공정거래위원회
의결서
2019기결1734
글로벌텍스프리 주식회사의 기업결합제한규정 위반행위에 대한 건
의결일: 2019년 11월 7일
주문
1. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 5년간 이 사건 기업결합일 당시 국세청장의 승인을 얻어 사용 중인 환급요율표의 환급액을 축소하는 등의 방법으로 환급 수수료율을 인상하는 행위를 하여서는 아니 된다.
2. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 5년간 출국항 환급 대행과 관련하여 다음과 같은 사항들을 준수하여야 한다.
가. 피심인은 자신이 운영하는 출국항 환급창구에서 다른 환급창구운영사업자가 환급업무 대행을 요청하는 경우 공정하고, 합리적이며, 비차별적인 조건으로 대행계약을 체결하여야 하며, 대행계약의 체결을 정당한 이유 없이 지연하는 행위를 하여서는 아니 된다.
나. 위 가.의 '공정하고, 합리적이며, 비차별적인 조건’이란 아래와 같은 사항들을 종합적으로 고려하여 판단한다.
1) 피심인이 환급 대행을 요청받은 출국항에서 환급 대행을 요청한 사업자 외의 다른 사업자들과 체결한 환급 대행계약의 내용
2) 피심인이 환급 대행을 요청받은 출국항 이외의 출국항에서 환급창구운영사업자들과 체결한 환급 대행계약의 내용
3) 피심인에게 환급 대행을 요청한 사업자의 환급 대행 건수, 환급금액, 환급대행 업무를 통해 발생하는 예상 수익 등
다. 피심인은 자신으로부터 부가가치세 환급전표를 발급받은 소비자에게 특정 출국항 환급창구운영사업자의 환급서비스를 이용하지 아니 하도록 유도하는 등 다른 환급창구운영사업자의 사업을 방해하는 행위를 하여서는 아니 된다.
3. 피심인은 다른 환급창구운영사업자 및 사단법인 한국환급창구운영사업자협회와 다음과 같은 정보를 공유하여서는 아니 된다.
가. 출국항 환급창구운영 입찰참가여부, 입찰가격에 대한 정보 등 입찰 또는 수의계약의 공정성에 영향을 줄 수 있는 정보
나. 환급요율표의 조정에 대한 계획, 조정결과, 가맹점에 제공하는 마케팅 지원비, 기타의 거래조건에 대한 정보
4. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 5년간 위 1.항, 2.항 및 3.항의 이행결과를 설명하는 보고서와 증빙자료 등을 매 사업연도 종료일로부터 30일 이내에 공정거래위원회에 제출하여야 한다.
5. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 3년이 경과한 이후 시장상황의 현저한 변화 등으로 인해 이 사건 기업결합으로 인한 경쟁제한성 우려가 해소되었다고 인정되는 경우에는 이 시정명령의 내용을 취소 또는 변경하여 줄 것을 공정거래위원회에 요청할 수 있다.
1. 심사경위
가. 기업결합 신고
1 피심인 글로벌텍스프리 주식회사(이하 '피심인’이라 한다)는 2018. 10. 22. 주식회사 케이티스(이하 '상대회사’라 한다)<각주>1</각주>의 외국인 관광객에 대한 부가가치세 환급창구운영사업<각주>2</각주>을 양수받기로 하는 계약을 체결하고, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제12조 제6항 및 법 시행령 제18조 제8항 제3호에 따라 2019. 1. 23. 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)에 정식 기업결합 신고서를 제출하였으며, 같은 해 3. 29. 기업결합을 완료하였다.<각주>4</각주>2 피심인 글로벌텍스프리는 환급창구운영사업을 영위하고 있는 자로서 법 제2조 제1호의 사업자에 해당하므로 피심인 적격성이 인정된다.
나. 결합 당사회사의 현황
3 피심인 글로벌텍스프리는 2005. 12. 30. 설립되어 부가세 환급창구운영사업을 영위하면서 다음 <표 1>과 같이 시내 환급창구, 출국항 환급창구, 무인 자동환급기를 이용하여 우리나라를 방문한 외국인 관광객들을 대상으로 부가세 환급서비스를 제공하고 있다.<각주>5</각주><표 1> 피심인의 환급창구 운영 현황(심사보고서 소갑 제4호증<각주>6</각주>발췌 요약)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694621" alt="주문 1번째 이미지" ></img>
4 상대회사인 케이티스는 기업집단 케이티 소속회사로서 케이티의 고객센터 운영, 114 전화번호 안내 서비스 등의 사업을 영위하고 있다. 아울러 본 건 영업양도 이전까지 아래 <표 2>와 같이 시내 환급창구, 출국항 환급창구, 무인 자동환급기를 이용하여 외국인 관광객을 대상으로 부가세 환급창구운영사업을 영위하였다.
<표 2> 상대회사의 환급창구 운영 현황(소갑 제4호증 발췌 요약)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694643" alt="주문 2번째 이미지" ></img><각주>7</각주>5 이 사건 결합 당사회사의 주요 현황은 아래 <표 3> 기재와 같다.<표 3> 결합 당사회사 개요
(단위：백만 원, 기준：2018. 12. 31.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694663" alt="주문 3번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료>
2. 시장구조 및 현황
가. 부가세 환급창구운영사업 개요
6 환급창구운영사업은 1986년 조세특례제한법 및 외국인 관광객 등에 대한 부가가치세 및 개별소비세 특례규정<각주>8</각주>에 의거 도입된 사후면세제도에 따라 외국인 관광객이 사후면세점<각주>9</각주>에서 3만원 이상의 상품을 구매하고 3개월 이내에 출국하는 경우 상품 구매시 납부한 부가가치세를 환급해 주는 업무를 말하며, 해당 사업을 영위하기 위해서는 사후면세점으로 지정 받거나 부가세 등 특례규정 제5조의2에 따라 관할 국세청장으로부터 환급창구운영사업자로 지정받아야 한다.
7 다만, 사후면세점은 자신의 매장을 이용하는 외국인 관광객을 대상으로 직접 환급업무를 할 수 있으나, 환급 편의를 위해 공항ㆍ항만 등의 출국항에 환급창구를 운영하는 것은 비용 등의 문제<각주>10</각주>로 인해 피심인과 같이 환급창구운영사업자에게 위탁하고 있다.
8 외국인 관광객이 자신이 납부한 부가세를 환급 받는 방식은 아래 <표 4>와 같이 출국항 환급방식, 도심 환급방식, 즉시 환급방식이 있다.
<표 4> 부가세 환급방식 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694665" alt="주문 4번째 이미지" ></img>
9 출국항 환급방식은 외국인 관광객이 사후면세점에서 부가세를 포함하여 최소 3만 원 이상의 금액을 결제하고 해당 내역이 기재된 환급전표(영수증)를 사후면세점으로부터 수령한 뒤 3개월 이내에 출국하는 경우, 공항이나 항구(이하 통칭하여 '출국장’이라 한다)에서 유인 환급창구나 무인자동환급기기(KIOSK)를 통해 자신이 지불한 부가가치세를 현금으로 직접 받거나, 신용카드, 알리페이(Alipay), 위챗페이(Wechatpay), 유니온페이(Unionpay)<각주>11</각주>등을 이용해 환급 받는 것을 말한다.
<그림 1> 출국항 환급방식 절차도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694667" alt="주문 5번째 이미지" ></img>
10 도심 환급방식은 외국인 관광객이 사후면세점에서 부가세를 포함해 최소 3만 원 이상, 500만 원 미만의 금액을 결제하고 해당 내역이 기재된 환급전표를 수령하여 인근 도심에 소재한 환급창구운영사업자가 운영하는 창구 및 무인자동환급기를 이용해 지불한 부가세를 현금으로 직접 받거나, 신용카드, 알리페이, 위챗페이, 유니온페이 등을 이용해 환급 받는 것을 말한다.
<그림 2> 도심 환급방식 절차도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694669" alt="주문 6번째 이미지" ></img>
11 즉시 환급방식은 외국인 관광객이 사후면세점에서 1회 30만원 미만의 상품을 결제하는 경우 1인당 최대 100만원을 상한으로 하여 상품대금에서 부가세가 자동으로 면제되어 결제되는 방식이다. 출국항 및 도심 환급방식과 달리 별도의 환급절차를 거치지 않아도 되고 출국 시 세관의 상품반출 확인도 불필요하다는 측면에서 차이가 있다.
<그림 3> 즉시 환급방식 절차도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694671" alt="주문 7번째 이미지" ></img>
<그림 4> 부가세 환급 방식 관련 설명자료
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694673" alt="주문 8번째 이미지" ></img>
12 부가세 환급서비스를 이용한 외국인 관광객의 환급방식별 비율은 아래 <표 5>와 같다. 2018년도 기준 피심인의 부가세 환급창구운영서비스를 이용한 외국인 관광객 중 53.5%(환급수수료 발생 금액 기준)가 출국항 환급을 통해 부가세 환급을 받았고 상대회사의 경우에는 64.7%가 출국항에서 환급 받은 것으로 나타났다.<각주>12</각주><표 5> 결합 당사회사 환급서비스 이용 외국인의 각 환급방식별 이용비율(단위：백만원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694597" alt="주문 9번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합 정리>
13 참고로 외국인 관광객의 입장에서 내국세가 면세되는 상품을 구매할 수 있는 방법은 사후면세점을 이용하는 것 이외에도 사전면세점을 이용할 할 수 있다. 그러나 아래 <표 6>내용과 같이 사전면세점은 법 규정, 관할 기관, 면제 대상자, 면세 대상 세금의 종류, 면세 한도 등에서 사후면세점과 차이가 있고, 특히 사후면세점은 부가세 환급절차가 필수적으로 요구된다는 점에서 큰 차이가 있다.
<표 6> 사전면세제도와 사후면세제도 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694599" alt="주문 10번째 이미지" ></img>
나. 부가세 환급창구운영사업자와 사후면세점 사이의 가맹계약 구조
1) 가맹계약 체결 경위
14 사후면세점은 외국인 관광객에 대한 부가세 환급업무를 직접 수행하지 않고 피심인과 같은 환급창구운영사업자의 가맹점으로 가입하여 이들 사업자들에게 환급업무를 위탁하고 있다.
15 환급창구운영사업자가 자신의 매출을 증대시키기 위해서는 최대한 많은 외국인 관광객이 자신의 환급대행서비스를 이용할 수 있도록 하여야 한다. 이를 위해서 외국인 관광객에게 인지도가 높은 대형 유통업체, 명품매장과 같은 사후면세점과 가맹계약을 맺거나 최대한 많은 가맹점을 확보하는 것이 중요하다.
16 환급창구운영사업자와 사후면세점 사이의 계약은 환급창구운영사업자의 적극적인 가맹점 모집활동의 결과로 체결되기도 하고, 사후면세점의 입장에서 부가세 환급업무를 대행할 사업자가 필요하므로 주요 환급창구운영사업자를 대상으로 입찰을 실시하여 그 결과에 따라 가맹계약이 체결되기도 한다.
17 다음 <그림 5>에서 보는 바와 같이 롯데쇼핑 등 다수의 대규모 유통업을 영위하는 사후면세점들은 주요 출국항 환급소 운영여부, 해외 결제수단 환급여부, 마케팅지원비 지급 여부 등 자신들이 원하는 평가기준을 적용해 환급창구운영사업자를 입찰을 통해 선정하고 있으며, 이를 고려할 때 출국장 사업권을 보유하고 있는 등 비교적 큰 규모의 환급창구운영사업자들이 영세한 규모의 사업자보다 외국인 관광객이 많이 찾는 사후면세점을 가맹점으로 확보하는데 유리한 상황이다.
<그림 5> (예시)○○○○의 환급창구운영사업자 선정 입찰문서(소갑 제10호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694601" alt="주문 11번째 이미지" ></img>
2) 부가세 환급수수료 수취 방식
18 환급창구운영사업자와 사후면세점 사이의 가맹계약이 체결되면, 환급창구운영사업자들은 국세청장으로부터 승인을 받은 다음 <그림 6>내용과 같은 부가세 환급요율표<각주>13</각주>에 따라 환급업무를 수행한다.<그림 6> 피심인의 부가세 환급요율표
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694603" alt="주문 12번째 이미지" ></img>
19 환급창구운영사업자들이 국세청장으로부터 승인받아 사용하고 있는 환급요율표는 모든 사업자들의 환급요율표 상 구입액 구간이 동일하고 환급금액이나 수수료가 거의 유사한 것으로 확인되고 있다.<각주>14</각주>20 그리고 환급요율표상 환급액은 외국인 관광객에게 지급되고 나머지 일정금액은 환급창구운영사업자가 환급수수료(부가세의 약 10～50%)라는 명분으로 수취하게 되는데, 다음 <그림 7>과 같이 피심인이 외국인 관광객에 발급한 실제 환급전표를 확인해보면 해당 환급전표를 발급받은 외국인은 126,000원을 사후면세점에서 구매하였고 상품의 부가세 11,454원 중 8,000원을 위 <그림 6>의 환급요율표에 따라 환급받았으며 피심인은 부가세에서 외국인에게 환급한 금액을 제외한 3,454원을 환급수수료로 수취하게 된다.<그림 7> 피심인 실제 환급대행수수료 수취내용(소갑 제14호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694605" alt="주문 13번째 이미지" ></img>
3) 사후면세점과 부가세 환급창구운영사업자 사이의 가맹계약 내용
21 환급창구운영사업자들은 다음 <그림 8>과 같이 사후면세점과 체결한 가맹계약 내용에 따라 부가세 환급업무 이외에도 사후면세 및 즉시환급 표지판, 환급절차 및 장소에 대한 안내서, 환급전표 발행 단말기, 여권스캐너, 사후면세점 직원에 대한 교육을 무상으로 제공하고 있다. 이와 더불어 부가세 환급창구운영사업자들은 자신이 수취한 환급수수료의 일정부분을 마케팅 지원비의 명목으로 사후면세점에 지급하고 있다.
22 마케팅 지원비는 2015년부터 피심인, 상대회사, 글로벌블루코리아와 같은 환급창구운영사업자들이 외국인 관광객에게 인지도가 높은 사후면세점을 자신의 가맹점으로 확보하기 위해 경쟁적으로 제공하기 시작하였으며, 현재는 마케팅 지원비를 제공하지 않고는 사후면세점을 가맹점으로 확보하는 것이 어려운 것으로 알려져 있다<각주>15</각주>.
<그림 8> 피심인과 사후면세점 사이 가맹계약 일부내용(소갑 제15호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694607" alt="주문 14번째 이미지" ></img>
23 결합 당사회사는 자신과 가맹계약을 체결한 사후면세점에게 월별, 분기별, 1년 등 주기 중 하나를 선택하여 자신이 수취한 환급대행 수수료의 일정비율, 환급전표상 상품금액의 일정비율 또는 사후면세점의 임대료를 대납하는 형태로 마케팅 지원비를 지급하고 있다.<각주>16</각주>24 아울러 부가세 환급창구운영사업자들은 자신과 가맹계약을 맺은 사후면세점에게 자신들이 환급과정에서 취득한 거래금액, 여권정보를 바탕으로 매장별, 외국인 국적별, 환급 유형별, 성별ㆍ연령ㆍ판매 시간별 환급건수 및 금액 등을 분석한 시장동향보고서를 정기 또는 수시로 제공하고 있다.<각주>17</각주>다. 출국항 환급을 위한 환급창구운영사업자간의 환급대행계약
1) 출국항 운영주체와 환급창구운영사업자간의 계약 방식
25 인천국제공항공사, 한국공항공사, 인천항만공사 등과 같은 출국항 운영주체들은 공개입찰을 통해 자신이 운영하는 출국항에서 외국인 관광객을 대상으로 환급업무를 수행할 사업자를 선정하고 있다.<각주>18</각주>26 다만, 환급창구운영사업자를 선정할 때 최고 임대료로 입찰한 1개 사업자만을 낙찰자로 결정하는 방식(최고가 낙찰제)으로 낙찰조건을 제시하고, 컨소시엄을 구성해 입찰에 참가하는 것을 금지하고 있어 일정한 자금력을 갖춘 소수의 환급창구운영사업자만이 입찰에 참가할 수밖에 없는 상황이다.
