㆍ업무지구, 한국전력거래소에 공급하는데, 증기 및 냉난방열을 수요처에 공급할 때, ①열병합발전을 통해 전기를 생산하는 과정에서 발생한 열을 공급하거나, ②인근의 폐기물 소각업체들로부터 폐기물 소각시 발생한 폐열(증기)을 배관을 통해 저렴한 가격에 공급받아 공급한다.
33 열을 공급하는 방식으로는 '증기공급 방식’과 '온수공급 방식’이 있으며, 두 방식 모두 배관, 순환펌프, 기타 열의 수송 또는 분배와 관련 있는 설비가 필요하다. 산업단지에 열을 공급하는 경우에는 주로 공장에서 직접 사용되는 공정용 증기의 형태로 배관을 통해 공급하고, 지역난방용의 경우에는 열병합발전에서 발생한 증기나 인근 폐열 공급사업자들로부터 구입한 증기를 열교환기를 통해 물을 가열하여 배관을 이용해 온수 형태로 공급한다.<각주>21</각주>34 증기를 공급받는 산업단지에서는 <표 5> 기재와 같이 주로 난방, 건조 등의 용도로 증기를 사용한다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007547" alt="주문 6번째 이미지" ></img>
<표 5> 업종별 증기 사용 용도
35 전기의 경우 '전기사업법’ 제31조에 따라 발전사업자<각주>22</각주>(집단에너지사업자를 포함한다)와 전기판매사업자<각주>23</각주>는 한국전력거래소가 개설하는 전력시장을 통해서만 전력거래가 가능하다.
(2) 관련 규제 현황
36 정부는 집단에너지사업을 확대하고 적정수요를 확보하기 위하여 1979년부터 '공급 대상지역 지정제도’를 시행하고 있다. 집단에너지 공급업을 영위하고자 하는 사업자는 '집단에너지사업법’에 따라 다른 집단에너지 공급업자의 공급지역과 중복되지 않는 범위에서 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다.
37 또한, 집단에너지사업자로 허가를 받은 자는 해당 지역의 사용자에게 정당한 사유 없이 집단에너지 공급을 거부할 수 없고, 냉난방열 및 전기 공급시 공급규정을 정하여 산업통상부 장관에게 신고하여야 한다. 다만, 증기의 경우 별도의 신고 의무는 없다.
(3) 공급가격 책정방식
(가) 산업단지집단에너지사업<각주>24</각주>(증기 가격책정방식)
38 산업단지집단에너지사업의 경우 공급가격을 직접 규제하는 법적 장치는 존재하지 않는다. 따라서 기본적으로 증기의 공급가격은 집단에너지사업자와 수요처가 개별협상을 통해 결정된다.
39 공급가격이 개별협상을 통해 결정되기 때문에, 협상이 원만히 진행되지 않는 경우 집단에너지 공급업자와 수요처 간 공급가격에 대한 분쟁이 발생하기도 한다.<각주>25</각주>(나) 지역냉난방사업<각주>26</각주>(온수 가격책정방식)
40 지역냉난방사업의 열요금(온수 가격)은 기본적으로 수요처와 집단에너지사업자 간 자유계약에 의하여 결정된다.
41 다만, '집단에너지사업법’ 제17조 제2항은 지역냉난방 열요금 산정과 관련하여 산업통상자원부장관이 지정ㆍ고시하도록 규정하고 있고, 산업통상자원부의 '지역난방 열요금 산정기준 및 상한 지정 고시’는 지역냉난방 사업의 열요금 산정기준 및 상한제도를 시행하는데 필요한 사항을 규정하고 있다.
42 위 고시 제9조 제1항은 사업자가 열요금 신고시 초과하여서는 아니되는 열요금 한도를 규정하고 있는데, 지역냉난방을 공급받는 세대 중 50% 이상 대다수의 세대에 적용되는 열요금(이하 '시장기준요금’이라 한다)의 110%를 요금 상한으로 한다. 이 때 기준이 되는 시장기준요금은 한국지역난방공사의 열요금을 의미하며 이는 매 2개월마다(1, 3, 5, 7, 9, 11월) 도시가스 요금변동에 따라 조정(도시가스 요금 연동제)된다.
(다) 전기 가격책정방식
43 집단에너지 공급업자를 포함한 모든 발전사업자가 생산하는 전기의 생산량과 가격은 '전기사업법’ 제43조에 의거한 '전력시장운영규칙’에 의해 전력시장의 수요 공급에 따라 한국전력거래소에서 결정한다.
44 발전사업자가 전력거래소에게 받는 공급가격은 실제 공급한 전력량에 대한 한계가격과 고정비에 대한 보상인 용량가격으로 구성된다.
45 한계가격을 결정하기 위해서 한국전력거래소는 거래일의 매 시간의 수요를 예측하여 하루 전에 발전사업자로부터 공급 가능한 용량과 공급가격을 입찰받고, 이를 바탕으로 시간대별 수요에 맞게 발전계획을 수립하여 한계가격을 결정한다. 즉 필요한 수요를 충족시키면서 발전비용이 최소가 되도록 발전기의 운전조합과 출력을 결정한다.<각주>27</각주><그림 2> 한계가격 결정절차<각주>28</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007499" alt="주문 7번째 이미지" ></img>46 한국전력거래소는 위에서 결정된 발전기의 운전조합과 출력에 따라 중앙급전발전기<각주>29</각주>를 등록한 여러 발전사업자들에게 급전<각주>30</각주>지시를 하고, 발전사업자들은 그 지시에 따라 전력을 생산하여 한국전력거래소에 공급한다.
47 용량가격은 가동 여부와 무관하게 입찰한 모든 발전사업자에게 지급되는 일종의 보조금으로 고정비에 대한 보상의 성격을 갖는다. 사업자 발전기의 설비용량에 따라 '전력시장운영규칙’의 기준용량가격을 토대로 용량가격이 결정된다.<각주>31</각주>(4) 경쟁현황
(가) 국내 전체시장
48 2015년 말 기준 총 116개 사업장에서 87개 집단에너지 공급업자가 산업통상자원부장관으로부터 허가를 받았고, 이 중 95개 사업장에서 66개 사업자가 집단에너지를 공급하고 있다.
