공정거래위원회
의결서
2018입담3298
대한적십자사 발주 혈액백 공동구매 단가 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
의결일: 2019년 9월 19일
주문
1. 피심인들은 대한적십자사가 발주하는 혈액백 공동구매 단가 입찰에서 예정수량 및 투찰금액 등을 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 주식회사 녹십자엠에스 : 5,802,000,000원
2) 태창산업 주식회사 : 1,896,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 주식회사 녹십자엠에스 : 5,802,000,000원
2) 태창산업 주식회사 : 1,896,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 주식회사 녹십자엠에스<각주>1</각주>및 태창산업 주식회사<각주>2</각주>는 의료용품 및 기타 의약 관련 제품을 제조하는 사업자들이다.<각주>3</각주>피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735491" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
(2018년말 기준, 단위: 백만 원, 명)
* 자료출처: 피심인 제출자료
나. 시장구조 및 실태
1) 혈액 및 혈액백 개요
가) 혈액과 헌혈
(1) 혈액의 구성
2 혈액은 혈관 속을 흐르고 있는 액상의 조직으로 신체 내 각 기관과 조직에 필요한 물질의 운반 및 노폐물 배출의 역할을 하며, 외부 병원체에 대한 방어 및 체온 조절을 담당한다.
3 혈액은 전체 혈액의 55%를 차지하는 액체 성분인 혈장과 나머지 45%를 차지하는 세포 성분인 혈구로 이루어지는데, 혈구는 다시 적혈구, 백혈구 및 혈소판으로 분류된다. 혈액을 구성하고 있는 혈장과 적혈구, 백혈구 및 혈소판으로 분류되는 혈구는 각각 역할이 다른데, 이들의 특징 및 신체 내에서 담당하는 역할을 간략히 정리하면 아래 <표 2>와 같다.
<표 2> 혈액 구성성분별 특징 및 역할
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735513" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>4</각주>(2) 헌혈 방식
4 헌혈자로부터 혈액을 채취하는 방식에는 혈액의 모든 성분을 채혈하는 전혈헌혈과 혈소판 및 혈장 등 필요한 성분만 채혈하고 나머지 성분은 헌혈자에게 되돌려주는 성분헌혈 두 가지 방식이 있다.
5 전혈헌혈의 방식으로 채취한 혈액은 그 자체로만 사용되는 것은 아니며, 채취한 혈액으로부터 필요한 성분을 추출하여 용도에 맞게 사용되기도 한다.
나) 혈액제제
6 혈액제제<각주>5</각주>란 헌혈자로부터 채취한 혈액을 원료로 하여 생산된 의약품을 말한다. 혈액제제는 채혈한 혈액을 별도의 분리 없이 사용하는 전혈제제와 적혈구, 혈장 및 혈소판 등의 혈액 성분을 정제한 혈액성분제제 두 가지로 분류되는데, 주요 혈액제제의 특징 및 역할은 아래 <표 3>과 같다.
<표 3> 주요 혈액제제의 특징 및 역할
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735541" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
다) 혈액백
(1) 혈액백의 정의
7 헌혈자로부터 전혈을 채취하면 그 자체를 사용하거나 사용 목적에 따라 여러 제제를 제조하는데, 혈액백은 전혈을 채취할 때부터 혈액제제가 제조되는 과정, 그리고 혈액제제가 실제 수혈자에게 사용될 때까지 이를 보관하는 저장 용기를 의미한다.
<그림 1> 혈액백(사중백) 그림 자료
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735565" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
(2) 혈액백의 종류
8 혈액백은 전혈을 보관하는 주백과 기타 혈액제제를 보관하는 보조백으로 구성되는데, 주백과 보조백의 개수에 따라 단일백ㆍ이중백ㆍ삼중백ㆍ사중백으로 분류되며 그 특징은 아래 <표 4>와 같다.
<표 4> 혈액백 종류별 특징
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735593" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>6</각주>2) 시장현황
9 국내 혈액백 시장규모에 대한 정확한 통계자료는 존재하지 않으나, 대략적으로 대한적십자사가 국내 혈액백 전체 수요량의 90%, 한마음혈액원이 9%, 기타 기관이 나머지 1%를 차지하고 있는 것으로 추정된다.
10 피심인들이 국내 혈액백 수요의 90%를 차지하고 있는 대한적십자사에 혈액백을 판매하여 발생한 매출액을 통해 대략적인 시장규모를 파악할 수 있는데, 아래 <표 5>와 같이 연간 약 150억 원의 규모로 파악된다.
<표 5> 국내 혈액백 시장규모
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735619" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
(단위: 백만 원, 부가세 제외)
11 또한 아래 <표 6>과 같이 피심인들이 대한적십자사에 혈액백을 판매하여 발생한 매출액 총합 대비 피심인별 매출액 비율을 통해 피심인들이 국내 혈액백 시장에서 차지하고 있는 대략적인 점유율을 확인할 수 있다.
<표 6> 국내 혈액백 시장점유율
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735645" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
(단위: %)
3) 입찰 개요 및 계약 체결 현황
가) 입찰 개요
12 대한적십자사는 2011년∼2015년 기간 동안 전국 15개 혈액원<각주>7</각주>이 수요로 하는 단일백, 이중백, 삼중백 및 사중백을 구매하기 위해 이 사건 3건의 입찰을 발주하였는데, 각 입찰별 개요는 아래 <표 7>과 같다.
<표 7> 입찰 개요
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735669" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주>(단위: 개, 원, 부가세 포함)
나) 입찰 방식 및 일정
13 대한적십자사는 이 사건 입찰에서 품질(규격)평가를 통과한 업체에 한해 희망수량 경쟁입찰<각주>11</각주>의 방식으로 낙찰자를 선정하였다.
14 이 사건 입찰의 일정은 아래 <표 8>과 같다.
<표 8> 입찰 일정
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735681" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>12</각주><각주>13</각주>다) 입찰 결과
15 이 사건 입찰 결과 녹십자엠에스와 태창산업이 전체 예정수량 대비 7:3의 비율로 낙찰 받았으며, 계약 현황은 아래 <표 9>와 같다.
<표 9> 입찰별 계약 현황
(단위: 개, %, 원, 부가세 포함)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735493" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
라) 계약기간 연장
(1) 연장계약 현황
16 대한적십자사는 이 사건 입찰의 계약 기간을 각각 1년으로 정하였는데, 각 입찰마다 계약 기간이 종료되는 시점에 새롭게 입찰을 공고하지 않고 기존계약과 동일한 조건으로 피심인들과 연장계약을 체결하였다. 연장된 계약기간을 정리하면 아래 <표 10>과 같다.
<표 10> 연장계약 체결 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735495" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
(2) 연장계약 근거
17 대한적십자사는 아래 <표 11>과 같이 각 입찰계약서상의 계약기간 연장 조항(물품구매계약특수조건 제9조 또는 제10조<각주>14</각주>)에 근거하여 기존 계약을 연장하였다.
<표 11> 2011년 입찰 계약서 물품구매특수조건(심사보고서 소갑 제1-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735497" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
마) 계약금액 산정방식
18 대한적십자사는 이 사건 입찰에서 예정가격 대비 낙찰가격의 낙찰률을 각 품목별 예정가격에 적용하여 계약단가를 산출하였기 때문에, 실제 피심인들의 투찰금액과 계약단가에 차이가 있다.
19 2011년 입찰을 예로 들면, 대한적십자사는 품목별로 예정가격을 정하였는데 그 합계액은 44,774원이었다. 피심인들 역시 품목별 투찰금액을 정하고 그 합계를 기재하여 투찰하였는데, 아래 <표 12>와 같이 녹십자엠에스의 품목별 투찰금액 합계는 44,755원, 태창산업의 합계는 43,460원이었으며 대한적십자사가 정한 품목별 예정단가 합계액(44,774원) 대비 낙찰률은 각각 99.96% 및 97.07%이었다.
<표 12> 2011년 입찰 낙찰금액 및 낙찰률
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735499" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
20 대한적십자사는 99.96% 및 97.07%의 낙찰률을 미리 정해놓은 품목별 예정단가에 곱하여 계약단가를 산출하였고, 산출된 계약단가대로 아래 <표 13>과 같이 피심인들과 계약을 체결하였다.
<표 13> 2011년 입찰 계약단가 산정표
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735501" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 합의 개요
21 피심인 녹십자엠에스와 태창산업은 2011년부터 2015년까지 대한적십자사가 발주한 이 사건 3건의 혈액백 공동구매 단가 입찰에서 사전에 7:3의 비율로 예정수량을 배분하고 투찰금액을 합의한 후 이를 실행하였다.
22 또한 이 사건 입찰에서 정한 1년 단위의 계약기간이 만료되는 시점에 각 입찰계약서상의 계약기간 연장 조항에 근거하여 계약단가의 변경이나 납품처 조정 등 기존 거래조건에 대한 별도의 협상 없이<각주>15</각주>기존계약과 동일한 조건<각주>16</각주>으로 계약기간이 연장되면서 2018. 5. 31.까지 피심인들의 합의 내용 등이 그대로 유지되었다.
23 이 사건 입찰에서 피심인들간 주요 합의내용 및 낙찰자 현황 등은 아래 <표 14>와 같고, 피심인들의 차수별 투찰금액 및 투찰률 등은 아래 <표 15>와 같다.
<표 14> 주요 합의내용 및 낙찰자 현황
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735503" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>17</각주><각주>18</각주><표 15> 차수별 투찰금액 및 투찰률(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735505" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
24 한편 이 사건 입찰에서 합의에 참여한 피심인별 담당 임직원들의 담당업무, 직급, 현재 근무 상황 등 현황은 아래 <표 16>과 같다.
<표 16> 이 사건 입찰 관련 담당직원 현황
(기준 : 2019년 3월 현재)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735507" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>19</각주><각주>20</각주><각주>21</각주><각주>22</각주><각주>23</각주>* 합의 당사자의 경우 성명을 굵은 글씨로 표시함2) 합의 배경
가) 합의를 통한 가격 경쟁 회피
25 대한적십자사는 2009년과 같이 최저가로 단일 업체를 선정하는 입찰 방식에서는 혈액백 수요량을 전량 공급할 수 있는 녹십자엠에스만 입찰에 참여하는 상황이 발생하여 가격 주도권을 사실상 녹십자엠에스에게 빼앗겨 버리는 상황이 초래되므로 가격 경쟁을 유도하기 위해 2011년 입찰부터는 희망수량 경쟁입찰 방식을 통해 복수의 낙찰자를 선정하고자 하였다.
26 희망수량 경쟁입찰이 도입됨에 따라 전체 혈액백 물량을 생산하지 못하는 사업자라도 입찰에 참여하여 원하는 물량을 낙찰 받을 수 있는 구도가 형성되었고, 2011년∼2015년 3건의 입찰에는 별도의 낙찰하한율이 설정되어 있지 않았기 때문에 입찰 참여자들이 원하는 수량을 낙찰받기 위해 가격 경쟁이 심화될 경우, 손해를 보고 혈액백을 공급해야 하는 상황에까지 이를 수 있었다.
27 피심인들이 이 사건 합의를 한 주된 이유는 가격 경쟁을 피하고 높은 가격으로 혈액백을 공급하기 위한 것이었으며, 아래 <표 17>과 같이 실제 합의에 의한 이 사건 3건의 입찰과 합의가 파기된 2018년 입찰<각주>24</각주>에서의 투찰률을 비교해보면 그 차이가 명확히 드러난다.
<표 17> 2011년∼2018년 4건 입찰에서의 투찰률 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735509" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>25</각주>(단위: %)나) 독점공급에 대한 우려 해소 및 해외 제조사의 국내 시장 진입 차단 필요성
28 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 아래 <표 18>의 내부 회의자료에 따르면, 해외 제조사들은 이미 오래 전부터 국내 혈액백 시장에의 진입을 시도하였다.
<표 18> 2007. 11. 20. 녹십자 내부 회의자료(심사보고서 소갑 제3-3호증<각주>26</각주>) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735511" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
29 한편 아래 <표 19>의 녹십자엠에스 SB팀 사업 보고 자료에는 해외 제조사인 프레지니우스카비가 2012년경 입찰 참여를 위한 허가를 취득하게 되자 녹십자엠에스가 그에 대한 대응으로 대한적십자사 입찰 공고에 '혈액백의 국내 직접 제조가 가능한 자’라는 조항을 삽입하기 위해 작업하였다는 내용이 기재되어 있었다.
<표 19> 2018. 8. 21. 녹십자엠에스 SB팀 사업 보고 자료(소갑 제1-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735515" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
30 이후 대한적십자사는 2013년 및 2015년 입찰 공고에 입찰참가자격을 '국내에서 혈액백을 직접 제조할 수 있는 자’로 제한하였는데, 만약 녹십자엠에스가 혈액백을 독점 공급하고 있는 상황이었다면 녹십자엠에스의 독점을 공고히 해 줄 우려가 있어 대한적십자사가 이와 같은 조항의 삽입을 허용하지 않았을 것이고 따라서 녹십자엠에스와 태창산업 간 경쟁구도가 있었기 때문에 대한적십자사가 이를 허용한 것으로 볼 수 있다. 이러한 점들을 고려해볼 때 녹십자엠에스는 태창산업과의 외형적인 경쟁상황이 필요하였던 측면도 있었던 것으로 판단된다.
다) 수출물량에 따른 안정적인 혈액백 공급 필요성
31 태창산업 인△△ 대표이사는 녹십자엠에스가 발주 물량의 30%를 태창산업이 공급할 수 있게 한 이유 중 하나를 녹십자엠에스의 수출 물량 때문이라고 진술하였다.
32 아래 <표 20>과 같이 실제 합의가 있었던 2011년부터 2014년까지 녹십자엠에스의 혈액백 해외 수출량은 증가하는 추세에 있었고, 아래 <표 21>과 같이 녹십자엠에스의 혈액백 공장 가동률<각주>27</각주>또한 90%를 넘어서는 수준이었다.
<표 20> 2011년 ∼ 2014년 녹십자엠에스의 혈액백 매출 실적
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735519" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
(단위: 백만 원)
* 자료출처: 2014년 녹십자엠에스 사업보고서
<표 21> 2011년 ∼ 2014년 녹십자엠에스의 혈액백 공장 가동률
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735521" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
(단위: 천 개, 백만 원)
* 자료출처: 2014년 녹십자엠에스 사업보고서
33 이에 녹십자엠에스는 무리해서 대한적십자사에 혈액백을 전량 공급하기보다는 태창산업과의 합의를 통해 높은 가격에 안정적으로 혈액백을 공급하고자 하였던 측면도 있었던 것으로 판단된다.
3) 기초 사실 (2009년 입찰<각주>28</각주>관련)
34 2009년 입찰에서는 녹십자가 낙찰 받을 수 있도록 벡톤디킨슨코리아(이하 '벡톤’으로 약칭한다)가 들러리로 참여한 뒤 그 대가로 벡톤이 발주 물량 일부를 대신 제조하여 녹십자에 공급한 것으로 판단되며, 이에 대한 구체적인 내용을 살펴보면 아래와 같다.<각주>29</각주>35 ① 대한적십자사가 2009. 7. 16. 공고한 혈액백 구매 입찰의 낙찰자 선정 방식은 최저가로 투찰한 사업자 1인을 선정하는 방식이었다.
36 ② 2009년 입찰에는 녹십자와 벡톤 2개사만 입찰에 참여하였는데,<각주>30</각주>아래 <표 22>와 같이 벡톤은 2009. 7. 23. 5, 6차 및 7, 8차 가격 입찰에서 각각 동일한 금액으로 투찰하여 당해 입찰에 형식적으로 참여하였다.
<표 22> 2009년 입찰에서 벡톤이 투찰한 금액(5∼8차)(소갑 제1-8호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735525" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
(단위: 원)
37 ③ 벡톤이 형식적으로 입찰에 참여한 결과 2009. 7. 23. 입찰(9차)에서 녹십자가 낙찰자로 선정되었다.<각주>31</각주>38 ④ 이후 2009. 9. 8.경 녹십자와 벡톤 사이에 2009년 입찰과 관련하여 녹십자가 대한적십자에 공급하는 혈액백 물량 중 40%를 벡톤이 공급한다는 이행 약정서가 작성<각주>32</각주>되었다.
39 또한 2009. 10. 15.경 녹십자와 벡톤 사이에 2009년 입찰과 관련하여 벡톤이 기존 거래처 납품 비율<각주>33</각주>대로 녹십자에 혈액백을 공급한다는 내용의 확인서가 작성<각주>34</각주>되었는데, 위 이행 약정서와 확인서는 벡톤이 2009년 입찰에 형식적으로 참여한 대가를 지급하기 위해 작성된 것으로 판단된다.<각주>35</각주>40 ⑤ 이후 벡톤은 2010년 12월말 혈액백을 제조하였던 구미공장을 폐쇄하였는데, 이와 같은 사실은 벡톤에서 근무하였던 태창산업 이■■ 상무<각주>36</각주>가 작성한 아래 <표 23>의 혈액백 사업 종료 안내 공문 등을 통해 확인된다.<각주>37</각주><표 23> 태창산업 이■■ 상무가 작성한 혈액백 사업 종료 안내 공문(소갑 제3-7호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735529" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
41 ⑥ 한편 녹십자는 아래 <표 24>와 같이 2011. 1. 1.자로 혈액백 영업부문이 포함된 MS(Medical Science) 영업부문을 녹십자엠에스에 양도하였다.
<표 24> 녹십자와 녹십자엠에스간 MS 영업부문 양수도계약서(소갑 제3-9호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735531" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
4) 구체적 행위사실
가) 2011년 입찰
(1) 합의 경위 및 내용
42 ① 태창산업(에스비디)은 아래 <표 25>와 같이 2011. 5. 3. 벡톤으로부터 혈액백 생산 공장 부지, 시설 및 인허가권을 인수하면서 혈액백 제조 사업을 시작하였다.
<표 25> 벡톤과 에스비디 간 체결된 사업 인수 계약서(소갑 제3-8호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735533" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
43 ② 2011. 7. 13.경 태창산업은 내부적으로 회의를 진행하였는데, 아래 <표 26>과 같이 2011년 입찰 역시 2009년 입찰과 마찬가지로 최저가로 투찰한 자 1인을 낙찰자로 선정하는 방식으로 진행될 것이라고 예상하였기 때문에 낙찰은 녹십자엠에스가 받는 대신 녹십자엠에스에 일부 혈액백을 공급하겠다는 내용의 공문을 발송하기로 결정하였다.