27 실제 2019년 10월기준으로 전국에 9개<각주>19</각주>의 출국항이 운영되고 있는데, 이들 출국항에서 1개 이상의 환급창구운영 사업권을 확보하고 있는 사업자는 피심인(3개), 상대회사(4개), 한국정보통신(1개), 유니패트로(1개) 4개사에 불과하며, 이들 사업자들은 대부분 시장의 상위권 사업자이거나 자금력이 있는 사업자인 것을 확인 할 수 있다.
<표 7>2013년～2019년 주요 출국항 환급창구운영사업자 선정현황(소갑 제22호증 발췌)
(단위：천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694613" alt="주문 15번째 이미지" ></img><각주>20</각주>28 특히, 외국인 관광객의 60% 이상이 환급받고 있는 인천공항의 환급창구운영사업권을 확보하기 위하여 사업자간 가격경쟁이 치열하며, 위 <표 7>에서 확인되는 바와 같이 중국 관광객이 급증하던 2016년 인천공항 제1터미널 사업자 선정 입찰에서는 유인창구는 약 ○○억원, 무인창구는 약 ○○억원이라는 고액으로 낙찰된 바 있다.<각주>21</각주>2) 출국항에서의 환급창구운영사업자간 환급대행 계약 구조
29 위 1)에서 살펴본 바와 같이 출국항의 경우 1개 환급창구운영사업자에게만 사업권이 부여되고 있어 사업권이 없는 환급창구운영사업자의 가맹점을 이용한 외국인 관광객이 출국항에서 부가세 환급을 받지 못하는 상황이 발생하게 된다. 이런 문제를 해결하기 위하여 출국항 운영주체는 선정된 사업자와의 계약조건으로 다른 환급창구운영사업자의 가맹점을 통해 발생한 환급전표도 함께 처리해 줄 수 있도록 시스템을 구축하도록 하고 있다.<각주>22</각주>30 이에 따라 출국항의 환급창구운영사업자로 선정된 사업자는 다른 환급창구운영사업자와 환급업무 대행 계약을 체결하고 해당 사업자와 자신의 환급업무처리 전산시스템을 연결하여 환급업무를 처리해 주면서 환급수수료의 일정 비율(약 10%～30% 수준<각주>23</각주>)을 대행 수수료로 수취하고 있다.
31 참고로 아래 <표 8>을 보면, 국내 출국항 운영권을 1개라도 보유한 사업자들이 운영권을 보유하지 못한 사업자들에 비해 유리한 환급대행 수수료율을 적용 받고 있다는 것을 확인할 수 있다.
<표 8> 주요 출국장 환급대행 수수료율 현황
(2018년말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694617" alt="주문 16번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료, 소갑 제23호증 및 24호증 참조>
3) 출국항 환급창구운영 사업권의 중요성
32 앞에서 살펴본 바와 같이 특정 출국항에서 환급창구운영 사업권을 확보한 환급창구운영사업자가 경쟁사업자들에게 출국항 환급대행서비스를 제공하지 않는다면 경쟁사업자들은 이에 대응해 해당 출국항 내에서 대체공급선을 찾을 수 없다는 점에서 각 출국항에서 운영되는 환급창구는 환급창구운영사업자들에게는 필수설비<각주>24</각주>적 성격을 지니고 있다고 볼 수 있다.
33 또한, 출국항에서 환급대행서비스의 제공을 거절당한 사업자들이 자신의 도심환급 창구나 자동화기기, 온라인 환급을 통해서 외국인 관광객에게 환급서비스를 제공할 수는 있으나, 앞의 <표 5>에서 보았듯이 절대 다수의 외국인 관광객이 출국항 환급서비스를 이용하는 상황<각주>25</각주>에서 출국항 이용의 편의성을 대체하기에 한계가 있고, 출국항 환급창구를 운영하지 않는다는 사실만으로 가맹점 확보 경쟁에서도 열위에 처할 수밖에 없게 된다.34 아울러 출국항 환급창구운영 사업권을 확보하게 되면 기존에 사업권 확보 사업자에게 지급하던 환급대행 수수료를 지급하지 않고 자신의 환급수수료 수입 전체를 수취할 있는 점, 다른 환급창구운영사업자로부터 일정 수준의 환급대행 수수료 수익을 추가로 얻을 수 있는 점 등에서 출국항 환급창구운영 사업권을 확보하는 것은 환급창구운영시장에서 상당한 경쟁상 우위를 가질 수 있게 된다.
35 이러한 이유로 인천공항 등 출국항 운영주체들은 출국항 환급창구운영사업권을 낙찰 받은 사업자에게 다른 환급창구운영사업자가 환급업무 대행계약을 요청하는 경우 반드시 응하도록 대행계약 체결 의무를 부과하고 있으며, 그 결과 출국항 환급창구운영사업권을 낙찰 받지 못한 사업자들이 출국항 환급창구 서비스에 대한 접근 자체가 불가능한 상황은 아니다.<각주>26</각주>라. 부가세 환급창구운영시장의 경쟁상황
36 조세특례제한법에 따라 부가세 환급창구운영사업자로 등록된 사업자는 총 15개 사업자이나 실제 영업활동을 하고 있는 사업자는 9개사 정도이고, 이 중 피심인, 상대회사, 글로벌블루코리아, 큐브리펀드, 한국정보통신<각주>27</각주>등이 주요 사업자로 활동하고 있다.
37 2017년도 환급수수료 수익기준 국내 부가세 환급창구운영 시장은 상위 4개사가 시장의 92%를 차지하고 있는 전형적인 과점시장으로 사업자별 시장점유율 현황을 살펴보면 다음 <표 9>에서 보는 바와 같이 1위 사업자는 피심인으로 시장점유율이 45.16%로서 2위 사업자인 글로벌블루코리아의 시장점유율 16.64%와는 상당한 격차를 보이고 있다.
<표 9> 국내 부가세 환급창구운영시장 점유율
(단위：억 원, 기준：2017년도)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694619" alt="주문 17번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합정리(소갑 제26호증)>
38 2017년말 기준으로 국내 사후면세점은 총 17,793개로서 부가세 환급창구운영시장의 규모(판매금액)는 약 2.3조원이며, 환급 건수는 약 1,181만 건, 환급 금액은 1,496억 원에 달하고 있다.
<표 10> 연도별 국내 사후면세점 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694623" alt="주문 18번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합 정리>
39 결합 당사회사가 사후면세점과 체결한 가맹계약 현황을 보면, 2017년 기준으로 피심인은 백화점, 쇼핑몰, 명품 및 화장품 브랜드 등 총 9,184개사(사후면세점의 51.6%)와, 상대회사는 총 1,900개와 가맹계약을 체결하고 있다.
40 또한 결합 당사회사가 2013년에서 2017년 기간 동안 부가세 환급창구운영사업을 영위하면서 수취한 수수료 및 이와 관련된 상품 총 구매금액, 부가세 총금액, 외국인 관광객에 대한 총 환급금액은 아래 <표 11>과 같다
<표 11> 결합 당사회사의 가맹계약 및 환급수수료 수취 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694625" alt="주문 19번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합정리>
3. 관련 법령
법<각주>28</각주>제7조 (기업결합의 제한) ① 누구든지 직접 또는 대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자(이하 "특수관계인"이라 한다)를 통하여 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 "기업결합"이라 한다)로서 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 자산총액 또는 매출액의 규모(계열회사의 자산총액 또는 매출액을 합산한 규모를 말한다)가 대통령령이 정하는 규모에 해당하는 회사(이하 "대규모회사"라 한다) 외의 자가 제2호에 해당하는 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. ～ 3. 생략
4. 다른 회사의 영업의 전부 또는 주요부분의 양수ㆍ임차 또는 경영의 수임이나 다른 회사의 영업용고정자산의 전부 또는 주요부분의 양수
5. 생략
② 및 ③ 생략
④ 기업결합이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다.
1. 기업결합의 당사회사(제1항 제5호의 경우에는 회사설립에 참여하는 모든 회사를 말한다. 이하 같다)의 시장점유율(계열회사의 시장점유율을 합산한 점유율을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 합계가 다음 각 목의 요건을 갖춘 경우
가. 시장점유율의 합계가 시장지배적 사업자의 추정요건에 해당할 것
나. 시장점유율의 합계가 당해거래분야에서 제1위일 것
다. 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사(당사회사를 제외한 회사 중 제1위인 회사를 말한다)의 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율의 합계의 100분의 25이상일 것
2. 생략
⑤ 생략
법 제16조 (시정조치 등) ① 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항, 제8조의2(지주회사 등의 행위제한 등) 제2항부터 제5항까지, 제8조의3(채무보증제한기업집단의 지주회사 설립제한), 제9조(상호출자의 금지 등), 제10조의2(계열회사에 대한 채무보증의 금지) 제1항, 제11조(금융회사 또는 보험회사의 의결권 제한), 제11조의2(대규모내부거래의 이사회 의결 및 공시)부터 제11조의4(기업집단현황 등에 관한 공시)까지 또는 제15조(탈법행위의 금지)의 규정에 위반하거나 위반할 우려가 있는 행위가 있는 때에는 당해 사업자[제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반한 경우에는 기업결합당사회사(기업결합당사회사에 대한 시정조치만으로는 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정하기 어렵거나 기업결합당사회사의 특수관계인이 사업을 영위하는 거래 분야의 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정할 필요가 있는 경우에는 그 특수관계인을 포함한다)를 말한다] 또는 위반행위자에 대하여 다음 각 호의 1의 시정조치를 명할 수 있다. 이 경우 제12조(기업결합의 신고) 제6항 단서의 규정에 의한 신고를 받아 행하는 때에는 동조 제7항의 규정에 의한 기간 내에 이를 하여야 한다.
1. 당해 행위의 중지
2. 주식의 전부 또는 일부의 처분
3. 임원의 사임
4. 영업의 양도
5. 채무보증의 취소
6. 시정명령을 받은 사실의 공표
7. 기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한
7의2. 공시의무의 이행 또는 공시내용의 정정
8. 기타 법위반상태를 시정하기 위하여 필요한 조치
② 생략
③ 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반하는 행위에 대하여 제1항 각 호의 시정조치를 부과하기 위한 기준을 정하여 고시할 수 있다.
4. 기업결합의 경쟁제한성 판단
가. 지배관계 형성 여부
41 이 사건 기업결합으로 인해 피심인 글로벌텍스프리는 상대회사인 케이티스의 부가세 환급창구운영사업 부문 자산 일체를 양수하였으므로, 이 사건 기업결합은 기업결합 심사기준<각주>29</각주>Ⅳ.에 따라 피심인 단독의 지배관계가 형성된다.
나. 일정한 거래분야
42 법 제7조 제1항은 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 원칙적으로 금지하고 있는바, 경쟁제한적인 기업결합에 해당되는지 여부를 판단하기 위해서는 '당해 기업결합이 영향을 미칠 수 있는 일정한 거래분야’ 즉 이 사건 기업결합의 관련시장을 획정하여야 한다.
1) 상품시장
43 심사기준 Ⅴ. 1.에 따르면, 상품시장이란 거래되는 특정상품의 가격이 상당기간 어느 정도 의미 있는 수준으로 인상될 경우 동 상품의 구매자 상당수가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 상품의 집합을 말하며, 특정상품이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품의 기능 및 효용의 유사성, 상품 가격의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태, 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 경영의사결정 행태, 거래단계 및 거래상대방 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
44 이 사건 기업결합의 대상이 환급창구운영사업 부문으로 국내에서 외국인 관광객에 대한 부가세 환급서비스를 제공하기 위해서는 조세특례제한법 및 부가세 등 특례규정에 따라 사후면세점으로 등록한 사업자가 직접 환급업무를 수행하거나 같은 법에 따라 관할 지방 국세청장으로부터 부가세 환급창구운영사업자로 지정받은 자가 사후면세점과 가맹계약을 통해 그 업무를 처리할 수 있다. 현실적으로 사후면세점으로 등록한 사업자는 시스템설치 등의 어려움이 있어 직접 환급업무를 취급하기는 어렵다는 점 등을 고려하면 관련 상품시장은 '부가세 환급창구운영 시장’으로 획정한다.
2) 지역시장
45 심사기준 Ⅴ. 2.에 따르면 지역시장이란 다른 모든 지역에서 당해 상품의 가격은 일정하나 특정 지역에서만 상당기간 어느 정도 의미 있는 가격인상이 이루어질 경우 당해 지역의 구매자 상당수가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 지역전체를 의미하며 특정 지역이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품의 특성, 판매자의 사업능력, 구매자의 구매지역 전환 가능성, 판매자의 판매지역 전환 가능성, 시간적ㆍ경제적ㆍ법제적 측면에서의 구매지역 전환의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
46 환급창구운영사업은 국내에서 조세특례제한법 및 부가세 등 특례규정에 따라 관할 지방 국세청장으로부터 환급창구운영 사업자로 지정받은 사업자가 영위할 수 있고, 지정받은 환급창구운영사업자는 지역제한 없이 전국의 모든 사후면세점과 계약을 체결하여 환급서비스를 제공하고 있으며, 외국인 관광객도 전국의 사후면세점을 이용하고 시내ㆍ출국항 등에서 환급을 받을 수 있으므로 지역시장은 '국내시장’으로 획정한다.
다. 기업결합의 유형
47 결합 당사회사는 국내 부가세 환급창구운영시장에서 사업을 영위하며 서로 경쟁관계 있다는 점에서 이 사건 기업결합의 유형은 수평형 기업결합에 해당한다.
라. 경쟁제한성 판단
1) 판단기준
48 법 제7조 제1항은 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 금지하고 있고, '경쟁을 실질적으로 제한하는 행위’라 함은 일정한 거래분야의 경쟁이 감소하여 특정한 사업자가 그 의사에 따라 어느 정도 자유롭게 가격 기타 거래조건의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 것을 의미한다. 이는 상호 경쟁관계에 있는 사업자들로 구성되는 시장에 있어 유효한 경쟁을 기대하기 곤란한 상태(시장지배 상태)를 초래하였는지 여부를 기준으로 판단한다.
49 수평형 기업결합이 경쟁을 실질적으로 제한하는지 여부에 대해서는 기업결합 전후의 시장집중 상황, 단독효과 및 협조효과 발생여부, 관련 시장으로의 신규진입의 가능성, 유사품 및 인접시장의 존재 여부 등을 종합적으로 고려해야 한다.<각주>30</각주>2) 경쟁제한성 판단
가) 시장집중도
50 법 제7조 제4항 제1호에 따르면, 결합 당사회사의 관련 시장에서의 점유율의 합계가 시장지배적 사업자 추정요건<각주>31</각주>에 해당하면서 1위 사업자에 해당하고 2위 사업자와 시장점유율 차이가 결합 당사회사의 시장점유율 합계의 100분의 25 이상일 경우에는 해당 기업결합이 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다.
51 2017년도 환급수수료 수취금액을 기준으로 볼 때, 환급창구운영시장에서 피심인이 시장점유율 45.16%로 1위 사업자에 해당하고, 2위 사업자는 시장점유율 16.64%인 ㈜글로벌블루코리아이며, 상대회사는 시장점유율 15.45%로 3위 사업자에 해당한다.
<표 12> 결합 전후 국내 환급창구운영시장의 점유율 변화
(기준：2017년도)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694627" alt="주문 20번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료>
52 위 <표 12>에서 보는바와 같이 이 사건 기업결합 이후 결합 당사회사의 시장점유율 합계는 60.61%로 강력한 1위 사업자가 되어 시장지배적사업자 추정요건에 해당하고, 2위 사업자인 글로벌블루코리아와의 시장점유율 차이가 43.97% 포인트로 결합 당사회사의 합산점유율의 100의 25(15.15.% 포인트) 이상에 해당하므로 이 사건 기업결합은 법 제7조 제4항 제1호 규정에 따라 국내 환급창구운영시장의 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정된다.
나) 주요 경쟁사업자의 제거
53 이 사건 기업결합 전 결합 당사회사는 위 <표 12>에서 보는 바와 같이 국내 환급창구운영시장에서 1위 및 3위 사업자로서 사후면세점(가맹점) 확보 및 다음 <표 13> 기재와 같이 최근 출국항 사업자 선정 입찰에서 서로 경쟁하는 등 유력한 경쟁사업자로서 활동하였다.