<표 6> 집단에너지사업 허가 및 공급현황(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007503" alt="주문 8번째 이미지" ></img>
* 출처: 한국에너지공단, 2016 집단에너지사업 편람(2015년도)
49 2015년 말 기준으로 집단에너지 공급시장에서 열 및 전기 판매량은 74,660천 Gcal<각주>32</각주>이고, 이 중 지역난방부문이 46.4%, 산업단지부문이 50.5%, 지역난방 및 산업단지 병행부문이 3.1%를 차지하고 있다.
<표 7> 열 및 전기 판매량(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007549" alt="주문 9번째 이미지" ></img><각주>33</각주>* 출처: 한국에너지공단, '2016 집단에너지사업 편람(2015년도)’
50 국내 집단에너지사업자별 열 및 전기 판매량은 아래 <표 8>, <표 9>와 같다.
<표 8> 집단에너지사업자별 열 판매량(2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007551" alt="주문 10번째 이미지" ></img>
* 출처: 한국에너지공단, '2016 집단에너지사업 편람(2015년도)’
<표 9> 집단에너지사업자별 전기 판매량 (2015년 말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007509" alt="주문 11번째 이미지" ></img>
* 출처: 한국에너지공단, '2016 집단에너지사업 편람(2015년도)’
(나) 개별 지역 시장
51 2015년 말 기준 166개의 '집단에너지 공급대상지역’에서 66개 집단에너지 공급업자가 증기, 냉난방열 및 전기를 공급하고 있고, 각 공급대상지역에는 다른 집단에너지 공급업자가 진입할 수 없으므로 집단에너지 공급업자 간 경쟁은 발생하지 않는다.
다. 기업결합의 유형
52 이 사건 피심인 에스메랄다의 계열회사인 한국환경개발 등 5개사와 피심인 디에스파워의 계열회사인 디에스이앤이는 국내 전국단위의 폐기물 중간처분업 시장에서 경쟁관계에 있으므로 수평형 기업결합이 발생하고, 피심인 에스메랄다의 계열회사인 신대한정유산업과 피심인 디에스파워 계열회사인 디에스이앤이는 오산시 폐열 공급업 시장<각주>34</각주>에서 경쟁관계에 있으므로 수평형 기업결합이 발생한다.
53 또한 피심인 에스메랄다의 계열회사인 신대한정유산업<각주>35</각주>은 디에스파워에 증기를 공급하고 있고, 디에스파워는 계열회사인 디에스이앤이<각주>36</각주>와 신대한정유산업으로부터 구입한 증기와 자체 열병합발전을 통해 발생시킨 증기를 통해 최종 수요자에게 증기, 냉난방열 및 전기 형태로 판매하고 있으므로 폐열 공급업과 집단에너지 공급업 간에는 원재료 의존관계가 있어 수직형 기업결합이 발생한다.
<그림 10> 오산시 폐열공급업과 집단에너지 공급업 관계
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007511" alt="주문 13번째 이미지" ></img>
라. 관련 시장의 경쟁제한성 판단
1) 수평형 기업결합
가) 판단기준
(1) 시장의 집중상황
54 법 제7조 제4항 제1호는 기업결합 당사회사의 시장점유율의 합계가 시장지배적사업자 추정요건에 해당하면서 당해 거래분야에서 제1위이며, 기업결합 당사회사의 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율 합계의 100분의 25 이상인 경우 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다고 규정하고 있다.
55 또한, 기업결합심사기준 Ⅵ. 1. 가. (1)에 따르면, 수평형 기업결합에서 허핀달-허쉬만지수(이하 'HHI’라 한다)<각주>37</각주>가 1,200에 미달하는 경우, HHI가 1,200 이상이고 2,500 미만이면서 HHI 증가분이 250 미만인 경우, 또는 HHI가 2,500 이상이고 HHI 증가분이 150 미만인 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한하지 않는 것으로 추정<각주>38</각주>되며, 그렇지 않은 경우에는 경쟁이 실질적으로 제한될 가능성이 있다고 본다.
(2) 단독효과
56 기업결합 후 당사회사가 단독으로 가격인상 등 경쟁제한행위를 하더라도 경쟁사업자가 당사회사 제품을 대체할 수 있는 제품을 적시에 충분히 공급하기 곤란한 등의 사정이 있는 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 수 있다. 이와 같은 단독효과는 결합당사회사의 시장점유율 합계, 결합으로 인한 시장점유율 증가폭 및 경쟁사업자와의 점유율 격차, 결합당사회사가 공급하는 제품 간 수요대체 가능성의 정도 및 동 제품 구매자들의 타 경쟁사업자 제품으로의 구매전환 가능성, 경쟁사업자의 결합당사회사와의 생산능력 격차 및 매출증대의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 판단하며 시장의 특성도 함께 감안하여 판단한다.<각주>39</각주>(3) 협조효과
57 기업결합에 따른 경쟁자의 감소 등으로 인하여 사업자 간의 가격ㆍ수량ㆍ거래조건 등에 관한 협조(공동행위 뿐만 아니라 경쟁사업자 간 거래조건 등의 경쟁유인을 구조적으로 악화시켜 가격인상 등이 유도되는 경우를 포함한다. 이하 같다)가 이루어지기 쉽거나 그 협조의 이행여부에 대한 감시 및 위반자에 대한 제재가 가능한 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 높아질 수 있다. 사업자 간 협조가 용이해지는지의 여부는 경쟁사업자 간 협조의 용이성, 이행감시 및 위반자 제재의 용이성 등을 고려하여 판단한다.<각주>40</각주>나) 판단
(1) 폐기물 중간처분업 시장
58 2015년 말 기준 전국 폐기물 중간처분업 시장은 154개 사업자가 폐기물 중간처분업 허가를 취득하여 사업을 영위하고 있는데, HHI가 263.58<각주>41</각주>으로 1,200에 미달되는 점, 이 사건 기업결합으로 인하여 결합당사회사는 7.11%의 점유율을 차지하는 2위 사업자가 되나, 시장 HHI는 263.58에서 274.86로 11.28 증가하는데 불과한 점 등을 고려할 때 기업결합심사기준 Ⅵ. 1. 가. (1). (가)에 해당하여 이 사건 기업결합은 경쟁을 실질적으로 제한하지 않는 것으로 추정된다.