<표 26> 2011. 7. 13. 태창산업 내부 회의자료(소갑 제1-12호증)<각주>38</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735535" alt="이유 27번째 이미지" ></img>44 실제 태창산업은 아래 <표 27>과 같이 '발송일: 2011. 7. 13.’, '제목: 혈액백 입찰에 따른 협조 사항’, '수신: 녹십자 MS대표이사’로 하여 2011년 입찰에서도 녹십자엠에스의 낙찰 수량 일부를 태창산업이 공급하는 이른바 대체 납품을 가능하게 할 수 있도록 협조해달라는 내용의 공문을 작성하였고, 이를 녹십자엠에스에 발송하였다.
<표 27> 2011. 7. 13. 태창산업이 작성한 협조 요청 공문(소갑 제1-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735537" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
45 또한 2011. 7. 15.경 태창산업은 아래 <표 28>과 같이 녹십자엠에스가 대체 납품에 대한 결정권을 가지고 있으므로 녹십자엠에스로 하여금 대한적십자사에 계속해서 대체 납품을 요청하게 하자는 내용의 회의를 가졌다.
<표 28> 2011. 7. 15. 태창산업 내부 회의자료(소갑 제1-12호증)<각주>39</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735539" alt="이유 29번째 이미지" ></img>46 ③ 한편 2011. 8. 16.경 태창산업은 아래 <표 29>와 같이 대한적십자사에 복수의 낙찰자를 선정하는 희망수량 입찰의 방식을 제안하고, 녹십자엠에스를 방문하여 입찰 전략 및 입찰안에 대한 의견을 조율하기로 하였다.
<표 29> 2011. 8. 16. 태창산업 주간업무회의 자료(소갑 제1-13호증)<각주>40</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735543" alt="이유 30번째 이미지" ></img>47 실제 태창산업은 아래 <표 30>과 같이 '발송일: 2011. 8. 24.’, '제목: 혈액백 입찰에 따른 협조 사항’, '수신: 녹십자 MS대표이사’로 하여 대한적십자사가 2011년 입찰 공고 안에 대하여 검토를 진행 중에 있으니 녹십자엠에스가 대한적십자사에 태창산업의 대체 납품 혹은 희망수량 입찰로의 낙찰자 선정 방식의 변경을 요청해달라는 내용의 공문을 작성하였고, 이를 녹십자엠에스에 발송하였다.
<표 30> 2011. 8. 24. 태창산업이 작성한 협조 요청 공문(소갑 제1-14호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735545" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
48 ④ 2011년 8월경 피심인들은 입찰 방식이 확정되지 않은 상황에서 낙찰자 1인을 선정하는 최저가 입찰 방식과 복수의 낙찰자를 선정하는 희망수량 입찰 방식 2가지 모두에 대비하여 협의하였다.
49 구체적으로 최저가 입찰 방식으로 입찰 공고가 될 경우에는, 아래 <표 31>과 같이 녹십자엠에스만 단독으로 입찰에 참여하고 기존 단가보다 18% 이상 높게 투찰하여 고의적으로 유찰을 시킨 후 재입찰 공고시 태창산업이 녹십자엠에스에 일정 비율의 혈액백을 대체 납품하는 내용의 협의를 하였다.
<표 31> 태창산업이 작성한 최저가 입찰 방식일 때의 입찰 전략(소갑 제1-15호증)<각주>41</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735547" alt="이유 32번째 이미지" ></img>50 반면 희망수량 경쟁입찰의 방식으로 입찰 공고될 경우에는, 아래 <표 32>와 같이 녹십자엠에스가 전량 낙찰을 받고 태창산업이 녹십자엠에스에 대체 납품하는 방법 또는 35% 내지 40% 물량을 태창산업에 배정하는 방법에 대한 협의를 하였다.
<표 32> 태창산업이 작성한 희망 수량 입찰 방식일 때의 입찰 전략(소갑 제1-15호증)<각주>42</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735549" alt="이유 33번째 이미지" ></img>51 ⑤ 대한적십자사는 2011. 8. 31. 희망수량 입찰의 방식으로 최초 입찰 공고(투찰일: 2011. 9. 15.)를 하였는데, 아래 <표 33>과 같이 피심인들은 당해 입찰을 유찰시키기로 합의하였다.<각주>43</각주><표 33> 2011. 9. 5. 태창산업 주간업무회의 자료(소갑 제1-16호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735553" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
52 ⑥ 최초 입찰이 유찰된 후 태창산업 인△△ 대표이사는 이■■ 상무<각주>44</각주>로부터 아래 <표 34>와 같이 녹십자엠에스가 태창산업이 전체 혈액백 예정수량의 30%<각주>45</각주>를 공급하길 원한다는 내용의 보고를 받고, 최종적으로 녹십자엠에스의 제안을 수용할 것을 결정하였다고 진술하였다.<표 34> 2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료(소갑 제1-17호증)<각주>46</각주><각주>47</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735557" alt="이유 35번째 이미지" ></img>53 ⑦ 피심인들은 사전에 예정수량뿐만 아니라 투찰금액도 정하였는데, 아래 <표 35>와 같이 당시 녹십자엠에스가 대한적십자사에 공급하고 있었던 혈액백 단가를 기준으로 녹십자엠에스는 그 기준의 약 105%, 태창산업은 그 기준의 103%의 금액으로 투찰하여 태창산업이 30%에 해당하는 예정수량을 먼저 낙찰 받을 수 있도록 합의하였다.
<표 35> 2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료(소갑 제1-17호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735559" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
54 ⑧ 실제 태창산업은 아래 <표 36>과 같이 2011년 입찰에서 낙찰 받지도 않은 시점인 2011년 9월경부터 혈액백 제조에 필요한 원재료를 구매하였고, 아래 <표 37>과 같이 사전에 합의된 물량 31%<각주>48</각주>를 생산할 것을 기준으로 하여 2011년 10월 공장 생산계획을 수립하였다.
<표 36> 태창산업의 혈액백 원재료 발주 내역(소갑 제1-6호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735563" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
<표 37> 태창산업의 2011년 10월 공장 생산계획(소갑 제1-6호증)<각주>49</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735567" alt="이유 38번째 이미지" ></img>(2) 합의 실행
55 가격 입찰일인 2011. 11. 11. 피심인들은 사전에 합의한 대로 투찰하였는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.
56 ① 2011. 11. 11. 오후 2시경 피심인들만 가격 입찰에 참여하였으며, 이 중 태창산업은 사전에 녹십자엠에스와 합의된 투찰금액 및 전체 예정수량 중 30%에 해당하는 6개 혈액원에 대한 수량을 기재하여 투찰하였다.<각주>50</각주>57 ② 녹십자엠에스는 태창산업보다 높은 투찰금액과 예정수량 전체를 기재하여 투찰함으로써 태창산업이 30%에 해당하는 예정수량을 먼저 낙찰 받게 되었다.
58 ③ 다만 녹십자엠에스는 태창산업이 낙찰 받았을 때 예정가격 이상으로 투찰하였기 때문에, 2011. 11. 11. 오후 4시경 대한적십자사와 수의시담의 형식으로 가격 협상을 진행하여 낙찰 받게 되었다.
(3) 계약 체결 및 연장
59 ① 2011. 11. 15. 녹십자엠에스는 대한적십자사와 2011. 11. 17. ∼ 2012. 11. 16. 1년 동안 9개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 9,971,814,640원, 부가세 포함)하였다.
60 ② 2011. 11. 15. 태창산업은 대한적십자사와 2011. 11. 17. ∼ 2012. 11. 16. 1년 동안 6개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 4,218,283,577원, 부가세 포함)하였다.
61 ③ 이후 대한적십자사는 계약기간 만료 시점에 새롭게 입찰 공고를 하지 않고 계약연장 규정<각주>51</각주>에 따라 피심인들과 거래조건에 대한 별도의 협상 없이 기존 계약을 두 차례 연장하였다.
62 ④ 다만 피심인들이 체결한 계약서상의 수량은 예정수량이며 실제 혈액원에 공급한 수량과는 차이가 있다. 실계약수량 및 실계약금액을 기준으로 2011년 입찰의 신규계약 및 두 차례 연장계약 내용을 정리하면 아래 <표 38>과 같다.
<표 38> 2011년 입찰 신규계약 및 연장계약 현황
(단위: 개, 원, %, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735569" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
나) 2013년 입찰
(1) 합의 경위 및 내용
63 ① 녹십자엠에스는 ACD-A를 직접 생산하지 않고 메디파마플랜으로부터 납품받아 대한적십자사에 공급하고 있었는데, 메디파마플랜이 당해 사업 부문을 매각하게 되면서 녹십자엠에스는 새로운 ACD-A 납품업체를 필요로 하게 되었다.
64 태창산업 김▲▲ 과장은 태창산업이 전국적인 유통망을 갖추지 못하여 ACD-A 입찰에 참여하는 것이 어려웠던 상황에서 녹십자엠에스로부터 태창산업이 녹십자엠에스에 ACD-A를 납품해달라는 제안을 받게 되자 차라리 녹십자엠에스에 ACD-A를 납품하는 것이 더 이익이 될 것이라고 판단하였고, 결국 2013. 2. 13. 피심인들은 아래 <표 39>와 같이 대한적십자사가 공고한 ACD-A 예상수량을 태창산업이 생산하여 녹십자엠에스에 납품한다는 내용의 계약을 체결하였다.
<표 39> 2013. 2. 13. 피심인들이 체결한 ACD-A 공급계약서(소갑 제1-18호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735571" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
65 ② 한편 2013년 입찰을 앞두고 태창산업 김▲▲ 과장은 입찰서류 마감일인 2013. 4. 22.경 경기도 용인시에 소재한 카페에서 녹십자엠에스 장●● 부장을 만났는데, 당시 장●● 부장으로부터 대한적십자사의 유찰에 대비하여 1차에서 10차에 이르는 태창산업의 투찰금액을 전달 받았다고 진술하였다.
66 또한 태창산업 김▲▲ 과장은 당시 녹십자엠에스 장●● 부장이 가격 입찰이 8차까지 유찰되면 그 이후에는 아예 입찰 참여를 포기하자고 하였다고 진술하였다.
67 실제 태창산업 김▲▲ 과장이 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 받은 투찰금액 합계에 따라 단가를 계산한 아래 <표 40>의 파일을 보면 8차 입찰 부분에 빨간색으로 음영 처리가 되어 있는데, 태창산업 김▲▲ 과장은 그 이유를 녹십자엠에스 장●● 부장이 8차 입찰에서도 유찰되면 입찰 참여 자체를 포기하자고 하여 이를 별도로 표시하였기 때문이라고 진술하였다.
<표 40> 태창산업 김▲▲이 8차 입찰 부분을 별도로 표시한 파일(소갑 제1-19호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735573" alt="이유 41번째 이미지" ></img>
68 ③ 태창산업 김▲▲ 과장은 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 태창산업의 투찰금액을 전달 받은 뒤 태창산업 인△△ 대표이사에게 이를 구두로 보고하였고, 인△△ 대표이사는 김▲▲ 과장에게 전달 받은 투찰금액대로 투찰할 것을 지시하였다.
69 ④ 한편 태창산업 김▲▲ 과장은 녹십자엠에스 장●● 부장과의 합의 과정에서 녹십자엠에스가 태창산업으로부터 ACD-A를 납품 받는 대가로 2013년 입찰에서 태창산업이 공급하였던 대전ㆍ세종ㆍ충남 혈액원에 대한 혈액백 공급을 원하였다고 진술하였다.
70 이에 태창산업 김▲▲ 과장은 아래 <표 41>과 같이 녹십자엠에스 장●● 부장의 의견을 검토하였는데, 대전ㆍ세종ㆍ충남 혈액원에 대한 혈액백 공급을 녹십자엠에스가 하게 될 경우 ACD-A 납품을 하더라도 오히려 손실이 발생하게 된다고 판단하였다.
<표 41> 태창산업 김▲▲ 과장이 작성한 내부 검토자료(소갑 제1-20호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735575" alt="이유 42번째 이미지" ></img>
71 결국 태창산업 김▲▲ 과장은 녹십자엠에스 장●● 부장에게 대전ㆍ세종ㆍ충남 혈액원 대신 울산 혈액원을 녹십자엠에스에 양보하겠다고 하였고, 울산 혈액원 이외 혈액원에 대한 혈액백 공급은 2011년 입찰과 동일하게 진행하기로 하였다.
72 ⑤ 태창산업 김▲▲ 과장은 이후 가격 입찰일 당일인 2013. 6. 24. 대한적십자사 인근에 소재한 '필동면옥’에서 녹십자엠에스 장●● 부장과 점심 식사를 한 뒤, 근처 카페로 이동하여 장●● 부장에게 아래 <표 45>와 같이 최종적으로 태창산업이 투찰할 금액을 보여주고 확인을 받았다고 진술하였다. 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역은 아래 <표 42>, <표 43>과 같다.
<표 42> 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-21호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735577" alt="이유 43번째 이미지" ></img>
<표 43> 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 이용 상세 내역(소갑 제1-21호증)<각주>52</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735581" alt="이유 44번째 이미지" ></img>73 ⑥ 2013. 6. 24. 오후 1:09, 태창산업 김▲▲은 아래 <표 44>, <표 45>와 같이 녹십자엠에스 장●● 부장에게 확인받은 투찰금액을 정리한 엑셀 파일을 같은 회사 김◎◎ 부사장에게 전자 우편을 통하여 전달하였다.
<표 44> 태창산업 김▲▲이 김◎◎에게 보낸 전자 우편(소갑 제1-19호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735583" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
<표 45> 태창산업 김▲▲이 녹십자엠에스 장●●에게 확인받은 투찰금액(소갑 제1-19호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735587" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
(2) 합의 실행
74 가격 입찰일인 2013. 6. 24. 피심인들은 사전에 합의한 대로 투찰하였는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.
75 ① 2013. 6. 24. 오후 2시경 피심인들만 가격 입찰에 참여하였으며, 태창산업 김▲▲ 과장은 사전에 합의한 대로 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 전달 받은 투찰금액과 울산 혈액원을 제외한 5개 혈액원에 대한 예정수량을 기재하여 투찰하였다.
76 ② 녹십자엠에스는 태창산업이 먼저 낙찰 받을 수 있도록 태창산업보다 높은 투찰금액과 예정수량 전체를 기재하여 투찰하였다.
77 ③ 다만 피심인들이 계속 예정가격 이상으로 투찰하여 5차 가격 입찰까지는 유찰되었으며, 6차 가격 입찰에서 태창산업이 예정가격 이하로 투찰하여 녹십자엠에스보다 먼저 낙찰 받게 되었다. 이때 태창산업은 사전에 합의된 대로 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 전달 받은 투찰금액과 울산 혈액원을 제외한 5개 혈액원에 대한 예정수량을 기재하여 투찰하였다.
78 ④ 6차 가격 입찰에서 태창산업은 낙찰 받았으나 녹십자엠에스는 예정가격 이상으로 투찰하였기 때문에, 2013. 6. 27. 오후 5시경 녹십자엠에스는 대한적십자사와 수의시담의 형식으로 가격 협상을 진행하여 낙찰 받게 되었다.
(3) 계약 체결 및 연장
79 ① 2013. 6. 28.<각주>53</각주>경 녹십자엠에스는 대한적십자사와 2013. 7. 1. ∼ 2014. 6. 30. 1년 동안 10개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 10,543,075,154원, 부가세 포함)하였다.
80 ② 2013. 6. 28. 태창산업은 대한적십자사와 2013. 7. 1. ∼ 2014. 6. 30. 1년 동안 5개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 4,666,688,148원, 부가세 포함)하였다.
81 ③ 이후 대한적십자사는 계약기간 만료 시점에 새롭게 입찰 공고를 하지 않고 계약연장 규정에 따라 피심인들과 거래조건에 대한 별도의 협상 없이 기존 계약을 두 차례 연장하였다.
82 ④ 다만 피심인들이 체결한 계약서상의 수량은 예정수량이며 실제 혈액원에 공급한 수량과는 차이가 있다. 실계약수량 및 실계약금액을 기준으로 2013년 입찰의 신규계약 및 두 차례 연장계약 내용을 정리하면 아래 <표 46>과 같다.
<표 46> 2013년 입찰 신규계약 및 연장계약 현황
(단위: 개, 원, %, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735591" alt="이유 47번째 이미지" ></img>
다) 2015년 입찰
(1) 합의 경위 및 내용
83 ① 태창산업 김▲▲ 과장은 입찰 공고 이후인 2014년 12월경 경기도 용인시에 소재한 카페에서 녹십자엠에스 장●● 부장을 만났는데, 당시에도 장●● 부장으로부터 대한적십자사의 유찰에 대비하여 1차에서 12차에 이르는 태창산업의 투찰금액을 전달 받았다고 진술하였다.
84 ② 또한 태창산업 김▲▲ 과장은 2013년 입찰과 마찬가지로 태창산업이 5개 혈액원에 대한 혈액백 공급을, 녹십자엠에스가 나머지 10개 혈액원에 대한 혈액백 공급을 하기로 하였다고 진술하였다.
85 ③ 태창산업 김▲▲ 과장은 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 태창산업의 투찰금액을 전달 받은 뒤 태창산업 인△△ 대표에게 이를 구두로 보고하였고, 인△△ 대표는 김▲▲ 과장에게 전달 받은 투찰금액대로 투찰할 것을 지시하였다.
86 ④ 태창산업 김▲▲ 과장은 이후 가격 입찰일인 2015. 1. 13.<각주>54</각주>대한적십자사 인근에 소재한 '필동면옥’에서 녹십자엠에스 장●● 부장과 점심 식사를 한 뒤, 근처 '달콤’이라는 카페로 이동하여 장●● 부장에게 아래 <표 50>과 같이 최종적으로 태창산업이 투찰할 금액을 보여주고 확인을 받았다고 진술하였다. 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역 및 태창산업 김▲▲ 과장의 법인카드 결제내역은 아래 <표 47> 내지 <표 49>와 같다.
<표 47> 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-22호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735595" alt="이유 48번째 이미지" ></img>
<표 48> 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 이용 상세 내역(소갑 제1-22호증)<각주>55</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735597" alt="이유 49번째 이미지" ></img><표 49> 태창산업 김▲▲ 과장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735599" alt="이유 50번째 이미지" ></img>
<표 50> 태창산업 김▲▲이 녹십자엠에스 장●●에게 확인받은 투찰금액(소갑 제1-24호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735601" alt="이유 51번째 이미지" ></img>
(2) 합의 실행
87 가격 입찰일인 2015. 1. 13. 피심인들은 사전에 합의한 대로 투찰하였는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.