<표 13> 결합당사회사가 참여한 출국항 사업권 선정 입찰 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694629" alt="주문 21번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합정리>
54 상대회사는 환급창구운영매출(환급수수료 수입금액) 기준으로 2017년 시장점유율에서 피심인과는 상당한 격차가 있는 3위 사업자이나, 기업집단 케이티 소속으로서 2013년 국내 환급창구운영시장에 진입하여 출국항 운영권 확보 등을 통해 시장점유율이 2014년에는 3.7%에서 2017년에는 15.45%까지 성장한 상당한 자금력과 사업확장 능력을 갖춘 사업자이다.
55 더욱이 2017년도 기준 부가세 환급창구운영시장에서 결합 당사회사를 제외하고 10% 이상의 시장점유율을 보유한 사업자는 글로벌블루코리아와 큐브리펀드 2개사 뿐이며, 글로벌블루코리아의 경우 명품위주의 가맹점 확보로 인해 시장점유율이 정체하고 있는 상황이고, 큐브리펀드의 경우 일감몰아주기에 대한 우려<각주>32</각주>로 가장 중요한 사후면세점 가운데 하나인 롯데쇼핑와의 가맹계약이 어려운 상태이고 2019. 9월에는 인천공항 제1터미널의 유인창구 사업권이 만료된 사정 등을 고려할 때 상대회사는 환급창구운영시장에서 피심인의 가장 강력한 경쟁사업자에 해당한다.
56 그러나 이 사건 기업결합으로 상대회사 케이티스가 국내 환급창구운영시장에서 제거되어 관련 시장에서의 실질적인 경쟁사업자가 4개사<각주>33</각주>에서 3개사로 줄어들게 된다.57 따라서 피심인은 서로 실질적인 경쟁상대로서 다른 경쟁사업자와 비교하여 상당한 규모와 사업 확장능력을 갖춘 상대회사와 치열하게 경쟁하여 왔고, 이 사건 기업결합으로 상대회사를 부가세 환급창구운영시장에서 제거하게 됨으로써 관련시장에서의 경쟁감소를 초래하였고 이를 바탕으로 환급수수료율 인상 등의 경쟁제한적 행위를 할 가능성을 높일 것으로 판단된다.
다) 시장점유율 확대에 따른 경쟁제한행위 가능성
58 위 나)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 기업결합으로 인하여 피심인은 실질적인 경쟁사업자의 수가 4개사에서 3개사로 감소하게 되고, 시장점유율은 60.61%를 보유한 1위 사업자로서 2위 사업자인 글로벌블루코리아와의 시장점유율 격차가 43.97%포인트나 벌어져 더욱 강력한 시장지배력을 확보하게 되어 시장을 주도하는 것이 가능하게 될 것이다.
59 결국 피심인은 이 사건 기업결합으로 형성되는 시장지배적 지위를 바탕으로 수익증대를 위해 단독으로 가격인상 등의 경쟁제한적인 행위를 할 능력 및 유인이 증대될 것으로 판단된다.
라) 단독효과
60 단독효과는 심사기준 Ⅵ. 2. 가.에 따르면, 기업결합 후 당사회사가 단독으로 가격인상 등의 경쟁제한 행위를 하는 것을 말한다. 이러한 단독효과는 기업결합이 다른 기업의 행동에 아무런 변화를 일으키지 않더라도 발생할 수 있다는 점에서 단독행위로 지칭 한다. 단독행위는 가격인상 이외에도 혁신노력의 저하, 제품의 다양성 감소 등의 형태로 나타나기도 하고 배제행위의 형태로 나타나기도 한다.
61 단독의 경쟁제한행위가 가능한지 여부는 ①결합 당사회사의 시장점유율 합계, 결합으로 인한 시장점유율 증가폭 및 경쟁사업자와의 점유율 격차, ②결합 당사회사가 공급하는 제품 간 수요대체가능성의 정도 및 동 제품 구매자들의 타 경쟁사업자 제품으로의 구매전환 가능성, ③경쟁사업자의 결합 당사회사와의 생산능력 격차 및 매출증대의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
62 이 사건 기업결합으로 인해 발생할 것으로 보이는 단독행위는 피심인이 부가세 환급수수료율을 인상하여 자신의 수수료 수익을 증가시키는 형태나 환급업무의 직접적 계약거래 대상인 사후면세점에 대한 영업활동을 감소시키는 형태로 나타날 것으로 보인다.
(1) 외국인 관광객에 대한 단독행위(환급수수료율 인상) 가능성
63 피심인이 환급수수료율을 현행보다 인상할 경우, 피심인은 기존보다 더 많은 환급수수료 수익을 올릴 수 있으나, 이에 반해 관련시장의 최종 소비자인 외국인 관광객은 부가세 환급금액이 감소하게 되어 구매수요도 함께 감소할 수 있다.
64 그러나 외국인 관광객의 입장에서 환급수수료율이 상승한다고 하더라도 다음과 같이 실제 추가로 부담하는 환급수수료 금액은 구매에 영향을 미칠 정도로 크지는 않을 것으로 판단된다.
65 피심인의 환급요율표 기준으로 구분할 때, 환급수수료의 50% 이상은 건당 구매금액 200,000～224,999원의 구간의 이하에서 발생하고 있다. 이는 환급수수료율이 상품판매금액 기준으로 기존보다 1% 포인트(기존 환급수수료 대비 상승률 30～ 48%) 상승한다고 가정할 경우(다음 <표 14> 참조), 20만원 구매 시 환급받는 금액이 2,000원 줄어드는 상황이며 가장 많은 수수료 수입(비중：11.53%)이 발생하는 구간인 50,000～74,999원의 경우에는 500원에 불과한 금액이다. 이렇게 소액의 가격변동이 발생하는 사정을 고려할 때 외국인 관광객이 피심인과 가맹계약을 맺은 사후면세점 이외 다소 저렴한 사후면세점을 탐색하여 이용할 것이라 보기는 어렵다.
<표 14> 피심인 환급요율표 구간별 수수료 수입 발생 비중 및 예상 인상률
(단위：원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694631" alt="주문 22번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합 정리>
66 아울러 부가가치세 환급제도 자체가 상품이나 용역을 구매할 때 당연히 부과되는 세금을 외국인 관광객을 대상으로 한정하여 면세혜택을 주는 제도라는 사실을 고려할 때, 일정 수준의 환급수수료율의 변동이 있다 하더라도 외국인 관광객은 환급 혜택을 지속적으로 누리려고 할 것이고 2017년말 기준으로 총 17,793개의 사후면세점 가운데 9,184개(전체의 51.6%<각주>34</각주>)와 가맹계약을 맺은 피심인의 가맹점을 이용할 수밖에 없는 상황인 것으로 판단된다.
67 환급수수료율 인상과 관련하여 관련시장의 직접 소비자로서 피심인과 가맹계약을 맺은 사후면세점의 입장에서 살펴보면, 환급수수료율 인상으로 외국인 관광객에 지급되는 환급금액이 감소하면 외국인 관광객의 구매수요도 함께 감소하기 때문에 환급수수료율의 인상을 수용하지 않을 가능성도 예상할 수 있다. 그러나 한국관광공사에서 발간한 '2018년 외래관광객 실태조사’에 따르면 우리나라에 방문하는 외국인 관광객들의 63.8%가 방한 고려요인으로 쇼핑을 뽑았으며 92.5%가 실제로 쇼핑을 하였다는 점, 아래 <그림 9>내용과 같이 피심인의 가맹점으로 가입한 다수의 사후면세점은 외국인 관광객이 많이 방문하는 명동 일대의 롯데ㆍ신세계 백화점, 마트, 올리브영, 나이키, 토니모리, 잇츠스킨 등 외국인 관광객의 선호도가 높은 유명 매장이라는 점, 실제 외국인 관광객이 추가로 부담하는 환급수수료 금액이 미미한 점 등을 고려하면 외국인 관광객들이 피심인의 환급수수료율이 인상되었다고 해서 다른 부가세 환급창구운영 사업자의 가맹점을 찾는 등의 노력을 할 것이라고 보기는 어려워 피심인의 가맹점으로 가입한 사후면세점이 환급수수료율 인상에 반대하거나 가맹계약을 이탈하는 등의 결과가 발생할 소지는 낮다고 판단된다.
<그림 9> 피심인 투자설명회 자료(2019. 5. 29.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694633" alt="주문 23번째 이미지" ></img>
<자료출처：한국거래소 공시시스템 및 피심인 제출자료>
68 결론적으로 피심인이 환급수수료율을 인상한다 하더라도 피심인과 가맹계약을 맺은 사후면세점은 실질적인 손해를 입지 않기 때문에 기존의 가맹계약에서 이탈할 유인이 없고 외국인 관광객 또한 피심인이 제공하는 부가세 환급서비스를 이용하지 않을 이유가 없다는 점에서 이 사건 기업결합으로 인해 피심인의 외국인 관광객들에 대한 환급 수수료율 인상이라는 단독행위가 발생할 것으로 판단된다.
69 다만, 환급수수료율은 국세청 승인사항으로 사업자가 환급요율 변경신청을 하는 경우 국세청이 다른 환급창구운영사업자의 환급수수료 수준, 외국인 관광객의 불만이나 형평성 등을 고려하여 결정한다는 점을 감안할 때 피심인이 임의적이거나 과도한 수준으로 환급수수료율 인상을 하기는 쉽지 않을 것으로 판단된다.
(2) 사후면세점에 대한 단독행위 가능성
70 환급창구운영사업자들은 사후면세점(외국인 관광객)이 자신의 환급서비스를 이용하여야만 매출이 발생하는 구조이다. 이에 따라 환급창구운영사업자가 수익을 증대하기 위해서는 명동과 같이 외국인 관광객이 많이 방문하는 지역에 소재하는 백화점 등의 대규모 유통사업자를 가맹점으로 확보하여야 하고, 이를 위해 가맹점과의 거래에서 환급창구운영사업자들은 마케팅 지원비 지급 요구와 같은 대규모 유통사업자의 요구조건을 수용할 수밖에 없는 상황이다.
71 이렇게 사후면세점이 환급창구운영사업자와의 거래관계에서 우월적 지위에 있다는 사정은 2018. 6. 15. 진행된 롯데쇼핑 주식회사의 부가세환급창구 운영사업자 입찰 내용(앞의 <그림 5> 참조)으로 확인 할 수 있다. 해당 입찰에는 피심인, 상대회사, 글로벌블루코리아, 큐브리펀드, 한국정보통신 등 5개 사업자가 참여하였고 평가기준으로는 주요 공항 환급창구 운영여부, 마케팅 지원(마케팅지원 명목의 리베이트), 환급업무에 대한 각종 장비지원<각주>35</각주>및 롯데 측 직원에 대한 환급업무 교육 등 사후면세점 입장에서 혜택으로 받아들일 수 있는 다양한 요구사항을 제시하고 있다.
72 이와 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 기업결합 이후 피심인이 사후면세점에 지급하는 마케팅 지원비 명목의 리베이트의 금액ㆍ지급비율 등을 축소시키는 경우에는 사후면세점들이 별다른 추가 비용부담 없이 다른 부가세 환급창구운영사업자가 제공하는 서비스로 전환할 수 있다. 따라서 이 사건 기업결합으로 인해 사후면세점에 대한 단독효과는 발생하기 어려운 것으로 판단된다.
마) 출국항 환급창구 운영 사업자 선정 입찰의 독점 가능성
73 출국항의 경우 각 출국항 별로 공개입찰을 통해 1개 사업자에게만 환급창구운영사업권을 부여하고 있고, 최고가 낙찰제로 인해 자본력이 있는 사업자가 보다 유리한 측면이 있는 상황에서 이 사건 기업결합으로 피심인의 강력한 경쟁사업자가 제거됨에 따라 출국항 사업권 확보 경쟁 입찰에서의 경쟁압력이 크게 줄어들게 될 것으로 판단된다.
74 실제 현재 운영되고 있는 9개 출국항 가운데 7개 출국항의 환급창구 사업권을 피심인 및 상대회사가 낙찰 받아 운영하고 있는 상황에서 이 사건 기업결합으로 피심인이 주요 출국항의 사업권을 독점할 가능성은 더욱 높아질 것으로 판단된다.
75 이에 대해 실제 ①출국항 운영주체들도 다음 <그림 10>, <그림 11>과 같이 최근 3년간 출국항 사업권 입찰에서도 결합 당사회사가 2개사만 참여하여 서로 경쟁하거나, 결합 당사회사 1개사만 참여하여 수의계약 체결된 사례가 대부분인 점을 고려할 때 이 사건 기업결합으로 인해 자신의 출국항 사업권 입찰 참가업체가 피심인 1개 사업자로 한정될 것을 우려하는 의견을 제출하였고, ②경쟁사업자도 다음 <그림 12>과 같이 최고 임대료를 제시하는 입찰자와 계약하는 구조에서 피심인이 출국항 창구운영을 독식할 것이라고 의견을 제출하였으며, ③피심인 스스로도 다음 <그림 13>에서와 같이 상대회사의 환급창구사업 부문 영업양수로 부가세 환급창구운영시장에서 피심인에 대한 경쟁압력이 약화되고 있다고 판단하고 있음을 확인할 수 있다.
<그림 10> 인천국제공항공사 제출 의견(소갑 제28호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694635" alt="주문 24번째 이미지" ></img>
<그림 11> 한국공항공사 제출 의견(소갑 제29호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694637" alt="주문 25번째 이미지" ></img>
<그림 12> 경쟁사업자 A 및 B의견(소갑 제0호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694639" alt="주문 26번째 이미지" ></img>
<그림 13> 피심인 투자설명회 자료(2019. 5. 29., 소갑 제27호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694641" alt="주문 27번째 이미지" ></img>
76 따라서 소수의 규모 있는 사업자만이 출국항 입찰에 참여할 수밖에 없는 시장구조에서 이 사건 기업결합으로 피심인이 출국항 환급창구 사업권을 독식하게 될 경우 경쟁사업자와의 환급창구 대행계약을 체결함에 있어 계약지연, 시스템 개발ㆍ연동 지연, 시스템 개발비 과다 청구 등의 불공정 행태가 발생할 가능성이 높아질 것으로 판단된다.
바) 출국항 환급대행 거래에서의 거래상 지위의 강화
77 피심인은 이 사건 기업결합으로 더 많은 가맹점을 확보하게 되고 이를 통한 시장지배력 확대를 바탕으로 자신이 사업권을 확보하지 못한 출국항에서 사업권을 확보한 사업자와 환급대행 계약을 체결함에 있어 더욱 강한 영향력을 가질 것으로 판단된다.
78 다음 <표 15>에 따르면 2017년 기준 인천국제공항 제1터미널의 자동화기기 환급창구를 통한 환급의 46.7%는 피심인의 환급창구 운영서비스를 이용한 매출이며, 상대회사의 경우 16.9%에 달해 당사회사의 합은 63.6%에 달한다.
<표 15> 2017년도 인천국제공항 T1 자동화기기 환급사업자별 수수료 현황
(단위：건, 천원, 기준：2017년도)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694645" alt="주문 28번째 이미지" ></img>
<자료출처：A사 및 B사 제출자료>
79 이러한 상황에서 출국항 환급창구운영사업자가 피심인과 환급업무 대행계약을 체결하지 못하거나 체결이 지연되는 경우에는, 사업권을 확보하기 위하여 지급한 임대료 금액보다 낮은 수익을 올릴 가능성이 높아져 손해를 볼 수밖에 없는 구조이다. 따라서 인천국제공항 제1터미널 등 환급창구운영 사업자는 피심인과 환급대행 계약을 맺을 때 피심인에게 유리한 조건을 제시하여서라도 피심인과의 계약을 체결 할 수밖에 없다.
80 출국항 환급창구운영사업자에 대한 피심인의 영향력은 다음 <그림 14>, <그림 15>와 같이 경쟁사업자의 의견을 통해서도 확인할 수 있다. 피심인의 경쟁사업자는 피심인이 부가세 환급물량의 절대다수를 처리하고 있기 때문에 다른 환급창구운영 사업자에 비해 낮은 환급 대행 수수료율을 적용 받을 뿐만 아니라 자신의 서비스를 이용한 소비자들에게 다른 출국항 환급창구운영사업자의 서비스를 이용하게 유도하는 등의 행위로 시장에 대한 부당한 영향력을 행사하고 있다고 주장하고 있다.