<표 10> 폐기물 중간처분업 시장 경쟁현황(2015년 말 기준)
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* 출처: 환경부, '2015년 전국 폐기물 발생 및 처리 현황’
(2) 오산시 폐열 공급업 시장
(가) 시장 경쟁현황
59 2016년 말 기준 오산시 폐열 공급업 시장은 취득회사 계열회사인 신대한정유산업과 피취득회사 계열회사인 디에스이앤이가 사업을 영위하고 있으며, 신대한정유산업과 디에스이앤이 모두 피취득회사 디에스파워에만 증기를 공급하고 있다.
60 이 사건 기업결합으로 인하여 결합당사회사는 오산시 폐열 공급업 시장을 100% 점유하는 독점사업자가 되므로, 법 제7조 제4항에 따라 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정된다.
<표 11> 2016년 오산시 폐열 공급업 시장 경쟁현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007515" alt="주문 15번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
(나) 단독효과
① 경쟁의 제거
61 이 사건 기업결합으로 인하여 오산시 폐열 공급업 시장에는 유일한 경쟁상대가 제거되어 모두 동일 기업집단 소속이 되므로 경쟁이 완전히 사라진다.
62 만약 새로운 경쟁사업자가 시장에 진입하여 대체재를 적시에 공급할 수 있다면 이 사건 기업결합으로 인한 시장지배력이 완화될 수 있으나, 경쟁사업자가 오산시 폐열 공급업 시장에 신규진입을 통해 결합당사회사와 실질적으로 경쟁하기 위해서는 일정규모 이상의 폐기물 소각장 등의 건설, 수요처 확보 및 신규 배관 건설이 이루어져야 하는 점, 폐기물 소각업은 다이옥신 등 유해물질 배출에 대한 규제의 강화, 주민들의 극심한 반대로 신설 및 증설에 어려움을 겪고 있으며, 최근 폐기물 소각 사업자로 신규 허가를 받는 경우도 연간 1∼2건 정도로 많지 않은 점 등을 고려할 때 오산시 폐열 공급업 시장에 새로운 경쟁사업자가 단기간 내에 진입할 가능성은 낮다고 판단된다.
② 신대한정유산업의 폐열 공급가격<각주>42</각주>인상 능력 확보
63 신대한정유산업이 공급하는 폐열 공급가격은 신대한정유산업과 디에스파워간 체결한 '폐열 가격결정방식’<각주>43</각주>에 따르며, 가격결정방식은 LNG와 벙커C유 가격 변동을 반영한다. 한편, 신대한정유산업의 폐열 공급가격은 2012년 이후 톤 당 16,100원으로 동일한 가격을 유지하여 왔는데, 이는 2011년 수요처인 디에스파워가 경영상 어려움 등을 이유로 폐열 공급가격을 톤 당 16,100원으로 고정할 것을 요청한 데 따른 것이다. 이후 신대한정유산업의 인상 요청이 있었으나 양사 간 협의가 완료되지 않아 현재도 16,100원이 유지되고 있다. 신대한정유산업의 폐열 가격결정방식은 2008년 9월 최초 계약서를 작성한 이후 동일하게 유지되어 왔다.
64 이에 반해, 디에스파워의 계열회사인 디에스이앤이의 경우 2011년 최초 계약서를 작성한 이래 5차례 폐열 가격결정방식을 변경하였으며, 2016년에는 톤 당 20,000원으로 폐열 공급가격을 인상하였다.
65 이처럼 신대한정유산업이 10년간 폐열 가격결정방식을 유지하고 2012년부터는 폐열 공급단가를 동결해야 한 것에 비해 디에스이앤이는 매년 폐열 공급계약서를 변경하고 2016년부터는 신대한정유산업 공급가격 대비 24.2% 높은 공급가격을 적용받았다. 디에스이앤이가 신대한정유산업에 비해 유리한 거래조건을 누리는 배경은 증기 수요처인 디에스파워가 디에스이앤이의 특수관계인(모회사)인 것과 무관하지 않다고 판단된다.
<표 12> 신대한정유산업과 디에스이앤이가 디에스파워에 공급하는 증기 공급단가
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007517" alt="주문 16번째 이미지" ></img>
66 한편, 디에스이앤이는 폐열 공급단가를 2011년 이후 지속적으로 인상하여 왔고, 2016년의 경우 전년도 공급단가인 톤 당 15,368원 대비 30.1% 증가한 20,000원으로 인상하였다. 이에 대해 피심인 에스메랄다는 디에스이앤이가 기존에 책정한 공급가격이 신대한정유산업의 공급가격에 비해 낮았던 문제를 해소하기 위해서라고 설명하고 있다.
67 하지만, 디에스이앤이의 공급가격 인상의 타당성 여부는 논외로 하더라도 디에스이앤이의 공급가격 조정이 신대한정유산업보다 원활하였고 현재 디에스이앤이의 폐열 공급가격이 신대한정유산업의 폐열공급가격보다 높고, 가격 변경이 원활하게 진행되었다는 사실은 변함이 없다.
68 특히, 이 사건 기업결합이 성사되면 결합 당사회사는 오산시 폐열 공급업 시장을 독점하게 됨은 물론 독점 수요처인 디에스파워도 지배하게 된다. 이처럼 오산시 폐열 공급시장과 수요시장 양측을 지배하는 결합당사회사는 전체 기업집단의 이윤극대화를 위해 임의로 오산시 폐열 공급가격을 인상할 가능성이 높다고 판단된다.
③ 동질적 상품 시장 및 계열사간 거래정보 교환
69 신대한정유산업과 디에스이앤이가 디에스파워에 공급하는 증기는 차별성이 거의 없는 동질적 상품이다. 각 폐열 공급업자가 디에스파워와 체결하였던 공급계약서를 보면 공급압력, 온도 및 전기전도도에 관한 기준이 동일하게 적용되어 있음을 할 수 있다. 동질적인 상품을 취급하는 시장에서의 수평결합이 이루어짐에 따라 결합당사회사간 기존 거래정보 등을 공유하게 되고 이러한 정보를 바탕으로 가격 및 거래조건 변경 등이 용이하게 이루어질 수 있다.
70 또한, 이 사건 기업결합으로 인해 과거 경쟁관계였던 신대한정유산업과 디에스이앤이는 동일 기업집단 소속이 된다. 동일 기업집단 내에서는 시장상황, 시장거래에 대한 주요정보가 신속하고 용이하게 공유될 수 있으며, 원가 책정이나 공급단가에 대한 협상의 결과 또한 빠르게 공유할 수 있다고 판단된다.
