공정거래위원회
의결서
2012카총1098
4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 입찰 관련 건설업자들의 부당한 공동행위에 대한 건
의결일: 2012년 8월 31일
주문
1. 피심인들은 정부 또는 공공기관이 발주하는 건설공사 입찰에 참여하면서 사전에 피심인들 사이에 지분이나 낙찰 받을 건설공구를 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니된다.
2. 피심인들은 향후 정부 또는 공공기관이 발주하는 건설공사 입찰에 참여하면서 시장에서 공개되는 정보를 수집하는 외에 피심인들의 내부 입찰참여 의사 및 결정사항 등에 관한 정보를 직접 접촉이나 유무선 전화 또는 이메일 등 기타 어떠한 방법으로도 수집하거나 교환하는 행위를 다시 하여서는 아니된다.
3. 피심인 대림산업 주식회사, 주식회사 대우건설, 삼성물산 주식회사, 에스케이건설 주식회사, 지에스건설 주식회사, 주식회사 포스코건설, 현대건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사는 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
(1) 대림산업 주식회사 : 22,548,000,000원
(2) 주식회사 대우건설 : 9,697,000,000원
(3) 삼성물산 주식회사 : 10,384,000,000원
(4) 에스케이건설 주식회사 : 17,853,000,000원
(5) 지에스건설 주식회사 : 19,823,000,000원
(6) 주식회사 포스코건설 : 4,177,000,000원
(7) 현대건설 주식회사 : 22,012,000,000원
(8) 현대산업개발 주식회사 : 5,047,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
2. 피심인들은 향후 정부 또는 공공기관이 발주하는 건설공사 입찰에 참여하면서 시장에서 공개되는 정보를 수집하는 외에 피심인들의 내부 입찰참여 의사 및 결정사항 등에 관한 정보를 직접 접촉이나 유무선 전화 또는 이메일 등 기타 어떠한 방법으로도 수집하거나 교환하는 행위를 다시 하여서는 아니된다.
3. 피심인 대림산업 주식회사, 주식회사 대우건설, 삼성물산 주식회사, 에스케이건설 주식회사, 지에스건설 주식회사, 주식회사 포스코건설, 현대건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사는 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
(1) 대림산업 주식회사 : 22,548,000,000원
(2) 주식회사 대우건설 : 9,697,000,000원
(3) 삼성물산 주식회사 : 10,384,000,000원
(4) 에스케이건설 주식회사 : 17,853,000,000원
(5) 지에스건설 주식회사 : 19,823,000,000원
(6) 주식회사 포스코건설 : 4,177,000,000원
(7) 현대건설 주식회사 : 22,012,000,000원
(8) 현대산업개발 주식회사 : 5,047,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
이유
1. 사실의 인정
가. 기초사실
1) 피심인 적격성
1. 피심인 경남기업 주식회사, 계룡건설산업 주식회사, 금호산업 주식회사, 대림산업 주식회사, 주식회사 대우건설, 삼성물산 주식회사, 삼환기업 주식회사, 쌍용건설 주식회사, 에스케이건설 주식회사, 지에스건설 주식회사, 코오롱글로벌 주식회사, 주식회사 포스코건설, 주식회사 한진중공업, 주식회사 한화건설, 현대건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사(이하 각각 '경남’, '계룡’, '금호’, '대림’, '대우’, '삼성’, '삼환’, '쌍용’, '에스케이’, '지에스’, '코오롱’, '포스코’, '한진’, '한화’, '현대’, '현대산업’이라 하고 이들을 모두 일컬어 '피심인들’이라 한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라고 한다) 제2조 제1호에서 규정하는 '사업자’에 해당한다.
2) 피심인들의 일반현황
2. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776833" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료(2011.12.31.기준)
3) 건설시장 현황
가) 건설공사 입찰시장 현황
3. 세계경제는 2008년 금융위기로 인하여 실물경제 침체와 더불어 경제성장이 둔화되었고, 이에 따라 국내경제 성장률은 2.5%로 낮아졌다. 건설업계도 마찬가지로 2008년 금융위기와 주택경기 침체, 미분양 확대로 상당한 어려움을 겪었다.
4. 한편, 건설업 입찰시장의 경우 상위 20개사의 시장점유율이 80% 이상을 차지하며, 원칙적으로 300억이 넘는 대형사업에 시행하는 턴키 공사 입찰시장에서 상위 6개사의 시장점유율은 70∼80% 이상이다. 2007년과 2008년 시공능력 평가액을 기준으로 한 건설사들의 순위는 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776855" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
나) 대형 사회기반시설 공사 발주의 형태
5. 대형 사회기반시설(SOC) 공사는 투자 재원, 운영주체 등의 측면에서 볼 때 크게 민간투자사업과 재정사업으로 나뉜다.
6. '민간투자사업’(이하 '민자사업’이라 한다)이란 전통적으로 정부 예산으로 건설ㆍ운영되어온 도로, 항만, 철도, 학교, 환경 등의 사회기반시설 등을 민간의 재원으로 건설하고 민간이 운영함으로써 정부의 재원부족 문제를 해결하면서 사회기반시설에 민간의 창의와 효율을 도입하고자 하는 사업을 말한다. 민간투자사업은 민간투자비의 회수 방식에 따라 수익형(BTO, Build-Transfer-Operation)과 임대형(BTL, Build-Transfer-Leasing)으로 구분되며, 민자시설 운영 과정에서 발생하는 정부 재정부담 문제는 주로 수익형 민간투자사업과 관련된다.
7. 사업추진 절차 측면에서 볼 때 민자사업은 ① 민간투자사업 기본계획의 수립, ② 민간투자대상 사업의 지정, ③ 민간투자시설사업 기본계획의 수립 및 고시, ④ 사업계획을 제출한 자 중 협상대상자 지정, ⑤ 실시협약 체결 및 사업시행자 지정 등 절차를 거쳐 사업시행자를 지정하게 된다.<각주>1</각주>8. '재정사업’이란 정부가 사회간접자본을 통해서 제공해야 할 서비스를 추정, 기획하고 재원조달과 운영 및 관리를 담당하는 방식을 말한다. 시설물의 설계 및 시공은 일반적으로 민간기업과의 계약을 통해서 조달하고, 운영 및 관리는 정부나 정부 산하의 공공기관이 담당한다. 사업추진 절차 측면에서 볼 때 '재정사업’은 전통적 방식으로서 ① 입찰공고 및 ② 경쟁입찰을 거쳐 낙찰자를 결정하게 된다.<각주>2</각주>다) 턴키 입찰제도9. 현행 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률”(이하 '국가계약법’이라 한다) 및 동법 시행령에 의하면, 우리나라의 공공공사 입찰제도는 크게 ① 설계ㆍ시공 분리입찰방법, ② 설계ㆍ시공 일괄입찰방법, ③ 대안입찰방법<각주>3</각주>으로 나뉜다.10. 이 중 설계ㆍ시공 분리입찰방법(Design-Bid-Build)은 발주청이 설계자와 계약하여 설계를 완성하고 시공자를 별도로 선정하여 공사를 수행하는 전통적인 입찰제도이다.