88 ① 2015. 1. 13. 오후 2시경 피심인들만 가격 입찰에 참여하였으며, 태창산업 김▲▲ 과장은 사전에 합의한 대로 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 전달 받은 투찰금액과 5개 혈액원에 대한 예정수량을 기재하여 투찰하였다.
89 ② 녹십자엠에스는 태창산업이 먼저 낙찰 받을 수 있도록 태창산업보다 높은 투찰금액과 예정수량 전체를 기재하여 투찰하였다.
90 ③ 다만 피심인들이 계속 예정가격 이상으로 투찰하여 7차 가격 입찰까지는 유찰되었으며, 8차 가격 입찰에서 태창산업이 예정가격 이하로 투찰하여 녹십자엠에스보다 먼저 낙찰을 받게 되었다. 이때 태창산업은 녹십자엠에스 장●● 부장과 사전에 합의한 투찰금액 및 5개 혈액원에 대한 예정수량을 기재하여 투찰하였다.<각주>56</각주>91 ④ 8차 가격 입찰에서 태창산업은 낙찰 받았으나 녹십자엠에스는 예정가격 이상으로 투찰하였기 때문에, 2015. 1. 13. 오후 3시경 녹십자엠에스는 대한적십자사와 수의시담의 형식으로 가격 협상을 진행하여 낙찰 받게 되었다.
(3) 계약 체결 및 연장
92 ① 2015. 1. 28. 녹십자엠에스는 대한적십자사와 2015. 2. 1. ∼ 2016. 1. 31. 1년 동안 10개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 10,356,697,257원, 부가세 포함)하였다.
93 ② 2015. 1. 28. 태창산업은 대한적십자사와 2015. 2. 1. ∼ 2016. 1. 31. 1년 동안 5개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 4,582,472,352원, 부가세 포함)하였다.
94 ③ 이후 대한적십자사는 계약기간 만료 시점에 새롭게 입찰 공고를 하지 않고 계약연장 규정에 따라 피심인들과 거래조건에 대한 별도의 협상 없이 기존 계약을 아홉 차례 연장하였다.
95 ④ 다만 피심인들이 체결한 계약서상의 수량은 예정수량이며 실제 혈액원에 공급한 수량과는 차이가 있다. 실계약수량 및 실계약금액을 기준으로 2015년 입찰의 신규계약 및 아홉 차례 연장계약 내용을 정리하면 아래 <표 51>과 같다.
<표 51> 2015년 입찰 신규계약 및 연장계약 현황
(단위: 개, 원, %, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735603" alt="이유 52번째 이미지" ></img>
라) 2018년 입찰<각주>57</각주>(1) 녹십자엠에스와 태창산업 간 합의 파기
96 ① 다국적 제약사인 프레지니우스카비코리아(이하 '카비’로 약칭한다)는 아래 <표 52>에서 볼 수 있는 바와 같이 2018년 입찰에 참여하려고 하였다.
<표 52> 카비의 혈액백 입찰 참여 관련 한겨레 뉴스기사<각주>58</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735605" alt="이유 53번째 이미지" ></img>97 ② 태창산업 김◎◎ 부사장과 박◁◁ 이사는 2017. 11. 2. 태창산업 서울사무소 회의실에서 녹십자엠에스 유◀◀ 상무와 전◇◇ 부장을 만나, 아래 <표 53>과 같이 카비의 입찰 참여를 막기 위해<각주>59</각주>추후 있을 대한적십자사의 사전 규격 공개에 대한 의견 제출 기간에 전체 혈액백에 프탈레이트<각주>60</각주>가 사용되지 않을 것을 규격서에 반영해달라는 의견을 제출하기로 하였다고 진술하였다.
<표 53> 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735607" alt="이유 54번째 이미지" ></img>
98 또한 태창산업 김◎◎ 부사장과 박◁◁ 이사는 2017. 11. 7. 태창산업 서울사무소 회의실에서 녹십자엠에스 유◀◀ 상무와 전◇◇ 부장을 한차례 더 만나, 아래 <표 54>와 같이 대한적십자사에 2018년 입찰의 낙찰자 선정 방식을 기존 입찰과 같이 희망수량 경쟁입찰의 방식으로 진행하자는 의견을 제출하기로 하였다고 진술하였다.
<표 54> 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735609" alt="이유 55번째 이미지" ></img>
99 ③ 2017. 11. 23. 대한적십자사는 아래 <표 55>와 같이 2018년 입찰 공고 전 혈액백 구매 규격을 사전 공개하였는데, 이때 공개된 규격서에는 보조백에만 프탈레이트를 사용하지 않을 것으로 되어 있었다.
<표 55> 2017. 11. 23. 대한적십자사가 사전 공개한 규격서(소갑 제1-27호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735611" alt="이유 56번째 이미지" ></img>
100 ④ 2017. 11. 28. 오후 6:54, 녹십자엠에스는 아래 <표 56>과 같이 대한적십자사에 전체 혈액백에 대하여 프탈레이트를 사용하지 않을 것을 규격서에 반영하고 낙찰자 선정 방식을 희망수량 경쟁입찰의 방식으로 진행하자는 등의 의견을 제출하였다.<각주>61</각주><표 56> 녹십자엠에스가 대한적십자사에 제출한 의견서(소갑 제1-28호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735613" alt="이유 57번째 이미지" ></img>
101 2017. 11. 28. 오후 8:19, 태창산업 역시 아래 <표 57>과 같이 대한적십자사에 전체 혈액백에 대하여 프탈레이트를 사용하지 않을 것을 규격서에 반영하고 희망수량 경쟁입찰의 방식으로 입찰 공고할 것을 제안하는 등의 의견을 제출하였다.
<표 57> 태창산업이 대한적십자사에 제출한 의견서(소갑 제1-29호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735625" alt="이유 58번째 이미지" ></img>
102 태창산업 박◁◁ 이사는 2017. 12. 8. 대한수혈학회가 개최한 학술대회에 참석하여 아래 <표 58>과 같이 녹십자엠에스 전◇◇ 부장을 만나 대한적십자사의 동향을 서로 공유하기도 하였다고 진술하였다.
<표 58> 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735627" alt="이유 59번째 이미지" ></img>
103 그러나 결국 대한적십자사는 피심인들이 제출한 의견을 받아들이지 않았고, 2018. 1. 30. 보조백에만 프탈레이트를 사용하지 않는다는 내용과 아래 <표 59>와 같이 낙찰자 역시 희망수량 입찰 방식이 아닌 예정가격 이하 최저가로 투찰한 자를 선정하는 방식으로 공고문을 게시하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735629" alt="이유 60번째 이미지" ></img>
<표 59> 2018.1.30. 대한적십자사가 게시한 공고문(소갑 제1-5호증)
104 ⑤ 태창산업 박◁◁ 이사는 입찰 공고 이후인 2018. 2. 1.에도 태창산업 서울사무소 회의실에서 같은 회사 김◎◎ 부사장과 함께 녹십자엠에스 유◀◀ 상무와 전◇◇ 부장을 만났다고 진술하였는데, 아래 <표 60>과 같이 이 당시에도 카비와의 3자 협의를 통하여 기존 시장 가격을 유지하는 데에는 피심인들의 의견이 일치하였던 것으로 보인다.
<표 60> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리 컴퓨터에서 발견된 혈액백 입찰 관련 보고자료(소갑 제1-31호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735631" alt="이유 61번째 이미지" ></img>
105 그러나 당시 만남에서 태창산업 박◁◁ 이사는 아래 <표 61>과 같이 녹십자엠에스 전◇◇ 부장에게 사중백에 사용되는 필터<각주>62</각주>를 녹십자엠에스에서 가격을 인하하여 공급해달라고 요청하였는데 전◇◇ 부장이 이를 거절하였고, 결국 2018년 입찰에서는 예정수량이나 투찰금액에 대한 합의 없이 참여하기로 하였다고 진술하였다.
<표 61> 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735633" alt="이유 62번째 이미지" ></img>
106 ⑥ 가격 입찰일인 2018. 2. 7. 녹십자엠에스는 투찰을 진행하였는데, 아래 <표 62>와 같이 2015년 입찰에서 녹십자엠에스의 투찰금액은 39,538원<각주>63</각주>이었던 반면 2018년 입찰에서의 투찰금액은 20,810원으로 큰 폭으로 감소하였다.
<표 62> 녹십자엠에스의 2015년 입찰과 2018년 입찰 투찰금액 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735635" alt="이유 63번째 이미지" ></img>
(단위: 원 %)
107 한편 태창산업 김◎◎ 부사장은 녹십자엠에스 및 카비와의 경쟁을 감안하여 투찰금액을 산정한 뒤, 아래 <표 63>과 같이 2018. 2. 7. 같은 회사 박◁◁ 이사와 홍▶▶ 대리에게 투찰을 지시하였다. 그러나 당시 노트북에 오류가 발생하여 태창산업은 결국 투찰을 하지 못하였다.<각주>64</각주><표 63> 태창산업 김◎◎이 박◁◁에게 투찰금액을 전송한 휴대전화 화면(소갑 제1-32호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735637" alt="이유 64번째 이미지" ></img>
(2) 녹십자엠에스의 카비와의 합의 시도 및 결렬
108 녹십자엠에스는 위 '2. 가. 4) 라) (1) 녹십자엠에스와 태창산업 간의 합의 파기’에서 확인할 수 있는 바와 같이 태창산업과 함께 경쟁사인 카비의 입찰 참여를 막기 위해 대한적십자사에 전체 혈액백에 대하여 프탈레이트를 사용하지 않을 것을 규격서에 반영해달라는 의견을 제출하였다.
109 동시에 녹십자엠에스는 카비와의 합의도 시도하였는데, 결과적으로 카비와의 합의는 최종 합의에 이르지 못하고 결렬된 것으로 판단된다. 이와 관련된 구체적인 내용은 아래와 같다.
110 ① 2017. 11. 2.경 녹십자엠에스 전◇◇ 부장과 태창산업 박◁◁ 이사 등은 카비의 입찰 참여를 막기 위하여 사전 규격에 대한 의견 제출 내용을 공유하는 한편, 동시에 아래 <표 64>와 같이 카비와도 사업 물량을 나눠 갖는 안에 대한 협의를 진행하였다.
<표 64> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 내부 보고자료(소갑 제1-33호증)<각주>65</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735639" alt="이유 65번째 이미지" ></img>111 ② 또한 2017. 11. 3.경 녹십자엠에스는 아래 <표 65>, <표 66>와 같이 내부적으로 카비에 사업 물량 일부를 배분하는 안에 대한 검토를 계속해서 진행한 것으로 보인다.
<표 65> 녹십자엠에스 최▼▼과 노▷▷이 주고 받은 전자 우편(소갑 제1-34호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735641" alt="이유 66번째 이미지" ></img>
<표 66> 녹십자엠에스 최▼▼이 노▷▷에게 전송한 전자 우편 첨부파일(소갑 제1-34호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735643" alt="이유 67번째 이미지" ></img>
112 ③ 2017. 11. 6.경 녹십자엠에스 전◇◇ 부장은 노▷▷ 과장으로부터 태창산업과 협의한 내용 및 카비와의 시장 분할을 검토한 아래 <표 67> 내지 <표 69>의 내용을 보고받고, 이를 유◀◀ 상무에게 보고하였다.<각주>66</각주><표 67> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 내부 보고자료(소갑 제1-33호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735647" alt="이유 68번째 이미지" ></img>
<표 68> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 내부 보고자료(소갑 제1-33호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735651" alt="이유 69번째 이미지" ></img>
<표 69> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 내부 보고자료(소갑 제1-33호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735653" alt="이유 70번째 이미지" ></img>
113 ④ 2018. 2. 2.경 녹십자엠에스는 카비와 혈액백 입찰과 관련하여 논의를 진행하였으나, 아래 <표 70>과 같이 2018. 2. 6. 결국 최종적인 합의에 이르지 못하고 결렬된 것으로 판단된다.
<표 70> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리 컴퓨터에서 발견된 혈액백 입찰 관련 보고자료(소갑 제1-31호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735655" alt="이유 71번째 이미지" ></img>
5) 근거
114 이와 같은 사실은 피심인 태창산업이 심의과정에서 모두 인정하였으며, 2009년, 2011년, 2013년, 2015년 및 2018년 입찰 관련 자료(소갑 제1-1호증 내지 제1-3호증, 제1-5호증 및 제1-8호증), 대한적십자사 자료요청 및 질의 답변서(소갑 제1-4호증), 2011년 10월 태창산업 혈액백 생산계획 자료(소갑 제1-6호증), 2018. 8. 21. 녹십자엠에스 SB팀 사업 보고 자료(소갑 제1-7호증), 녹십자와 벡톤디킨슨코리아 사이에 작성된 이행약정서(소갑 제1-9호증), 녹십자와 벡톤디킨슨코리아 사이에 작성된 확인서(소갑 제1-10호증), 태창산업이 작성한 협조 요청 공문(소갑 제1-11호증 및 제1-14호증), 2011. 7. 13.∼7. 18. 태창산업 내부 회의자료(소갑 제1-12호증), 2011. 8. 16. 태창산업 주간업무회의 자료(소갑 제1-13호증), 태창산업이 작성한 입찰 방식별 전략(소갑 제1-15호증), 2011. 9. 5. 태창산업 주간업무회의 자료(소갑 제1-16호증), 2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료(소갑 제1-17호증), 피심인들이 2013. 2. 13. 체결한 ACD-A 공급 계약서(소갑 제1-18호증), 태창산업 김▲▲이 김◎◎에게 보낸 전자 우편 및 첨부파일 자료(소갑 제1-19호증), 태창산업 김▲▲ 과장이 작성한 내부 검토자료(소갑 제1-20호증), 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-21호증 및 제1-22호증), 태창산업 김▲▲ 과장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-23호증), 태창산업 김▲▲이 녹십자엠에스 장●●에게 확인받은 투찰금액 자료(소갑 제1-24호증), 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증), 2017. 11. 7. 박◁◁ 이사 업무수첩(소갑 제1-26호증), 2017. 11. 23. 대한적십자사가 사전 공개한 규격서(소갑 제1-27호증), 녹십자엠에스가 대한적십자사에 제출한 의견서(소갑 제1-28호증), 태창산업이 대한적십자사에 제출한 의견서(소갑 제1-29호증), 2018. 2. 1. 박◁◁ 이사 업무수첩(소갑 제1-30호증), 2018. 3. 29. 녹십자엠에스의 혈액백 입찰 관련 보고자료(소갑 제1-31호증), 태창산업 김◎◎이 박◁◁에게 투찰금액을 전송한 휴대전화 화면(소갑 제1-32호증), 2017. 11. 1. 녹십자엠에스의 혈액백 입찰 관련 보고자료(소갑 제1-33호증), 녹십자엠에스 최▼▼과 노▷▷이 주고 받은 전자 우편 및 첨부파일(소갑 제1-34호증), 태창산업 혈액백 생산능력 관련 전자 우편 및 첨부파일 자료(소갑 제1-35호증), 녹십자엠에스 장●●과 태창산업 김▲▲이 주고 받은 전자 우편 자료(소갑 제1-36호증), 녹십자엠에스 전결규정(소갑 제1-37호증), 협상 여부에 대한 대한적십자사 회신 자료(소갑 제1-38호증), 녹십자엠에스의 2011년∼2017년 국내 혈액백 매출액 및 매출이익 자료(소갑 제1-39호증), 녹십자엠에스의 공정위 조사 대응 방안 문건(소갑 제1-40호증), 녹십자엠에스 장●● 부장 진술조서(소갑 제2-1호증), 녹십자엠에스 전◇◇ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 녹십자엠에스 최▼▼ 대리 진술조서(소갑 제2-3호증), 태창산업 인△△ 대표이사 진술조서(소갑 제2-4호증), 태창산업 김◎◎ 부사장 진술조서(소갑 제2-5호증), 태창산업 박◁◁ 이사 진술조서(소갑 제2-6호증), 태창산업 김▲▲ 과장 진술조서(소갑 제2-7호증), 태창산업 양▽▽ 부장 진술조서(소갑 제2-8호증), 태창산업 홍▶▶ 대리 진술조서(소갑 제2-9호증), 대한적십자사 최♤♤ 팀장 진술조서(소갑 제2-10호증), 대한적십자사 노♠♠ 대리 진술조서(소갑 제2-11호증) 등을 통해서도 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)
제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
② ∼ ⑥ (생략)
법 시행령
제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.
1. 낙찰 또는 경락의 비율
2. 설계 또는 시공의 방법
3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항
2) 관련 법리
115 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다.
가) 합의
(1) 합의의 의미
116 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.
117 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다.
(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위
118 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 낙찰 또는 경락의 비율, 투찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소가 되는 사항을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다.
나) 경쟁제한성
119 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
120 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>67</각주>121 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>68</각주>다) 하나의 공동행위
122 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>69</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 합의의 존재 여부
123 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 녹십자엠에스, 태창산업 등 2개사는 대한적십자사가 2011년 ∼ 2015년 실시한 3건의 혈액백 공동구매 단가 입찰에 참여하면서 가격 경쟁을 회피하기 위한 의도 내지 목적 등으로 사전에 모임 등을 통하여 7:3의 비율로 예정수량을 배분하고 투찰금액을 합의하였는 바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰비율, 투찰가격 등의 결정에 관해 피심인들 간 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.
2) 연장계약의 합의 포함 여부
124 대한적십자사는 2011년 ∼ 2015년 3건 입찰의 계약기간 만료 시점에 별도로 입찰 공고를 하지 않고, 2012. 11. 17.부터 2013. 6. 30.까지, 2014. 7. 1.부터 2015. 1. 31.까지, 2016. 2. 1.부터 2018. 5. 31.까지 피심인들과의 기존 계약을 각각 연장하였는 바, 아래와 같은 사항을 고려할 때 대한적십자사와 피심인들 간 체결된 연장계약을 통해 피심인들의 기존 합의 내용이 그대로 유지되고 그 효과도 지속된 것으로 볼 수 있으므로 위 연장계약은 이 사건 합의에 포함된다고 보는 것이 타당하다.