71 실제로 취득회사 계열회사인 아이엠엠이 작성한 디에스파워 투자검토문서 중'Investment Highlight’에서는 기업결합 후 신대한정유와 디에스이앤이간 영업정보를 공유하고 연계영업 등을 추진할 것임을 명시하고 있다.
④ 폐열 공급단가와 관련한 규제의 부존재
72 폐열 공급업자가 집단에너지 공급업자에게 공급하는 증기는 공급단가, 거래조건 등의 사항을 계약당사자가 자율적으로 결정하고 산업통상자원부 등 관련부처의 인허가를 받을 의무도 없다. 따라서 기업결합 후 관련시장에서의 폐열 공급단가는 결합당사회사가 임의로 인상할 수 있게 된다.
(다) 협조효과
73 이 사건 기업결합으로 인하여 오산시 폐열 공급업 시장에는 결합당사회사 이외의 사업자는 존재하지 않게 된다. 따라서 수평적 기업결합으로 인하여 결합당사회사 단독 행위 이외에 결합당사회사와 제3자간에 발생하는 협조효과는 발생하지 않는다.
(라) 소결
74 위 (가) 내지 (다)의 내용을 종합하면, 이 사건 기업결합은 오산시 폐열 공급업 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있는 것으로 인정된다.
2) 수직형 기업결합(오산시 폐열 공급업 - 오산시 집단에너지 공급업)
가) 판단기준
75 수직형 기업결합으로 인하여 경쟁이 제한될 가능성은 상ㆍ하방 시장에서 경쟁사업자의 원재료 구매선이나 고객에 대한 판매선이 봉쇄되는 효과, 경쟁사업자 간 협조 가능성이 증가하는 효과 등을 고려하여 판단한다.<각주>44</각주>(1) 시장의 봉쇄효과
76 수직형 기업결합을 통해 당사회사가 경쟁관계에 있는 사업자의 구매선 또는 판매선을 봉쇄하거나 다른 사업자의 진입을 봉쇄할 수 있는 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 수 있다. 시장의 봉쇄 여부는 원재료 공급회사의 시장점유율 또는 원재료 구매회사의 시장점유율, 기업결합의 목적, 당해 기업결합에 관련된 상품과 원재료 의존관계에 있는 상품시장 또는 최종산출물 시장의 상황 및 그 시장에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
(2) 협조효과
77 수직형 기업결합의 결과로 경쟁사업자 간의 협조 가능성이 증가하는 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 수 있다. 경쟁사업자 간의 협조 가능성 증가 여부는 결합 이후 가격정보 등 경쟁사업자의 사업활동에 대한 정보입수가 용이해지는지 여부, 결합당사회사 중 원재료 구매회사가 원재료 공급회사들로 하여금 협조를 하지 못하게 하는 유력한 구매회사였는지 여부, 과거 협조이력 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
나) 판단<각주>45</각주>(1) 시장의 집중상황
78 상방시장인 오산시 폐열 공급업 시장은 신대한정유산업과 디에스이앤이의 2개 사업자가 경쟁하고 있다. 취득회사 계열회사인 신대한정유산업은 피취득회사인 디에스파워에 2008년부터 ○○년간 증기를 독점 공급하는 계약을 체결하였으며, 피취득회사 계열회사인 디에스이앤이는 디에스파워에 2011년부터 ○○년간 증기를 독점 공급하는 계약을 체결하였다. 하지만, 이 사건 기업결합을 통해 신대한정유산업과 디에스이앤이는 동일 기업집단 소속이 되어 오산시 폐열 공급업 시장을 독점하게 된다.
79 하방시장인 오산시 집단에너지 공급업 시장에서 피취득회사 디에스파워는 오산시 내 유일한 집단에너지사업 허가를 받은 사업자이며, '집단에너지 공급대상지역’인 경기도 오산시 운암지구, 세교 1, 2 지구 및 인근 주거ㆍ업무ㆍ상업ㆍ공공시설에 지역냉난방열을 독점적으로 공급하고, 오산공업단지(산업체 6개소)에 공정용 증기를 독점적으로 공급하고 있으며, 한국 전력거래소에 전기를 판매하고 있다.
80 결합당사회사가 결합 이전부터 오산시 폐열의 공급과 수요를 독점하고 있으며, 그 외 사업자는 존재하지 않으므로 이 사건 기업결합으로 인하여 경쟁 사업자에 대한 판매선 봉쇄나 구매선 봉쇄 효과는 일어나지 않는다. 그러나 이 사건 기업결합으로 인하여 새로운 경쟁사업자가 오산시 폐열 공급업 시장 및 오산시 집단에너지 공급업 시장에 진입하는 것이 봉쇄될 가능성이 있다. 이에 대해서는 아래에서 살펴보기로 한다.
(2) 오산시 폐열 공급업 시장으로의 신규 진입 가능성
81 상방시장인 폐열 공급업을 영위하기 위한 별도의 법적 진입장벽은 존재하지 않는다. 그러나 다음 사항을 고려할 때 이 사건 기업결합으로 인하여 오산시 폐열 공급업 시장으로의 신규 진입은 더욱 어려워지고, 진입하더라도 결합당사회사에 비해 불리한 취급을 받을 가능성이 높다.
(가) 시장의 특성으로 인한 안정적 폐열 수요처 확보의 어려움
82 오산시 페열 공급업 시장에 신규진입하기 위해서는 일정규모 이상의 폐기물 소각장, 수요처, 배관 설치 등이 필요하다. 그러나 폐기물 소각로 신규 설치의 어려움, 과다한 배관 설치비용 등으로 인하여 온산시 폐열 공급업 시장에 새로운 사업자가가 단기간내에 진입하는 것은 용이하지 않다.
(나) 디에스파워에 대한 폐열 공급의 어려움
83 오산시에서는 디에스파워가 유일하게 집단에너지 공급업을 영위하고 있으며, 디에스파워가 허가받은 '공급대상지역’에는 다른 집단에너지 공급업자가 사업을 영위할 수 없다. 따라서, 오산시에서 폐열 공급업을 영위하고자 하는 사업자는 디에스파워와 장기 폐열 공급계약을 체결하는 것을 고려하여야 한다.