11. 설계ㆍ시공 일괄입찰방법은 일괄시공자가 설계와 시공을 모두 담당하는 방식으로 '턴키(Turn-Key)’ 또는 '디자인 빌드(Design-Build 또는 Design-Construct)’로 불린다.<각주>4</각주>설계ㆍ시공 일괄입찰방법은 설계ㆍ시공 분리발주 방식의 대안으로 미국에서 1970년대부터 민간공사와 건축공사를 중심으로 활성화되어 현재 여러 나라에서 활용되는 계약방법이다. 우리나라는 1975. 4. 17. '대형공사 계약에 관한 예산회계법 시행령 특례규정’에서 일괄ㆍ대안입찰제도를 도입하였다.12. 국가계약법 시행령 및 관련규정에 의하면 설계ㆍ시공 일괄계약 입찰방식(이하 '턴키방식’이라 한다)은 총공사비 추정가격이 300억 원 이상인 대형공사, 총공사비 대안입찰 또는 일괄입찰로 집행함이 유리한 특정 공사, 공기단축이 필요한 공사 등에 적용된다.<각주>5</각주>다만, 해당 공사가 위 기준에 부합하더라도 모두 턴키 방식으로 진행되는 것은 아니며, 고난이도 공사로서 신기술ㆍ신공법 적용 등이 필요하거나, 상징성ㆍ창의성ㆍ예술성 등이 특별히 요구되는 경우에 적용 가능하다.<각주>6</각주>턴키 방식은 설계ㆍ시공상의 기술능력 개발을 유도하고 설계경쟁을 통한 품질향상 및 설계와 공사입찰의 병행 시행으로 공사 기간을 단축하는 장점이 있다.4) '4대강 살리기 사업’의 개요 및 추진현황
가) 사업개요
13. '4대강 살리기 사업’이란 2008. 12. 15. 개최된 2008년 제3차 국가균형발전위원회에서 결정된 사업이다. 4대강 살리기 사업은 본 사업(16.9조원)과 직접 연계사업(5.3조원)으로 구분되며, 총사업비는 22.2조원이다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776877" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
14. 4대강 사업에 대한 마스터플랜은 국토해양부가 건설기술연구원에 용역을 의뢰하여 2008. 12. 12. 착수되었고, 지역설명회(2009. 5. 7～19), 전문가 자문(5.14～22), 공청회(5.25) 등을 통해 의견을 수렴한 후 2009. 6. 8.에 최종 확정ㆍ발표되었다. 4대강 정비사업 마스터플랜 수립과정에 참여한 설계용역사는 도화, 삼안, 이산, 유신, 현대엔지니어링, 동부엔지니어링 6개사이다.
15. 4대강 살리기 사업 관련 신규 건설공사는 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 총 95개이다. 발주처별로 구분하면, 국토해양부 소속 지방국토관리청에서 82개를, 수자원공사에서 나머지 13개 공사를 담당하였다. 공사금액이 상대적으로 큰 25개 턴키공사의 경우 수자원공사가 10개(40%) 공사를 담당하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776899" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
16. 공사착공시점 기준으로 보면 95개 공사들 중 43개는 2009년에, 나머지 52개는 2010년에 착공되었다. 입찰방식을 기준으로 보면 95개 공사들 중 25건은 턴키공사 입찰로 진행되었고, 나머지 70건은 최저가 공사 입찰로 진행되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776921" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
주) 4대강 본류 공사 현황(주변시설, 농업용저수지, 수질시설 등은 제외)
나) 사업내용
17. 4대강 살리기 사업의 핵심은 보(洑) 공사이다. 일반적인 의미의 '보’는 각종 용수의 취수, 수면 활용 등을 위하여 수위를 높이고, 조수의 역류를 방지하기 위해 하천의 횡단 방향으로 설치하는 시설물을 의미한다. 4대강 살리기 사업의 경우 총 16개의 보가 설치되었고, 그 중 15개의 보 공사가 1차 턴키공사에서 진행되어 소위 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사는 “보 중심의 공사”라고 일컬어진다. 그 중 '금남보’는 4대강 살리기 선도사업인 “금강살리기 행복지구 생태하천 조성공사(금강 제1공구)”공사로 진행ㆍ설치되었다. 해당 공사는 선도사업으로 분류되어 2009. 4. 21. 입찰이 실시되고 2009. 5. 14. 대우건설이 낙찰자로 결정이 되는 등 1차 턴키공사 입찰절차와는 별도로 진행되었다.<각주>7</각주>금남보를 제외한 나머지 15개 “보”는 2009. 6. 29. 발주된 “4대강 살리기 사업 1차 턴키공사” 입찰의 15개 공사에 포함되었다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776943" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776823" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
다) 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 현황
18. (1) 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사의 입찰현황 및 입찰결과는 다음 <표 8> 및 <표 9>와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776965" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776983" alt="이유 9번째 이미지" ></img>19. (2) '4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 입찰’은 아래와 같은 특징을 가지고 있다.
(가) 실시설계적격자 결정방식 중 가중치 기준방식 채택
20. '4대강 살리기 사업 1차 턴키공사’ 입찰방식은 턴키공사 입찰방식의 한 유형인 가중치 기준방식이고, 설계비중 대 가격비중이 60 대 40이다. 이 방식에 의한 입찰에서는 설계점수가 낙찰자 결정에 중요하게 작용하게 되고, 특히 설계부문에서의 큰 차이는 가격부문에서 극복하기 어려운 차이가 된다.<각주>10</각주>따라서, 턴키공사에서 낙찰을 받고자 하는 건설회사는 설계평가점수를 잘 받기 위해 설계 부문에 집중하게 된다.(나) 국내 수자원분야 대형 설계용역회사들의 중복 참여
21. 4대강 1차 턴키 공사는 국내 수자원분야 대형 설계용역회사들이 중복적으로 참여하고 있다는 점이 특징이다. 이는 강 유역에 대한 정보 및 자료를 많이 축적하고 있고, 수자원 분야의 인력도 많이 보유하고 있었던 설계용역회사들이 국내에서는 한정되어 있기 때문이며, 한반도 대운하사업 구상 및 추진, 4대강 사업에 대한 비용산출과정 및 마스터플랜 용역수행과정에서 사업과 관련된 정보를 축적하게 된 점도 원인의 하나로 작용하게 되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776985" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
22. 실제 한반도 대운하 사업 및 4대강 살리기 사업 준비과정에 참여한 8개 대형 설계용역회사들은 삼안을 제외하고는 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 입찰에서 많게는 3개, 적게는 1개 공구에서 낙찰되어 실시설계를 진행하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776835" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>11</각주>(다) 공동계약23. 4대강 살리기 1차 턴키공사에는 다수의 사업자들이 공동계약방식(consortium)으로 입찰에 참가하였다. “공동(도급)계약”은 발주관서와 공동수급체가 체결하는 계약을 말하고, “공동수급체”는 구성원을 2인 이상으로 하여 수급인이 당해 계약을 공동으로 수행하기 위하여 잠정적으로 결성한 실체를 말한다.