125 첫째, 각 입찰계약 체결시 각 계약서상에 동일한 거래조건으로 계약기간이 연장될 수 있다는 취지의 내용이 명시적으로 규정되어 있어 이에 근거하여 별도의 협상 없이 계약이 연장되었다. 즉, 대한적십자사와 피심인들은 '상호간 계약 내용에 이의가 없을 경우 합의에 의거 전년도와 동일한 가격 및 조건으로 계약기간을 연장할 수 있다’는 규정에 근거하여 계약을 연장하였으며, 이 과정에서 아래 <표 71> 내지 <표 73>에서 확인할 수 있는 바와 같이 발주처와 피심인들 간 또는 피심인들 간 계약단가의 변경이나 납품처 조정 등 기존 계약의 거래조건과 관련한 별도의 협상은 존재하지 않았다.<각주>70</각주><표 71> 협상 여부에 대한 대한적십자사 회신 자료(소갑 제1-38호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735657" alt="이유 72번째 이미지" ></img>
<표 72> 태창산업 김◎◎ 부사장 진술조서(소갑 제2-5호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735659" alt="이유 73번째 이미지" ></img>
<표 73> 녹십자엠에스 장●● 부장 진술조서(소갑 제2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735661" alt="이유 74번째 이미지" ></img>
126 둘째, 녹십자엠에스는 2011. 1. 1.자로 녹십자로부터 혈액백 사업에 대한 영업권을 양수하여 아래 <표 74>와 같이 2011년 9월 대한적십자사와 연장계약을 체결하였는데, 당시 연장계약서 내용에도 계약기간과 계약담당자를 제외하고는 기존계약 조건을 따른다고 기재되어 있었던 점 등에 비춰볼 때 녹십자엠에스는 이 사건 2011년 입찰 관련 합의 당시에 이미 추후 대한적십자사와 계약기간을 연장하면 합의내용 및 그 효과가 계속 유지된다는 사실도 인식하고 있었다.<각주>71</각주><표 74> 2011년 9월 대한적십자사와 녹십자엠에스가 체결한 연장계약서<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735665" alt="이유 75번째 이미지" ></img>
3) 경쟁제한성 판단
127 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항에 비추어 볼 때 연장계약 내용이 포함된 이 사건 혈액백 공동구매 단가 입찰시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다.
128 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 예정수량, 투찰가격 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다.
129 둘째, 낙찰하한율이 설정되어 있지 않은 희망수량 경쟁입찰 방식에서 입찰 참여자가 자신이 원하는 수량을 낙찰 받기 위해서는 최대한 낮은 금액으로 투찰해야 하기 때문에 가격 경쟁이 발생할 수 밖에 없는 바, 이 사건 합의는 피심인들 간 사전에 예정수량을 7:3의 비율로 배분하고 최대한 높게 낙찰 받을 수 있는 투찰금액을 정하여 경쟁 없이 입찰에 참여함으로써 각 사의 이익을 극대화하기 위한 의도로 시작되었고, 피심인들은 모두 합의 내용을 그대로 실행함으로써 100%에 가까운 97.1%∼99.9% 투찰률로 낙찰 받아 경제적 이익을 취득하였다. 이와 같은 사실은 합의가 파기되어 경쟁이 이루어진 2018년 투찰률과 비교한 위 <표 17> 자료, 녹십자엠에스의 2011년∼2017년 국내 혈액백 매출액 및 매출이익을 정리한 아래 <표 75> 자료 등을 통해 확인할 수 있다.
<표 75> 녹십자엠에스의 2011년∼2017년 국내 혈액백 매출액 및 매출이익<각주>72</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735667" alt="이유 76번째 이미지" ></img>(단위: 백만 원, %)
130 셋째, 대한적십자사가 수요로 하는 혈액백을 국내에서 직접 제조할 수 있는 업체는 당시 피심인들 밖에 없었던 바, 이와 같은 상황에서 피심인들이 예정수량과 투찰금액 등을 합의함으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도 취지를 무력화시켜 이 사건 입찰시장에서 가격경쟁을 통하여 낙찰물량, 낙찰금액 등이 결정될 수 있는 가능성이 소멸되었고, 이에 따라 발주처인 대한적십자사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다.
4) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부
131 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다.
132 첫째, 피심인들의 행위는 대한적십자사가 혈액사업 수행에 필요한 혈액백을 구매하기 위하여 발주한 동일한 제품의 입찰에 대한 공동행위이다.
133 둘째, 이 사건 공동행위는 가격에 있어서는 낙찰하한율이 설정되어 있지 않은 입찰 방식이기 때문에 피심인들이 가격 경쟁을 하게 될 경우 원하는 수량을 낙찰받기 위해 각 사가 큰 손해를 감수해야 할 가능성이 있어 사전에 예정수량을 7:3의 비율로 배분하고 최대한 높은 낙찰률을 달성할 수 있는 투찰금액을 정하여 입찰에 참여함으로써 서로 간에 경쟁 없이 각 사의 이익을 극대화하고자 하는 단일한 의사와 목적에 의한 것이었다.
134 셋째, 이 사건 입찰에서 피심인들은 사전에 합의한 물량비율, 투찰가격대로 각 낙찰을 받았고 이러한 피심인들 간 합의는 중간에 단절됨이 없이 지속적으로 실행되었다. 아울러 2011년, 2013년 및 2015년 입찰 이후 각 입찰계약서상 계약기간 연장 조항에 근거하여 별도 협상 등이 없이 각 계약기간에 대한 연장이 이루어짐으로써 계약기간 연장 물량에 대해서도 기존 합의의 내용과 효과가 지속되었다.
5) 피심인 녹십자엠에스의 주장에 대한 검토
135 피심인 녹십자엠에스는 피심인들 간 의사의 합치를 입증할 수 있는 증거가 부족하다고 주장하면서 이 사건 행위사실을 전면 부인하고 있으나, 아래에서 살펴보는 바와 같이 태창산업의 내부 검토자료, 녹십자엠에스 장●● 부장 및 태창산업 김▲▲ 과장의 법인카드 결제내역, 태창산업 인△△ 대표이사, 김◎◎ 부사장 및 김▲▲ 과장의 진술내용, 피심인들의 투찰률, 합의 없이 설명하기 어려운 태창산업의 의사결정 등을 종합적으로 고려할 때 피심인들 간 이 사건 합의 사실이 충분히 인정되므로 피심인 녹십자엠에스의 위와 같은 주장은 모두 이유 없다.
가) 합의의 존재를 입증할 수 있는 물적 증거
(1) 2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료
136 2011년 입찰과 관련하여 태창산업이 내부적으로 의견을 검토한 위 <표 34>, <표 35>의 '2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료(소갑 제1-17호증)’를 통해 ① 2011년 입찰에 대비하여 피심인들이 혈액백 예정수량 비율에 대하여 의견을 주고 받았다는 사실, ② 태창산업이 녹십자엠에스에 30%가 아닌 35%의 혈액백 공급을 제안하였다는 사실, ③ 녹십자엠에스는 그 제안을 받아들이지 않고 태창산업이 ACD-A에 참석하지 않으면서 태창산업이 30%의 혈액백을 공급할 것을 제안하였다는 사실, ④ 태창산업이 녹십자엠에스의 제안을 거절할 경우 피심인들이 가격 경쟁을 할 수 있었다는 사실<각주>73</각주>, ⑤ 태창산업은 원가 경쟁력을 이유로 녹십자엠에스의 제안을 수용하는 것이 더 바람직하다고 판단하였다는 사실, ⑥ 태창산업 최종 의사결정권자인 인△△ 대표이사가 녹십자엠에스의 제안을 받아들일 것을 결정하였다는 사실, ⑦ 피심인들이 투찰금액에 대해서도 협의하였다는 사실이 확인된다.
137 또한 2011년 입찰 결과 실제 위 자료상의 내용대로 태창산업이 녹십자엠에스보다 먼저 낙찰 받아 30%의 물량을 확보하였고, 녹십자엠에스와 태창산업의 투찰률 역시 각각 99.9%와 97.1%로 가격 경쟁이 전혀 이루어지지 않았다.
(2) 2013년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료
138 2013년 입찰과 관련하여 태창산업이 공급하고 있는 주요 혈액원에 대한 판매실적 등이 기재된 위 <표 41>의 '2013년 입찰 관련 태창산업 김▲▲ 과장이 작성한 내부 검토자료(소갑 제1-20호증)’를 통해 ① '최근 1년 평균은 2012년 6월부터 2013년 5월까지 평균임’이라는 문구를 통하여 당해 자료가 2013년 6월경 작성되었다는 사실, ② 대전혈액원을 녹십자엠에스에 양보할 경우 발생하는 손실과 ACD-A를 생산함으로써 얻는 이익을 비교한 내용을 통하여 녹십자엠에스와 태창산업 사이에 대전혈액원과 ACD-A 생산을 두고 모종의 거래가 있었다는 사실, ③ 손익 분석 결과를 통하여 태창산업이 녹십자엠에스에 대전혈액원을 양보하는 것에 대해 부정적으로 판단하였다는 사실이 확인된다.
139 2013년 입찰과 관련하여 실제 태창산업은 녹십자엠에스에 대전혈액원이 아닌 울산혈액원을 양보하였는데, 태창산업 김▲▲ 과장은 대전혈액원을 녹십자엠에스에 양보할 경우 태창산업의 손실이 크기 때문에 대신 울산혈액원을 양보하였다고 진술하였다.<각주>74</각주>(3) 합의 당사자가 결제한 법인카드 내역
140 태창산업 김▲▲ 과장은 2013년과 2015년 가격 입찰일에 녹십자엠에스 장●● 부장을 만나 대한적십자사 인근에 소재한 '필동면옥’이라는 식당에서 점심식사를 한 뒤 근처 '달콤’이라는 카페로 이동하여 장●● 부장에게 투찰금액을 확인받았다고 진술하였다.<각주>75</각주>141 또한 태창산업 김▲▲ 과장은 당시 '필동면옥’에서의 결제는 녹십자엠에스 장●● 부장이 하였으며, 카페에서의 결제는 본인이 하였다고 진술하였다.<각주>76</각주>142 실제 위 <표 42>, <표 47>과 같이 2013년과 2015년 가격 입찰일에 녹십자엠에스 장●● 부장이 '필동면옥’에서 결제한 내역(소갑 제1-21호증 및 제1-22호증)과 위 <표 49>와 같이 태창산업 김▲▲ 과장이 2015년 가격 입찰일에 '달콤’에서 결제한 내역(소갑 제1-23호증)이 확인되는 바, 태창산업 김▲▲ 과장이 녹십자엠에스 장●● 부장과 만난 장소와 누가 결제하였는지까지 특정하여 진술한 것은 신빙성이 매우 높다고 볼 수 있고, '필동면옥’과 '달콤’은 투찰장소인 대한적십자사 본사에서 약 1㎞ 떨어져 있는 위치(도보로 약 15분 정도 소요)에 있는데 피심인들의 담당자들이 모두 '필동면옥’과 '달콤’에서 점심식사 등을 같이 한 사실 등에 비춰볼 때 이는 투찰 직전 피심인들 사이에 직접적인 의사 연락이 존재하였고 합의 당사자인 태창산업 김▲▲ 과장이 녹십자엠에스 장●● 부장에게 태창산업의 투찰가격을 확인받았다는 진술을 뒷받침할 수 있는 주요 증거로 볼 수 있다.
(4) 녹십자엠에스로부터 전달받은 태창산업의 투찰금액
143 태창산업 김▲▲ 과장은 2013년과 2015년 입찰에서 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 태창산업의 투찰금액 합계를 전달 받아 그 합계에 맞춰 품목별 단가를 산정한 뒤, 가격입찰일 당일 장●● 부장에게 위 <표 45>, <표 50>과 같이 태창산업이 투찰할 금액을 최종적으로 확인받았다고 진술하였다.<각주>77</각주>144 또한 위 <표 15>와 같이 피심인들이 2013년과 2015년 입찰에서 실제 투찰한 내역을 살펴보면, 두 입찰 모두 태창산업이 낙찰 받았을 때의 투찰금액과 녹십자엠에스가 수의시담 과정에서 낙찰 받았을 때의 투찰금액이 동일한 점을 확인할 수 있다.<각주>78</각주>(5) 녹십자엠에스의 혈액백 입찰 관련 내부 보고자료
145 녹십자엠에스 노▷▷ 과장은 2018년 입찰과 관련하여 경쟁사와 협의한 내용, 그 결과 및 경쟁사의 동향을 위 <표 60>과 같이 정리하였는데, 위 자료(소갑 제1-31호증) 내용 중 'GCMS(녹십자엠에스)와 오랜 협력관계로 정책협조 가능’이라는 문구를 통해 피심인들이 혈액백 입찰에 있어 경쟁관계가 아닌 협력관계에 있었다는 사실을 확인할 수 있다.
나) 합의 당사자인 태창산업의 담합 협의 인정
146 피심인 태창산업은 이 사건 공동행위 혐의를 모두 인정하였으며, 이는 태창산업 인△△ 대표이사, 김◎◎ 부사장 및 김▲▲ 과장의 진술내용을 통해 확인된다.
147 구체적으로 태창산업 인△△ 대표이사는 2011년 입찰을 앞두고 녹십자엠에스와 태창산업이 7:3의 비율로 혈액백을 공급할 것을 합의한 사실과 2013년과 2015년 입찰에서 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 전달받은 투찰금액대로 투찰할 것을 지시한 사실을 인정하였다.<각주>79</각주>148 태창산업 김◎◎ 부사장은 2013년 입찰 당시 태창산업은 녹십자엠에스와 수량과 투찰금액을 합의하여 입찰에 참여하기로 되어 있었다고 인정하였다.<각주>80</각주>149 태창산업 김▲▲ 과장은 2013년과 2015년 입찰에서 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 태창산업이 투찰할 금액을 전달 받은 사실, 가격입찰일에 최종적으로 태창산업이 투찰할 금액을 장●● 부장에게 확인받고 투찰한 사실과 2013년 입찰에서 녹십자엠에스에 울산 혈액원 물량을 양보<각주>81</각주>한 사실을 인정하였다.<각주>82</각주>다) 카비의 입찰 참가에 따른 투찰률 변화
150 위 <표 17>에서 확인할 수 있는 바와 같이 2011년∼2015년 3건의 입찰에서 피심인들의 투찰률은 100%에 가까운 수치로 매우 높으나, 카비의 입찰 참여가 확실시된 2018년 입찰에서 피심인들의 투찰률은 녹십자엠에스가 66.70%, 태창산업이 75.46%로 각각 33%p 및 24%p 가량 낮아졌다.<각주>83</각주>151 피심인들이 카비를 경쟁상대로 인식하여 투찰금액을 낮추었다는 것은 100%에 가까운 낙찰률이 유지되던 2011년∼2015년 3건의 입찰에서는 피심인들이 서로 경쟁을 하지 않았다는 방증이며, 이를 통하여 피심인들 사이에 합의가 존재하였음을 확인할 수 있다.
라) 합의 없이 설명하기 어려운 태창산업의 의사결정
(1) 태창산업의 2011년 10월 혈액백 생산계획
152 태창산업은 위 <표 36>, <표 37> 자료(소갑 제1-6호증)와 같이 2011년 입찰에서 낙찰 받기 이전인 2011년 9월경부터 대한적십자사가 발주한 혈액백 물량의 31%를 기준으로 '2011년 10월 생산계획’을 작성하였으며, 계획된 물량에 맞추어 혈액백 제조에 필요한 부품들을 구매하였다.
153 녹십자엠에스가 대한적십자사의 혈액백 수요량을 전량 생산할 수 있고 후발 사업자인 태창산업의 원가 경쟁력이 녹십자엠에스에 비해 뒤처지기 때문에 낙찰 결과를 확신할 수 없는 상황에서, 태창산업이 전체 발주 물량 중 31%에 맞추어 혈액백을 생산한다는 계획을 수립하고 그에 따라 원재료를 구매한 것은 경제적 합리성이 고려된 결정으로 보기 어렵고 사전에 피심인들 간 물량에 대한 합의 없이는 불가능한 행위라고 판단된다.
(2) 2011년∼2015년 3건 입찰에서의 태창산업의 희망수량
154 태창산업은 2011년∼2015년 3건의 입찰에서 각각 아래 <표 76>과 같이 희망수량을 기재하여 낙찰받았는데, 이는 대한적십자사가 발주한 물량의 30% 정도에 해당하는 바, 위 <표 32>의 '태창산업이 작성한 희망수량 입찰 방식일 때의 입찰 전략’ 자료(소갑 제1-15호증) 등을 통해 확인할 수 있는 바와 같이 태창산업이 최소 40% 물량 정도는 생산이 가능함에도 불구하고 시장에서의 입지 확보 등을 위해 물량 비율을 높이지 않고 29.2%∼31.5% 물량 비율로 제한하여 투찰한 것은 예정수량에 대한 합의 없이는 설명이 불가능하다고 할 것이다.
<표 76> 태창산업의 낙찰 당시 희망수량 및 전체 예정수량 대비 비율
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735671" alt="이유 77번째 이미지" ></img>
(단위: 개, %)
6) 소결
155 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
156 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>84</각주>규정에 따라 피심인들에 대해 과징금을 부과한다.
나. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액
157 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 위반기간<각주>85</각주>동안 실제 발생한 매출액(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 본다.
158 이 사건 입찰 결과 피심인들은 수요기관인 대한적십자사와 각각 계약을 체결하였으나, 계약서상 명시된 수량은 예정수량에 불과하여 추후 대한적십자사가 발주하는 물량에 따라 확정되는 실제 납품수량과 다르므로 피심인들이 각각 2011. 11. 17.부터 2018. 5. 31.<각주>86</각주>까지 대한적십자사에 실제로 납품한 수량에 따라 지급받은 금액(부가가치세 제외)을 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 한다.
나) 부과기준율
159 이 사건 공동행위는 피심인들이 각 사의 이익을 극대화하기 위해 예정수량과 투찰금액을 합의한 것으로 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시킨 것이 분명한 점, 피심인들의 관련 시장점유율이 75% 이상인 점, 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합인 점, 이 사건 입찰에서의 피심인들의 낙찰률(97.1%∼99.9%), 녹십자엠에스의 국내 혈액백 매출이익률(19.7%∼29.5%) 등 감안시 피심인들이 부당이득을 취득하거나 발주처에 피해를 유발한 정도는 현저하다고 보는 것이 타당한 점, 혈액백 구매가격은 보건복지부가 정하는 혈액수가에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 요인으로 혈액백 구매가격의 상승으로 혈액수가가 상승하게 된다면 혈액을 필요로 하는 사람들에게도 큰 피해가 발생할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 '매우 중대한 위반행위’에 해당하는 9%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
160 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정한다.
161 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 77>과 같다.
<표 77> 피심인별 산정기준
(단위: 원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735675" alt="이유 78번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정
162 피심인들은 1차 조정 단계에서 조정사유가 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
3) 2차 조정
163 피심인 태창산업은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다.
164 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 78>과 같다.
<표 78> 2차 조정 산정기준
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735677" alt="이유 79번째 이미지" ></img>
(단위: 원, 부가세 제외)
4) 부과과징금의 결정
165 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로<각주>87</각주>, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다.