84 그러나, 이 사건 기업결합으로 인해 디에스파워 및 디에스이앤이는 신대한정유산업과 동일 기업집단 소속이 되므로 기존 폐열 공급업자와 집단에너지 공급업자 간 수직적 통합이 이루어지는 점, 2016년 현재 신대한정유산업과 디에스이앤이가 디에스파워에 증기를 판매하거나, 자가소비를 하지 못하고 대기로 방출하는 증기(일명, vent)를 보면, 각각 판매량의 약 ○○.6%, ○○.6%에 달하는 점, 디에스파워 입장에서는 동일 기업집단 소속 폐열 공급업자가 생산하는 증기를 전부 수요하지 못하는 상태에서 배관 설치비용을 부담하면서까지 신규 사업자와의 증기 수급계약 체결에 응할 유인이 높다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하면 이 사건 기업결합으로 인하여 오산시 폐열 공급업 시장으로의 신규 진입은 더욱 어려워진다고 판단된다.
(다) 신규사업자의 오산시 폐열 공급업 시장 진입 이후 차별 취급가능성
85 만약, 새로운 사업자가 오산시 폐열 공급업 시장에 진입하여 디에스파워에 폐열을 공급하게 되더라도 기존 폐열 공급업자의 거래조건과 비교하여 불리한 취급을 받는 문제가 발생할 수 있다.
86 폐열 공급업의 특성상 폐열 공급업자는 안정적 수요처인 집단에너지 공급업에 대한 의존도가 강하고, 이에 따라 공급가격, 거래량 등 거래조건은 집단에너지 공급업자 중심으로 결정되는 점, 이 사건 기업결합 전 신대한정유산업은 디에스이앤이와 비교하여 폐열 공급가격 협상이 원활하지 않았고, 수년간 폐열 가격이 동결되었던 점, 이 사건 기업결합으로 인해 기존 오산시 폐열 공급업체는 폐열 수요처인 집단에너지 공급업자와 동일 기업집단 소속이 되고, 과거 전례에 비추어 보았을 때, 폐열 수요처와 수직적으로 통합되는 기존 폐열 공급업자는 가격 인상 및 거래량과 관련한 원활한 협상이 예상되나, 신규 사업자는 그렇지 않다는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 기업결합 이후 오산시 폐열 공급업 시장으로 새롭게 진입하는 사업자는 폐열 공급가격, 거래량 및 기타 거래조건에 있어서 불리한 취급을 받을 가능성이 높다.
(3) 오산시 집단에너지 공급업 시장으로의 신규 진입 가능성
87 '집단에너지사업법’에 따라 집단에너지 공급업을 영위하고자 하는 사업자는 다른 집단에너지 공급업자의 공급지역과 중복되지 않는 범위에서 허가를 받아야 하며, 허가 받은 공급대상지역에 대해 독점적인 열공급 권한을 보유하게 된다. 따라서 새로운 사업자가 오산시 내에서 집단에너지 공급업을 영위하고자 하더라도 피취득회사 디에스파워가 사업을 영위하는 시장에는 진입할 수 없다.
(4) 오산시 최종 수요자에 대한 가격 인상 가능성
(가) 증기 가격 인상 가능성
① 폐열 조달비용 및 내부원가 상승에 따른 증기가격 인상 압력
88 이 사건 기업결합으로 인한 폐열 가격의 인상은 디에스파워 내부의 증기 원가를 상승시키고, 종국적으로 증기 수요처에 판매하는 증기 가격을 인상하는 압력으로 작용한다.
89 디에스파워가 폐열 공급업체로부터 구입하는 폐열은 증기와 냉난방열의 주요 원재료인데, 디에스파워는 증기를 자체 생산할 수 있지만, 자체적으로 증기를 생산할 경우 ○○○를 연료로 하므로 톤 당 ○○,000원 가량의 비용이 발생<각주>46</각주>한다. 반면, 폐열 공급업자로부터 폐열을 구입하는 경우 배관 설치비용을 감안하더라도 톤 당 ○○,000원 내외의 비용만 발생<각주>47</각주>하므로 비용 절감 측면에서 폐열을 활용할 유인이 있다.
90 또한 디에스파워가 개별 수요처에게 판매한 증기의 내부원가는 ①보일러를 통해 자체적으로 증기를 생산하기 위해 투입된 연료의 단가, ②신대한정유산업과 디에스이앤이로부터 공급받은 폐열 단가, ③노무비, 감가상각비, 수선비, 판관비 등의 고정비용으로 구성되는데, 2015년의 경우 디에스파워가 공급하는 증기의 내부원가는 위 구성요소를 합산하여 톤 당 ○○,○○○원이었다.
91 결국, 디에스파워가 신대한정유산업과 디에스이앤이로부터 구입하는 폐열 가격 상승은 디에스파워 내부 원가를 상승시키고, 이는 디에스파워가 최종 수요처에 판매하는 증기 판매가격 상승 압력으로 작용할 가능성이 크다고 판단된다.
92 한편, 디에스파워가 수요처에 부과하는 증기 가격은 증기 공급 계약서 상의 가격결정방식(formula)을 따른다. 현재 디에스파워와 각 수요처간 계약에 따른 증기 가격결정방식에 의하면 증기 가격은 LNG 가격에 연동되고 상방시장의 폐열 공급가격과는 연동되지 않으므로 폐열 가격의 인상으로 증기 가격이 직접 인상되지는 않는다. 그러나 아래에서 보는바와 같이 디에스파워는 수요처와의 기존 증기 공급계약을 변경하는 방식을 통해 증기 가격을 인상할 가능성이 있다고 판단된다.
② 공급자 우위의 증기 판매가격 결정
93 피심인 디에스파워는 '집단에너지사업법’에 따라 공급대상지역으로 지정된 지역 내에서 증기를 공급할 수 있는 유일한 집단에너지 사업자이다. 아울러, 다음의 제반 내용을 고려할 때 수요처보다 우월한 지위에서 자신에게 유리한 증기 가격 결정방식을 설정하고 변경할 수 있다고 판단된다.
㉮ 협상에 의한 증기가격 결정
94 2017년 8월 현재 디에스파워의 집단에너지 공급구역에는 6개 수요처가 사업을 영위하고 있으며, 디에스파워는 각각의 수요처와 협상을 통하여 증기 가격결정방식을 포함한 계약을 체결하였다.