24. 국가계약법 제25조 및 동법 시행령 제72조는 공동계약을 규정하고 있고, 기획재정부의 “공동계약 운용요령”(회계예규 2200.04-136-18, 2009.6.29.)은 공동계약의 경우 공사의 특성 등을 고려하여 입찰공고에 지역업체의 최소지분율을 명시하여 사업자들이 의무적으로 이를 준수하도록 하고 있어 다수의 사업자들이 공동계약방식으로 입찰에 참여하는 것을 허용하고 있다.
25. 다만, 조달청 집행기준 중 하나인 “일괄입찰 등의 공사입찰특별유의서”(구매총괄과-5441, 2008. 11. 5. 이하 '구 공사입찰특별유의서’라 한다) 제8조 제4항에 따라 재정사업의 경우 건설산업기본법에 의한 토목건축 또는 산업ㆍ환경설비공사업 시공능력평가액 기준 상위 10위 이내 업체 상호간에는 공동수급체를 구성하여서는 아니된다.<각주>12</각주>나. 행위사실1) 개요
26. 피심인들은 '4대강 살리기 사업’과 관련하여 일정 지분<각주>13</각주>씩 나누기로 합의하거나 그에 바탕을 두고 실제로 선도사업 1개 공구(금강 1공구) 및 1차 턴키 사업 12개 공구의 물량을 서로 합의하여 배분한 사실이 있다(이하 '이 사건 공동행위’라고 한다). 이 사건 공동행위의 개요는 아래와 같다.27. 가) 2007년말 '한반도 대운하 건설사업’ 추진을 위해 대림, 대우, 삼성, 지에스, 현대 등 5개사(이하 '현대 등 상위 5개사<각주>14</각주>’라고 한다)가 컨소시엄을 구성하였다. 현대 등 상위 5개사는 2008. 1. 2. 서울 삼성동에 위치한 경부운하 사업단 사무실에서 오후 3시부터 경부운하 사업단 1차 회의를 개최하여 위 사업 지분을 현대 20.8%, 대림, 대우, 삼성, 지에스 4개사는 각 19.8%씩 나누기로 합의하였다.28. 한편 2008. 1월경 위의 현대 등 상위 5개사 컨소시엄과 경쟁하기 위하여 에스케이, 포스코, 현대산업, 금호, 롯데건설 주식회사<각주>15</각주>등 5개사(이하 '에스케이 등 5개사<각주>16</각주>’라고 한다)가 별개로 컨소시엄을 구성하였고, 한화, 두산건설 주식회사<각주>17</각주>, 쌍용, 한진, 코오롱, 경남, 동부건설 주식회사<각주>18</각주>, 계룡, 삼환 등 9개사(이하 '한화 등 9개사’<각주>19</각주>라고 한다)도 별개로 컨소시엄을 구성하였다. 그러나 2008. 2월 한화 등 9개사 컨소시엄은 현대 등 상위 5개사 컨소시엄에 합류하여 한반도 대운하 건설사업을 공동추진하게 되었다. 이에 따라 하나의 컨소시엄을 구성하게 된 14개사(이하 '현대 등 14개사’라 한다)는 한반도 대운하 건설사업 지분을 현대는 15.4%, 대림, 대우, 삼성, 지에스 4개사는 각 14.4%씩, 한화 등 9개사는 각 3.0%씩 나누어 갖는 것으로 조정하여 합의하였다.29. 나) 2008. 6월부터 한반도 대운하 건설사업이 국민들의 반대여론으로 속도를 내지 못하다가 결국 포기되고, 2008. 12월 '4대강 살리기 사업’이 새로이 추진되면서 사업방식도 민자사업에서 '재정사업’으로 전환되었다. 그러나 위의 현대 등 14개사 건설사는 민자사업을 위한 건설사 컨소시엄을 해체하지 않고 그 체제를 그대로 유지하였고, 2009. 1∼4월에는 에스케이, 포스코, 현산, 금호, 롯데 등 5개가 순차적으로 참여하여 총 19개사 협의체를 형성하여 4대강 재정사업과 관련된 논의를 지속하였다.
30. 다) 2009. 4월까지 현대 등 상위 5개사, 에스케이 등 5개사, 한화 등 9개사가 모여 19개사(이하 '현대 등 19개사’라 한다) 모임이 구성되었고,<각주>20</각주>이들은 6개사 운영위원회(이하 '운영위원회 6개사’라 한다)<각주>21</각주>의 조정 하에 한반도대운하 건설사업 추진시 합의된 지분율을 바탕으로 하여 4대강 살리기 사업 지분을 현대는 9.0%, 에스케이, 대림, 대우, 삼성, 지에스 5개사는 각각 8.0%씩, 포스코 6.9%, 현대산업 6.0%, 금호, 롯데 등 2개사는 각 4.2%씩, 한화 등 9개사는 각 3.3%씩 나누어 갖는 것으로 재조정하여 합의하였다.31. 라) 위와 같이 현대 등 19개사 간에 4대강 살리기 사업지분에 대한 협의ㆍ합의가 이루어지던 와중에 2009. 2월, 4대강 살리기 선도사업으로서 '금강 1공구’가 입찰공고되었고, 2009. 5월 현대 등 상위 5개사의 양해 하에 대우가 낙찰되었다.<각주>22</각주>32. 마) 2009. 4∼5월 중 현대 등 19개사는 4대강 살리기 1차턴키 공구 배분 협의에 들어갔고, 그 중 현대, 대림, 대우, 삼성, 지에스, 에스케이, 포스코, 현대산업 등 8개사(이하 '현대 등 8개사’라 한다)는 공구 배분에 합의하였다.33. 그러나 롯데, 두산, 동부 3개사(이하 '롯데 등 3개사’라 한다)는 지분율 배분 과정에는 참여하였으나, 주간사 배정 등 공구배분 내용에 불만을 가지고 이탈하였고.<각주>23</각주>현대 등 8개사와 롯데 등 3개사를 제외한 다른 8개사의 경우 공구 배분 합의 사실이 확인되지 않는다.34. 바) 이후 현대 등 8개사는 합의한 바대로 입찰에 참여하였고 그 결과 공구배분 합의 대상이 되었던 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사 13개 공구 중 12개 공구의 낙찰 결과는 현대 등 8개사의 합의 내용과 동일하게 나타났다.
35. 아래에서는 피심인들의 행위사실을 구체적으로 살펴보기로 한다.
2) 한반도 대운하 건설사업의 '4대강 살리기 사업’으로의 전환
36. 한반도 대운하 건설사업은 국민들의 반대여론으로 속도를 내지 못하다가 2008. 6월에 결국 중단되었다. 이어 2008. 12월 국토해양부가 국가균형발전위원회에서 4대강 사업을 진행할 것을 보고하고, 한국건설기술연구원에 4대강 사업 마스터플랜 용역 발주를 시작하면서 '4대강 살리기 사업’으로 변경 추진되었고, 사업방식도 민자사업에서 '재정사업’으로 전환되었다.