<그림 14> 경쟁사업자 C 의견(소갑 제24호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694647" alt="주문 29번째 이미지" ></img>
<그림 15> 경쟁사업자 B사 의견(소갑 제13호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694649" alt="주문 30번째 이미지" ></img>
81 실제로 피심인이 자신이 사업권을 확보하고 있지 않은 출국항에서 적용받고 있는 대행수수료율을 확인해 보면, 다음 <표 16>과 같이 이 사건 기업결합 이전에도 피심인이 경쟁사업자에 비해 유리한 대행 수수료율을 적용받고 있는 것을 확인할 수 있다.
<표 16> 주요 출국항 사업자별 환급대행 수수료율(2017년 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694655" alt="주문 31번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 및 경쟁사 제출자료 취합정리>
82 따라서 피심인은 이 사건 기업결합을 통해 출국항 환급대행업무와 관련하여 영향력을 강화시킴으로서 경쟁을 제한할 수 있는 능력을 갖게 될 것으로 판단된다.
사) 협조효과<각주>36</각주>83 심사기준 Ⅵ. 2. 나.에 따르면 기업결합에 따른 경쟁자의 감소 등으로 인하여 사업자 간의 가격ㆍ수량ㆍ거래조건 등에 관한 협조가 이루어지기 쉽거나 그 협조의 이행여부에 대한 감시 및 위반자에 대한 제재가 가능한 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 높아질 수 있다고 보며, 사업자 간 협조가 용이해지는지 여부는 경쟁사업자 간 협조의 용이성, 이행감시 및 위반자 제재의 용이성 등을 고려하여 판단한다.
(1) 주요 경쟁사업자 감소로 인한 협조의 용이성
84 이 사건 기업결합으로 인해 국내 부가세 환급창구운영시장에 참여하는 실질적인 경쟁사업자 수가 4개사에서 3개사로 감소하고, HHI가 약 3,674로 고집중 시장으로 변하게 된다. 따라서 이 사건 기업결합으로 인한 경쟁사업자의 감소는 기업결합 이전 보다 사업자간 협조를 용이하게 하고 공동행위에 대한 유인 가능성을 증가시킬 것으로 판단된다.
85 아울러 환급창구운영시장에는 피심인, 글로벌블루코리아, 큐브리펀드를 포함한 6개 환급창구운영사업자들이 가입된 '한국환급창구운영사업자협회’가 기획재정부로부터 인가를 받아 2018. 12. 28.자로 설립되어 경쟁사업자 사이의 정기적인 의사소통이 원활해져 협조행위 발생이 용이하고 이에 대한 이행여부의 감시가 수월한 환경도 이미 갖추고 있다.
86 먼저, 주요 경쟁사업자들인 결합 당사회사, 글로벌블루코리아, 큐브리펀드, 한국정보통신이 국세청으로부터 승인을 받아 사용하는 환급요율표를 보면, 환급창구운영사업자들이 피심인이나 글로벌블루코리아와 같은 선행업체들의 환급요율표를 참조하여 자신의 환급요율표를 작성한 관계로 사업자별로 환급금액 및 수수료를 정하는 기준이 되는 구입액의 구간을 구분하는 금액이 동일하고, 구입액 구간별 각 사의 환급액도 미미한 차이가 있을 뿐 상당히 유사한 상황이다.
<그림 15> 피심인 제출 1차 보정자료(소갑 제4호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694657" alt="주문 32번째 이미지" ></img>
87 이에 이 사건 기업결합으로 인해 피심인의 환급창구운영사업 시장에 대한 지배력이 커지고 경쟁사업자의 수가 감소하게 되면, 시장에 잔존하는 경쟁사업자들은 피심인의 환급수수료율 인상행위를 추종하는 협조행위를 할 가능성이 높아질 것으로 판단된다.
88 또한, 이 사건 기업결합으로 환급창구운영시장의 실질적 경쟁자 수가 감소하고 주요 사업자를 구성사업자로 한 사업자단체가 구성되어 있는 상황을 고려하면 해당 사업자단체를 매개로하여 환급요율표의 조정계획, 가맹점에 지급하는 마케팅지원비, 가맹점과의 기타의 거래조건 등에 대한 공동행위 또한 발생가능성이 증가할 것으로 보이고, 출국항 환급창구운영사업자 선정을 위한 입찰과 관련하여서는 환급창구운영사업자 사이의 입찰참가 여부, 입찰가격과 같은 중요한 정보가 공유될 우려가 증가할 뿐만 아니라 이와 관련한 공동행위 가능성도 상당히 증가할 것으로 판단된다.
(2) 이행감시 및 위반자 제재의 용이성
89 국내 환급창구운영시장에는 이미 주요 경쟁사업자들을 구성사업자로 한 사업자단체가 구성되어 있어 사업자별 가맹점과의 거래조건, 환급요율표 변경내용, 출국항 입찰 관련 사항 등이 사업자간에 쉽게 공유될 수 있고, 특정 사업자의 이행감시 및 위반자 제재가 용이하다.
아) 진입장벽 형성, 경쟁사업자 봉쇄를 통한 경쟁제한
90 이 사건 기업결합으로 인해 발생할 개연성이 큰 경쟁제한적인 효과는 부가세 환급창구운영사업 시장에서 영세한 규모의 경쟁사업자가 자연스럽게 배제되거나 실질적인 경쟁사업자에 해당하는 규모로 성장하지 못하게 되는 진입장벽 형태로 나타날 것으로 판단된다.
91 사후면세점은 자신의 POS 시스템과 통합이 가능한 부가세 환급업무처리 시스템의 제공여부, 사후면세점에 지급되는 마케팅 지원비 명목의 리베이트 제공 금액, 환급과정에서 취득한 정보를 바탕으로 작성된 마케팅리포트의 품질, 시내에 다수의 환급창구운영 여부, 출국항 환급창구운영 등과 같은 사항들을 종합적으로 고려하여 환급창구운영사업자를 선택한다.
92 위와 같은 POS시스템과 연동되는 환급업무처리 시스템의 제공, 마케팅 지원비 지급, 다수의 시내환급창구 운영, 출국항 환급창구운영 여부 등은 환급창구사업자의 환급수수료 수익의 금액이 클수록 원활하게 제공할 수 있는 서비스들이다. 또한, 부가세 환급업무를 통해 취득한 거래금액, 여권정보를 바탕으로 작성된 매장별ㆍ국적별ㆍ환급유형별ㆍ성별ㆍ연령별ㆍ판매 시간별 환급건수 및 금액 등을 분석한 외국인관광객의 소비성향에 관한 마케팅보고서는 더 많은 사후면세점을 가맹점으로 확보할수록 양질의 정보를 제공할 수 있게 되므로 비교적 영세한 규모의 환급창구운영사업자는 이러한 서비스를 제공하기 어렵거나 제공하더라도 유의미한 자료를 제공하기는 어렵게 된다.
93 결과적으로 새롭게 등록한 사후면세점들은 각 환급창구운영사업자 사이의 환급요율표, 마케팅 지원비 등에서 큰 차이가 없는 상황에서 안정적인 사업능력이 입증된 피심인과 같은 상위 사업자와 가맹계약을 체결할 가능성이 높고 그중에서도 압도적인 가맹점수와 시장점유율을 보유한 피심인과 계약을 체결할 가능성이 높다.
94 또한, 기존 피심인 이외의 영세한 부가세환급창구운영사업자와 가맹계약을 체결한 사후면세점들도 환급요율, 마케팅 지원비 금액 등이 유사한 상황에서 환급 관련 서비스를 더욱더 안정적으로 제공할 수 있는 피심인과 새롭게 가맹계약을 체결할 개연성이 상당한 것으로 판단된다.
95 따라서 이 사건 기업결합 직전 결합 당사회사를 포함해 4개～5개 상위사업자 위주로 집중화 되던 시장은 더욱 높은 집중도를 보이게 될 것으로 판단되며, 그중에서도 피심인으로의 쏠림현상이 심화 될 것으로 보인다.
<표 17> 국내 부가세 환급창구운영 '16, '17년 시장점유율
(단위：억원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694659" alt="주문 33번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료>
96 이로 인해 기존에 시장에 존재하던 영세사업자가 시장에서 배제되는 상황뿐만 아니라 유력한 경쟁자인 글로벌블루코리아, 큐브리펀드 등도 시장에서 배제되는 상황이 발생할 가능성이 존재하는 것으로 판단된다.
3) 소결
97 위 4. 라. 2)의 내용을 종합하면, 이 사건 기업결합은 국내 부가세 환급창구운영시장의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있다고 판단된다.
마. 경쟁제한성 완화요인
1) 신규진입 가능성
98 심사기준 Ⅷ. 2.에서는 관련 시장에 가까운 시일 이내에 신규진입이 이루어질 수 있는 경우에는 기업결합으로 감소되는 경쟁자의 수가 다시 증가할 수 있으므로 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 낮아질 수 있다고 규정하고 있다.
99 다음과 같은 국내 부가세 환급창구운영시장의 구조를 고려할 때 신규사업자가 단기간 내에 실질적으로 진입하는 것은 상당히 어려운 것으로 판단된다.
100 첫째, 현재 15개 사업자가 환급창구운영사업자로 지정 받았으나, 2017년 인천국제공항 제1터미널 자동화기기 환급실적이 발생한 사업자는 9개<각주>37</각주>사(앞의 <표 15> 참조)에 불과하고 이 중 환급수수료 기준 비중이 5%가 넘는 사업자는 4개사에 불과한 점을 고려할 때 단순히 관할 지방 국세청장으로부터 환급창구운영사업자로 지정<각주>38</각주>받았다고 하여 환급창구운영시장에로의 진입을 의미한다고 보기는 어렵다.
101 둘째, 실질적으로 환급창구운영이 가능하려면 유명 브랜드, 대형 유통사업자 등 다수의 사후면세점을 가맹점으로 확보하여야 하고, 이를 위해서는 출국항에서의 환급창구 운영, 알리페이와 같은 해외 결제수단을 통한 환급서비스 제공, 마케팅 지원비 지급, 사후면세점 POS 시스템과 연동된 환급시스템 개발 등 상당한 비용을 감수하여야 한다는 점에서 부가세 환급창구운영사업 시장은 신규진입이 용이한 환경이라고 보기 어렵다.
102 셋째, 부가세 환급창구운영사업자에게 중요한 사업 수단인 출국항 환급창구 운영권 확보도 입찰 방식이 컨소시엄 방식의 참여가 제한되는 최고가 낙찰제로 운영되어 영세사업자의 진출이 어려운 점을 고려하면 신규사업자의 환급창구운영 시장으로의 실질적인 진입은 상당히 어렵다고 판단된다.
2) 강력한 구매자의 존재
103 심사기준 Ⅷ. 4.는 결합 당사회사로부터 제품을 구매하는 자가 기업결합 후에도 공급처의 전환, 신규 공급처의 발굴 및 기타 방법으로 결합기업의 가격인상 등 경쟁제한적 행위를 억제할 수 있는 때에는 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 낮아 질 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 그 효과가 다른 구매자에게도 적용되는지 여부를 함께 고려해야 한다고 규정하고 있다.
104 앞에서 살펴본 바와 같이 이 사건 기업결합으로 인해 발생할 수 있는 경쟁제한적인 행위는 외국인 관광객이나 경쟁사업자를 대상으로 발생하나, 부가세 환급창구운영사업자와의 관계에서 최종 수요자인 외국인 관광객은 이 사건 기업결합 이후에 공급처의 전환이나 신규공급처의 발굴 또는 기타의 방법으로 경쟁제한적인 행위를 억제할 수 있는 능력이 없다.
105 다만, 부가세 환급창구운영시장의 직접적인 수요자는 사후면세점으로 환급창구운영사업자와의 관계에서 강력한 구매자로서의 역할을 하고 있으나, 이 사건 결합으로 발생하는 경쟁제한적인 효과(환급수수료율 인상 등)와 직접적인 관련성이 낮아 사후면세점이라는 구매자의 존재만으로 억제하기는 어렵다고 판단된다.
5. 예외인정 여부
가. 효율성 증대효과
106 법 제7조 제2항에 따르면 당해 기업결합 외의 방법으로는 달성하기 어려운 효율성 증대효과가 경쟁제한으로 인한 폐해보다 큰 경우를 예외 인정사유로 규정하면서 이에 대한 입증책임을 결합 당사회사에 부과하고 있다.
107 심사기준 Ⅷ. 1.에 따르면 기업결합으로 인한 효율성 증대효과라 함은 생산ㆍ판매ㆍ연구개발 등에서의 효율성 증대효과 또는 국민경제 전체에서의 효율성 증대효과를 말하며, 이러한 효율성 증대효과로 인정받기 위해서는 첫째, 이 사건 기업결합 외의 방법으로는 달성하기 어려운 것이어야 하고, 둘째, 가까운 시일 내에 발생할 것이 명백하여야 하고 단순한 예상 또는 희망사항이 아니라 그 발생이 거의 확실한 정도임이 입증될 수 있어야 하며, 셋째, 이 사건 기업결합이 없었더라도 달성할 수 있었을 부분은 포함시키지 않아야 한다. 이와 더불어 대법원에 따르면 이런 효율성 증대 효과는 소비자 후생증대로 이어져야 한다고 보고 있어<각주>39</각주>증대된 효율성이 소비자에게 이전될 가능성이 있는 지 또한 한 요건으로 볼 수 있다.
108 피심인은 결합 당사회사의 노하우 집약을 통한 생산성 향상, 마케팅 및 고정 비용 감소 등의 효율성 증대효과가 발생한다고 주장하고 있으나, 이에 대한 객관적인 자료 및 근거를 제시하지 못하고 있고, 이러한 효과가 이 사건 기업결합으로만 발생할 수 있는 것인지, 해당 효과가 발생한다고 하여 소비자에게 그 후생의 증가가 이전된다고 단정할 증거 또한 없다. 따라서 이 사건 기업결합으로 인한 효율성 증대효과는 인정하기 어렵다.
나. 회생이 불가능한 회사인지 여부
1 법 제7조 제2항 제2호 및 시행령 제12조의4는 상당기간 대차대조표상의 자본총계가 납입자본금보다 작은 상태에 있는 등 회생이 불가한 회사와의 기업결합으로서 ①기업결합을 하지 아니하는 경우 회사의 생산설비 등이 당해시장에서 계속 활용되기 어려운 경우이면서 ②당해 기업결합보다 경쟁제한성이 적은 다른 기업결합이 이루어지기 어려운 경우를 예외 인정사유로 규정하고 있다.
2 심사기준 Ⅷ. 2.에 따르면 회생이 불가한 회사라 함은 '회사의 재무구조가 극히 악화되어 지급불능 상태에 처해있거나 가까운 시일 내에 지급불능의 상태에 이를 것으로 예상되는 회사’를 말하며, 이는 '상당기간 대차대조표상의 자본총액이 납입자본금보다 작은 상태에 있는 회사인지 여부, 영업이익보다 지급이자가 많은 경우로서 그 기간 중 경상손익이 적자를 기록하고 있는 회사인지 여부’등을 고려하여 판단한다.
109 피심인은 다음 <표 18>과 같이 2018년말 기준으로 자본총액이 납입자본금을 훨씬 초과하고 있는 상태이며, 당기순이익도 약 46억 원에 달하고 있어 회생 불가능한 회사라고 볼 수 없다.
<표 18> 피심인 재무현황
(2018. 12. 31. 기준, 단위：백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694661" alt="주문 34번째 이미지" ></img>
<자료출처：금융감독원 전자공시 시스템>
6. 시정조치
가. 시정조치의 필요성
110 이 사건 기업결합으로 피심인이 환급수수료율 인상 등을 통해 국내 부가세 환급창구운영시장에서 경쟁을 제한할 우려가 있으며, 동 폐해보다 이 사건 기업결합을 통한 효율성 증대효과 등이 크다고 볼 수 없으므로 법 제16조 제1항에 따라 시정조치를 하기로 한다.<각주>40</각주>나. 시정조치의 내용
2. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 5년간 출국항 환급 대행과 관련하여 다음과 같은 사항들을 준수하여야 한다.