95 증기 가격결정방식은 아래 <표 13>에서 보듯이 기본요금과 사용요금으로 구성된다. 기본요금은 수요처별로 계약용량에 따라 증기 사용 여부와 무관하게 정액으로 부과되는 요금이며, 사용요금은 실제 수요처의 증기 사용량에 연료비 단가를 곱하여 산정되는 요금이다.
<표 13> 디에스파워의 증기 가격결정방식 구성요소<각주>48</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007519" alt="주문 17번째 이미지" ></img>* 출처: 피심인 제출자료
96 한편, 각 수요처별로 구체적인 증기 가격결정방식은 상이하며, 연간 부과 금액을 사용량으로 나눈 톤 당 단가도 상이하다.
97 이에 대하여 피심인은 디에스파워로부터 각 수요처로 증기를 공급하는 배관의 길이가 상이하고, 각 수요처가 공급받고자 하는 증기의 양, 사용시간 등 거래조건이 각기 다르며 특히 배관 설치비용으로 인하여 기본요금이 상이하다고 주장한다.
98 하지만, 다음 <표 14>에서 볼 수 있듯이 수요처 중 ○○○○○○과 ○○○○ 모두 제지업을 영위하고 있고 비슷한 배관이 설치되어 있다. 그러나 ○○○○○○은 월간 약 ○천만원의 ○○요금을 부담하는 반면, ○○○○는 ○○요금을 부담하지 않는다.
<표 14> ○○○○○○과 ○○○○의 배관 정보
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007521" alt="주문 18번째 이미지" ></img><각주>49</각주>* 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성
99 또한, <표 15>에서 보듯이 개별 수요처별 사용량과 설치되는 배관의 길이가 다르므로 부과되는 요금을 톤(ton)으로 나눈 값인 증기 공급단가는 수요처별로 각기 다르게 나타난다.
<표 15> 디에스파워의 수요처별 증기 공급단가
(단위: 원/톤)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007523" alt="주문 19번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성
100 이와 같이 배관 설치비용 등은 가격 책정의 주요 고려사항이지만 이러한 요소만으로 가격이 결정된다고 보기는 어렵다. 오히려 증기 가격결정방식은 집단에너지 공급업자와 수요처 간 협상의 결과이며, 협상력은 증기에 대한 수요처의 의존도와 집단에너지 공급업자가 공급하는 증기의 대체 가능성에 의해 좌우된다고 볼 수 있다.
㉯ 증기에 대한 수요처의 의존
101 디에스파워가 증기를 공급하는 6개 증기 수요처는 각각 제지업, 전자부품제조업, 식품제조업 등을 영위하고 있다. 한편, <표 16>에서 볼 수 있듯이 각 수요처의 주요 공정에 증기가 사용되고 있다.
<표 16> 수요처별 증기 용도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007525" alt="주문 20번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성
102 또한, 다른 중간재와 비교하여 증기는 저장이 어려우므로 지속적으로 공급될 필요성이 높으며, 증기가 원활히 공급되지 않을 경우 공정 전체를 중단<각주>50</각주>하여야 하는 문제가 발생할 수 있어 증기에 대한 수요처의 의존이 낮다고 볼 수 없다.
㉰ 디에스파워가 공급하는 증기 대체의 어려움
103 디에스파워는 집단에너지 공급업자로서 '집단에너지 공급대상지역’으로 허가받은 오산 공업단지 6개 사업체에 대해 증기를 독점적으로 공급하고 있다. 수요처들은 자체적으로 증기 생산시설을 설치하여 디에스파워가 공급하는 증기를 대체할 수 있으나, 다음과 같은 이유로 디에스파워가 공급하는 증기를 대체하기 어렵다.
㉠ 자체 증기 생산시설 설치의 어려움
104 집단에너지 공급대상지역 내에 보일러를 설치하려는 자는 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다. 또한 산업통상자원부장관은 이에 대한 집단에너지 공급업자의 의견을 청취하여야 한다. 하지만, 증기 공급여력이 충분하고 배관설치에 비용을 투자한 집단에너지 공급업자가 수요처의 보일러 설치에 대해 적극적으로 협조하기를 기대하기는 어렵다.
105 또한 폐기물 소각로 설치의 경우 '폐기물관리법’ 및 그 부속법령에 따라 시ㆍ도지사의 승인이 필요하며 시ㆍ도지사는 주민의견을 청취하므로 혐오시설로 분류되는 폐기물 소각시설 설치는 쉽지 않다. 아울러, 디에스파워 및 6개 증기 수요처가 위치한 오산시 누읍동 공업단지는 오산시장의 요청에 의해 2011년 1월 악취관리지역<각주>51</각주>으로 지정된 바 있어, 향후 수요처가 증기 자체발생을 위해 폐기물 소각로를 신ㆍ증설하기는 어려울 것으로 보인다.
㉡ 지속적 생산활동을 위한 증기 구입 필요성
106 한편, 6개 수요처 중 2개 수요처(○○○○, ○○○○○○)가 폐기물 처분업을 겸업하면서 소각로를 통해 자체적으로 증기를 생산하지만, 이들 역시 증기 부족분을 충당하기 위해 디에스파워의 증기 구입이 필요하다.
107 또한, 폐기물 종류나 품질에 따라 발열량이 달라지고 폐기물관리법상 운영기준을 준수하기 위하여 예기치 못하게 소각로를 정지해야 할 상황이 발생하므로 공장을 지속적으로 운영하기 위해서는 간헐적으로라도 증기를 구입해야 한다.
㉱ 증기 공급처와 수요처간 정보의 비대칭
108 증기를 공급하기 위해서는 증기 열원, 배관 설치비용, 유지보수 비용 등이 투입된다. 집단에너지 공급업자인 디에스파워는 위 정보를 파악하고 있으나 수요처는 그렇지 않다.
109 특히 디에스파워는 각 증기 수요처에 연결된 모든 배관 설치비용을 부담하였으므로 배관 설치비용 회수 등의 명목으로 증기 가격결정방식(formula)의 기본요금 부과내용을 주도적으로 설정할 수 있다.
110 실제로, 각 증기 수요처의 증기 가격결정방식을 보면, 사용요금 중 ○○사용에 대한 요금 적용은 ○○하나 ○○비용에서 일부 ○○가 ○○하고, ○○요금에서는 ○ ○○가 ○○하는 것을 확인할 수 있다.