37. 이렇듯 재정사업으로의 전환이 대외적으로도 구체화되기 시작하였으므로 민자사업을 진행하기 위해 구성된 건설사 모임은 해체하여야 함에도 불구하고, 현대 등 14개사는 건설사모임을 해체하지 않았으며, 민자사업의 기회가 오면 다시 위 합의대로 공사를 할 수도 있다는 등의 이유로 2009. 5.월말까지 합동사무실을 유지하면서 4대강 살리기 사업에 대한 지분율 협의 행위를 계속하였다. 피심인들의 구체적 행위사실은 아래와 같다.
38. 가) 2008. 6월 한반도 대운하 건설사업은 사회 전반적인 반대여론 확대로 인하여 사실상 중단되었다.
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39. 나) 피심인들은 국토부의 4대강 마스터플랜 발주 등의 사실을 통해 4대강 살리기 사업이 '재정사업’으로 운영될 것임을 2008. 10∼12월 중에 이미 인지하고 있었다. 그에 따라 민자사업을 진행하기 위해 구성되었던 에스케이 등 5개사 컨소시엄은 2008. 10월경 정산과정을 거치고 스스로 해체하였다.
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776843" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776845" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
40. 다) 기존의 에스케이 등 5개사 컨소시엄 구성사를 제외한 현대 등 상위 5개사와 한화 등 9개사로 구성된 현대 등 14개사는 2008. 12월에 이미 4대강 살리기 사업이 재정사업으로 전환되었음에도 정산과정을 거치거나 해산하지 않고 기존의 '경부운하 합동사무실’을 '4대강 물길 살리기 민간투자사업 합동사무실’로 명칭만 바꾼 채 2009. 5월말까지 그대로 유지하였다.<각주>24</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776847" alt="이유 17번째 이미지" ></img>41. 라) 그러나 2008. 12월 이후 4대강 살리기 사업 관련하여 예정된 민자사업은 확인되지 않는다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776849" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776851" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776853" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
3) 에스케이 등 5개사의 현대 등 14개사 모임 합류
42. 2009. 1∼4월초까지, 해체되었던 기존의 에스케이 등 5개사 컨소시엄 구성 회사들이 현대 등 14개사 모임에 합류하였다. 위 에스케이 등 5개사는 재정사업으로 새로 추진되는 4대강 살리기 사업에서 일정 지분을 확보할 수 있을 것이라는 기대를 가지고 위의 14개사 모임에 합류하였다. 피심인들의 구체적 행위사실은 아래와 같다.
43. 가) 현대 등 14개사 모임은 4대강 살리기 사업에서 경쟁을 줄이기 위하여 에스케이 등 5개사 컨소시엄 구성 회사들을 모임에 추가로 영입하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776857" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
44. 나) 에스케이 등 5개사는 4대강 살리기 사업에서 일정 지분을 확보할 수 있을 것이라는 기대 및 대형 설계사 확보를 위하여 현대 등 14개사 모임에 합류하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776859" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776861" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776863" alt="이유 24번째 이미지" ></img><각주>25</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776865" alt="이유 25번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776867" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
45. 다) 에스케이 등 5개사 컨소시엄 구성사들이 현대 등 14개사 모임에 합류하는 과정에서 피심인별 행위사실은 아래 <표 27>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776869" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
4) 4대강 살리기 사업 지분율 합의
46. 2009. 4월, 현대 등 상위 5개사, 에스케이 등 5개사, 한화 등 9개사로 구성된 현대 등 19개사는 6개사 운영위원회의 조정하에 한반도 대운하 건설사업 추진시 합의된 지분율을 바탕으로 하여 4대강 살리기 사업 지분을 현대는 9.0%, 에스케이, 대림, 대우, 삼성, 지에스 5개사는 각 8.0%씩, 포스코 6.9%, 현대산업 6.0%, 금호, 롯데 등 2개사는 각 4.2%씩, 한화 등 9개사는 각 3.3%씩 나누어 갖는 것으로 합의하였다. 피심인들의 구체적 행위사실은 아래와 같다.
47. 가) 2009. 3∼4월 경 현대 등 19개사는 소공동 프레지던트 호텔에서 모임을 갖고 4대강 살리기 사업에 대한 각 사 지분율을 협의하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776871" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
48. 나) 2009. 3∼4월 중 현대 등 19개사는 한남동에 있는 합동사무실에서도 4대강 살리기 사업에 대한 각 사 지분율을 협의하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776873" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
49. 다) 현대 등 19개사는 4대강 살리기 사업에 대한 각 사 지분율을 합의하기 위해 협의 및 조정을 계속하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776875" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776879" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776881" alt="이유 32번째 이미지" ></img><각주>26</각주><각주>27</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776883" alt="이유 33번째 이미지" ></img>50. 라) 현대 등 19개사는 위의 각 사별 지분율을 최종적으로 현대는 9.0%, 에스케이, 대림, 대우, 삼성, 지에스 5개사는 각 8.0%씩, 포스코 6.9%, 현대산업 6.0%, 금호, 롯데 등 2개사는 각 4.2%씩, 나머지 한화 등 9개사는 각 3.3%씩 나누어 갖는 것으로 조정하여 2009. 4월중 4대강 살리기 사업 공동추진 협약을 체결하였다.
51. 에스케이는 추가 참여 5개사의 대표사이고 턴키 공사에서 상위 6개사에 해당하므로 기존의 현대 등 상위 5개사와 동일한 지분을 받기로 하였다. 그에 따라 현대, 에스케이, 대림, 대우, 삼성, 지에스 6사는 운영위원회를 구성하였다. 추가 참여한 에스케이 등 5개사의 지분율은 현대 등 상위 5개사가 각 지분을 배분하여 조정하였고, 한화 등 9개사는 오히려 지분율을 올려줄 것을 요청하여 0.3%를 추가지급하기로 하였다. 체결 방식은 전체가 한 자리에서 협약 체결하는 것이 불가능하여 운영위원회 6개사의 조정 하에 6개 업체가 결정한 뒤 나머지 업체와는 운영위원회 간사인 현대건설이 개별적으로 접촉하여 지분율을 수용하도록 하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776885" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776887" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776889" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776891" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
52. 마) 4대강 살리기 사업 지분배분 과정에서 피심인별 행위사실은 아래 <표 38>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776893" alt="이유 38번째 이미지" ></img>
53. 바) 이에 대하여 일부 피심인은 4대강 살리기 사업과 관련된 피심인들의 지분율 논의는 재정사업과 구별되는 민자사업에 대한 것이라고 주장하나, 업체별로 배분한 지분에 대하여 <표 56>에서 보는 바와 같이 “4대강 전체 총 공사금액에 대한 각 사별 비율을 의미합니다”라는 현대산업 김선곤의 진술, <표 22>에서 보는 바와 같이 “경부운하사업이 중단되었는데 재정사업으로 전환되었는데 SK, 포스코, 현산, 금호, 롯데가 사업단에 들어온 이유는 무엇인가요?”라는 질문에 대하여 “민자사업팀이 존속되어 있으니 기득권을 확보하기 위해서 들어왔던 것 같습니다. 4대강 사업이 재정사업으로 전환한다고 해도 각 사들이 분담금을 내고 받은 지분만큼 각 회사가 공구를 확보할 수 있을 것이라 생각하였던 것 같습니다. 당시 자료가 많지 않아 사업단에서 만든 자료를 활용한다는 면도 있었고, 민자로 가든 재정으로 가든 어차피 이 팀(경부운하 사업단)이 모태가 될 것 같고 거기서 지분만큼 확보할 수 있을 것이라 생각하여 서로 이해가 맞아떨어져서 들어왔던 것 같습니다”라는 현대 황종수의 진술 등에 비추어 위 피심인들의 주장은 이유 없다.