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 주식회사 녹십자엠에스<각주>1</각주>및 태창산업 주식회사<각주>2</각주>는 의료용품 및 기타 의약 관련 제품을 제조하는 사업자들이다.<각주>3</각주>피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735491" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
(2018년말 기준, 단위: 백만 원, 명)
* 자료출처: 피심인 제출자료
나. 시장구조 및 실태
1) 혈액 및 혈액백 개요
가) 혈액과 헌혈
(1) 혈액의 구성
2 혈액은 혈관 속을 흐르고 있는 액상의 조직으로 신체 내 각 기관과 조직에 필요한 물질의 운반 및 노폐물 배출의 역할을 하며, 외부 병원체에 대한 방어 및 체온 조절을 담당한다.
3 혈액은 전체 혈액의 55%를 차지하는 액체 성분인 혈장과 나머지 45%를 차지하는 세포 성분인 혈구로 이루어지는데, 혈구는 다시 적혈구, 백혈구 및 혈소판으로 분류된다. 혈액을 구성하고 있는 혈장과 적혈구, 백혈구 및 혈소판으로 분류되는 혈구는 각각 역할이 다른데, 이들의 특징 및 신체 내에서 담당하는 역할을 간략히 정리하면 아래 <표 2>와 같다.
<표 2> 혈액 구성성분별 특징 및 역할
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735513" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>4</각주>(2) 헌혈 방식
4 헌혈자로부터 혈액을 채취하는 방식에는 혈액의 모든 성분을 채혈하는 전혈헌혈과 혈소판 및 혈장 등 필요한 성분만 채혈하고 나머지 성분은 헌혈자에게 되돌려주는 성분헌혈 두 가지 방식이 있다.
5 전혈헌혈의 방식으로 채취한 혈액은 그 자체로만 사용되는 것은 아니며, 채취한 혈액으로부터 필요한 성분을 추출하여 용도에 맞게 사용되기도 한다.
나) 혈액제제
6 혈액제제<각주>5</각주>란 헌혈자로부터 채취한 혈액을 원료로 하여 생산된 의약품을 말한다. 혈액제제는 채혈한 혈액을 별도의 분리 없이 사용하는 전혈제제와 적혈구, 혈장 및 혈소판 등의 혈액 성분을 정제한 혈액성분제제 두 가지로 분류되는데, 주요 혈액제제의 특징 및 역할은 아래 <표 3>과 같다.
<표 3> 주요 혈액제제의 특징 및 역할
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735541" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
다) 혈액백
(1) 혈액백의 정의
7 헌혈자로부터 전혈을 채취하면 그 자체를 사용하거나 사용 목적에 따라 여러 제제를 제조하는데, 혈액백은 전혈을 채취할 때부터 혈액제제가 제조되는 과정, 그리고 혈액제제가 실제 수혈자에게 사용될 때까지 이를 보관하는 저장 용기를 의미한다.
<그림 1> 혈액백(사중백) 그림 자료
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735565" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
(2) 혈액백의 종류
8 혈액백은 전혈을 보관하는 주백과 기타 혈액제제를 보관하는 보조백으로 구성되는데, 주백과 보조백의 개수에 따라 단일백ㆍ이중백ㆍ삼중백ㆍ사중백으로 분류되며 그 특징은 아래 <표 4>와 같다.
<표 4> 혈액백 종류별 특징
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735593" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>6</각주>2) 시장현황
9 국내 혈액백 시장규모에 대한 정확한 통계자료는 존재하지 않으나, 대략적으로 대한적십자사가 국내 혈액백 전체 수요량의 90%, 한마음혈액원이 9%, 기타 기관이 나머지 1%를 차지하고 있는 것으로 추정된다.
10 피심인들이 국내 혈액백 수요의 90%를 차지하고 있는 대한적십자사에 혈액백을 판매하여 발생한 매출액을 통해 대략적인 시장규모를 파악할 수 있는데, 아래 <표 5>와 같이 연간 약 150억 원의 규모로 파악된다.
<표 5> 국내 혈액백 시장규모
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735619" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
(단위: 백만 원, 부가세 제외)
11 또한 아래 <표 6>과 같이 피심인들이 대한적십자사에 혈액백을 판매하여 발생한 매출액 총합 대비 피심인별 매출액 비율을 통해 피심인들이 국내 혈액백 시장에서 차지하고 있는 대략적인 점유율을 확인할 수 있다.
<표 6> 국내 혈액백 시장점유율
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735645" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
(단위: %)
3) 입찰 개요 및 계약 체결 현황
가) 입찰 개요
12 대한적십자사는 2011년∼2015년 기간 동안 전국 15개 혈액원<각주>7</각주>이 수요로 하는 단일백, 이중백, 삼중백 및 사중백을 구매하기 위해 이 사건 3건의 입찰을 발주하였는데, 각 입찰별 개요는 아래 <표 7>과 같다.
<표 7> 입찰 개요
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735669" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주>(단위: 개, 원, 부가세 포함)
나) 입찰 방식 및 일정
13 대한적십자사는 이 사건 입찰에서 품질(규격)평가를 통과한 업체에 한해 희망수량 경쟁입찰<각주>11</각주>의 방식으로 낙찰자를 선정하였다.
14 이 사건 입찰의 일정은 아래 <표 8>과 같다.
<표 8> 입찰 일정
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735681" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>12</각주><각주>13</각주>다) 입찰 결과
15 이 사건 입찰 결과 녹십자엠에스와 태창산업이 전체 예정수량 대비 7:3의 비율로 낙찰 받았으며, 계약 현황은 아래 <표 9>와 같다.
<표 9> 입찰별 계약 현황
(단위: 개, %, 원, 부가세 포함)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735493" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
라) 계약기간 연장
(1) 연장계약 현황
16 대한적십자사는 이 사건 입찰의 계약 기간을 각각 1년으로 정하였는데, 각 입찰마다 계약 기간이 종료되는 시점에 새롭게 입찰을 공고하지 않고 기존계약과 동일한 조건으로 피심인들과 연장계약을 체결하였다. 연장된 계약기간을 정리하면 아래 <표 10>과 같다.
<표 10> 연장계약 체결 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735495" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
(2) 연장계약 근거
17 대한적십자사는 아래 <표 11>과 같이 각 입찰계약서상의 계약기간 연장 조항(물품구매계약특수조건 제9조 또는 제10조<각주>14</각주>)에 근거하여 기존 계약을 연장하였다.
<표 11> 2011년 입찰 계약서 물품구매특수조건(심사보고서 소갑 제1-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735497" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
마) 계약금액 산정방식
18 대한적십자사는 이 사건 입찰에서 예정가격 대비 낙찰가격의 낙찰률을 각 품목별 예정가격에 적용하여 계약단가를 산출하였기 때문에, 실제 피심인들의 투찰금액과 계약단가에 차이가 있다.
19 2011년 입찰을 예로 들면, 대한적십자사는 품목별로 예정가격을 정하였는데 그 합계액은 44,774원이었다. 피심인들 역시 품목별 투찰금액을 정하고 그 합계를 기재하여 투찰하였는데, 아래 <표 12>와 같이 녹십자엠에스의 품목별 투찰금액 합계는 44,755원, 태창산업의 합계는 43,460원이었으며 대한적십자사가 정한 품목별 예정단가 합계액(44,774원) 대비 낙찰률은 각각 99.96% 및 97.07%이었다.
<표 12> 2011년 입찰 낙찰금액 및 낙찰률
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735499" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
20 대한적십자사는 99.96% 및 97.07%의 낙찰률을 미리 정해놓은 품목별 예정단가에 곱하여 계약단가를 산출하였고, 산출된 계약단가대로 아래 <표 13>과 같이 피심인들과 계약을 체결하였다.
<표 13> 2011년 입찰 계약단가 산정표
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735501" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 합의 개요
21 피심인 녹십자엠에스와 태창산업은 2011년부터 2015년까지 대한적십자사가 발주한 이 사건 3건의 혈액백 공동구매 단가 입찰에서 사전에 7:3의 비율로 예정수량을 배분하고 투찰금액을 합의한 후 이를 실행하였다.
22 또한 이 사건 입찰에서 정한 1년 단위의 계약기간이 만료되는 시점에 각 입찰계약서상의 계약기간 연장 조항에 근거하여 계약단가의 변경이나 납품처 조정 등 기존 거래조건에 대한 별도의 협상 없이<각주>15</각주>기존계약과 동일한 조건<각주>16</각주>으로 계약기간이 연장되면서 2018. 5. 31.까지 피심인들의 합의 내용 등이 그대로 유지되었다.
23 이 사건 입찰에서 피심인들간 주요 합의내용 및 낙찰자 현황 등은 아래 <표 14>와 같고, 피심인들의 차수별 투찰금액 및 투찰률 등은 아래 <표 15>와 같다.
<표 14> 주요 합의내용 및 낙찰자 현황
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735503" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>17</각주><각주>18</각주><표 15> 차수별 투찰금액 및 투찰률(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735505" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
24 한편 이 사건 입찰에서 합의에 참여한 피심인별 담당 임직원들의 담당업무, 직급, 현재 근무 상황 등 현황은 아래 <표 16>과 같다.
<표 16> 이 사건 입찰 관련 담당직원 현황
(기준 : 2019년 3월 현재)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735507" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>19</각주><각주>20</각주><각주>21</각주><각주>22</각주><각주>23</각주>* 합의 당사자의 경우 성명을 굵은 글씨로 표시함2) 합의 배경
가) 합의를 통한 가격 경쟁 회피
25 대한적십자사는 2009년과 같이 최저가로 단일 업체를 선정하는 입찰 방식에서는 혈액백 수요량을 전량 공급할 수 있는 녹십자엠에스만 입찰에 참여하는 상황이 발생하여 가격 주도권을 사실상 녹십자엠에스에게 빼앗겨 버리는 상황이 초래되므로 가격 경쟁을 유도하기 위해 2011년 입찰부터는 희망수량 경쟁입찰 방식을 통해 복수의 낙찰자를 선정하고자 하였다.
26 희망수량 경쟁입찰이 도입됨에 따라 전체 혈액백 물량을 생산하지 못하는 사업자라도 입찰에 참여하여 원하는 물량을 낙찰 받을 수 있는 구도가 형성되었고, 2011년∼2015년 3건의 입찰에는 별도의 낙찰하한율이 설정되어 있지 않았기 때문에 입찰 참여자들이 원하는 수량을 낙찰받기 위해 가격 경쟁이 심화될 경우, 손해를 보고 혈액백을 공급해야 하는 상황에까지 이를 수 있었다.
27 피심인들이 이 사건 합의를 한 주된 이유는 가격 경쟁을 피하고 높은 가격으로 혈액백을 공급하기 위한 것이었으며, 아래 <표 17>과 같이 실제 합의에 의한 이 사건 3건의 입찰과 합의가 파기된 2018년 입찰<각주>24</각주>에서의 투찰률을 비교해보면 그 차이가 명확히 드러난다.
<표 17> 2011년∼2018년 4건 입찰에서의 투찰률 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735509" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>25</각주>(단위: %)나) 독점공급에 대한 우려 해소 및 해외 제조사의 국내 시장 진입 차단 필요성
28 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 아래 <표 18>의 내부 회의자료에 따르면, 해외 제조사들은 이미 오래 전부터 국내 혈액백 시장에의 진입을 시도하였다.
<표 18> 2007. 11. 20. 녹십자 내부 회의자료(심사보고서 소갑 제3-3호증<각주>26</각주>) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735511" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
29 한편 아래 <표 19>의 녹십자엠에스 SB팀 사업 보고 자료에는 해외 제조사인 프레지니우스카비가 2012년경 입찰 참여를 위한 허가를 취득하게 되자 녹십자엠에스가 그에 대한 대응으로 대한적십자사 입찰 공고에 '혈액백의 국내 직접 제조가 가능한 자’라는 조항을 삽입하기 위해 작업하였다는 내용이 기재되어 있었다.
<표 19> 2018. 8. 21. 녹십자엠에스 SB팀 사업 보고 자료(소갑 제1-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735515" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
30 이후 대한적십자사는 2013년 및 2015년 입찰 공고에 입찰참가자격을 '국내에서 혈액백을 직접 제조할 수 있는 자’로 제한하였는데, 만약 녹십자엠에스가 혈액백을 독점 공급하고 있는 상황이었다면 녹십자엠에스의 독점을 공고히 해 줄 우려가 있어 대한적십자사가 이와 같은 조항의 삽입을 허용하지 않았을 것이고 따라서 녹십자엠에스와 태창산업 간 경쟁구도가 있었기 때문에 대한적십자사가 이를 허용한 것으로 볼 수 있다. 이러한 점들을 고려해볼 때 녹십자엠에스는 태창산업과의 외형적인 경쟁상황이 필요하였던 측면도 있었던 것으로 판단된다.
다) 수출물량에 따른 안정적인 혈액백 공급 필요성
31 태창산업 인△△ 대표이사는 녹십자엠에스가 발주 물량의 30%를 태창산업이 공급할 수 있게 한 이유 중 하나를 녹십자엠에스의 수출 물량 때문이라고 진술하였다.
32 아래 <표 20>과 같이 실제 합의가 있었던 2011년부터 2014년까지 녹십자엠에스의 혈액백 해외 수출량은 증가하는 추세에 있었고, 아래 <표 21>과 같이 녹십자엠에스의 혈액백 공장 가동률<각주>27</각주>또한 90%를 넘어서는 수준이었다.
<표 20> 2011년 ∼ 2014년 녹십자엠에스의 혈액백 매출 실적
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735519" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
(단위: 백만 원)
* 자료출처: 2014년 녹십자엠에스 사업보고서
<표 21> 2011년 ∼ 2014년 녹십자엠에스의 혈액백 공장 가동률
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735521" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
(단위: 천 개, 백만 원)
* 자료출처: 2014년 녹십자엠에스 사업보고서
33 이에 녹십자엠에스는 무리해서 대한적십자사에 혈액백을 전량 공급하기보다는 태창산업과의 합의를 통해 높은 가격에 안정적으로 혈액백을 공급하고자 하였던 측면도 있었던 것으로 판단된다.
3) 기초 사실 (2009년 입찰<각주>28</각주>관련)
34 2009년 입찰에서는 녹십자가 낙찰 받을 수 있도록 벡톤디킨슨코리아(이하 '벡톤’으로 약칭한다)가 들러리로 참여한 뒤 그 대가로 벡톤이 발주 물량 일부를 대신 제조하여 녹십자에 공급한 것으로 판단되며, 이에 대한 구체적인 내용을 살펴보면 아래와 같다.<각주>29</각주>35 ① 대한적십자사가 2009. 7. 16. 공고한 혈액백 구매 입찰의 낙찰자 선정 방식은 최저가로 투찰한 사업자 1인을 선정하는 방식이었다.
36 ② 2009년 입찰에는 녹십자와 벡톤 2개사만 입찰에 참여하였는데,<각주>30</각주>아래 <표 22>와 같이 벡톤은 2009. 7. 23. 5, 6차 및 7, 8차 가격 입찰에서 각각 동일한 금액으로 투찰하여 당해 입찰에 형식적으로 참여하였다.
<표 22> 2009년 입찰에서 벡톤이 투찰한 금액(5∼8차)(소갑 제1-8호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735525" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
(단위: 원)
37 ③ 벡톤이 형식적으로 입찰에 참여한 결과 2009. 7. 23. 입찰(9차)에서 녹십자가 낙찰자로 선정되었다.<각주>31</각주>38 ④ 이후 2009. 9. 8.경 녹십자와 벡톤 사이에 2009년 입찰과 관련하여 녹십자가 대한적십자에 공급하는 혈액백 물량 중 40%를 벡톤이 공급한다는 이행 약정서가 작성<각주>32</각주>되었다.
39 또한 2009. 10. 15.경 녹십자와 벡톤 사이에 2009년 입찰과 관련하여 벡톤이 기존 거래처 납품 비율<각주>33</각주>대로 녹십자에 혈액백을 공급한다는 내용의 확인서가 작성<각주>34</각주>되었는데, 위 이행 약정서와 확인서는 벡톤이 2009년 입찰에 형식적으로 참여한 대가를 지급하기 위해 작성된 것으로 판단된다.<각주>35</각주>40 ⑤ 이후 벡톤은 2010년 12월말 혈액백을 제조하였던 구미공장을 폐쇄하였는데, 이와 같은 사실은 벡톤에서 근무하였던 태창산업 이■■ 상무<각주>36</각주>가 작성한 아래 <표 23>의 혈액백 사업 종료 안내 공문 등을 통해 확인된다.<각주>37</각주><표 23> 태창산업 이■■ 상무가 작성한 혈액백 사업 종료 안내 공문(소갑 제3-7호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735529" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
41 ⑥ 한편 녹십자는 아래 <표 24>와 같이 2011. 1. 1.자로 혈액백 영업부문이 포함된 MS(Medical Science) 영업부문을 녹십자엠에스에 양도하였다.
<표 24> 녹십자와 녹십자엠에스간 MS 영업부문 양수도계약서(소갑 제3-9호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735531" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
4) 구체적 행위사실
가) 2011년 입찰
(1) 합의 경위 및 내용
42 ① 태창산업(에스비디)은 아래 <표 25>와 같이 2011. 5. 3. 벡톤으로부터 혈액백 생산 공장 부지, 시설 및 인허가권을 인수하면서 혈액백 제조 사업을 시작하였다.
<표 25> 벡톤과 에스비디 간 체결된 사업 인수 계약서(소갑 제3-8호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735533" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
43 ② 2011. 7. 13.경 태창산업은 내부적으로 회의를 진행하였는데, 아래 <표 26>과 같이 2011년 입찰 역시 2009년 입찰과 마찬가지로 최저가로 투찰한 자 1인을 낙찰자로 선정하는 방식으로 진행될 것이라고 예상하였기 때문에 낙찰은 녹십자엠에스가 받는 대신 녹십자엠에스에 일부 혈액백을 공급하겠다는 내용의 공문을 발송하기로 결정하였다.
<표 26> 2011. 7. 13. 태창산업 내부 회의자료(소갑 제1-12호증)<각주>38</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735535" alt="이유 27번째 이미지" ></img>44 실제 태창산업은 아래 <표 27>과 같이 '발송일: 2011. 7. 13.’, '제목: 혈액백 입찰에 따른 협조 사항’, '수신: 녹십자 MS대표이사’로 하여 2011년 입찰에서도 녹십자엠에스의 낙찰 수량 일부를 태창산업이 공급하는 이른바 대체 납품을 가능하게 할 수 있도록 협조해달라는 내용의 공문을 작성하였고, 이를 녹십자엠에스에 발송하였다.