가. 피심인은 자신이 운영하는 출국항 환급창구에서 다른 환급창구운영사업자가 환급업무 대행을 요청하는 경우 공정하고, 합리적이며, 비차별적인 조건으로 대행계약을 체결하여야 하며, 대행계약의 체결을 정당한 이유 없이 지연하는 행위를 하여서는 아니 된다.
나. 위 가.의 '공정하고, 합리적이며, 비차별적인 조건’이란 아래와 같은 사항들을 종합적으로 고려하여 판단한다.
1) 피심인이 환급 대행을 요청받은 출국항에서 환급 대행을 요청한 사업자 외의 다른 사업자들과 체결한 환급 대행계약의 내용
2) 피심인이 환급 대행을 요청받은 출국항 이외의 출국항에서 환급창구운영사업자들과 체결한 환급 대행계약의 내용
3) 피심인에게 환급 대행을 요청한 사업자의 환급 대행 건수, 환급금액, 환급대행 업무를 통해 발생하는 예상 수익 등
다. 피심인은 자신으로부터 부가가치세 환급전표를 발급받은 소비자에게 특정 출국항 환급창구운영사업자의 환급서비스를 이용하지 아니 하도록 유도하는 등 다른 환급창구운영사업자의 사업을 방해하는 행위를 하여서는 아니 된다.
3. 피심인은 다른 환급창구운영사업자 및 사단법인 한국환급창구운영사업자협회와 다음과 같은 정보를 공유하여서는 아니 된다.
가. 출국항 환급창구운영 입찰참가여부, 입찰가격에 대한 정보 등 입찰 또는 수의계약의 공정성에 영향을 줄 수 있는 정보
나. 환급요율표의 조정에 대한 계획, 조정결과, 가맹점에 제공하는 마케팅 지원비, 기타의 거래조건에 대한 정보
4. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 5년간 위 1.항, 2.항 및 3.항의 이행결과를 설명하는 보고서와 증빙자료 등을 매 사업연도 종료일로부터 30일 이내에 공정거래위원회에 제출하여야 한다.
5. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 3년이 경과한 이후 시장상황의 현저한 변화 등으로 인해 이 사건 기업결합으로 인한 경쟁제한성 우려가 해소되었다고 인정되는 경우에는 이 시정명령의 내용을 취소 또는 변경하여 줄 것을 공정거래위원회에 요청할 수 있다.
1. 심사경위
가. 기업결합 신고
1 피심인 글로벌텍스프리 주식회사(이하 '피심인’이라 한다)는 2018. 10. 22. 주식회사 케이티스(이하 '상대회사’라 한다)<각주>1</각주>의 외국인 관광객에 대한 부가가치세 환급창구운영사업<각주>2</각주>을 양수받기로 하는 계약을 체결하고, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제12조 제6항 및 법 시행령 제18조 제8항 제3호에 따라 2019. 1. 23. 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)에 정식 기업결합 신고서를 제출하였으며, 같은 해 3. 29. 기업결합을 완료하였다.<각주>4</각주>2 피심인 글로벌텍스프리는 환급창구운영사업을 영위하고 있는 자로서 법 제2조 제1호의 사업자에 해당하므로 피심인 적격성이 인정된다.
나. 결합 당사회사의 현황
3 피심인 글로벌텍스프리는 2005. 12. 30. 설립되어 부가세 환급창구운영사업을 영위하면서 다음 <표 1>과 같이 시내 환급창구, 출국항 환급창구, 무인 자동환급기를 이용하여 우리나라를 방문한 외국인 관광객들을 대상으로 부가세 환급서비스를 제공하고 있다.<각주>5</각주><표 1> 피심인의 환급창구 운영 현황(심사보고서 소갑 제4호증<각주>6</각주>발췌 요약)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694621" alt="주문 1번째 이미지" ></img>
4 상대회사인 케이티스는 기업집단 케이티 소속회사로서 케이티의 고객센터 운영, 114 전화번호 안내 서비스 등의 사업을 영위하고 있다. 아울러 본 건 영업양도 이전까지 아래 <표 2>와 같이 시내 환급창구, 출국항 환급창구, 무인 자동환급기를 이용하여 외국인 관광객을 대상으로 부가세 환급창구운영사업을 영위하였다.
<표 2> 상대회사의 환급창구 운영 현황(소갑 제4호증 발췌 요약)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694643" alt="주문 2번째 이미지" ></img><각주>7</각주>5 이 사건 결합 당사회사의 주요 현황은 아래 <표 3> 기재와 같다.<표 3> 결합 당사회사 개요
(단위：백만 원, 기준：2018. 12. 31.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694663" alt="주문 3번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료>
2. 시장구조 및 현황
가. 부가세 환급창구운영사업 개요
6 환급창구운영사업은 1986년 조세특례제한법 및 외국인 관광객 등에 대한 부가가치세 및 개별소비세 특례규정<각주>8</각주>에 의거 도입된 사후면세제도에 따라 외국인 관광객이 사후면세점<각주>9</각주>에서 3만원 이상의 상품을 구매하고 3개월 이내에 출국하는 경우 상품 구매시 납부한 부가가치세를 환급해 주는 업무를 말하며, 해당 사업을 영위하기 위해서는 사후면세점으로 지정 받거나 부가세 등 특례규정 제5조의2에 따라 관할 국세청장으로부터 환급창구운영사업자로 지정받아야 한다.
7 다만, 사후면세점은 자신의 매장을 이용하는 외국인 관광객을 대상으로 직접 환급업무를 할 수 있으나, 환급 편의를 위해 공항ㆍ항만 등의 출국항에 환급창구를 운영하는 것은 비용 등의 문제<각주>10</각주>로 인해 피심인과 같이 환급창구운영사업자에게 위탁하고 있다.
8 외국인 관광객이 자신이 납부한 부가세를 환급 받는 방식은 아래 <표 4>와 같이 출국항 환급방식, 도심 환급방식, 즉시 환급방식이 있다.
<표 4> 부가세 환급방식 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694665" alt="주문 4번째 이미지" ></img>
9 출국항 환급방식은 외국인 관광객이 사후면세점에서 부가세를 포함하여 최소 3만 원 이상의 금액을 결제하고 해당 내역이 기재된 환급전표(영수증)를 사후면세점으로부터 수령한 뒤 3개월 이내에 출국하는 경우, 공항이나 항구(이하 통칭하여 '출국장’이라 한다)에서 유인 환급창구나 무인자동환급기기(KIOSK)를 통해 자신이 지불한 부가가치세를 현금으로 직접 받거나, 신용카드, 알리페이(Alipay), 위챗페이(Wechatpay), 유니온페이(Unionpay)<각주>11</각주>등을 이용해 환급 받는 것을 말한다.
<그림 1> 출국항 환급방식 절차도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694667" alt="주문 5번째 이미지" ></img>
10 도심 환급방식은 외국인 관광객이 사후면세점에서 부가세를 포함해 최소 3만 원 이상, 500만 원 미만의 금액을 결제하고 해당 내역이 기재된 환급전표를 수령하여 인근 도심에 소재한 환급창구운영사업자가 운영하는 창구 및 무인자동환급기를 이용해 지불한 부가세를 현금으로 직접 받거나, 신용카드, 알리페이, 위챗페이, 유니온페이 등을 이용해 환급 받는 것을 말한다.
<그림 2> 도심 환급방식 절차도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694669" alt="주문 6번째 이미지" ></img>
11 즉시 환급방식은 외국인 관광객이 사후면세점에서 1회 30만원 미만의 상품을 결제하는 경우 1인당 최대 100만원을 상한으로 하여 상품대금에서 부가세가 자동으로 면제되어 결제되는 방식이다. 출국항 및 도심 환급방식과 달리 별도의 환급절차를 거치지 않아도 되고 출국 시 세관의 상품반출 확인도 불필요하다는 측면에서 차이가 있다.
<그림 3> 즉시 환급방식 절차도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694671" alt="주문 7번째 이미지" ></img>
<그림 4> 부가세 환급 방식 관련 설명자료
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694673" alt="주문 8번째 이미지" ></img>
12 부가세 환급서비스를 이용한 외국인 관광객의 환급방식별 비율은 아래 <표 5>와 같다. 2018년도 기준 피심인의 부가세 환급창구운영서비스를 이용한 외국인 관광객 중 53.5%(환급수수료 발생 금액 기준)가 출국항 환급을 통해 부가세 환급을 받았고 상대회사의 경우에는 64.7%가 출국항에서 환급 받은 것으로 나타났다.<각주>12</각주><표 5> 결합 당사회사 환급서비스 이용 외국인의 각 환급방식별 이용비율(단위：백만원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694597" alt="주문 9번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합 정리>
13 참고로 외국인 관광객의 입장에서 내국세가 면세되는 상품을 구매할 수 있는 방법은 사후면세점을 이용하는 것 이외에도 사전면세점을 이용할 할 수 있다. 그러나 아래 <표 6>내용과 같이 사전면세점은 법 규정, 관할 기관, 면제 대상자, 면세 대상 세금의 종류, 면세 한도 등에서 사후면세점과 차이가 있고, 특히 사후면세점은 부가세 환급절차가 필수적으로 요구된다는 점에서 큰 차이가 있다.
<표 6> 사전면세제도와 사후면세제도 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694599" alt="주문 10번째 이미지" ></img>
나. 부가세 환급창구운영사업자와 사후면세점 사이의 가맹계약 구조
1) 가맹계약 체결 경위
14 사후면세점은 외국인 관광객에 대한 부가세 환급업무를 직접 수행하지 않고 피심인과 같은 환급창구운영사업자의 가맹점으로 가입하여 이들 사업자들에게 환급업무를 위탁하고 있다.
15 환급창구운영사업자가 자신의 매출을 증대시키기 위해서는 최대한 많은 외국인 관광객이 자신의 환급대행서비스를 이용할 수 있도록 하여야 한다. 이를 위해서 외국인 관광객에게 인지도가 높은 대형 유통업체, 명품매장과 같은 사후면세점과 가맹계약을 맺거나 최대한 많은 가맹점을 확보하는 것이 중요하다.
16 환급창구운영사업자와 사후면세점 사이의 계약은 환급창구운영사업자의 적극적인 가맹점 모집활동의 결과로 체결되기도 하고, 사후면세점의 입장에서 부가세 환급업무를 대행할 사업자가 필요하므로 주요 환급창구운영사업자를 대상으로 입찰을 실시하여 그 결과에 따라 가맹계약이 체결되기도 한다.
17 다음 <그림 5>에서 보는 바와 같이 롯데쇼핑 등 다수의 대규모 유통업을 영위하는 사후면세점들은 주요 출국항 환급소 운영여부, 해외 결제수단 환급여부, 마케팅지원비 지급 여부 등 자신들이 원하는 평가기준을 적용해 환급창구운영사업자를 입찰을 통해 선정하고 있으며, 이를 고려할 때 출국장 사업권을 보유하고 있는 등 비교적 큰 규모의 환급창구운영사업자들이 영세한 규모의 사업자보다 외국인 관광객이 많이 찾는 사후면세점을 가맹점으로 확보하는데 유리한 상황이다.
<그림 5> (예시)○○○○의 환급창구운영사업자 선정 입찰문서(소갑 제10호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694601" alt="주문 11번째 이미지" ></img>
2) 부가세 환급수수료 수취 방식
18 환급창구운영사업자와 사후면세점 사이의 가맹계약이 체결되면, 환급창구운영사업자들은 국세청장으로부터 승인을 받은 다음 <그림 6>내용과 같은 부가세 환급요율표<각주>13</각주>에 따라 환급업무를 수행한다.<그림 6> 피심인의 부가세 환급요율표
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694603" alt="주문 12번째 이미지" ></img>
19 환급창구운영사업자들이 국세청장으로부터 승인받아 사용하고 있는 환급요율표는 모든 사업자들의 환급요율표 상 구입액 구간이 동일하고 환급금액이나 수수료가 거의 유사한 것으로 확인되고 있다.<각주>14</각주>20 그리고 환급요율표상 환급액은 외국인 관광객에게 지급되고 나머지 일정금액은 환급창구운영사업자가 환급수수료(부가세의 약 10～50%)라는 명분으로 수취하게 되는데, 다음 <그림 7>과 같이 피심인이 외국인 관광객에 발급한 실제 환급전표를 확인해보면 해당 환급전표를 발급받은 외국인은 126,000원을 사후면세점에서 구매하였고 상품의 부가세 11,454원 중 8,000원을 위 <그림 6>의 환급요율표에 따라 환급받았으며 피심인은 부가세에서 외국인에게 환급한 금액을 제외한 3,454원을 환급수수료로 수취하게 된다.<그림 7> 피심인 실제 환급대행수수료 수취내용(소갑 제14호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694605" alt="주문 13번째 이미지" ></img>
3) 사후면세점과 부가세 환급창구운영사업자 사이의 가맹계약 내용
21 환급창구운영사업자들은 다음 <그림 8>과 같이 사후면세점과 체결한 가맹계약 내용에 따라 부가세 환급업무 이외에도 사후면세 및 즉시환급 표지판, 환급절차 및 장소에 대한 안내서, 환급전표 발행 단말기, 여권스캐너, 사후면세점 직원에 대한 교육을 무상으로 제공하고 있다. 이와 더불어 부가세 환급창구운영사업자들은 자신이 수취한 환급수수료의 일정부분을 마케팅 지원비의 명목으로 사후면세점에 지급하고 있다.
22 마케팅 지원비는 2015년부터 피심인, 상대회사, 글로벌블루코리아와 같은 환급창구운영사업자들이 외국인 관광객에게 인지도가 높은 사후면세점을 자신의 가맹점으로 확보하기 위해 경쟁적으로 제공하기 시작하였으며, 현재는 마케팅 지원비를 제공하지 않고는 사후면세점을 가맹점으로 확보하는 것이 어려운 것으로 알려져 있다<각주>15</각주>.
<그림 8> 피심인과 사후면세점 사이 가맹계약 일부내용(소갑 제15호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694607" alt="주문 14번째 이미지" ></img>
23 결합 당사회사는 자신과 가맹계약을 체결한 사후면세점에게 월별, 분기별, 1년 등 주기 중 하나를 선택하여 자신이 수취한 환급대행 수수료의 일정비율, 환급전표상 상품금액의 일정비율 또는 사후면세점의 임대료를 대납하는 형태로 마케팅 지원비를 지급하고 있다.<각주>16</각주>24 아울러 부가세 환급창구운영사업자들은 자신과 가맹계약을 맺은 사후면세점에게 자신들이 환급과정에서 취득한 거래금액, 여권정보를 바탕으로 매장별, 외국인 국적별, 환급 유형별, 성별ㆍ연령ㆍ판매 시간별 환급건수 및 금액 등을 분석한 시장동향보고서를 정기 또는 수시로 제공하고 있다.<각주>17</각주>다. 출국항 환급을 위한 환급창구운영사업자간의 환급대행계약
1) 출국항 운영주체와 환급창구운영사업자간의 계약 방식
25 인천국제공항공사, 한국공항공사, 인천항만공사 등과 같은 출국항 운영주체들은 공개입찰을 통해 자신이 운영하는 출국항에서 외국인 관광객을 대상으로 환급업무를 수행할 사업자를 선정하고 있다.<각주>18</각주>26 다만, 환급창구운영사업자를 선정할 때 최고 임대료로 입찰한 1개 사업자만을 낙찰자로 결정하는 방식(최고가 낙찰제)으로 낙찰조건을 제시하고, 컨소시엄을 구성해 입찰에 참가하는 것을 금지하고 있어 일정한 자금력을 갖춘 소수의 환급창구운영사업자만이 입찰에 참가할 수밖에 없는 상황이다.
27 실제 2019년 10월기준으로 전국에 9개<각주>19</각주>의 출국항이 운영되고 있는데, 이들 출국항에서 1개 이상의 환급창구운영 사업권을 확보하고 있는 사업자는 피심인(3개), 상대회사(4개), 한국정보통신(1개), 유니패트로(1개) 4개사에 불과하며, 이들 사업자들은 대부분 시장의 상위권 사업자이거나 자금력이 있는 사업자인 것을 확인 할 수 있다.