5) 금강 1공구 합의
54. 위와 같이 현대 등 19개사 간에 모임 및 4대강 살리기 사업에 대한 지분 협의ㆍ합의가 이루어지던 와중에 4대강 살리기 선도사업으로서 '금강 1공구’가 입찰공고 되었고 2009. 5월 대우가 낙찰되었는바 다음과 같은 점을 고려할 때 현대 등 상위 5개사의 양해 하에 낙찰된 것으로 인정된다.
55. 가) 현대 등 상위 5개사는 공고 1∼2달 전에 이미 금강 1공구가 재정사업으로 발주될 것임을 알고 있었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776895" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
56. 나) 금강 1공구 발주(2009. 2월) 당시에도 현대 등 상위 5개사는 지분 조정 협의를 계속 하였다. 한편, 2009. 1월 1차 턴키공사의 공구가 확정되지 않아 각 업체들이 참여할 공구 수만을 논의하였는데, 대우는 선도사업으로 발주될 것으로 알려진 금강 1공구를 포함하여 2개 공구를 참여할 것을 계획하였다. 피심인들도 금강1공구가 공구 배분의 대상이었음을 인정하고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776897" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776901" alt="이유 41번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776903" alt="이유 42번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776905" alt="이유 43번째 이미지" ></img>
57. 다) 금강1공구 입찰공고(2009. 2. 9.)와 입찰서 제출 마감일(2009. 4. 21.) 기간 중에도 현대 등 상위 5개사의 경쟁 회피 및 자율조정 행위가 계속되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776907" alt="이유 44번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776909" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
58. 라) 대우는 2009. 5월 금강 1공구 공사를 4대강 살리기 사업의 첫 번째 턴키 대상 공사로 수주하였으며, 수주 당시 낙동강 칠곡보 1개 공구를 더 수주할 계획이었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776911" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
59. 마) 이에 대하여 일부 피심인은 이 사건 공동행위 중 금강 1공구는 2009. 2. 9. 입찰 공고로 시작되었으나, 현대 등 8개사의 공구 배분 합의는 2009. 4월에서야 있었다는 점을 들면서 금강 1공구에 대한 합의가 없었다고 주장하나, 위 '1. 나. 5). 금강 1공구 합의’에서 본 바와 같이 현대 등 상위 5개사의 양해 하에 금강 1공구가 대우에게 낙찰된 것인바, 금강 1공구에 대한 합의도 있었던 것으로 인정할 수 있다. 따라서 위 피심인들 주장은 이유 없다.
6) 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 공구 배분 합의
60. 2009. 4∼5월 중 현대 등 19개사는 6개사 운영위원회의 조정 하에 기존에 합의된 지분율을 기초로 하여 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사의 공구 배분 협의를 진행하였다.
61. 공구 배분 협의대상은 한강 3개 공구(3공구/이포보, 4공구/여주보, 6공구/강천보), 낙동강 8개 공구(18공구/함안보, 20공구/합천보, 22공구/달성보, 23공구/강정보, 24공구/칠곡보, 30공구/구미보, 32공구/낙단보, 33공구/상주보), 금강 2개 공구(6공구/부여보, 7공구/금강보)로서 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사 13개 공구였다<각주>28</각주>.62. 위 현대 등 19개사 중 운영위원회 6개사인 현대, 대림, 대우, 삼성, 지에스, 에스케이 6개사가 먼저, 다음으로 포스코, 현대산업 2개사가 협의ㆍ조정을 통해 원하는 공구를 배분받기로 결정하였다.
63. 그러나 위와 같이 현대 등 8개사가 각 2개 또는 1개 공구를 배분받기로 결정하자 주간사 제외 등 공구배분 내용에 불만을 가진 롯데 등 3개사는 위의 공구 배분 합의에 참여하지 않고 독자적 경쟁 컨소시엄을 구성하여 각 입찰에서 타 회사들과 경쟁하였다. 그에 따라 삼성이 낙찰받는 것으로 합의된 낙동강 32공구가 두산에게 낙찰되었다.
64. 따라서 현대 등 8개사의 공구 배분 합의 사실이 확인된다. 그 결과 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 중 13개 공구가 현대 등 8개사에게 배분되었다.<각주>29</각주>65. 피심인들의 구체적 행위사실은 아래와 같다.66. 가) 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사에 대한 현대 등 8개사의 공구 배분은 2009. 4월 중 합의된 지분율을 기초로 하여 이루어졌다.
67. 즉, 2009. 4월 합의된 지분율은 민자사업 당시 결성된 컨소시엄 지분율을 재조정한 것으로서 피심인들은 민자사업 당시 결정된 지분율을 재정사업 입찰에서 공구를 배분하는 것으로 연결하였다. 피심인들은 지분비율에 따라 운영분담금을 지급하였고, 2009년 4월 이후 현대 등 19개사 모임을 구성하면서 지분이 3.0%에서 3.3%로 증가한 피심인들은 추가 0.3%에 해당하는 금액을, 추가 가입한 금호는 4.2% 지분율에 상응하는 금액을, 롯데, 에스케이, 포스코, 현대산업은 운영분담금을 내려고 했으나 민자사업이 종료되어 운영분담금을 낼 근거가 없거나 입찰결과 지분율을 확보한 것이 확인되어야 운영분담금을 낼 수 있다고 하며 지급을 지연한 바 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776913" alt="이유 47번째 이미지" ></img>
68. 나) 현대 등 8개사는 공구 배분을 위하여 정보교환과 상호 협의를 하였다.