<표 27> 2011. 7. 13. 태창산업이 작성한 협조 요청 공문(소갑 제1-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735537" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
45 또한 2011. 7. 15.경 태창산업은 아래 <표 28>과 같이 녹십자엠에스가 대체 납품에 대한 결정권을 가지고 있으므로 녹십자엠에스로 하여금 대한적십자사에 계속해서 대체 납품을 요청하게 하자는 내용의 회의를 가졌다.
<표 28> 2011. 7. 15. 태창산업 내부 회의자료(소갑 제1-12호증)<각주>39</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735539" alt="이유 29번째 이미지" ></img>46 ③ 한편 2011. 8. 16.경 태창산업은 아래 <표 29>와 같이 대한적십자사에 복수의 낙찰자를 선정하는 희망수량 입찰의 방식을 제안하고, 녹십자엠에스를 방문하여 입찰 전략 및 입찰안에 대한 의견을 조율하기로 하였다.
<표 29> 2011. 8. 16. 태창산업 주간업무회의 자료(소갑 제1-13호증)<각주>40</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735543" alt="이유 30번째 이미지" ></img>47 실제 태창산업은 아래 <표 30>과 같이 '발송일: 2011. 8. 24.’, '제목: 혈액백 입찰에 따른 협조 사항’, '수신: 녹십자 MS대표이사’로 하여 대한적십자사가 2011년 입찰 공고 안에 대하여 검토를 진행 중에 있으니 녹십자엠에스가 대한적십자사에 태창산업의 대체 납품 혹은 희망수량 입찰로의 낙찰자 선정 방식의 변경을 요청해달라는 내용의 공문을 작성하였고, 이를 녹십자엠에스에 발송하였다.
<표 30> 2011. 8. 24. 태창산업이 작성한 협조 요청 공문(소갑 제1-14호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735545" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
48 ④ 2011년 8월경 피심인들은 입찰 방식이 확정되지 않은 상황에서 낙찰자 1인을 선정하는 최저가 입찰 방식과 복수의 낙찰자를 선정하는 희망수량 입찰 방식 2가지 모두에 대비하여 협의하였다.
49 구체적으로 최저가 입찰 방식으로 입찰 공고가 될 경우에는, 아래 <표 31>과 같이 녹십자엠에스만 단독으로 입찰에 참여하고 기존 단가보다 18% 이상 높게 투찰하여 고의적으로 유찰을 시킨 후 재입찰 공고시 태창산업이 녹십자엠에스에 일정 비율의 혈액백을 대체 납품하는 내용의 협의를 하였다.
<표 31> 태창산업이 작성한 최저가 입찰 방식일 때의 입찰 전략(소갑 제1-15호증)<각주>41</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735547" alt="이유 32번째 이미지" ></img>50 반면 희망수량 경쟁입찰의 방식으로 입찰 공고될 경우에는, 아래 <표 32>와 같이 녹십자엠에스가 전량 낙찰을 받고 태창산업이 녹십자엠에스에 대체 납품하는 방법 또는 35% 내지 40% 물량을 태창산업에 배정하는 방법에 대한 협의를 하였다.
<표 32> 태창산업이 작성한 희망 수량 입찰 방식일 때의 입찰 전략(소갑 제1-15호증)<각주>42</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735549" alt="이유 33번째 이미지" ></img>51 ⑤ 대한적십자사는 2011. 8. 31. 희망수량 입찰의 방식으로 최초 입찰 공고(투찰일: 2011. 9. 15.)를 하였는데, 아래 <표 33>과 같이 피심인들은 당해 입찰을 유찰시키기로 합의하였다.<각주>43</각주><표 33> 2011. 9. 5. 태창산업 주간업무회의 자료(소갑 제1-16호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735553" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
52 ⑥ 최초 입찰이 유찰된 후 태창산업 인△△ 대표이사는 이■■ 상무<각주>44</각주>로부터 아래 <표 34>와 같이 녹십자엠에스가 태창산업이 전체 혈액백 예정수량의 30%<각주>45</각주>를 공급하길 원한다는 내용의 보고를 받고, 최종적으로 녹십자엠에스의 제안을 수용할 것을 결정하였다고 진술하였다.<표 34> 2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료(소갑 제1-17호증)<각주>46</각주><각주>47</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735557" alt="이유 35번째 이미지" ></img>53 ⑦ 피심인들은 사전에 예정수량뿐만 아니라 투찰금액도 정하였는데, 아래 <표 35>와 같이 당시 녹십자엠에스가 대한적십자사에 공급하고 있었던 혈액백 단가를 기준으로 녹십자엠에스는 그 기준의 약 105%, 태창산업은 그 기준의 103%의 금액으로 투찰하여 태창산업이 30%에 해당하는 예정수량을 먼저 낙찰 받을 수 있도록 합의하였다.
<표 35> 2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료(소갑 제1-17호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735559" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
54 ⑧ 실제 태창산업은 아래 <표 36>과 같이 2011년 입찰에서 낙찰 받지도 않은 시점인 2011년 9월경부터 혈액백 제조에 필요한 원재료를 구매하였고, 아래 <표 37>과 같이 사전에 합의된 물량 31%<각주>48</각주>를 생산할 것을 기준으로 하여 2011년 10월 공장 생산계획을 수립하였다.
<표 36> 태창산업의 혈액백 원재료 발주 내역(소갑 제1-6호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735563" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
<표 37> 태창산업의 2011년 10월 공장 생산계획(소갑 제1-6호증)<각주>49</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735567" alt="이유 38번째 이미지" ></img>(2) 합의 실행
55 가격 입찰일인 2011. 11. 11. 피심인들은 사전에 합의한 대로 투찰하였는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.
56 ① 2011. 11. 11. 오후 2시경 피심인들만 가격 입찰에 참여하였으며, 이 중 태창산업은 사전에 녹십자엠에스와 합의된 투찰금액 및 전체 예정수량 중 30%에 해당하는 6개 혈액원에 대한 수량을 기재하여 투찰하였다.<각주>50</각주>57 ② 녹십자엠에스는 태창산업보다 높은 투찰금액과 예정수량 전체를 기재하여 투찰함으로써 태창산업이 30%에 해당하는 예정수량을 먼저 낙찰 받게 되었다.
58 ③ 다만 녹십자엠에스는 태창산업이 낙찰 받았을 때 예정가격 이상으로 투찰하였기 때문에, 2011. 11. 11. 오후 4시경 대한적십자사와 수의시담의 형식으로 가격 협상을 진행하여 낙찰 받게 되었다.
(3) 계약 체결 및 연장
59 ① 2011. 11. 15. 녹십자엠에스는 대한적십자사와 2011. 11. 17. ∼ 2012. 11. 16. 1년 동안 9개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 9,971,814,640원, 부가세 포함)하였다.
60 ② 2011. 11. 15. 태창산업은 대한적십자사와 2011. 11. 17. ∼ 2012. 11. 16. 1년 동안 6개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 4,218,283,577원, 부가세 포함)하였다.
61 ③ 이후 대한적십자사는 계약기간 만료 시점에 새롭게 입찰 공고를 하지 않고 계약연장 규정<각주>51</각주>에 따라 피심인들과 거래조건에 대한 별도의 협상 없이 기존 계약을 두 차례 연장하였다.
62 ④ 다만 피심인들이 체결한 계약서상의 수량은 예정수량이며 실제 혈액원에 공급한 수량과는 차이가 있다. 실계약수량 및 실계약금액을 기준으로 2011년 입찰의 신규계약 및 두 차례 연장계약 내용을 정리하면 아래 <표 38>과 같다.
<표 38> 2011년 입찰 신규계약 및 연장계약 현황
(단위: 개, 원, %, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735569" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
나) 2013년 입찰
(1) 합의 경위 및 내용
63 ① 녹십자엠에스는 ACD-A를 직접 생산하지 않고 메디파마플랜으로부터 납품받아 대한적십자사에 공급하고 있었는데, 메디파마플랜이 당해 사업 부문을 매각하게 되면서 녹십자엠에스는 새로운 ACD-A 납품업체를 필요로 하게 되었다.
64 태창산업 김▲▲ 과장은 태창산업이 전국적인 유통망을 갖추지 못하여 ACD-A 입찰에 참여하는 것이 어려웠던 상황에서 녹십자엠에스로부터 태창산업이 녹십자엠에스에 ACD-A를 납품해달라는 제안을 받게 되자 차라리 녹십자엠에스에 ACD-A를 납품하는 것이 더 이익이 될 것이라고 판단하였고, 결국 2013. 2. 13. 피심인들은 아래 <표 39>와 같이 대한적십자사가 공고한 ACD-A 예상수량을 태창산업이 생산하여 녹십자엠에스에 납품한다는 내용의 계약을 체결하였다.
<표 39> 2013. 2. 13. 피심인들이 체결한 ACD-A 공급계약서(소갑 제1-18호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735571" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
65 ② 한편 2013년 입찰을 앞두고 태창산업 김▲▲ 과장은 입찰서류 마감일인 2013. 4. 22.경 경기도 용인시에 소재한 카페에서 녹십자엠에스 장●● 부장을 만났는데, 당시 장●● 부장으로부터 대한적십자사의 유찰에 대비하여 1차에서 10차에 이르는 태창산업의 투찰금액을 전달 받았다고 진술하였다.
66 또한 태창산업 김▲▲ 과장은 당시 녹십자엠에스 장●● 부장이 가격 입찰이 8차까지 유찰되면 그 이후에는 아예 입찰 참여를 포기하자고 하였다고 진술하였다.
67 실제 태창산업 김▲▲ 과장이 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 받은 투찰금액 합계에 따라 단가를 계산한 아래 <표 40>의 파일을 보면 8차 입찰 부분에 빨간색으로 음영 처리가 되어 있는데, 태창산업 김▲▲ 과장은 그 이유를 녹십자엠에스 장●● 부장이 8차 입찰에서도 유찰되면 입찰 참여 자체를 포기하자고 하여 이를 별도로 표시하였기 때문이라고 진술하였다.
<표 40> 태창산업 김▲▲이 8차 입찰 부분을 별도로 표시한 파일(소갑 제1-19호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735573" alt="이유 41번째 이미지" ></img>
68 ③ 태창산업 김▲▲ 과장은 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 태창산업의 투찰금액을 전달 받은 뒤 태창산업 인△△ 대표이사에게 이를 구두로 보고하였고, 인△△ 대표이사는 김▲▲ 과장에게 전달 받은 투찰금액대로 투찰할 것을 지시하였다.
69 ④ 한편 태창산업 김▲▲ 과장은 녹십자엠에스 장●● 부장과의 합의 과정에서 녹십자엠에스가 태창산업으로부터 ACD-A를 납품 받는 대가로 2013년 입찰에서 태창산업이 공급하였던 대전ㆍ세종ㆍ충남 혈액원에 대한 혈액백 공급을 원하였다고 진술하였다.
70 이에 태창산업 김▲▲ 과장은 아래 <표 41>과 같이 녹십자엠에스 장●● 부장의 의견을 검토하였는데, 대전ㆍ세종ㆍ충남 혈액원에 대한 혈액백 공급을 녹십자엠에스가 하게 될 경우 ACD-A 납품을 하더라도 오히려 손실이 발생하게 된다고 판단하였다.
<표 41> 태창산업 김▲▲ 과장이 작성한 내부 검토자료(소갑 제1-20호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735575" alt="이유 42번째 이미지" ></img>
71 결국 태창산업 김▲▲ 과장은 녹십자엠에스 장●● 부장에게 대전ㆍ세종ㆍ충남 혈액원 대신 울산 혈액원을 녹십자엠에스에 양보하겠다고 하였고, 울산 혈액원 이외 혈액원에 대한 혈액백 공급은 2011년 입찰과 동일하게 진행하기로 하였다.
72 ⑤ 태창산업 김▲▲ 과장은 이후 가격 입찰일 당일인 2013. 6. 24. 대한적십자사 인근에 소재한 '필동면옥’에서 녹십자엠에스 장●● 부장과 점심 식사를 한 뒤, 근처 카페로 이동하여 장●● 부장에게 아래 <표 45>와 같이 최종적으로 태창산업이 투찰할 금액을 보여주고 확인을 받았다고 진술하였다. 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역은 아래 <표 42>, <표 43>과 같다.
<표 42> 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-21호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735577" alt="이유 43번째 이미지" ></img>
<표 43> 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 이용 상세 내역(소갑 제1-21호증)<각주>52</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735581" alt="이유 44번째 이미지" ></img>73 ⑥ 2013. 6. 24. 오후 1:09, 태창산업 김▲▲은 아래 <표 44>, <표 45>와 같이 녹십자엠에스 장●● 부장에게 확인받은 투찰금액을 정리한 엑셀 파일을 같은 회사 김◎◎ 부사장에게 전자 우편을 통하여 전달하였다.
<표 44> 태창산업 김▲▲이 김◎◎에게 보낸 전자 우편(소갑 제1-19호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735583" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
<표 45> 태창산업 김▲▲이 녹십자엠에스 장●●에게 확인받은 투찰금액(소갑 제1-19호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735587" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
(2) 합의 실행
74 가격 입찰일인 2013. 6. 24. 피심인들은 사전에 합의한 대로 투찰하였는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.
75 ① 2013. 6. 24. 오후 2시경 피심인들만 가격 입찰에 참여하였으며, 태창산업 김▲▲ 과장은 사전에 합의한 대로 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 전달 받은 투찰금액과 울산 혈액원을 제외한 5개 혈액원에 대한 예정수량을 기재하여 투찰하였다.
76 ② 녹십자엠에스는 태창산업이 먼저 낙찰 받을 수 있도록 태창산업보다 높은 투찰금액과 예정수량 전체를 기재하여 투찰하였다.
77 ③ 다만 피심인들이 계속 예정가격 이상으로 투찰하여 5차 가격 입찰까지는 유찰되었으며, 6차 가격 입찰에서 태창산업이 예정가격 이하로 투찰하여 녹십자엠에스보다 먼저 낙찰 받게 되었다. 이때 태창산업은 사전에 합의된 대로 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 전달 받은 투찰금액과 울산 혈액원을 제외한 5개 혈액원에 대한 예정수량을 기재하여 투찰하였다.
78 ④ 6차 가격 입찰에서 태창산업은 낙찰 받았으나 녹십자엠에스는 예정가격 이상으로 투찰하였기 때문에, 2013. 6. 27. 오후 5시경 녹십자엠에스는 대한적십자사와 수의시담의 형식으로 가격 협상을 진행하여 낙찰 받게 되었다.
(3) 계약 체결 및 연장
79 ① 2013. 6. 28.<각주>53</각주>경 녹십자엠에스는 대한적십자사와 2013. 7. 1. ∼ 2014. 6. 30. 1년 동안 10개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 10,543,075,154원, 부가세 포함)하였다.
80 ② 2013. 6. 28. 태창산업은 대한적십자사와 2013. 7. 1. ∼ 2014. 6. 30. 1년 동안 5개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 4,666,688,148원, 부가세 포함)하였다.
81 ③ 이후 대한적십자사는 계약기간 만료 시점에 새롭게 입찰 공고를 하지 않고 계약연장 규정에 따라 피심인들과 거래조건에 대한 별도의 협상 없이 기존 계약을 두 차례 연장하였다.
82 ④ 다만 피심인들이 체결한 계약서상의 수량은 예정수량이며 실제 혈액원에 공급한 수량과는 차이가 있다. 실계약수량 및 실계약금액을 기준으로 2013년 입찰의 신규계약 및 두 차례 연장계약 내용을 정리하면 아래 <표 46>과 같다.
<표 46> 2013년 입찰 신규계약 및 연장계약 현황
(단위: 개, 원, %, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735591" alt="이유 47번째 이미지" ></img>
다) 2015년 입찰
(1) 합의 경위 및 내용
83 ① 태창산업 김▲▲ 과장은 입찰 공고 이후인 2014년 12월경 경기도 용인시에 소재한 카페에서 녹십자엠에스 장●● 부장을 만났는데, 당시에도 장●● 부장으로부터 대한적십자사의 유찰에 대비하여 1차에서 12차에 이르는 태창산업의 투찰금액을 전달 받았다고 진술하였다.
84 ② 또한 태창산업 김▲▲ 과장은 2013년 입찰과 마찬가지로 태창산업이 5개 혈액원에 대한 혈액백 공급을, 녹십자엠에스가 나머지 10개 혈액원에 대한 혈액백 공급을 하기로 하였다고 진술하였다.
85 ③ 태창산업 김▲▲ 과장은 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 태창산업의 투찰금액을 전달 받은 뒤 태창산업 인△△ 대표에게 이를 구두로 보고하였고, 인△△ 대표는 김▲▲ 과장에게 전달 받은 투찰금액대로 투찰할 것을 지시하였다.
86 ④ 태창산업 김▲▲ 과장은 이후 가격 입찰일인 2015. 1. 13.<각주>54</각주>대한적십자사 인근에 소재한 '필동면옥’에서 녹십자엠에스 장●● 부장과 점심 식사를 한 뒤, 근처 '달콤’이라는 카페로 이동하여 장●● 부장에게 아래 <표 50>과 같이 최종적으로 태창산업이 투찰할 금액을 보여주고 확인을 받았다고 진술하였다. 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역 및 태창산업 김▲▲ 과장의 법인카드 결제내역은 아래 <표 47> 내지 <표 49>와 같다.
<표 47> 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-22호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735595" alt="이유 48번째 이미지" ></img>
<표 48> 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 이용 상세 내역(소갑 제1-22호증)<각주>55</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735597" alt="이유 49번째 이미지" ></img><표 49> 태창산업 김▲▲ 과장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735599" alt="이유 50번째 이미지" ></img>
<표 50> 태창산업 김▲▲이 녹십자엠에스 장●●에게 확인받은 투찰금액(소갑 제1-24호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735601" alt="이유 51번째 이미지" ></img>
(2) 합의 실행
87 가격 입찰일인 2015. 1. 13. 피심인들은 사전에 합의한 대로 투찰하였는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.
88 ① 2015. 1. 13. 오후 2시경 피심인들만 가격 입찰에 참여하였으며, 태창산업 김▲▲ 과장은 사전에 합의한 대로 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 전달 받은 투찰금액과 5개 혈액원에 대한 예정수량을 기재하여 투찰하였다.
89 ② 녹십자엠에스는 태창산업이 먼저 낙찰 받을 수 있도록 태창산업보다 높은 투찰금액과 예정수량 전체를 기재하여 투찰하였다.