<표 7>2013년～2019년 주요 출국항 환급창구운영사업자 선정현황(소갑 제22호증 발췌)
(단위：천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694613" alt="주문 15번째 이미지" ></img><각주>20</각주>28 특히, 외국인 관광객의 60% 이상이 환급받고 있는 인천공항의 환급창구운영사업권을 확보하기 위하여 사업자간 가격경쟁이 치열하며, 위 <표 7>에서 확인되는 바와 같이 중국 관광객이 급증하던 2016년 인천공항 제1터미널 사업자 선정 입찰에서는 유인창구는 약 ○○억원, 무인창구는 약 ○○억원이라는 고액으로 낙찰된 바 있다.<각주>21</각주>2) 출국항에서의 환급창구운영사업자간 환급대행 계약 구조
29 위 1)에서 살펴본 바와 같이 출국항의 경우 1개 환급창구운영사업자에게만 사업권이 부여되고 있어 사업권이 없는 환급창구운영사업자의 가맹점을 이용한 외국인 관광객이 출국항에서 부가세 환급을 받지 못하는 상황이 발생하게 된다. 이런 문제를 해결하기 위하여 출국항 운영주체는 선정된 사업자와의 계약조건으로 다른 환급창구운영사업자의 가맹점을 통해 발생한 환급전표도 함께 처리해 줄 수 있도록 시스템을 구축하도록 하고 있다.<각주>22</각주>30 이에 따라 출국항의 환급창구운영사업자로 선정된 사업자는 다른 환급창구운영사업자와 환급업무 대행 계약을 체결하고 해당 사업자와 자신의 환급업무처리 전산시스템을 연결하여 환급업무를 처리해 주면서 환급수수료의 일정 비율(약 10%～30% 수준<각주>23</각주>)을 대행 수수료로 수취하고 있다.
31 참고로 아래 <표 8>을 보면, 국내 출국항 운영권을 1개라도 보유한 사업자들이 운영권을 보유하지 못한 사업자들에 비해 유리한 환급대행 수수료율을 적용 받고 있다는 것을 확인할 수 있다.
<표 8> 주요 출국장 환급대행 수수료율 현황
(2018년말 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694617" alt="주문 16번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료, 소갑 제23호증 및 24호증 참조>
3) 출국항 환급창구운영 사업권의 중요성
32 앞에서 살펴본 바와 같이 특정 출국항에서 환급창구운영 사업권을 확보한 환급창구운영사업자가 경쟁사업자들에게 출국항 환급대행서비스를 제공하지 않는다면 경쟁사업자들은 이에 대응해 해당 출국항 내에서 대체공급선을 찾을 수 없다는 점에서 각 출국항에서 운영되는 환급창구는 환급창구운영사업자들에게는 필수설비<각주>24</각주>적 성격을 지니고 있다고 볼 수 있다.
33 또한, 출국항에서 환급대행서비스의 제공을 거절당한 사업자들이 자신의 도심환급 창구나 자동화기기, 온라인 환급을 통해서 외국인 관광객에게 환급서비스를 제공할 수는 있으나, 앞의 <표 5>에서 보았듯이 절대 다수의 외국인 관광객이 출국항 환급서비스를 이용하는 상황<각주>25</각주>에서 출국항 이용의 편의성을 대체하기에 한계가 있고, 출국항 환급창구를 운영하지 않는다는 사실만으로 가맹점 확보 경쟁에서도 열위에 처할 수밖에 없게 된다.34 아울러 출국항 환급창구운영 사업권을 확보하게 되면 기존에 사업권 확보 사업자에게 지급하던 환급대행 수수료를 지급하지 않고 자신의 환급수수료 수입 전체를 수취할 있는 점, 다른 환급창구운영사업자로부터 일정 수준의 환급대행 수수료 수익을 추가로 얻을 수 있는 점 등에서 출국항 환급창구운영 사업권을 확보하는 것은 환급창구운영시장에서 상당한 경쟁상 우위를 가질 수 있게 된다.
35 이러한 이유로 인천공항 등 출국항 운영주체들은 출국항 환급창구운영사업권을 낙찰 받은 사업자에게 다른 환급창구운영사업자가 환급업무 대행계약을 요청하는 경우 반드시 응하도록 대행계약 체결 의무를 부과하고 있으며, 그 결과 출국항 환급창구운영사업권을 낙찰 받지 못한 사업자들이 출국항 환급창구 서비스에 대한 접근 자체가 불가능한 상황은 아니다.<각주>26</각주>라. 부가세 환급창구운영시장의 경쟁상황
36 조세특례제한법에 따라 부가세 환급창구운영사업자로 등록된 사업자는 총 15개 사업자이나 실제 영업활동을 하고 있는 사업자는 9개사 정도이고, 이 중 피심인, 상대회사, 글로벌블루코리아, 큐브리펀드, 한국정보통신<각주>27</각주>등이 주요 사업자로 활동하고 있다.
37 2017년도 환급수수료 수익기준 국내 부가세 환급창구운영 시장은 상위 4개사가 시장의 92%를 차지하고 있는 전형적인 과점시장으로 사업자별 시장점유율 현황을 살펴보면 다음 <표 9>에서 보는 바와 같이 1위 사업자는 피심인으로 시장점유율이 45.16%로서 2위 사업자인 글로벌블루코리아의 시장점유율 16.64%와는 상당한 격차를 보이고 있다.
<표 9> 국내 부가세 환급창구운영시장 점유율
(단위：억 원, 기준：2017년도)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694619" alt="주문 17번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합정리(소갑 제26호증)>
38 2017년말 기준으로 국내 사후면세점은 총 17,793개로서 부가세 환급창구운영시장의 규모(판매금액)는 약 2.3조원이며, 환급 건수는 약 1,181만 건, 환급 금액은 1,496억 원에 달하고 있다.
<표 10> 연도별 국내 사후면세점 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694623" alt="주문 18번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합 정리>
39 결합 당사회사가 사후면세점과 체결한 가맹계약 현황을 보면, 2017년 기준으로 피심인은 백화점, 쇼핑몰, 명품 및 화장품 브랜드 등 총 9,184개사(사후면세점의 51.6%)와, 상대회사는 총 1,900개와 가맹계약을 체결하고 있다.
40 또한 결합 당사회사가 2013년에서 2017년 기간 동안 부가세 환급창구운영사업을 영위하면서 수취한 수수료 및 이와 관련된 상품 총 구매금액, 부가세 총금액, 외국인 관광객에 대한 총 환급금액은 아래 <표 11>과 같다
<표 11> 결합 당사회사의 가맹계약 및 환급수수료 수취 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694625" alt="주문 19번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합정리>
3. 관련 법령
법<각주>28</각주>제7조 (기업결합의 제한) ① 누구든지 직접 또는 대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자(이하 "특수관계인"이라 한다)를 통하여 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 "기업결합"이라 한다)로서 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 자산총액 또는 매출액의 규모(계열회사의 자산총액 또는 매출액을 합산한 규모를 말한다)가 대통령령이 정하는 규모에 해당하는 회사(이하 "대규모회사"라 한다) 외의 자가 제2호에 해당하는 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. ～ 3. 생략
4. 다른 회사의 영업의 전부 또는 주요부분의 양수ㆍ임차 또는 경영의 수임이나 다른 회사의 영업용고정자산의 전부 또는 주요부분의 양수
5. 생략
② 및 ③ 생략
④ 기업결합이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다.
1. 기업결합의 당사회사(제1항 제5호의 경우에는 회사설립에 참여하는 모든 회사를 말한다. 이하 같다)의 시장점유율(계열회사의 시장점유율을 합산한 점유율을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 합계가 다음 각 목의 요건을 갖춘 경우
가. 시장점유율의 합계가 시장지배적 사업자의 추정요건에 해당할 것
나. 시장점유율의 합계가 당해거래분야에서 제1위일 것
다. 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사(당사회사를 제외한 회사 중 제1위인 회사를 말한다)의 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율의 합계의 100분의 25이상일 것
2. 생략
⑤ 생략
법 제16조 (시정조치 등) ① 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항, 제8조의2(지주회사 등의 행위제한 등) 제2항부터 제5항까지, 제8조의3(채무보증제한기업집단의 지주회사 설립제한), 제9조(상호출자의 금지 등), 제10조의2(계열회사에 대한 채무보증의 금지) 제1항, 제11조(금융회사 또는 보험회사의 의결권 제한), 제11조의2(대규모내부거래의 이사회 의결 및 공시)부터 제11조의4(기업집단현황 등에 관한 공시)까지 또는 제15조(탈법행위의 금지)의 규정에 위반하거나 위반할 우려가 있는 행위가 있는 때에는 당해 사업자[제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반한 경우에는 기업결합당사회사(기업결합당사회사에 대한 시정조치만으로는 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정하기 어렵거나 기업결합당사회사의 특수관계인이 사업을 영위하는 거래 분야의 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정할 필요가 있는 경우에는 그 특수관계인을 포함한다)를 말한다] 또는 위반행위자에 대하여 다음 각 호의 1의 시정조치를 명할 수 있다. 이 경우 제12조(기업결합의 신고) 제6항 단서의 규정에 의한 신고를 받아 행하는 때에는 동조 제7항의 규정에 의한 기간 내에 이를 하여야 한다.
1. 당해 행위의 중지
2. 주식의 전부 또는 일부의 처분
3. 임원의 사임
4. 영업의 양도
5. 채무보증의 취소
6. 시정명령을 받은 사실의 공표
7. 기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한
7의2. 공시의무의 이행 또는 공시내용의 정정
8. 기타 법위반상태를 시정하기 위하여 필요한 조치
② 생략
③ 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반하는 행위에 대하여 제1항 각 호의 시정조치를 부과하기 위한 기준을 정하여 고시할 수 있다.
4. 기업결합의 경쟁제한성 판단
가. 지배관계 형성 여부
41 이 사건 기업결합으로 인해 피심인 글로벌텍스프리는 상대회사인 케이티스의 부가세 환급창구운영사업 부문 자산 일체를 양수하였으므로, 이 사건 기업결합은 기업결합 심사기준<각주>29</각주>Ⅳ.에 따라 피심인 단독의 지배관계가 형성된다.
나. 일정한 거래분야
42 법 제7조 제1항은 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 원칙적으로 금지하고 있는바, 경쟁제한적인 기업결합에 해당되는지 여부를 판단하기 위해서는 '당해 기업결합이 영향을 미칠 수 있는 일정한 거래분야’ 즉 이 사건 기업결합의 관련시장을 획정하여야 한다.
1) 상품시장
43 심사기준 Ⅴ. 1.에 따르면, 상품시장이란 거래되는 특정상품의 가격이 상당기간 어느 정도 의미 있는 수준으로 인상될 경우 동 상품의 구매자 상당수가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 상품의 집합을 말하며, 특정상품이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품의 기능 및 효용의 유사성, 상품 가격의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태, 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 경영의사결정 행태, 거래단계 및 거래상대방 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
44 이 사건 기업결합의 대상이 환급창구운영사업 부문으로 국내에서 외국인 관광객에 대한 부가세 환급서비스를 제공하기 위해서는 조세특례제한법 및 부가세 등 특례규정에 따라 사후면세점으로 등록한 사업자가 직접 환급업무를 수행하거나 같은 법에 따라 관할 지방 국세청장으로부터 부가세 환급창구운영사업자로 지정받은 자가 사후면세점과 가맹계약을 통해 그 업무를 처리할 수 있다. 현실적으로 사후면세점으로 등록한 사업자는 시스템설치 등의 어려움이 있어 직접 환급업무를 취급하기는 어렵다는 점 등을 고려하면 관련 상품시장은 '부가세 환급창구운영 시장’으로 획정한다.
2) 지역시장
45 심사기준 Ⅴ. 2.에 따르면 지역시장이란 다른 모든 지역에서 당해 상품의 가격은 일정하나 특정 지역에서만 상당기간 어느 정도 의미 있는 가격인상이 이루어질 경우 당해 지역의 구매자 상당수가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 지역전체를 의미하며 특정 지역이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품의 특성, 판매자의 사업능력, 구매자의 구매지역 전환 가능성, 판매자의 판매지역 전환 가능성, 시간적ㆍ경제적ㆍ법제적 측면에서의 구매지역 전환의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
46 환급창구운영사업은 국내에서 조세특례제한법 및 부가세 등 특례규정에 따라 관할 지방 국세청장으로부터 환급창구운영 사업자로 지정받은 사업자가 영위할 수 있고, 지정받은 환급창구운영사업자는 지역제한 없이 전국의 모든 사후면세점과 계약을 체결하여 환급서비스를 제공하고 있으며, 외국인 관광객도 전국의 사후면세점을 이용하고 시내ㆍ출국항 등에서 환급을 받을 수 있으므로 지역시장은 '국내시장’으로 획정한다.
다. 기업결합의 유형
47 결합 당사회사는 국내 부가세 환급창구운영시장에서 사업을 영위하며 서로 경쟁관계 있다는 점에서 이 사건 기업결합의 유형은 수평형 기업결합에 해당한다.
라. 경쟁제한성 판단
1) 판단기준
48 법 제7조 제1항은 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 금지하고 있고, '경쟁을 실질적으로 제한하는 행위’라 함은 일정한 거래분야의 경쟁이 감소하여 특정한 사업자가 그 의사에 따라 어느 정도 자유롭게 가격 기타 거래조건의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 것을 의미한다. 이는 상호 경쟁관계에 있는 사업자들로 구성되는 시장에 있어 유효한 경쟁을 기대하기 곤란한 상태(시장지배 상태)를 초래하였는지 여부를 기준으로 판단한다.
49 수평형 기업결합이 경쟁을 실질적으로 제한하는지 여부에 대해서는 기업결합 전후의 시장집중 상황, 단독효과 및 협조효과 발생여부, 관련 시장으로의 신규진입의 가능성, 유사품 및 인접시장의 존재 여부 등을 종합적으로 고려해야 한다.<각주>30</각주>2) 경쟁제한성 판단
가) 시장집중도
50 법 제7조 제4항 제1호에 따르면, 결합 당사회사의 관련 시장에서의 점유율의 합계가 시장지배적 사업자 추정요건<각주>31</각주>에 해당하면서 1위 사업자에 해당하고 2위 사업자와 시장점유율 차이가 결합 당사회사의 시장점유율 합계의 100분의 25 이상일 경우에는 해당 기업결합이 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다.
51 2017년도 환급수수료 수취금액을 기준으로 볼 때, 환급창구운영시장에서 피심인이 시장점유율 45.16%로 1위 사업자에 해당하고, 2위 사업자는 시장점유율 16.64%인 ㈜글로벌블루코리아이며, 상대회사는 시장점유율 15.45%로 3위 사업자에 해당한다.
<표 12> 결합 전후 국내 환급창구운영시장의 점유율 변화
(기준：2017년도)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694627" alt="주문 20번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료>
52 위 <표 12>에서 보는바와 같이 이 사건 기업결합 이후 결합 당사회사의 시장점유율 합계는 60.61%로 강력한 1위 사업자가 되어 시장지배적사업자 추정요건에 해당하고, 2위 사업자인 글로벌블루코리아와의 시장점유율 차이가 43.97% 포인트로 결합 당사회사의 합산점유율의 100의 25(15.15.% 포인트) 이상에 해당하므로 이 사건 기업결합은 법 제7조 제4항 제1호 규정에 따라 국내 환급창구운영시장의 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정된다.
나) 주요 경쟁사업자의 제거
53 이 사건 기업결합 전 결합 당사회사는 위 <표 12>에서 보는 바와 같이 국내 환급창구운영시장에서 1위 및 3위 사업자로서 사후면세점(가맹점) 확보 및 다음 <표 13> 기재와 같이 최근 출국항 사업자 선정 입찰에서 서로 경쟁하는 등 유력한 경쟁사업자로서 활동하였다.
<표 13> 결합당사회사가 참여한 출국항 사업권 선정 입찰 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694629" alt="주문 21번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합정리>
54 상대회사는 환급창구운영매출(환급수수료 수입금액) 기준으로 2017년 시장점유율에서 피심인과는 상당한 격차가 있는 3위 사업자이나, 기업집단 케이티 소속으로서 2013년 국내 환급창구운영시장에 진입하여 출국항 운영권 확보 등을 통해 시장점유율이 2014년에는 3.7%에서 2017년에는 15.45%까지 성장한 상당한 자금력과 사업확장 능력을 갖춘 사업자이다.