③ 가격결정방식에 대한 감시ㆍ규제 수단의 부재
111 집단에너지 공급업자인 디에스파워가 공급하는 증기, 냉난방열, 전기 중에서 증기는 가격에 대한 강력한 감시 및 규제 수단이 존재하지 않는다. 냉난방열의 경우 '지역난방 열요금 산정기준 및 상한 지정 고시’에 따라 부과할 수 있는 요금의 상한이 있고, 전기의 경우 독점수요자인 한국전력거래소가 가격과 공급량을 결정하는 것과 대비된다.
112 이와 관련하여 피심인들은 집단에너지 공급업자와 수요처 간 증기가격으로 인해 분쟁이 발생하였을 때 한국에너지공단이 중재한 사례가 있으므로 결합 후 디에스파워가 임의로 가격을 인상할 수 없다고 주장한다. 살피건대, 가격 규제와 관련한 법적 근거가 없는 상황에서 비공식적 조정수단의 존재만으로 이 사건 결합 후 디에스파워의 증기 판매가격 인상 가능성이 해소된다고 보기 어렵다.
113 한편, 디에스파워의 경상이익은 2010년 이후 지속적으로 적자를 보여 왔다. 전기와 냉난방열의 경우 앞서 살펴본 바와 같이 가격 인상이 억제되어 왔으므로 손실을 보전하고 이익을 확대하기 위해 디에스파워는 증기 판매가격을 인상시킬 유인이 있다.
<표 17> 디에스파워의 연도별 경상이익
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* 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성(소갑 제18호증 1쪽)
114 아울러, 증기의 원재료인 폐열은 2개의 폐열 공급업자(신대한정유산업, 디에스이앤이)와 디에스파워 간 각각 ○○년의 전속계약을 통해 가격결정방식이 정해졌으며, 이들의 계약 내용 및 거래 내역은 산업통상자원부 등 외부에 노출되지 않는다. 최종 상품인 증기 가격결정방식은 협상을 통해 결정되고, 개별 수요처에 따라 계약량, 고정비단가 및 변동비단가가 상이하게 나타나므로 가격의 적정성에 대한 감시가 쉽지 않다.
115 따라서 결합당사회사는 거래결과가 외부에 잘 노출되지 않고 가격 규제를 받지 않는 폐열 공급가격을 인상시키는 방식을 통해 증기 원가를 상승시키고 최종적으로 증기 소비자가 부담하는 증기 판매가격을 인상시킬 가능성이 높다.<각주>52</각주>④ 증기 가격결정방식의 변경 등
116 이 사건 기업결합 후 결합당사회사는 증기 가격을 인상하기 위하여 계약 변경을 통하여 새로운 증기 가격결정방식 도입을 수요처에게 요구할 가능성이 있다. 결합당사회사는 수요처에 대해 우월한 협상력을 가지므로 수익을 증가시키는 방향으로 계약 변경을 추진할 수 있다고 판단된다.
117 실제로, 디에스파워는 증기 수요처 중 ○○요금을 ○○○○ ○○ ○○○○를 대상으로 계약변경을 수차례 시도한 바 있다. 구체적으로 디에스파워는 계약내용 변경을 추진하여 <표 18>에서 보듯이 (i)증기 가격결정방식에 당초 부과하지 않았던 ○○요금을 새로이 부과하거나, (ii)사용요금 계산에 적용되는 연료 기준을 ○○○○에서 ○○○로 변경하는 내용을 수차례 제안하였다.<각주>53</각주><표 18> 디에스파워의 대림제지에 대한 계약내용 변경(안)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007531" alt="주문 22번째 이미지" ></img><각주>54</각주>118 또한, 디에스파워는 <표 19>에서 보듯이 이처럼 제안된 계약 내용 변경안을 근거로 요금을 청구하기도 하였다.
<표 19> 디에스파워가 ○○○○에 대해 변경된 계약내용으로 요금을 청구한 사례
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007533" alt="주문 23번째 이미지" ></img>
(나) 냉난방열 가격 인상 가능성
119 지역냉난방열(온수) 요금은 수요처와 집단에너지사업자 간 자유계약에 의해 이루어지고, 디에스파워는 오산운암지구, 오산세교1지구, 오산세교2지구 등에 냉난방열을 독점적으로 공급하므로 이 사건 기업결합 후 취득회사는 디에스파워의 냉난방열 공급가격을 인상할 유인이 발생할 수 있다.
120 하지만 '집단에너지사업법’과 '지역난방 열요금 산정기준 및 상한 지정 고시’에 의해 시장기준요금의 110%를 초과하여 공급가격을 인상하는 것이 금지되어 있고, 이를 개별 사업자가 준수하고 있는지 한국에너지공단이 주기적으로 감시하고 있는 점, 실제 시장에서는 대부분의 사업자들이 최종소비자의 요구<각주>55</각주>및 행정지도<각주>56</각주>등의 이유로 시장기준요금과 동일한 가격을 책정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 결합으로 인하여 냉난방열 가격 인상이 이루어지기는 어렵다고 판단된다.
(다) 전기 판매가격 인상 가능성
121 전기의 공급가격은 '전기사업법’에 따라 한국전력거래소에서 전기의 수요ㆍ공급에 따라 결정한다. 따라서 이 사건 기업결합 이후에도 디에스파워가 자의적으로 가격을 변경하거나 인상하는 것은 불가능하다.
122 다만 '전기사업법’ 제7조 제3항에 따라 집단에너지사업자가 전기판매사업 겸업 허가를 신청할 수 있으나, 소관부처인 산업통상자원부가 허가한 사례가 전무하여 실무상 사문화된 규정으로 간주하고 있으며, 발전(LNG)단가<각주>57</각주>, 송ㆍ배전망 설치비용 등을 고려할 때 경쟁력이 낮아 개별 사업자가 이를 신청할 유인도 없다. 따라서 이 사건 결합으로 전기가격 인상이 이루어지기는 어렵다고 판단된다.
(5) 소결
123 위 (1) 내지 (4)의 내용을 종합하면 이 사건 기업결합으로 인하여 결합당사회사는 상방시장에서 새로운 폐열 공급업자의 진입 봉쇄, 폐열 공급가격 등 거래조건에서의 불리한 취급, 폐열 공급가격 인상, 하방시장에서 기존 수요처에 대한 가격인상 등을 통해 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있는 것으로 판단된다.