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776923" alt="이유 51번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776925" alt="이유 52번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776927" alt="이유 53번째 이미지" ></img>
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776931" alt="이유 55번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776933" alt="이유 56번째 이미지" ></img>
69. 다) 현대 등 8개사는 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사를 서로 배분하면서, 현대, 대우, 대림, 삼성, 에스케이, 지에스 6개사에 대하여는 각 2개 공구를 배분하고<각주>30</각주>, 현대산업, 포스코는 각 1개 공구씩을 배분하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776935" alt="이유 57번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776937" alt="이유 58번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776939" alt="이유 59번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776941" alt="이유 60번째 이미지" ></img>
70. 라) 현대 등 8개사는 각 공구별로 낙찰 예정자를 사전에 결정하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776945" alt="이유 61번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776947" alt="이유 62번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776831" alt="이유 63번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776949" alt="이유 64번째 이미지" ></img><각주>31</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776951" alt="이유 65번째 이미지" ></img>71. 마) 합의내용과는 달리 삼성이 1개 공구만 낙찰받은 것은 롯데 등 3개사가 공구배분 협의과정에서 주간사 배정 제외 등 공구 배분 내용에 불만을 가지고 이를 탈퇴, 롯데 등 3개사만으로 독자적 컨소시엄을 구성하여 4대강 살리기 사업 1차 턴키 각 공구 입찰에서 타 회사들과 경쟁하여 두산이 낙동강 32공구를 낙찰 받았기 때문이다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776953" alt="이유 66번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776955" alt="이유 67번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776957" alt="이유 68번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776959" alt="이유 69번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776961" alt="이유 70번째 이미지" ></img>
72. 바) 위와 같은 합의에 따라 아래 <표 70>에서 보는 바와 같이 현대, 대우, 대림, 에스케이, 지에스 5개 사는 각각 2개 공구를 낙찰받고(금강1공구 선도사업 포함), 삼성, 현대산업, 포스코는 각 1개 공구씩을 낙찰받았다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776963" alt="이유 71번째 이미지" ></img>
73. 사) 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사에 대한 공구 배분 과정에서 인정할 수 있는 피심인별 행위사실은 아래 <표 71>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776967" alt="이유 72번째 이미지" ></img>
7) 건설사 모임별 행위사실
74. 위에서 본 행위 사실을 건설사 모임을 중심으로 표로 요약하면 아래 <표 72>와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776969" alt="이유 73번째 이미지" ></img>
2. 위법성 판단
가. 위법성 판단의 대상
75. 한반도 대운하 건설 사업의 첫 번째 사업으로 추진된 경부운하 건설사업 관련 행위는 민자사업의 성격상 컨소시엄 구성 자체는 위법하다고 보기 어려운바, 최초 구성된 현대 등 상위 5개사 컨소시엄이 한화 등 9개사 컨소시엄을 끌어 들이는 과정도 컨소시엄 구성을 위한 협의로 볼 수 있는 점, 경부운하 건설사업이 민자사업으로 추진되었기 때문에 대규모 건설사간에 컨소시엄을 구성하는 것에 대한 제한이 없었다는 점 등에서 경부운하 건설사업 관련 피심인들의 행위를 위법하다고 판단하기 어렵다. 그러나 이와 달리 2008. 12월말 이후 새로이 추진된 4대강 살리기 사업 관련 피심인들의 이 사건 행위는 4대강 살리기 사업이 처음부터 재정사업으로 시작되었기 때문에 경쟁입찰을 전제로 하고 있었다는 점, 공사입찰특별유의서 제8조 제4항에 의해 시공능력평가액 기준 상위 10위 이내 업체 상호간에는 공동수급체 구성이 금지된 점 등에 비추어볼 때 위법성 판단의 대상이 된다.
나. 관련 법규정
76. [별지] 기재와 같다.
다. 적용법조
77. 1) 이 사건 공동행위의 기본구도는 4대강 살리기 사업 전체에 대한 지분율에 대한 합의가 있었고 이 합의에 터잡아 4대강 살리기 1차 사업 턴키공사에서 상위 6개사가 각 2개 공구, 추후 가담한 2개사가 각 1개 공구를 배분하여 그 분할된 공구 입찰에 참여한 것으로서 공구배분 이후 피심인들이 입찰에 참여한 행위는 이와 같은 지분율 합의 및 공구배분 합의를 실행하기 위한 사후적 행위라고 판단되는바<각주>32</각주>, 피심인들의 이 사건 공동행위의 실질은 사업자들이 업체별로 공급물량을 할당하여 상품 또는 용역의 시장공급 물량을 제한할 것을 합의한 것이므로 법 제19조 제1항 제3호에 해당된다.78. 2) 한편, 이 사건 공동행위 중 선도사업(금강 1공구) 및 1차 턴키 공구에 대한 공구 배분 합의의 경우 피심인들의 대부분이 명시적인 공구배분 합의에 따라 공구가 배분된 것이 아니라 다른 건설사와의 경쟁회피 전략에 따른 자연스러운 결과로 공구가 배분된 것이라는 취지로 진술하는바 이러한 점을 감안하여 위 공구 배분을 합의한 현대 등 8개사에 대해서는 예비적으로 법 제19조 제5항도 함께 적용하기로 한다.
라. 위법성 요건 해당여부
1) 합의의 존재 여부
79. 이 사건 공동행위는 4대강 살리기 사업에 대한 '지분율 배분 합의’ 및 그에 기초를 둔 선도사업(금강 1공구) 및 1차 턴키 사업 공구에 대한 '공구 배분 합의’ 등 2단계의 합의로 구성된 것으로 판단된다.
가) 지분 배분 합의
80. 위의 '1. 나. 4). 4대강 살리기 사업 지분율 합의’에서 본 바와 같이 현대 등 19개사가 4대강 살리기 사업 전체에 대한 각 사 지분율에 대하여 합의한 사실을 인정할 수 있다.
나) 공구 배분 합의
81. 위의 '1. 나. 6). 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 공구 배분 합의’에서 본 바와 같이 현대 등 8개사가 4대강 살리기 선도사업(금강 1공구) 및 1차 턴키 사업 공구에 대하여 합의한 사실을 인정할 수 있는 바, 그 주요 증거를 다시 살펴보면 아래와 같다.
(1) 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 공구
82. 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사 공구를 대상으로 각자 입찰에 참여할 공구 및 낙찰 받을 공구를 사전에 협의ㆍ합의한 점, 현대 황종수의 진술 등 증거와 개찰 결과가 삼성(낙동강 32공구) 외에는 모두 일치하는 점 등 합의 내용과 관련한 각 피심인 등의 내부보고 자료와 진술내용이 서로 일치할 뿐만 아니라 개찰 결과와도 일치하는 점 등에 비추어볼 때 현대 등 8개사 간에 공구배분에 대한 합의가 있음을 인정할 수 있다.