55 더욱이 2017년도 기준 부가세 환급창구운영시장에서 결합 당사회사를 제외하고 10% 이상의 시장점유율을 보유한 사업자는 글로벌블루코리아와 큐브리펀드 2개사 뿐이며, 글로벌블루코리아의 경우 명품위주의 가맹점 확보로 인해 시장점유율이 정체하고 있는 상황이고, 큐브리펀드의 경우 일감몰아주기에 대한 우려<각주>32</각주>로 가장 중요한 사후면세점 가운데 하나인 롯데쇼핑와의 가맹계약이 어려운 상태이고 2019. 9월에는 인천공항 제1터미널의 유인창구 사업권이 만료된 사정 등을 고려할 때 상대회사는 환급창구운영시장에서 피심인의 가장 강력한 경쟁사업자에 해당한다.
56 그러나 이 사건 기업결합으로 상대회사 케이티스가 국내 환급창구운영시장에서 제거되어 관련 시장에서의 실질적인 경쟁사업자가 4개사<각주>33</각주>에서 3개사로 줄어들게 된다.57 따라서 피심인은 서로 실질적인 경쟁상대로서 다른 경쟁사업자와 비교하여 상당한 규모와 사업 확장능력을 갖춘 상대회사와 치열하게 경쟁하여 왔고, 이 사건 기업결합으로 상대회사를 부가세 환급창구운영시장에서 제거하게 됨으로써 관련시장에서의 경쟁감소를 초래하였고 이를 바탕으로 환급수수료율 인상 등의 경쟁제한적 행위를 할 가능성을 높일 것으로 판단된다.
다) 시장점유율 확대에 따른 경쟁제한행위 가능성
58 위 나)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 기업결합으로 인하여 피심인은 실질적인 경쟁사업자의 수가 4개사에서 3개사로 감소하게 되고, 시장점유율은 60.61%를 보유한 1위 사업자로서 2위 사업자인 글로벌블루코리아와의 시장점유율 격차가 43.97%포인트나 벌어져 더욱 강력한 시장지배력을 확보하게 되어 시장을 주도하는 것이 가능하게 될 것이다.
59 결국 피심인은 이 사건 기업결합으로 형성되는 시장지배적 지위를 바탕으로 수익증대를 위해 단독으로 가격인상 등의 경쟁제한적인 행위를 할 능력 및 유인이 증대될 것으로 판단된다.
라) 단독효과
60 단독효과는 심사기준 Ⅵ. 2. 가.에 따르면, 기업결합 후 당사회사가 단독으로 가격인상 등의 경쟁제한 행위를 하는 것을 말한다. 이러한 단독효과는 기업결합이 다른 기업의 행동에 아무런 변화를 일으키지 않더라도 발생할 수 있다는 점에서 단독행위로 지칭 한다. 단독행위는 가격인상 이외에도 혁신노력의 저하, 제품의 다양성 감소 등의 형태로 나타나기도 하고 배제행위의 형태로 나타나기도 한다.
61 단독의 경쟁제한행위가 가능한지 여부는 ①결합 당사회사의 시장점유율 합계, 결합으로 인한 시장점유율 증가폭 및 경쟁사업자와의 점유율 격차, ②결합 당사회사가 공급하는 제품 간 수요대체가능성의 정도 및 동 제품 구매자들의 타 경쟁사업자 제품으로의 구매전환 가능성, ③경쟁사업자의 결합 당사회사와의 생산능력 격차 및 매출증대의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
62 이 사건 기업결합으로 인해 발생할 것으로 보이는 단독행위는 피심인이 부가세 환급수수료율을 인상하여 자신의 수수료 수익을 증가시키는 형태나 환급업무의 직접적 계약거래 대상인 사후면세점에 대한 영업활동을 감소시키는 형태로 나타날 것으로 보인다.
(1) 외국인 관광객에 대한 단독행위(환급수수료율 인상) 가능성
63 피심인이 환급수수료율을 현행보다 인상할 경우, 피심인은 기존보다 더 많은 환급수수료 수익을 올릴 수 있으나, 이에 반해 관련시장의 최종 소비자인 외국인 관광객은 부가세 환급금액이 감소하게 되어 구매수요도 함께 감소할 수 있다.
64 그러나 외국인 관광객의 입장에서 환급수수료율이 상승한다고 하더라도 다음과 같이 실제 추가로 부담하는 환급수수료 금액은 구매에 영향을 미칠 정도로 크지는 않을 것으로 판단된다.
65 피심인의 환급요율표 기준으로 구분할 때, 환급수수료의 50% 이상은 건당 구매금액 200,000～224,999원의 구간의 이하에서 발생하고 있다. 이는 환급수수료율이 상품판매금액 기준으로 기존보다 1% 포인트(기존 환급수수료 대비 상승률 30～ 48%) 상승한다고 가정할 경우(다음 <표 14> 참조), 20만원 구매 시 환급받는 금액이 2,000원 줄어드는 상황이며 가장 많은 수수료 수입(비중：11.53%)이 발생하는 구간인 50,000～74,999원의 경우에는 500원에 불과한 금액이다. 이렇게 소액의 가격변동이 발생하는 사정을 고려할 때 외국인 관광객이 피심인과 가맹계약을 맺은 사후면세점 이외 다소 저렴한 사후면세점을 탐색하여 이용할 것이라 보기는 어렵다.
<표 14> 피심인 환급요율표 구간별 수수료 수입 발생 비중 및 예상 인상률
(단위：원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694631" alt="주문 22번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 취합 정리>
66 아울러 부가가치세 환급제도 자체가 상품이나 용역을 구매할 때 당연히 부과되는 세금을 외국인 관광객을 대상으로 한정하여 면세혜택을 주는 제도라는 사실을 고려할 때, 일정 수준의 환급수수료율의 변동이 있다 하더라도 외국인 관광객은 환급 혜택을 지속적으로 누리려고 할 것이고 2017년말 기준으로 총 17,793개의 사후면세점 가운데 9,184개(전체의 51.6%<각주>34</각주>)와 가맹계약을 맺은 피심인의 가맹점을 이용할 수밖에 없는 상황인 것으로 판단된다.
67 환급수수료율 인상과 관련하여 관련시장의 직접 소비자로서 피심인과 가맹계약을 맺은 사후면세점의 입장에서 살펴보면, 환급수수료율 인상으로 외국인 관광객에 지급되는 환급금액이 감소하면 외국인 관광객의 구매수요도 함께 감소하기 때문에 환급수수료율의 인상을 수용하지 않을 가능성도 예상할 수 있다. 그러나 한국관광공사에서 발간한 '2018년 외래관광객 실태조사’에 따르면 우리나라에 방문하는 외국인 관광객들의 63.8%가 방한 고려요인으로 쇼핑을 뽑았으며 92.5%가 실제로 쇼핑을 하였다는 점, 아래 <그림 9>내용과 같이 피심인의 가맹점으로 가입한 다수의 사후면세점은 외국인 관광객이 많이 방문하는 명동 일대의 롯데ㆍ신세계 백화점, 마트, 올리브영, 나이키, 토니모리, 잇츠스킨 등 외국인 관광객의 선호도가 높은 유명 매장이라는 점, 실제 외국인 관광객이 추가로 부담하는 환급수수료 금액이 미미한 점 등을 고려하면 외국인 관광객들이 피심인의 환급수수료율이 인상되었다고 해서 다른 부가세 환급창구운영 사업자의 가맹점을 찾는 등의 노력을 할 것이라고 보기는 어려워 피심인의 가맹점으로 가입한 사후면세점이 환급수수료율 인상에 반대하거나 가맹계약을 이탈하는 등의 결과가 발생할 소지는 낮다고 판단된다.
<그림 9> 피심인 투자설명회 자료(2019. 5. 29.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694633" alt="주문 23번째 이미지" ></img>
<자료출처：한국거래소 공시시스템 및 피심인 제출자료>
68 결론적으로 피심인이 환급수수료율을 인상한다 하더라도 피심인과 가맹계약을 맺은 사후면세점은 실질적인 손해를 입지 않기 때문에 기존의 가맹계약에서 이탈할 유인이 없고 외국인 관광객 또한 피심인이 제공하는 부가세 환급서비스를 이용하지 않을 이유가 없다는 점에서 이 사건 기업결합으로 인해 피심인의 외국인 관광객들에 대한 환급 수수료율 인상이라는 단독행위가 발생할 것으로 판단된다.
69 다만, 환급수수료율은 국세청 승인사항으로 사업자가 환급요율 변경신청을 하는 경우 국세청이 다른 환급창구운영사업자의 환급수수료 수준, 외국인 관광객의 불만이나 형평성 등을 고려하여 결정한다는 점을 감안할 때 피심인이 임의적이거나 과도한 수준으로 환급수수료율 인상을 하기는 쉽지 않을 것으로 판단된다.
(2) 사후면세점에 대한 단독행위 가능성
70 환급창구운영사업자들은 사후면세점(외국인 관광객)이 자신의 환급서비스를 이용하여야만 매출이 발생하는 구조이다. 이에 따라 환급창구운영사업자가 수익을 증대하기 위해서는 명동과 같이 외국인 관광객이 많이 방문하는 지역에 소재하는 백화점 등의 대규모 유통사업자를 가맹점으로 확보하여야 하고, 이를 위해 가맹점과의 거래에서 환급창구운영사업자들은 마케팅 지원비 지급 요구와 같은 대규모 유통사업자의 요구조건을 수용할 수밖에 없는 상황이다.
71 이렇게 사후면세점이 환급창구운영사업자와의 거래관계에서 우월적 지위에 있다는 사정은 2018. 6. 15. 진행된 롯데쇼핑 주식회사의 부가세환급창구 운영사업자 입찰 내용(앞의 <그림 5> 참조)으로 확인 할 수 있다. 해당 입찰에는 피심인, 상대회사, 글로벌블루코리아, 큐브리펀드, 한국정보통신 등 5개 사업자가 참여하였고 평가기준으로는 주요 공항 환급창구 운영여부, 마케팅 지원(마케팅지원 명목의 리베이트), 환급업무에 대한 각종 장비지원<각주>35</각주>및 롯데 측 직원에 대한 환급업무 교육 등 사후면세점 입장에서 혜택으로 받아들일 수 있는 다양한 요구사항을 제시하고 있다.
72 이와 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 기업결합 이후 피심인이 사후면세점에 지급하는 마케팅 지원비 명목의 리베이트의 금액ㆍ지급비율 등을 축소시키는 경우에는 사후면세점들이 별다른 추가 비용부담 없이 다른 부가세 환급창구운영사업자가 제공하는 서비스로 전환할 수 있다. 따라서 이 사건 기업결합으로 인해 사후면세점에 대한 단독효과는 발생하기 어려운 것으로 판단된다.
마) 출국항 환급창구 운영 사업자 선정 입찰의 독점 가능성
73 출국항의 경우 각 출국항 별로 공개입찰을 통해 1개 사업자에게만 환급창구운영사업권을 부여하고 있고, 최고가 낙찰제로 인해 자본력이 있는 사업자가 보다 유리한 측면이 있는 상황에서 이 사건 기업결합으로 피심인의 강력한 경쟁사업자가 제거됨에 따라 출국항 사업권 확보 경쟁 입찰에서의 경쟁압력이 크게 줄어들게 될 것으로 판단된다.
74 실제 현재 운영되고 있는 9개 출국항 가운데 7개 출국항의 환급창구 사업권을 피심인 및 상대회사가 낙찰 받아 운영하고 있는 상황에서 이 사건 기업결합으로 피심인이 주요 출국항의 사업권을 독점할 가능성은 더욱 높아질 것으로 판단된다.
75 이에 대해 실제 ①출국항 운영주체들도 다음 <그림 10>, <그림 11>과 같이 최근 3년간 출국항 사업권 입찰에서도 결합 당사회사가 2개사만 참여하여 서로 경쟁하거나, 결합 당사회사 1개사만 참여하여 수의계약 체결된 사례가 대부분인 점을 고려할 때 이 사건 기업결합으로 인해 자신의 출국항 사업권 입찰 참가업체가 피심인 1개 사업자로 한정될 것을 우려하는 의견을 제출하였고, ②경쟁사업자도 다음 <그림 12>과 같이 최고 임대료를 제시하는 입찰자와 계약하는 구조에서 피심인이 출국항 창구운영을 독식할 것이라고 의견을 제출하였으며, ③피심인 스스로도 다음 <그림 13>에서와 같이 상대회사의 환급창구사업 부문 영업양수로 부가세 환급창구운영시장에서 피심인에 대한 경쟁압력이 약화되고 있다고 판단하고 있음을 확인할 수 있다.
<그림 10> 인천국제공항공사 제출 의견(소갑 제28호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694635" alt="주문 24번째 이미지" ></img>
<그림 11> 한국공항공사 제출 의견(소갑 제29호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694637" alt="주문 25번째 이미지" ></img>
<그림 12> 경쟁사업자 A 및 B의견(소갑 제0호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694639" alt="주문 26번째 이미지" ></img>
<그림 13> 피심인 투자설명회 자료(2019. 5. 29., 소갑 제27호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694641" alt="주문 27번째 이미지" ></img>
76 따라서 소수의 규모 있는 사업자만이 출국항 입찰에 참여할 수밖에 없는 시장구조에서 이 사건 기업결합으로 피심인이 출국항 환급창구 사업권을 독식하게 될 경우 경쟁사업자와의 환급창구 대행계약을 체결함에 있어 계약지연, 시스템 개발ㆍ연동 지연, 시스템 개발비 과다 청구 등의 불공정 행태가 발생할 가능성이 높아질 것으로 판단된다.
바) 출국항 환급대행 거래에서의 거래상 지위의 강화
77 피심인은 이 사건 기업결합으로 더 많은 가맹점을 확보하게 되고 이를 통한 시장지배력 확대를 바탕으로 자신이 사업권을 확보하지 못한 출국항에서 사업권을 확보한 사업자와 환급대행 계약을 체결함에 있어 더욱 강한 영향력을 가질 것으로 판단된다.
78 다음 <표 15>에 따르면 2017년 기준 인천국제공항 제1터미널의 자동화기기 환급창구를 통한 환급의 46.7%는 피심인의 환급창구 운영서비스를 이용한 매출이며, 상대회사의 경우 16.9%에 달해 당사회사의 합은 63.6%에 달한다.
<표 15> 2017년도 인천국제공항 T1 자동화기기 환급사업자별 수수료 현황
(단위：건, 천원, 기준：2017년도)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694645" alt="주문 28번째 이미지" ></img>
<자료출처：A사 및 B사 제출자료>
79 이러한 상황에서 출국항 환급창구운영사업자가 피심인과 환급업무 대행계약을 체결하지 못하거나 체결이 지연되는 경우에는, 사업권을 확보하기 위하여 지급한 임대료 금액보다 낮은 수익을 올릴 가능성이 높아져 손해를 볼 수밖에 없는 구조이다. 따라서 인천국제공항 제1터미널 등 환급창구운영 사업자는 피심인과 환급대행 계약을 맺을 때 피심인에게 유리한 조건을 제시하여서라도 피심인과의 계약을 체결 할 수밖에 없다.
80 출국항 환급창구운영사업자에 대한 피심인의 영향력은 다음 <그림 14>, <그림 15>와 같이 경쟁사업자의 의견을 통해서도 확인할 수 있다. 피심인의 경쟁사업자는 피심인이 부가세 환급물량의 절대다수를 처리하고 있기 때문에 다른 환급창구운영 사업자에 비해 낮은 환급 대행 수수료율을 적용 받을 뿐만 아니라 자신의 서비스를 이용한 소비자들에게 다른 출국항 환급창구운영사업자의 서비스를 이용하게 유도하는 등의 행위로 시장에 대한 부당한 영향력을 행사하고 있다고 주장하고 있다.