90 ③ 다만 피심인들이 계속 예정가격 이상으로 투찰하여 7차 가격 입찰까지는 유찰되었으며, 8차 가격 입찰에서 태창산업이 예정가격 이하로 투찰하여 녹십자엠에스보다 먼저 낙찰을 받게 되었다. 이때 태창산업은 녹십자엠에스 장●● 부장과 사전에 합의한 투찰금액 및 5개 혈액원에 대한 예정수량을 기재하여 투찰하였다.<각주>56</각주>91 ④ 8차 가격 입찰에서 태창산업은 낙찰 받았으나 녹십자엠에스는 예정가격 이상으로 투찰하였기 때문에, 2015. 1. 13. 오후 3시경 녹십자엠에스는 대한적십자사와 수의시담의 형식으로 가격 협상을 진행하여 낙찰 받게 되었다.
(3) 계약 체결 및 연장
92 ① 2015. 1. 28. 녹십자엠에스는 대한적십자사와 2015. 2. 1. ∼ 2016. 1. 31. 1년 동안 10개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 10,356,697,257원, 부가세 포함)하였다.
93 ② 2015. 1. 28. 태창산업은 대한적십자사와 2015. 2. 1. ∼ 2016. 1. 31. 1년 동안 5개 혈액원에 혈액백을 공급하는 계약을 체결(계약금액: 4,582,472,352원, 부가세 포함)하였다.
94 ③ 이후 대한적십자사는 계약기간 만료 시점에 새롭게 입찰 공고를 하지 않고 계약연장 규정에 따라 피심인들과 거래조건에 대한 별도의 협상 없이 기존 계약을 아홉 차례 연장하였다.
95 ④ 다만 피심인들이 체결한 계약서상의 수량은 예정수량이며 실제 혈액원에 공급한 수량과는 차이가 있다. 실계약수량 및 실계약금액을 기준으로 2015년 입찰의 신규계약 및 아홉 차례 연장계약 내용을 정리하면 아래 <표 51>과 같다.
<표 51> 2015년 입찰 신규계약 및 연장계약 현황
(단위: 개, 원, %, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735603" alt="이유 52번째 이미지" ></img>
라) 2018년 입찰<각주>57</각주>(1) 녹십자엠에스와 태창산업 간 합의 파기
96 ① 다국적 제약사인 프레지니우스카비코리아(이하 '카비’로 약칭한다)는 아래 <표 52>에서 볼 수 있는 바와 같이 2018년 입찰에 참여하려고 하였다.
<표 52> 카비의 혈액백 입찰 참여 관련 한겨레 뉴스기사<각주>58</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735605" alt="이유 53번째 이미지" ></img>97 ② 태창산업 김◎◎ 부사장과 박◁◁ 이사는 2017. 11. 2. 태창산업 서울사무소 회의실에서 녹십자엠에스 유◀◀ 상무와 전◇◇ 부장을 만나, 아래 <표 53>과 같이 카비의 입찰 참여를 막기 위해<각주>59</각주>추후 있을 대한적십자사의 사전 규격 공개에 대한 의견 제출 기간에 전체 혈액백에 프탈레이트<각주>60</각주>가 사용되지 않을 것을 규격서에 반영해달라는 의견을 제출하기로 하였다고 진술하였다.
<표 53> 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735607" alt="이유 54번째 이미지" ></img>
98 또한 태창산업 김◎◎ 부사장과 박◁◁ 이사는 2017. 11. 7. 태창산업 서울사무소 회의실에서 녹십자엠에스 유◀◀ 상무와 전◇◇ 부장을 한차례 더 만나, 아래 <표 54>와 같이 대한적십자사에 2018년 입찰의 낙찰자 선정 방식을 기존 입찰과 같이 희망수량 경쟁입찰의 방식으로 진행하자는 의견을 제출하기로 하였다고 진술하였다.
<표 54> 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735609" alt="이유 55번째 이미지" ></img>
99 ③ 2017. 11. 23. 대한적십자사는 아래 <표 55>와 같이 2018년 입찰 공고 전 혈액백 구매 규격을 사전 공개하였는데, 이때 공개된 규격서에는 보조백에만 프탈레이트를 사용하지 않을 것으로 되어 있었다.
<표 55> 2017. 11. 23. 대한적십자사가 사전 공개한 규격서(소갑 제1-27호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735611" alt="이유 56번째 이미지" ></img>
100 ④ 2017. 11. 28. 오후 6:54, 녹십자엠에스는 아래 <표 56>과 같이 대한적십자사에 전체 혈액백에 대하여 프탈레이트를 사용하지 않을 것을 규격서에 반영하고 낙찰자 선정 방식을 희망수량 경쟁입찰의 방식으로 진행하자는 등의 의견을 제출하였다.<각주>61</각주><표 56> 녹십자엠에스가 대한적십자사에 제출한 의견서(소갑 제1-28호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735613" alt="이유 57번째 이미지" ></img>
101 2017. 11. 28. 오후 8:19, 태창산업 역시 아래 <표 57>과 같이 대한적십자사에 전체 혈액백에 대하여 프탈레이트를 사용하지 않을 것을 규격서에 반영하고 희망수량 경쟁입찰의 방식으로 입찰 공고할 것을 제안하는 등의 의견을 제출하였다.
<표 57> 태창산업이 대한적십자사에 제출한 의견서(소갑 제1-29호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735625" alt="이유 58번째 이미지" ></img>
102 태창산업 박◁◁ 이사는 2017. 12. 8. 대한수혈학회가 개최한 학술대회에 참석하여 아래 <표 58>과 같이 녹십자엠에스 전◇◇ 부장을 만나 대한적십자사의 동향을 서로 공유하기도 하였다고 진술하였다.
<표 58> 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735627" alt="이유 59번째 이미지" ></img>
103 그러나 결국 대한적십자사는 피심인들이 제출한 의견을 받아들이지 않았고, 2018. 1. 30. 보조백에만 프탈레이트를 사용하지 않는다는 내용과 아래 <표 59>와 같이 낙찰자 역시 희망수량 입찰 방식이 아닌 예정가격 이하 최저가로 투찰한 자를 선정하는 방식으로 공고문을 게시하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735629" alt="이유 60번째 이미지" ></img>
<표 59> 2018.1.30. 대한적십자사가 게시한 공고문(소갑 제1-5호증)
104 ⑤ 태창산업 박◁◁ 이사는 입찰 공고 이후인 2018. 2. 1.에도 태창산업 서울사무소 회의실에서 같은 회사 김◎◎ 부사장과 함께 녹십자엠에스 유◀◀ 상무와 전◇◇ 부장을 만났다고 진술하였는데, 아래 <표 60>과 같이 이 당시에도 카비와의 3자 협의를 통하여 기존 시장 가격을 유지하는 데에는 피심인들의 의견이 일치하였던 것으로 보인다.
<표 60> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리 컴퓨터에서 발견된 혈액백 입찰 관련 보고자료(소갑 제1-31호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735631" alt="이유 61번째 이미지" ></img>
105 그러나 당시 만남에서 태창산업 박◁◁ 이사는 아래 <표 61>과 같이 녹십자엠에스 전◇◇ 부장에게 사중백에 사용되는 필터<각주>62</각주>를 녹십자엠에스에서 가격을 인하하여 공급해달라고 요청하였는데 전◇◇ 부장이 이를 거절하였고, 결국 2018년 입찰에서는 예정수량이나 투찰금액에 대한 합의 없이 참여하기로 하였다고 진술하였다.
<표 61> 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735633" alt="이유 62번째 이미지" ></img>
106 ⑥ 가격 입찰일인 2018. 2. 7. 녹십자엠에스는 투찰을 진행하였는데, 아래 <표 62>와 같이 2015년 입찰에서 녹십자엠에스의 투찰금액은 39,538원<각주>63</각주>이었던 반면 2018년 입찰에서의 투찰금액은 20,810원으로 큰 폭으로 감소하였다.
<표 62> 녹십자엠에스의 2015년 입찰과 2018년 입찰 투찰금액 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735635" alt="이유 63번째 이미지" ></img>
(단위: 원 %)
107 한편 태창산업 김◎◎ 부사장은 녹십자엠에스 및 카비와의 경쟁을 감안하여 투찰금액을 산정한 뒤, 아래 <표 63>과 같이 2018. 2. 7. 같은 회사 박◁◁ 이사와 홍▶▶ 대리에게 투찰을 지시하였다. 그러나 당시 노트북에 오류가 발생하여 태창산업은 결국 투찰을 하지 못하였다.<각주>64</각주><표 63> 태창산업 김◎◎이 박◁◁에게 투찰금액을 전송한 휴대전화 화면(소갑 제1-32호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735637" alt="이유 64번째 이미지" ></img>
(2) 녹십자엠에스의 카비와의 합의 시도 및 결렬
108 녹십자엠에스는 위 '2. 가. 4) 라) (1) 녹십자엠에스와 태창산업 간의 합의 파기’에서 확인할 수 있는 바와 같이 태창산업과 함께 경쟁사인 카비의 입찰 참여를 막기 위해 대한적십자사에 전체 혈액백에 대하여 프탈레이트를 사용하지 않을 것을 규격서에 반영해달라는 의견을 제출하였다.
109 동시에 녹십자엠에스는 카비와의 합의도 시도하였는데, 결과적으로 카비와의 합의는 최종 합의에 이르지 못하고 결렬된 것으로 판단된다. 이와 관련된 구체적인 내용은 아래와 같다.
110 ① 2017. 11. 2.경 녹십자엠에스 전◇◇ 부장과 태창산업 박◁◁ 이사 등은 카비의 입찰 참여를 막기 위하여 사전 규격에 대한 의견 제출 내용을 공유하는 한편, 동시에 아래 <표 64>와 같이 카비와도 사업 물량을 나눠 갖는 안에 대한 협의를 진행하였다.
<표 64> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 내부 보고자료(소갑 제1-33호증)<각주>65</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735639" alt="이유 65번째 이미지" ></img>111 ② 또한 2017. 11. 3.경 녹십자엠에스는 아래 <표 65>, <표 66>와 같이 내부적으로 카비에 사업 물량 일부를 배분하는 안에 대한 검토를 계속해서 진행한 것으로 보인다.
<표 65> 녹십자엠에스 최▼▼과 노▷▷이 주고 받은 전자 우편(소갑 제1-34호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735641" alt="이유 66번째 이미지" ></img>
<표 66> 녹십자엠에스 최▼▼이 노▷▷에게 전송한 전자 우편 첨부파일(소갑 제1-34호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735643" alt="이유 67번째 이미지" ></img>
112 ③ 2017. 11. 6.경 녹십자엠에스 전◇◇ 부장은 노▷▷ 과장으로부터 태창산업과 협의한 내용 및 카비와의 시장 분할을 검토한 아래 <표 67> 내지 <표 69>의 내용을 보고받고, 이를 유◀◀ 상무에게 보고하였다.<각주>66</각주><표 67> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 내부 보고자료(소갑 제1-33호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735647" alt="이유 68번째 이미지" ></img>
<표 68> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 내부 보고자료(소갑 제1-33호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735651" alt="이유 69번째 이미지" ></img>
<표 69> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리의 컴퓨터에서 발견된 내부 보고자료(소갑 제1-33호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735653" alt="이유 70번째 이미지" ></img>
113 ④ 2018. 2. 2.경 녹십자엠에스는 카비와 혈액백 입찰과 관련하여 논의를 진행하였으나, 아래 <표 70>과 같이 2018. 2. 6. 결국 최종적인 합의에 이르지 못하고 결렬된 것으로 판단된다.
<표 70> 녹십자엠에스 최▼▼ 대리 컴퓨터에서 발견된 혈액백 입찰 관련 보고자료(소갑 제1-31호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735655" alt="이유 71번째 이미지" ></img>
5) 근거
114 이와 같은 사실은 피심인 태창산업이 심의과정에서 모두 인정하였으며, 2009년, 2011년, 2013년, 2015년 및 2018년 입찰 관련 자료(소갑 제1-1호증 내지 제1-3호증, 제1-5호증 및 제1-8호증), 대한적십자사 자료요청 및 질의 답변서(소갑 제1-4호증), 2011년 10월 태창산업 혈액백 생산계획 자료(소갑 제1-6호증), 2018. 8. 21. 녹십자엠에스 SB팀 사업 보고 자료(소갑 제1-7호증), 녹십자와 벡톤디킨슨코리아 사이에 작성된 이행약정서(소갑 제1-9호증), 녹십자와 벡톤디킨슨코리아 사이에 작성된 확인서(소갑 제1-10호증), 태창산업이 작성한 협조 요청 공문(소갑 제1-11호증 및 제1-14호증), 2011. 7. 13.∼7. 18. 태창산업 내부 회의자료(소갑 제1-12호증), 2011. 8. 16. 태창산업 주간업무회의 자료(소갑 제1-13호증), 태창산업이 작성한 입찰 방식별 전략(소갑 제1-15호증), 2011. 9. 5. 태창산업 주간업무회의 자료(소갑 제1-16호증), 2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료(소갑 제1-17호증), 피심인들이 2013. 2. 13. 체결한 ACD-A 공급 계약서(소갑 제1-18호증), 태창산업 김▲▲이 김◎◎에게 보낸 전자 우편 및 첨부파일 자료(소갑 제1-19호증), 태창산업 김▲▲ 과장이 작성한 내부 검토자료(소갑 제1-20호증), 녹십자엠에스 장●● 부장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-21호증 및 제1-22호증), 태창산업 김▲▲ 과장의 법인카드 결제내역(소갑 제1-23호증), 태창산업 김▲▲이 녹십자엠에스 장●●에게 확인받은 투찰금액 자료(소갑 제1-24호증), 2018년 입찰 관련 태창산업 내부 검토 자료(소갑 제1-25호증), 2017. 11. 7. 박◁◁ 이사 업무수첩(소갑 제1-26호증), 2017. 11. 23. 대한적십자사가 사전 공개한 규격서(소갑 제1-27호증), 녹십자엠에스가 대한적십자사에 제출한 의견서(소갑 제1-28호증), 태창산업이 대한적십자사에 제출한 의견서(소갑 제1-29호증), 2018. 2. 1. 박◁◁ 이사 업무수첩(소갑 제1-30호증), 2018. 3. 29. 녹십자엠에스의 혈액백 입찰 관련 보고자료(소갑 제1-31호증), 태창산업 김◎◎이 박◁◁에게 투찰금액을 전송한 휴대전화 화면(소갑 제1-32호증), 2017. 11. 1. 녹십자엠에스의 혈액백 입찰 관련 보고자료(소갑 제1-33호증), 녹십자엠에스 최▼▼과 노▷▷이 주고 받은 전자 우편 및 첨부파일(소갑 제1-34호증), 태창산업 혈액백 생산능력 관련 전자 우편 및 첨부파일 자료(소갑 제1-35호증), 녹십자엠에스 장●●과 태창산업 김▲▲이 주고 받은 전자 우편 자료(소갑 제1-36호증), 녹십자엠에스 전결규정(소갑 제1-37호증), 협상 여부에 대한 대한적십자사 회신 자료(소갑 제1-38호증), 녹십자엠에스의 2011년∼2017년 국내 혈액백 매출액 및 매출이익 자료(소갑 제1-39호증), 녹십자엠에스의 공정위 조사 대응 방안 문건(소갑 제1-40호증), 녹십자엠에스 장●● 부장 진술조서(소갑 제2-1호증), 녹십자엠에스 전◇◇ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 녹십자엠에스 최▼▼ 대리 진술조서(소갑 제2-3호증), 태창산업 인△△ 대표이사 진술조서(소갑 제2-4호증), 태창산업 김◎◎ 부사장 진술조서(소갑 제2-5호증), 태창산업 박◁◁ 이사 진술조서(소갑 제2-6호증), 태창산업 김▲▲ 과장 진술조서(소갑 제2-7호증), 태창산업 양▽▽ 부장 진술조서(소갑 제2-8호증), 태창산업 홍▶▶ 대리 진술조서(소갑 제2-9호증), 대한적십자사 최♤♤ 팀장 진술조서(소갑 제2-10호증), 대한적십자사 노♠♠ 대리 진술조서(소갑 제2-11호증) 등을 통해서도 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)
제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
② ∼ ⑥ (생략)
법 시행령
제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.
1. 낙찰 또는 경락의 비율
2. 설계 또는 시공의 방법
3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항
2) 관련 법리
115 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다.
가) 합의
(1) 합의의 의미
116 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.
117 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다.
(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위
118 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 낙찰 또는 경락의 비율, 투찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소가 되는 사항을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다.
나) 경쟁제한성
119 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
120 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>67</각주>121 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>68</각주>다) 하나의 공동행위
122 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>69</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 합의의 존재 여부
123 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 녹십자엠에스, 태창산업 등 2개사는 대한적십자사가 2011년 ∼ 2015년 실시한 3건의 혈액백 공동구매 단가 입찰에 참여하면서 가격 경쟁을 회피하기 위한 의도 내지 목적 등으로 사전에 모임 등을 통하여 7:3의 비율로 예정수량을 배분하고 투찰금액을 합의하였는 바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰비율, 투찰가격 등의 결정에 관해 피심인들 간 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.
2) 연장계약의 합의 포함 여부
124 대한적십자사는 2011년 ∼ 2015년 3건 입찰의 계약기간 만료 시점에 별도로 입찰 공고를 하지 않고, 2012. 11. 17.부터 2013. 6. 30.까지, 2014. 7. 1.부터 2015. 1. 31.까지, 2016. 2. 1.부터 2018. 5. 31.까지 피심인들과의 기존 계약을 각각 연장하였는 바, 아래와 같은 사항을 고려할 때 대한적십자사와 피심인들 간 체결된 연장계약을 통해 피심인들의 기존 합의 내용이 그대로 유지되고 그 효과도 지속된 것으로 볼 수 있으므로 위 연장계약은 이 사건 합의에 포함된다고 보는 것이 타당하다.