(2) 선도사업(금강 1공구)
83. 현대 등 상위 5개사는 4대강 살리기 사업이 재정사업으로 추진됨을 2008. 12월부터 인지하였음에도 한반도 대운하 건설사업 때부터 구성해온 피심인들 간 모임을 중단하지 않고 계속한 점, 금강 1공구에 대한 입찰일은 2009. 4. 21.로서 현대 등 상위 5개사 중심으로 공구 배분 및 합의가 이루어지고 있던 시기인 점, 공구 배분 논의시 대우의 경우 금강 1공구를 합쳐서 2개 공구를 가져가기로 결정되었던 점<각주>33</각주>, 기타 금강 1공구 입찰일까지 지속적인 모임ㆍ협의가 있었던 점 등에 비추어볼 때 대우가 금강 1공구를 낙찰받은 것은 현대 등 상위 5개사의 양해 하에 이루어진 것으로 판단되는바, 금강 1공구에 대한 합의도 있었던 것으로 인정된다.2) 경쟁제한성 존재 여부
84. (가) 이 사건 공동행위의 경우에도 피심인들이 지분을 사전에 서로 배분하고 현대 등 8개사가 공구를 사전에 서로 배분함으로써 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사에서의 경쟁을 감소시켰으므로 그 경쟁제한성이 명백하다.
85. (나) 이에 대하여 일부 피심인은 에스케이 등 5개사가 현대 등 14개사 모임에 참여한 것은 대형 설계사를 배분받고 4대강 살리기 사업 관련 정보를 얻어 공사에 참가하기 위한 것이지 공구 배분 공동행위에 참여하려는 것이 아니었다고 주장한다.
86. 살피건대 위 '1. 나. 3) 에스케이 등 5개사의 현대 등 14개사 모임 합류’에서 본 바와 같이 에스케이 등 5개사가 현대 등 14개사 모임에 참여한 것은 설계사를 배분받고 정보를 얻기 위한 목적도 있지만, 4대강 살리기 사업에서 일정 지분을 확보할 수 있을 것이라는 기대를 가지고 참여한 것으로 판단된다. 또한 참여의도와는 관계없이 위 모임에 참여하여 지분을 합의한 이상 부당한 공동행위가 성립한다고 할 것이므로 위의 피심인의 주장은 이유 없다.
87. 또한, 일부 피심인은 이 사건 공동행위는 롯데 등 3개사로 구성된 경쟁 컨소시엄이 존재하여 경쟁제한 효과가 발생하지 않았다고 주장한다.
88. 살피건대 위의 롯데 등 3개사 외에 현대 등 8개사는 모두 합의와 같이 실행하여 8개사 간의 경쟁은 제한된 점, 시공능력평가액 8위, 12위, 18위인 위 3개사가 현대, 삼성, 에스케이 등 선두 업체와 실효적으로 경쟁하기에는 대형 설계사 계약 능력의 차이 등으로 인해 그 한계가 있는 점 등을 감안할 때 여전히 경쟁제한 효과가 발생한 것으로 판단되므로 위의 피심인 주장은 이유 없다.
3) 부당성 존재 여부
89. (가) 이 사건 공동행위는 피심인들이 경쟁회피를 위해 입찰에 참여하면서 사전에 각 공구를 배분한 것으로 특히 이 사건 공동행위가 효율성을 증대시키는 경제적 통합과 합리적으로 연관되어 추진되고 효율성 증대 목적을 달성하기 위해 합리적으로 필요하다고 인정되는 사유가 없으므로 부당하다 할 것이다.
90. (나) 이에 대하여 일부 피심인은 민자사업으로 시작된 경부운하 건설 사업이 중단되고 4대강 살리기 사업이 시작되면서 재정사업으로 전환이 확정된 시점은 4대강 살리기 마스터 플랜이 발표된 2009. 6. 8.이므로 그 이전의 피심인들간 공구 배분 합의에는 부당성이 없다고 주장한다.
91. 살피건대 에스케이 등 5개사 컨소시엄이 경부운하 사업이 정부재정사업으로 추진된다고 해서 컨소시엄을 2008. 10월경 해체한 점, 국토부가 2008. 12. 15. 국가균형발전위원회에서 4대강 살리기 사업이 재정사업으로 시작될 것임을 공식적으로 보고한 점,<각주>34</각주>2009. 2. 9. 조달청의 '공사입찰공고’ 제목의 문서에 의하면 금강 1공구도 정부재정사업으로 추진된 점 등에 비추어 볼 때 피심인들은 4대강 살리기 사업이 정부재정사업으로 추진된다는 사실을 적어도 2008. 12월부터는 인지하고 있었다는 사실을 인정할 수 있으므로 위의 피심인 주장은 이유 없다.4) 법 제19조 제5항의 예비적 적용
92. 한편, 위 '2. 라. 1). 가) 및 나)’에서 본 사실에 비추어볼 때 현대 등 8개사가 공구배분 합의를 한 것으로 판단되나, 이 사건 공동행위에 대한 합의 입증자료는 시장 동향을 정리한 자료이고, 그러한 시장의 동향에 대한 진술로서 직접 증거 자체는 한계가 있으며 대부분 피심인들이 이 사건 낙찰결과는 명시적인 공구배분 합의에 따른 결과가 아니라 정보교환한 다른 건설사와의 경쟁회피 전략에 따른 자연스러운 결과로 공구가 배분된 것이라고 진술하고 있는 점을 감안하여 현대 등 8개사의 공구배분 합의에 대해서는 예비적으로 법 제19조 제5항도 함께 적용하기로 한다.
마. 소결론
93. 따라서 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제3호, 제5항에 의하여 그 위법성이 인정된다.
3. 처분
가. 시정조치ㆍ과징금 부과 여부의 결정
94. 시정조치에 대해서, 가까운 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있으므로 피심인들에 대하여 행위금지명령을 하기로 한다.
95. 과징금에 대해서, 이 사건 공동행위가 물량을 직접적으로 결정ㆍ유지ㆍ변경 또는 제한한 행위에 해당하므로<각주>35</각주>합의에 따라 공구를 배분하고 실제 입찰에 참여하여 주간사로 낙찰받은 현대 등 8개 피심인에 대하여 과징금을 부과한다.나. 과징금 산정
1) 관련상품의 범위
96. 관련상품은 현대 등 8개사가 낙찰받은 선도사업 1개 공구(금강 1공구) 및 턴키 1차 사업 12개 공구(한강 3공구, 한강 4공구, 한강 6공구, 낙동강 18공구, 낙동강 20공구, 낙동강 22공구, 낙동강 23공구, 낙동강 24공구, 낙동강 30공구, 낙동강 33공구, 금강 6공구, 금강 7공구)의 보 건설 및 유역정비사업이다.
2) 매출액 산정
97. 매출액은 계약금액을 기준으로 하고, 계약금액이 위반기간 내 변경되었을 경우에는 변경된 계약금액을 기준으로 하고, 부가가치세는 제외한다.