마. 경쟁제한성 완화요인 유무<각주>58</각주>1) 판단기준
124 기업결합심사기준 Ⅶ.에 따르면, 일정한 거래분야에서 상당기간 어느 정도 의미 있는 가격인상이 이루어지면 상당한 진입ㆍ퇴출비용의 부담 없이 가까운 시일 내에 수입경쟁이 증가할 가능성이 있는 경우, 당해 시장에 대한 신규진입이 가까운 시일 내에 충분한 정도로 용이하게 이루어질 수 있는 경우, 유사품 및 인접시장이 존재하는 경우, 강력한 구매자가 존재하는 경우 등에는 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 낮아질 수 있다.
2) 판단
(가) 해외경쟁의 도입수준 및 국제적 경쟁상황
125 증기의 경우 배관을 통해서만 공급되고 열손실로 인하여 10km 이내에서만 공급이 가능한 점 등을 고려할 때 해외 경쟁의 도입 및 국제적 경쟁 상황으로 이 사건 기업결합으로 인한 경쟁제한성이 완화된다고 보기 어렵다.
(나) 신규진입의 가능성
126 상방시장인 폐열 공급업 시장은 폐기물 소각장 신설 곤란, 안정적 수요처 확보 문제 등의 사유로 새로운 경쟁사업자가 가까운 시일 내에 해당시장에 진입하기가 용이하지 않으며, 하방시장인 집단에너지 공급업 시장은 디에스파워가 공급대상지역 내에서 독점사업권을 부여받았으므로 해당 시장으로의 진입은 더욱 용이하지 않을 것으로 판단된다.
(다) 유사품 및 인접시장의 존재
127 상방시장은 배관 설치비용 소요 및 혐오시설에 대한 거부감 등으로 인접지역에서의 공급 능력이 제한적인 점, 또한 증기 수요처들이 보일러 등을 개별설치하기에는 법적 제약과 함께 시간이 소요되는 문제가 있으므로 만일 증기 판매가격 인상이 있는 경우 이에 신속하게 대응하기 어려운 점 등을 고려할 때 유사상품 또는 인접시장이 유효하게 존재한다고 보기 어렵다.
(라) 강력한 구매자의 존재
128 증기는 관련시장에서 독점적 사업권을 보유한 디에스파워에 의해 판매되고 있는 점, 개별 수요처들은 증기 구매량이 소규모일 뿐만 아니라 디에스파워가 공급하는 증기의 유효한 대체재를 찾는 것이 쉽지 않는 점 등을 고려할 때 증기 판매와 관련한 강력한 구매자가 존재한다고 보기 어렵다.
4. 예외인정 여부
가. 인정요건
129 법 제7조 제2항에 따르면 당해 기업결합 외의 방법으로는 달성하기 어려운 효율성 증대효과가 경쟁제한으로 인한 폐해보다 큰 경우, 상당기간 대차대조표(재무상태표)상의 자본총계가 납입자본금보다 작은 상태에 있는 등 회생이 불가한 회사의 경우에는 기업결합 제한규정의 예외를 인정할 수 있다.
130 기업결합심사기준에 따르면, 기업결합으로 인한 효율성 증대효과라 함은 생산ㆍ판매ㆍ연구개발 등에서의 효율성 증대효과 또는 국민경제 전체에서의 효율성 증대효과를 말하며, 이러한 효율성 증대효과로 인정받기 위해서는 첫째, 이 사건 기업결합 외의 방법으로는 달성하기 어려운 것이어야 하고, 둘째, 가까운 시일 내에 발생할 것이 명백하여야 하고 단순한 예상 또는 희망사항이 아니라 그 발생이 거의 확실한 정도임이 입증될 수 있어야 하며, 셋째, 이 사건 결합이 없었더라도 달성할 수 있었을 부분은 포함시키지 않아야 한다.
나. 판단
1) 효율성 증대효과
131 피심인 에스메랄다는 이 건 기업결합으로 인해 LNG와 같은 수입 에너지원 사용 절감, 거래비용 절감 등 효과가 발생한다는 점을 언급하고 있다.
132 살피건대, 수입 에너지원 사용 절감이나 거래비용 절감은 반드시 이 사건 기업결합에 의해서만 달성될 수 있는 것이 아니고 결합당사회사 간 업무제휴 등을 통해서도 달성될 수 있는 점, 에스메랄다가 주장하는 효율성 증대효과가 가까운 시일 내에 발생할 것이 명백하고 확실한 것이라고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 효율성 증대효과가 경쟁제한 효과를 상쇄하지 못하는 것으로 판단된다.
2) 회생이 불가능한 회사인지 여부
133 피심인 에스메랄다는 이 사건 기업결합을 위해 설립된 투자목적회사로서 재무구조상의 문제로 회생이 어려운 기업이라고 볼 수 없는 점, 에스메랄다 기업집단의 재무상태를 보더라도 상당기간 동안 자본총계가 납입자본금보다 적은 상태에 있지 않은 등 재무구조가 극히 악화되어 지급 불능의 상태에 처해 있거나 가까운 시일 내에 지급불능의 상태에 이를 것으로 예상되는 회사라 보기 어렵다.
<표 20> 에스메랄다 기업집단의 재무상태
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007535" alt="주문 24번째 이미지" ></img>
134 피심인 디에스파워는 자본총계가 납입자본금보다 적은 상태에 있으나, 영업이익과 매출액이 2016년부터 개선되고 있어 지급 불능의 상태에 처해 있거나 가까운 시일 내에 지급불능의 상태에 이를 것으로 예상되는 회사라 보기 어렵다.
<표 21> 디에스파워의 재무상태
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007537" alt="주문 25번째 이미지" ></img><각주>59</각주>5. 시정조치
이유
6. 결론
139 이 사건 기업결합은 오산시 폐열 공급업 시장 및 집단에너지 공급업 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있는 행위로서 법 제7조 제1항에 위반되므로 법 제16조 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.
139 이 사건 기업결합은 오산시 폐열 공급업 시장 및 집단에너지 공급업 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있는 행위로서 법 제7조 제1항에 위반되므로 법 제16조 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).