125 첫째, 각 입찰계약 체결시 각 계약서상에 동일한 거래조건으로 계약기간이 연장될 수 있다는 취지의 내용이 명시적으로 규정되어 있어 이에 근거하여 별도의 협상 없이 계약이 연장되었다. 즉, 대한적십자사와 피심인들은 '상호간 계약 내용에 이의가 없을 경우 합의에 의거 전년도와 동일한 가격 및 조건으로 계약기간을 연장할 수 있다’는 규정에 근거하여 계약을 연장하였으며, 이 과정에서 아래 <표 71> 내지 <표 73>에서 확인할 수 있는 바와 같이 발주처와 피심인들 간 또는 피심인들 간 계약단가의 변경이나 납품처 조정 등 기존 계약의 거래조건과 관련한 별도의 협상은 존재하지 않았다.<각주>70</각주><표 71> 협상 여부에 대한 대한적십자사 회신 자료(소갑 제1-38호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735657" alt="이유 72번째 이미지" ></img>
<표 72> 태창산업 김◎◎ 부사장 진술조서(소갑 제2-5호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735659" alt="이유 73번째 이미지" ></img>
<표 73> 녹십자엠에스 장●● 부장 진술조서(소갑 제2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735661" alt="이유 74번째 이미지" ></img>
126 둘째, 녹십자엠에스는 2011. 1. 1.자로 녹십자로부터 혈액백 사업에 대한 영업권을 양수하여 아래 <표 74>와 같이 2011년 9월 대한적십자사와 연장계약을 체결하였는데, 당시 연장계약서 내용에도 계약기간과 계약담당자를 제외하고는 기존계약 조건을 따른다고 기재되어 있었던 점 등에 비춰볼 때 녹십자엠에스는 이 사건 2011년 입찰 관련 합의 당시에 이미 추후 대한적십자사와 계약기간을 연장하면 합의내용 및 그 효과가 계속 유지된다는 사실도 인식하고 있었다.<각주>71</각주><표 74> 2011년 9월 대한적십자사와 녹십자엠에스가 체결한 연장계약서<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735665" alt="이유 75번째 이미지" ></img>
3) 경쟁제한성 판단
127 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항에 비추어 볼 때 연장계약 내용이 포함된 이 사건 혈액백 공동구매 단가 입찰시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다.
128 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 예정수량, 투찰가격 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다.
129 둘째, 낙찰하한율이 설정되어 있지 않은 희망수량 경쟁입찰 방식에서 입찰 참여자가 자신이 원하는 수량을 낙찰 받기 위해서는 최대한 낮은 금액으로 투찰해야 하기 때문에 가격 경쟁이 발생할 수 밖에 없는 바, 이 사건 합의는 피심인들 간 사전에 예정수량을 7:3의 비율로 배분하고 최대한 높게 낙찰 받을 수 있는 투찰금액을 정하여 경쟁 없이 입찰에 참여함으로써 각 사의 이익을 극대화하기 위한 의도로 시작되었고, 피심인들은 모두 합의 내용을 그대로 실행함으로써 100%에 가까운 97.1%∼99.9% 투찰률로 낙찰 받아 경제적 이익을 취득하였다. 이와 같은 사실은 합의가 파기되어 경쟁이 이루어진 2018년 투찰률과 비교한 위 <표 17> 자료, 녹십자엠에스의 2011년∼2017년 국내 혈액백 매출액 및 매출이익을 정리한 아래 <표 75> 자료 등을 통해 확인할 수 있다.
<표 75> 녹십자엠에스의 2011년∼2017년 국내 혈액백 매출액 및 매출이익<각주>72</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735667" alt="이유 76번째 이미지" ></img>(단위: 백만 원, %)
130 셋째, 대한적십자사가 수요로 하는 혈액백을 국내에서 직접 제조할 수 있는 업체는 당시 피심인들 밖에 없었던 바, 이와 같은 상황에서 피심인들이 예정수량과 투찰금액 등을 합의함으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도 취지를 무력화시켜 이 사건 입찰시장에서 가격경쟁을 통하여 낙찰물량, 낙찰금액 등이 결정될 수 있는 가능성이 소멸되었고, 이에 따라 발주처인 대한적십자사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다.
4) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부
131 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다.
132 첫째, 피심인들의 행위는 대한적십자사가 혈액사업 수행에 필요한 혈액백을 구매하기 위하여 발주한 동일한 제품의 입찰에 대한 공동행위이다.
133 둘째, 이 사건 공동행위는 가격에 있어서는 낙찰하한율이 설정되어 있지 않은 입찰 방식이기 때문에 피심인들이 가격 경쟁을 하게 될 경우 원하는 수량을 낙찰받기 위해 각 사가 큰 손해를 감수해야 할 가능성이 있어 사전에 예정수량을 7:3의 비율로 배분하고 최대한 높은 낙찰률을 달성할 수 있는 투찰금액을 정하여 입찰에 참여함으로써 서로 간에 경쟁 없이 각 사의 이익을 극대화하고자 하는 단일한 의사와 목적에 의한 것이었다.
134 셋째, 이 사건 입찰에서 피심인들은 사전에 합의한 물량비율, 투찰가격대로 각 낙찰을 받았고 이러한 피심인들 간 합의는 중간에 단절됨이 없이 지속적으로 실행되었다. 아울러 2011년, 2013년 및 2015년 입찰 이후 각 입찰계약서상 계약기간 연장 조항에 근거하여 별도 협상 등이 없이 각 계약기간에 대한 연장이 이루어짐으로써 계약기간 연장 물량에 대해서도 기존 합의의 내용과 효과가 지속되었다.
5) 피심인 녹십자엠에스의 주장에 대한 검토
135 피심인 녹십자엠에스는 피심인들 간 의사의 합치를 입증할 수 있는 증거가 부족하다고 주장하면서 이 사건 행위사실을 전면 부인하고 있으나, 아래에서 살펴보는 바와 같이 태창산업의 내부 검토자료, 녹십자엠에스 장●● 부장 및 태창산업 김▲▲ 과장의 법인카드 결제내역, 태창산업 인△△ 대표이사, 김◎◎ 부사장 및 김▲▲ 과장의 진술내용, 피심인들의 투찰률, 합의 없이 설명하기 어려운 태창산업의 의사결정 등을 종합적으로 고려할 때 피심인들 간 이 사건 합의 사실이 충분히 인정되므로 피심인 녹십자엠에스의 위와 같은 주장은 모두 이유 없다.
가) 합의의 존재를 입증할 수 있는 물적 증거
(1) 2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료
136 2011년 입찰과 관련하여 태창산업이 내부적으로 의견을 검토한 위 <표 34>, <표 35>의 '2011년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료(소갑 제1-17호증)’를 통해 ① 2011년 입찰에 대비하여 피심인들이 혈액백 예정수량 비율에 대하여 의견을 주고 받았다는 사실, ② 태창산업이 녹십자엠에스에 30%가 아닌 35%의 혈액백 공급을 제안하였다는 사실, ③ 녹십자엠에스는 그 제안을 받아들이지 않고 태창산업이 ACD-A에 참석하지 않으면서 태창산업이 30%의 혈액백을 공급할 것을 제안하였다는 사실, ④ 태창산업이 녹십자엠에스의 제안을 거절할 경우 피심인들이 가격 경쟁을 할 수 있었다는 사실<각주>73</각주>, ⑤ 태창산업은 원가 경쟁력을 이유로 녹십자엠에스의 제안을 수용하는 것이 더 바람직하다고 판단하였다는 사실, ⑥ 태창산업 최종 의사결정권자인 인△△ 대표이사가 녹십자엠에스의 제안을 받아들일 것을 결정하였다는 사실, ⑦ 피심인들이 투찰금액에 대해서도 협의하였다는 사실이 확인된다.
137 또한 2011년 입찰 결과 실제 위 자료상의 내용대로 태창산업이 녹십자엠에스보다 먼저 낙찰 받아 30%의 물량을 확보하였고, 녹십자엠에스와 태창산업의 투찰률 역시 각각 99.9%와 97.1%로 가격 경쟁이 전혀 이루어지지 않았다.
(2) 2013년 입찰 관련 태창산업 내부 검토자료
138 2013년 입찰과 관련하여 태창산업이 공급하고 있는 주요 혈액원에 대한 판매실적 등이 기재된 위 <표 41>의 '2013년 입찰 관련 태창산업 김▲▲ 과장이 작성한 내부 검토자료(소갑 제1-20호증)’를 통해 ① '최근 1년 평균은 2012년 6월부터 2013년 5월까지 평균임’이라는 문구를 통하여 당해 자료가 2013년 6월경 작성되었다는 사실, ② 대전혈액원을 녹십자엠에스에 양보할 경우 발생하는 손실과 ACD-A를 생산함으로써 얻는 이익을 비교한 내용을 통하여 녹십자엠에스와 태창산업 사이에 대전혈액원과 ACD-A 생산을 두고 모종의 거래가 있었다는 사실, ③ 손익 분석 결과를 통하여 태창산업이 녹십자엠에스에 대전혈액원을 양보하는 것에 대해 부정적으로 판단하였다는 사실이 확인된다.
139 2013년 입찰과 관련하여 실제 태창산업은 녹십자엠에스에 대전혈액원이 아닌 울산혈액원을 양보하였는데, 태창산업 김▲▲ 과장은 대전혈액원을 녹십자엠에스에 양보할 경우 태창산업의 손실이 크기 때문에 대신 울산혈액원을 양보하였다고 진술하였다.<각주>74</각주>(3) 합의 당사자가 결제한 법인카드 내역
140 태창산업 김▲▲ 과장은 2013년과 2015년 가격 입찰일에 녹십자엠에스 장●● 부장을 만나 대한적십자사 인근에 소재한 '필동면옥’이라는 식당에서 점심식사를 한 뒤 근처 '달콤’이라는 카페로 이동하여 장●● 부장에게 투찰금액을 확인받았다고 진술하였다.<각주>75</각주>141 또한 태창산업 김▲▲ 과장은 당시 '필동면옥’에서의 결제는 녹십자엠에스 장●● 부장이 하였으며, 카페에서의 결제는 본인이 하였다고 진술하였다.<각주>76</각주>142 실제 위 <표 42>, <표 47>과 같이 2013년과 2015년 가격 입찰일에 녹십자엠에스 장●● 부장이 '필동면옥’에서 결제한 내역(소갑 제1-21호증 및 제1-22호증)과 위 <표 49>와 같이 태창산업 김▲▲ 과장이 2015년 가격 입찰일에 '달콤’에서 결제한 내역(소갑 제1-23호증)이 확인되는 바, 태창산업 김▲▲ 과장이 녹십자엠에스 장●● 부장과 만난 장소와 누가 결제하였는지까지 특정하여 진술한 것은 신빙성이 매우 높다고 볼 수 있고, '필동면옥’과 '달콤’은 투찰장소인 대한적십자사 본사에서 약 1㎞ 떨어져 있는 위치(도보로 약 15분 정도 소요)에 있는데 피심인들의 담당자들이 모두 '필동면옥’과 '달콤’에서 점심식사 등을 같이 한 사실 등에 비춰볼 때 이는 투찰 직전 피심인들 사이에 직접적인 의사 연락이 존재하였고 합의 당사자인 태창산업 김▲▲ 과장이 녹십자엠에스 장●● 부장에게 태창산업의 투찰가격을 확인받았다는 진술을 뒷받침할 수 있는 주요 증거로 볼 수 있다.
(4) 녹십자엠에스로부터 전달받은 태창산업의 투찰금액
143 태창산업 김▲▲ 과장은 2013년과 2015년 입찰에서 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 태창산업의 투찰금액 합계를 전달 받아 그 합계에 맞춰 품목별 단가를 산정한 뒤, 가격입찰일 당일 장●● 부장에게 위 <표 45>, <표 50>과 같이 태창산업이 투찰할 금액을 최종적으로 확인받았다고 진술하였다.<각주>77</각주>144 또한 위 <표 15>와 같이 피심인들이 2013년과 2015년 입찰에서 실제 투찰한 내역을 살펴보면, 두 입찰 모두 태창산업이 낙찰 받았을 때의 투찰금액과 녹십자엠에스가 수의시담 과정에서 낙찰 받았을 때의 투찰금액이 동일한 점을 확인할 수 있다.<각주>78</각주>(5) 녹십자엠에스의 혈액백 입찰 관련 내부 보고자료
145 녹십자엠에스 노▷▷ 과장은 2018년 입찰과 관련하여 경쟁사와 협의한 내용, 그 결과 및 경쟁사의 동향을 위 <표 60>과 같이 정리하였는데, 위 자료(소갑 제1-31호증) 내용 중 'GCMS(녹십자엠에스)와 오랜 협력관계로 정책협조 가능’이라는 문구를 통해 피심인들이 혈액백 입찰에 있어 경쟁관계가 아닌 협력관계에 있었다는 사실을 확인할 수 있다.
나) 합의 당사자인 태창산업의 담합 협의 인정
146 피심인 태창산업은 이 사건 공동행위 혐의를 모두 인정하였으며, 이는 태창산업 인△△ 대표이사, 김◎◎ 부사장 및 김▲▲ 과장의 진술내용을 통해 확인된다.
147 구체적으로 태창산업 인△△ 대표이사는 2011년 입찰을 앞두고 녹십자엠에스와 태창산업이 7:3의 비율로 혈액백을 공급할 것을 합의한 사실과 2013년과 2015년 입찰에서 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 전달받은 투찰금액대로 투찰할 것을 지시한 사실을 인정하였다.<각주>79</각주>148 태창산업 김◎◎ 부사장은 2013년 입찰 당시 태창산업은 녹십자엠에스와 수량과 투찰금액을 합의하여 입찰에 참여하기로 되어 있었다고 인정하였다.<각주>80</각주>149 태창산업 김▲▲ 과장은 2013년과 2015년 입찰에서 녹십자엠에스 장●● 부장으로부터 태창산업이 투찰할 금액을 전달 받은 사실, 가격입찰일에 최종적으로 태창산업이 투찰할 금액을 장●● 부장에게 확인받고 투찰한 사실과 2013년 입찰에서 녹십자엠에스에 울산 혈액원 물량을 양보<각주>81</각주>한 사실을 인정하였다.<각주>82</각주>다) 카비의 입찰 참가에 따른 투찰률 변화
150 위 <표 17>에서 확인할 수 있는 바와 같이 2011년∼2015년 3건의 입찰에서 피심인들의 투찰률은 100%에 가까운 수치로 매우 높으나, 카비의 입찰 참여가 확실시된 2018년 입찰에서 피심인들의 투찰률은 녹십자엠에스가 66.70%, 태창산업이 75.46%로 각각 33%p 및 24%p 가량 낮아졌다.<각주>83</각주>151 피심인들이 카비를 경쟁상대로 인식하여 투찰금액을 낮추었다는 것은 100%에 가까운 낙찰률이 유지되던 2011년∼2015년 3건의 입찰에서는 피심인들이 서로 경쟁을 하지 않았다는 방증이며, 이를 통하여 피심인들 사이에 합의가 존재하였음을 확인할 수 있다.
라) 합의 없이 설명하기 어려운 태창산업의 의사결정
(1) 태창산업의 2011년 10월 혈액백 생산계획
152 태창산업은 위 <표 36>, <표 37> 자료(소갑 제1-6호증)와 같이 2011년 입찰에서 낙찰 받기 이전인 2011년 9월경부터 대한적십자사가 발주한 혈액백 물량의 31%를 기준으로 '2011년 10월 생산계획’을 작성하였으며, 계획된 물량에 맞추어 혈액백 제조에 필요한 부품들을 구매하였다.
153 녹십자엠에스가 대한적십자사의 혈액백 수요량을 전량 생산할 수 있고 후발 사업자인 태창산업의 원가 경쟁력이 녹십자엠에스에 비해 뒤처지기 때문에 낙찰 결과를 확신할 수 없는 상황에서, 태창산업이 전체 발주 물량 중 31%에 맞추어 혈액백을 생산한다는 계획을 수립하고 그에 따라 원재료를 구매한 것은 경제적 합리성이 고려된 결정으로 보기 어렵고 사전에 피심인들 간 물량에 대한 합의 없이는 불가능한 행위라고 판단된다.
(2) 2011년∼2015년 3건 입찰에서의 태창산업의 희망수량
154 태창산업은 2011년∼2015년 3건의 입찰에서 각각 아래 <표 76>과 같이 희망수량을 기재하여 낙찰받았는데, 이는 대한적십자사가 발주한 물량의 30% 정도에 해당하는 바, 위 <표 32>의 '태창산업이 작성한 희망수량 입찰 방식일 때의 입찰 전략’ 자료(소갑 제1-15호증) 등을 통해 확인할 수 있는 바와 같이 태창산업이 최소 40% 물량 정도는 생산이 가능함에도 불구하고 시장에서의 입지 확보 등을 위해 물량 비율을 높이지 않고 29.2%∼31.5% 물량 비율로 제한하여 투찰한 것은 예정수량에 대한 합의 없이는 설명이 불가능하다고 할 것이다.
<표 76> 태창산업의 낙찰 당시 희망수량 및 전체 예정수량 대비 비율
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735671" alt="이유 77번째 이미지" ></img>
(단위: 개, %)
6) 소결
155 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
156 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>84</각주>규정에 따라 피심인들에 대해 과징금을 부과한다.
나. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액
157 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 위반기간<각주>85</각주>동안 실제 발생한 매출액(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 본다.
158 이 사건 입찰 결과 피심인들은 수요기관인 대한적십자사와 각각 계약을 체결하였으나, 계약서상 명시된 수량은 예정수량에 불과하여 추후 대한적십자사가 발주하는 물량에 따라 확정되는 실제 납품수량과 다르므로 피심인들이 각각 2011. 11. 17.부터 2018. 5. 31.<각주>86</각주>까지 대한적십자사에 실제로 납품한 수량에 따라 지급받은 금액(부가가치세 제외)을 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 한다.
나) 부과기준율
159 이 사건 공동행위는 피심인들이 각 사의 이익을 극대화하기 위해 예정수량과 투찰금액을 합의한 것으로 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시킨 것이 분명한 점, 피심인들의 관련 시장점유율이 75% 이상인 점, 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합인 점, 이 사건 입찰에서의 피심인들의 낙찰률(97.1%∼99.9%), 녹십자엠에스의 국내 혈액백 매출이익률(19.7%∼29.5%) 등 감안시 피심인들이 부당이득을 취득하거나 발주처에 피해를 유발한 정도는 현저하다고 보는 것이 타당한 점, 혈액백 구매가격은 보건복지부가 정하는 혈액수가에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 요인으로 혈액백 구매가격의 상승으로 혈액수가가 상승하게 된다면 혈액을 필요로 하는 사람들에게도 큰 피해가 발생할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 '매우 중대한 위반행위’에 해당하는 9%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
160 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정한다.
161 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 77>과 같다.
<표 77> 피심인별 산정기준
(단위: 원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735675" alt="이유 78번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정
162 피심인들은 1차 조정 단계에서 조정사유가 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
3) 2차 조정
163 피심인 태창산업은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다.
164 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 78>과 같다.
<표 78> 2차 조정 산정기준
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122735677" alt="이유 79번째 이미지" ></img>
(단위: 원, 부가세 제외)
4) 부과과징금의 결정
165 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로<각주>87</각주>, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).