<그림 14> 경쟁사업자 C 의견(소갑 제24호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694647" alt="주문 29번째 이미지" ></img>
<그림 15> 경쟁사업자 B사 의견(소갑 제13호증 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694649" alt="주문 30번째 이미지" ></img>
81 실제로 피심인이 자신이 사업권을 확보하고 있지 않은 출국항에서 적용받고 있는 대행수수료율을 확인해 보면, 다음 <표 16>과 같이 이 사건 기업결합 이전에도 피심인이 경쟁사업자에 비해 유리한 대행 수수료율을 적용받고 있는 것을 확인할 수 있다.
<표 16> 주요 출국항 사업자별 환급대행 수수료율(2017년 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694655" alt="주문 31번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료 및 경쟁사 제출자료 취합정리>
82 따라서 피심인은 이 사건 기업결합을 통해 출국항 환급대행업무와 관련하여 영향력을 강화시킴으로서 경쟁을 제한할 수 있는 능력을 갖게 될 것으로 판단된다.
사) 협조효과<각주>36</각주>83 심사기준 Ⅵ. 2. 나.에 따르면 기업결합에 따른 경쟁자의 감소 등으로 인하여 사업자 간의 가격ㆍ수량ㆍ거래조건 등에 관한 협조가 이루어지기 쉽거나 그 협조의 이행여부에 대한 감시 및 위반자에 대한 제재가 가능한 경우에는 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 높아질 수 있다고 보며, 사업자 간 협조가 용이해지는지 여부는 경쟁사업자 간 협조의 용이성, 이행감시 및 위반자 제재의 용이성 등을 고려하여 판단한다.
(1) 주요 경쟁사업자 감소로 인한 협조의 용이성
84 이 사건 기업결합으로 인해 국내 부가세 환급창구운영시장에 참여하는 실질적인 경쟁사업자 수가 4개사에서 3개사로 감소하고, HHI가 약 3,674로 고집중 시장으로 변하게 된다. 따라서 이 사건 기업결합으로 인한 경쟁사업자의 감소는 기업결합 이전 보다 사업자간 협조를 용이하게 하고 공동행위에 대한 유인 가능성을 증가시킬 것으로 판단된다.
85 아울러 환급창구운영시장에는 피심인, 글로벌블루코리아, 큐브리펀드를 포함한 6개 환급창구운영사업자들이 가입된 '한국환급창구운영사업자협회’가 기획재정부로부터 인가를 받아 2018. 12. 28.자로 설립되어 경쟁사업자 사이의 정기적인 의사소통이 원활해져 협조행위 발생이 용이하고 이에 대한 이행여부의 감시가 수월한 환경도 이미 갖추고 있다.
86 먼저, 주요 경쟁사업자들인 결합 당사회사, 글로벌블루코리아, 큐브리펀드, 한국정보통신이 국세청으로부터 승인을 받아 사용하는 환급요율표를 보면, 환급창구운영사업자들이 피심인이나 글로벌블루코리아와 같은 선행업체들의 환급요율표를 참조하여 자신의 환급요율표를 작성한 관계로 사업자별로 환급금액 및 수수료를 정하는 기준이 되는 구입액의 구간을 구분하는 금액이 동일하고, 구입액 구간별 각 사의 환급액도 미미한 차이가 있을 뿐 상당히 유사한 상황이다.
<그림 15> 피심인 제출 1차 보정자료(소갑 제4호증 일부 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694657" alt="주문 32번째 이미지" ></img>
87 이에 이 사건 기업결합으로 인해 피심인의 환급창구운영사업 시장에 대한 지배력이 커지고 경쟁사업자의 수가 감소하게 되면, 시장에 잔존하는 경쟁사업자들은 피심인의 환급수수료율 인상행위를 추종하는 협조행위를 할 가능성이 높아질 것으로 판단된다.
88 또한, 이 사건 기업결합으로 환급창구운영시장의 실질적 경쟁자 수가 감소하고 주요 사업자를 구성사업자로 한 사업자단체가 구성되어 있는 상황을 고려하면 해당 사업자단체를 매개로하여 환급요율표의 조정계획, 가맹점에 지급하는 마케팅지원비, 가맹점과의 기타의 거래조건 등에 대한 공동행위 또한 발생가능성이 증가할 것으로 보이고, 출국항 환급창구운영사업자 선정을 위한 입찰과 관련하여서는 환급창구운영사업자 사이의 입찰참가 여부, 입찰가격과 같은 중요한 정보가 공유될 우려가 증가할 뿐만 아니라 이와 관련한 공동행위 가능성도 상당히 증가할 것으로 판단된다.
(2) 이행감시 및 위반자 제재의 용이성
89 국내 환급창구운영시장에는 이미 주요 경쟁사업자들을 구성사업자로 한 사업자단체가 구성되어 있어 사업자별 가맹점과의 거래조건, 환급요율표 변경내용, 출국항 입찰 관련 사항 등이 사업자간에 쉽게 공유될 수 있고, 특정 사업자의 이행감시 및 위반자 제재가 용이하다.
아) 진입장벽 형성, 경쟁사업자 봉쇄를 통한 경쟁제한
90 이 사건 기업결합으로 인해 발생할 개연성이 큰 경쟁제한적인 효과는 부가세 환급창구운영사업 시장에서 영세한 규모의 경쟁사업자가 자연스럽게 배제되거나 실질적인 경쟁사업자에 해당하는 규모로 성장하지 못하게 되는 진입장벽 형태로 나타날 것으로 판단된다.
91 사후면세점은 자신의 POS 시스템과 통합이 가능한 부가세 환급업무처리 시스템의 제공여부, 사후면세점에 지급되는 마케팅 지원비 명목의 리베이트 제공 금액, 환급과정에서 취득한 정보를 바탕으로 작성된 마케팅리포트의 품질, 시내에 다수의 환급창구운영 여부, 출국항 환급창구운영 등과 같은 사항들을 종합적으로 고려하여 환급창구운영사업자를 선택한다.
92 위와 같은 POS시스템과 연동되는 환급업무처리 시스템의 제공, 마케팅 지원비 지급, 다수의 시내환급창구 운영, 출국항 환급창구운영 여부 등은 환급창구사업자의 환급수수료 수익의 금액이 클수록 원활하게 제공할 수 있는 서비스들이다. 또한, 부가세 환급업무를 통해 취득한 거래금액, 여권정보를 바탕으로 작성된 매장별ㆍ국적별ㆍ환급유형별ㆍ성별ㆍ연령별ㆍ판매 시간별 환급건수 및 금액 등을 분석한 외국인관광객의 소비성향에 관한 마케팅보고서는 더 많은 사후면세점을 가맹점으로 확보할수록 양질의 정보를 제공할 수 있게 되므로 비교적 영세한 규모의 환급창구운영사업자는 이러한 서비스를 제공하기 어렵거나 제공하더라도 유의미한 자료를 제공하기는 어렵게 된다.
93 결과적으로 새롭게 등록한 사후면세점들은 각 환급창구운영사업자 사이의 환급요율표, 마케팅 지원비 등에서 큰 차이가 없는 상황에서 안정적인 사업능력이 입증된 피심인과 같은 상위 사업자와 가맹계약을 체결할 가능성이 높고 그중에서도 압도적인 가맹점수와 시장점유율을 보유한 피심인과 계약을 체결할 가능성이 높다.
94 또한, 기존 피심인 이외의 영세한 부가세환급창구운영사업자와 가맹계약을 체결한 사후면세점들도 환급요율, 마케팅 지원비 금액 등이 유사한 상황에서 환급 관련 서비스를 더욱더 안정적으로 제공할 수 있는 피심인과 새롭게 가맹계약을 체결할 개연성이 상당한 것으로 판단된다.
95 따라서 이 사건 기업결합 직전 결합 당사회사를 포함해 4개～5개 상위사업자 위주로 집중화 되던 시장은 더욱 높은 집중도를 보이게 될 것으로 판단되며, 그중에서도 피심인으로의 쏠림현상이 심화 될 것으로 보인다.
<표 17> 국내 부가세 환급창구운영 '16, '17년 시장점유율
(단위：억원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694659" alt="주문 33번째 이미지" ></img>
<자료출처：피심인 제출자료>
96 이로 인해 기존에 시장에 존재하던 영세사업자가 시장에서 배제되는 상황뿐만 아니라 유력한 경쟁자인 글로벌블루코리아, 큐브리펀드 등도 시장에서 배제되는 상황이 발생할 가능성이 존재하는 것으로 판단된다.
3) 소결
97 위 4. 라. 2)의 내용을 종합하면, 이 사건 기업결합은 국내 부가세 환급창구운영시장의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있다고 판단된다.
마. 경쟁제한성 완화요인
1) 신규진입 가능성
98 심사기준 Ⅷ. 2.에서는 관련 시장에 가까운 시일 이내에 신규진입이 이루어질 수 있는 경우에는 기업결합으로 감소되는 경쟁자의 수가 다시 증가할 수 있으므로 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 낮아질 수 있다고 규정하고 있다.
99 다음과 같은 국내 부가세 환급창구운영시장의 구조를 고려할 때 신규사업자가 단기간 내에 실질적으로 진입하는 것은 상당히 어려운 것으로 판단된다.
100 첫째, 현재 15개 사업자가 환급창구운영사업자로 지정 받았으나, 2017년 인천국제공항 제1터미널 자동화기기 환급실적이 발생한 사업자는 9개<각주>37</각주>사(앞의 <표 15> 참조)에 불과하고 이 중 환급수수료 기준 비중이 5%가 넘는 사업자는 4개사에 불과한 점을 고려할 때 단순히 관할 지방 국세청장으로부터 환급창구운영사업자로 지정<각주>38</각주>받았다고 하여 환급창구운영시장에로의 진입을 의미한다고 보기는 어렵다.
101 둘째, 실질적으로 환급창구운영이 가능하려면 유명 브랜드, 대형 유통사업자 등 다수의 사후면세점을 가맹점으로 확보하여야 하고, 이를 위해서는 출국항에서의 환급창구 운영, 알리페이와 같은 해외 결제수단을 통한 환급서비스 제공, 마케팅 지원비 지급, 사후면세점 POS 시스템과 연동된 환급시스템 개발 등 상당한 비용을 감수하여야 한다는 점에서 부가세 환급창구운영사업 시장은 신규진입이 용이한 환경이라고 보기 어렵다.
102 셋째, 부가세 환급창구운영사업자에게 중요한 사업 수단인 출국항 환급창구 운영권 확보도 입찰 방식이 컨소시엄 방식의 참여가 제한되는 최고가 낙찰제로 운영되어 영세사업자의 진출이 어려운 점을 고려하면 신규사업자의 환급창구운영 시장으로의 실질적인 진입은 상당히 어렵다고 판단된다.
2) 강력한 구매자의 존재
103 심사기준 Ⅷ. 4.는 결합 당사회사로부터 제품을 구매하는 자가 기업결합 후에도 공급처의 전환, 신규 공급처의 발굴 및 기타 방법으로 결합기업의 가격인상 등 경쟁제한적 행위를 억제할 수 있는 때에는 경쟁을 실질적으로 제한할 가능성이 낮아 질 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 그 효과가 다른 구매자에게도 적용되는지 여부를 함께 고려해야 한다고 규정하고 있다.
104 앞에서 살펴본 바와 같이 이 사건 기업결합으로 인해 발생할 수 있는 경쟁제한적인 행위는 외국인 관광객이나 경쟁사업자를 대상으로 발생하나, 부가세 환급창구운영사업자와의 관계에서 최종 수요자인 외국인 관광객은 이 사건 기업결합 이후에 공급처의 전환이나 신규공급처의 발굴 또는 기타의 방법으로 경쟁제한적인 행위를 억제할 수 있는 능력이 없다.
105 다만, 부가세 환급창구운영시장의 직접적인 수요자는 사후면세점으로 환급창구운영사업자와의 관계에서 강력한 구매자로서의 역할을 하고 있으나, 이 사건 결합으로 발생하는 경쟁제한적인 효과(환급수수료율 인상 등)와 직접적인 관련성이 낮아 사후면세점이라는 구매자의 존재만으로 억제하기는 어렵다고 판단된다.
5. 예외인정 여부
가. 효율성 증대효과
106 법 제7조 제2항에 따르면 당해 기업결합 외의 방법으로는 달성하기 어려운 효율성 증대효과가 경쟁제한으로 인한 폐해보다 큰 경우를 예외 인정사유로 규정하면서 이에 대한 입증책임을 결합 당사회사에 부과하고 있다.
107 심사기준 Ⅷ. 1.에 따르면 기업결합으로 인한 효율성 증대효과라 함은 생산ㆍ판매ㆍ연구개발 등에서의 효율성 증대효과 또는 국민경제 전체에서의 효율성 증대효과를 말하며, 이러한 효율성 증대효과로 인정받기 위해서는 첫째, 이 사건 기업결합 외의 방법으로는 달성하기 어려운 것이어야 하고, 둘째, 가까운 시일 내에 발생할 것이 명백하여야 하고 단순한 예상 또는 희망사항이 아니라 그 발생이 거의 확실한 정도임이 입증될 수 있어야 하며, 셋째, 이 사건 기업결합이 없었더라도 달성할 수 있었을 부분은 포함시키지 않아야 한다. 이와 더불어 대법원에 따르면 이런 효율성 증대 효과는 소비자 후생증대로 이어져야 한다고 보고 있어<각주>39</각주>증대된 효율성이 소비자에게 이전될 가능성이 있는 지 또한 한 요건으로 볼 수 있다.
108 피심인은 결합 당사회사의 노하우 집약을 통한 생산성 향상, 마케팅 및 고정 비용 감소 등의 효율성 증대효과가 발생한다고 주장하고 있으나, 이에 대한 객관적인 자료 및 근거를 제시하지 못하고 있고, 이러한 효과가 이 사건 기업결합으로만 발생할 수 있는 것인지, 해당 효과가 발생한다고 하여 소비자에게 그 후생의 증가가 이전된다고 단정할 증거 또한 없다. 따라서 이 사건 기업결합으로 인한 효율성 증대효과는 인정하기 어렵다.
나. 회생이 불가능한 회사인지 여부
1 법 제7조 제2항 제2호 및 시행령 제12조의4는 상당기간 대차대조표상의 자본총계가 납입자본금보다 작은 상태에 있는 등 회생이 불가한 회사와의 기업결합으로서 ①기업결합을 하지 아니하는 경우 회사의 생산설비 등이 당해시장에서 계속 활용되기 어려운 경우이면서 ②당해 기업결합보다 경쟁제한성이 적은 다른 기업결합이 이루어지기 어려운 경우를 예외 인정사유로 규정하고 있다.
2 심사기준 Ⅷ. 2.에 따르면 회생이 불가한 회사라 함은 '회사의 재무구조가 극히 악화되어 지급불능 상태에 처해있거나 가까운 시일 내에 지급불능의 상태에 이를 것으로 예상되는 회사’를 말하며, 이는 '상당기간 대차대조표상의 자본총액이 납입자본금보다 작은 상태에 있는 회사인지 여부, 영업이익보다 지급이자가 많은 경우로서 그 기간 중 경상손익이 적자를 기록하고 있는 회사인지 여부’등을 고려하여 판단한다.
109 피심인은 다음 <표 18>과 같이 2018년말 기준으로 자본총액이 납입자본금을 훨씬 초과하고 있는 상태이며, 당기순이익도 약 46억 원에 달하고 있어 회생 불가능한 회사라고 볼 수 없다.
<표 18> 피심인 재무현황
(2018. 12. 31. 기준, 단위：백만 원)
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<자료출처：금융감독원 전자공시 시스템>
6. 시정조치
가. 시정조치의 필요성
110 이 사건 기업결합으로 피심인이 환급수수료율 인상 등을 통해 국내 부가세 환급창구운영시장에서 경쟁을 제한할 우려가 있으며, 동 폐해보다 이 사건 기업결합을 통한 효율성 증대효과 등이 크다고 볼 수 없으므로 법 제16조 제1항에 따라 시정조치를 하기로 한다.<각주>40</각주>나. 시정조치의 내용
이유
7. 결론
116 이 사건 기업결합은 국내 부가세 환급창구운영 시장의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있는 행위로서 법 제7조 제1항에 위반되므로 법 제16조 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.
116 이 사건 기업결합은 국내 부가세 환급창구운영 시장의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있는 행위로서 법 제7조 제1항에 위반되므로 법 제16조 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).