98. 이에 대하여 일부 피심인은 공동수급인 점을 감안하여 각 사 지분만큼만 관련매출액이 되어야 한다고 주장한다.<각주>36</각주>그러나 첫째, 행정목적을 실현하기 위해서 과징금 부과기준을 위반행위의 대상이 된 당해 입찰의 규모를 반영하는 것으로 볼 수 있는 '계약금액’으로 한다고 하여 부당하다고 볼 수 없으며, 둘째, 공동수급의 경우, 담합 행위자가 취득한 이익의 규모가 단독으로 공사계약을 체결하였을 경우보다 현저히 작다는 점을 고려하여야 하지만, 전체 계약금액을 기준으로 관련매출액을 산정한 것 자체가 위법하거나 반드시 과징금의 액수를 공동수급체내 원고의 지분에 해당하는 비율만큼 감액하여야 하는 것을 의미하는 것은 아니며, 공정거래위원회가 위반행위의 규모 및 영향, 제재의 필요성 등과 아울러 피심인이 이 사건 위반행위로 인하여 취득한 이득의 규모 등을 종합적으로 고려하여 적절한 범위 내에서 과징금의 액수를 산정하는 것이 타당하다.<각주>37</각주>따라서 위의 피심인 주장은 이유 없다.
[별지]
관련법규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2011.12.2, 법률 제11119호로 개정된 것)
제2조(정의)
1. "사업자"라 함은 제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자를 말한다. 사업자의 이익을 위한 행위를 하는 임원ㆍ종업원ㆍ대리인 기타의 자는 사업자단체에 관한 규정의 적용에 있어서는 이를 사업자로 본다.
제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. <개정 1992.12.8, 1994.12.22, 1996.12.30, 1999.2.5, 2004.12.31, 2007.8.3.>
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
⑤2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. <개정 2007.8.3>
제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 1996.12.30, 2004.12.31>
제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우등에는 20억원을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. <개정 2004.12.31>
[전문개정 1996.12.30]
제10장의2 과징금 부과 및 징수등
제55조의3(과징금 부과) ①공정거래위원회는 이 법의 규정에 의한 과징금을 부과함에 있어서 다음 각호의 사항을 참작하여야 한다.
1. 위반행위의 내용 및 정도
2. 위반행위의 기간 및 회수
3. 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모등
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령
[시행 2012.1.26] [대통령령 제23527호, 2012.1.25, 타법개정]
제9조(과징금의 산정방법) ①법 제6조(과징금) 본문ㆍ법 제22조(과징금) 본문ㆍ법 제24조의2(과징금) 본문[법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제7호에 해당하는 경우는 제외한다]ㆍ법 제28조(과징금)제2항 본문ㆍ법 제31조의2(과징금) 본문 및 법 제34조의2(과징금) 본문에서 "대통령령이 정하는 매출액"이란 위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액(이하 "관련매출액"이라 한다)을 말한다. 다만, 위반행위가 상품이나 용역의 구매와 관련하여 이루어진 경우에는 관련 상품이나 용역의 매입액을 말하고, 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다. <개정 2004.4.1, 2007.11.2.>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776981" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
공동행위 심사기준
[시행 2009.8.21] [공정거래위원회예규 제71호, 2009.8.21, 일부개정]
Ⅱ. 합의의 의의 및 합의추정
3. 부당한 공동행위에 대한 규제가 강화되면서 사업자간의 합의는 명시적으로 드러나거나 증거를 남기지 않고 암묵리에 이루어지기 때문에 '합의의 존재’를 입증하기가 용이하지 않다. 이런 점을 감안하여 법 제19조 제5항에 추정제도를 두고 있다. 추정이란 사실관계가 명확하지 않거나 간접적인 사실만 있는 경우 직접적인 사실이 있는 것으로 일단 정하여 그에 따라 법률효과를 발생시키는 것이다.
4. 2이상의 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우에 이들 사업자간의 합의에 관한 직접적 증거가 없을 지라도 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수, 양태 등 관련 정황에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들이 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. 아래에 제시하는 사항들은 추정을 보강하기 위한 정황증거가 될 수 있다.
가. 직ㆍ간접적인 의사연락이나 정보교환 등의 증거가 있는 경우
<예 1> 해당 사업자간 가격인상, 산출량 감축 등 비망록 기입내용이 일치하는 경우
<예 2> 모임을 갖거나 연락 등을 하고 그 이후 행동이 통일된 경우
<예 3> 사업자간 가격이나 산출량 등에 관한 정보를 교환하거나 교환하기로 합의하는 경우
<예 4> 특정기업이 가격인상 또는 산출량 감축 의도를 밝히고 다른 경쟁기업들의 반응을 주시한 후 그 반응에 따라 가격인상 또는 산출량 감축을 단행한 경우
나. 공동으로 수행되어야만 당해 사업자들의 이익에 기여할 수 있고 개별적으로 수행되었다면 당해 사업자 각각의 이익에 반하리라고 인정되는 경우
<예 1> 원가상승 요인도 없고 공급과잉 또는 수요가 감소되고 있음에도 불구하고 가격을 동일하게 인상하는 경우
<예 2> 재고가 누적되어 있음에도 불구하고 가격이 동시에 인상된 경우
다. 당해 사업자들의 행위의 일치를 시장상황의 결과로 설명할 수 없는 경우
<예 1> 수요공급조건의 변동, 원재료 공급원의 차이, 공급자와 수요자의 지리적 위치 등의 차이에도 불구하고 가격이 동일하고 경직되어 있는 경우
<예 2> 원재료 구입가격, 제조과정, 임금인상률, 어음할인금리 등이 달라 제조원가가 각각 다른데도 가격변동 폭이 동일한 경우
<예 3> 시장상황에 비추어 보아 공동행위가 없이는 단기간에 높은 가격이 형성될 수 없는 경우
라. 당해 산업구조상 합의가 없이는 행위의 일치가 어려운 경우
<예 1> 제품차별화가 상당히 이루어진 경우에도 개별 사업자들의 가격이 일치하는 경우
<예 2> 거래의 빈도가 낮은 시장, 수요자가 전문지식을 갖춘 시장 등 공급자의 행위 일치가 어려운 여건에서 행위의 일치가 이루어진 경우
5. 법 제19조 제5항에 의하여 합의가 추정되는 경우, 사업자는 그 행위가 합의에 기한 것이 아님을 입증함으로써 추정을 복멸할 수 있다.
III. 부당한 공동행위의 세부 유형
법 제 19조 제1항 각 호의 행위는 다음과 같이 예시할 수 있다. 아래에 예시된 사항은 부당한 공동행위 중에서 흔히 나타나는 법 위반 유형을 제시한 것이므로 예시되지 않은 사항도 법에 위반될 수 있다.
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위(법 제19조 제1항 제3호)
가. 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위가 포함된다.
나. 가동률, 가동시간, 원료구입 여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산출고수송을 제한하는 행위도 포함된다.
공정거래위원회의 시정조치 운영지침
[시행 2012.5.1] [공정거래위원회예규 제133호, 2012.5.1, 일부개정]
I. 목 적
이 지침은 공정거래위원회가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “공정거래법”이라 한다)에 의하여 피심인에게 시정조치를 명함에 있어 시정조치의 원칙과 시정조치 주요 유형별 기준 및 예시를 제시함으로써 당해 위반행위의 시정에 가장 적절하고 효율적인 시정조치를 발굴할 수 있도록 하여 시정조치의 실효성을 제고하는데 그 목적이 있다.
Ⅳ. 시정조치의 목적
시정조치는 현재의 법 위반행위를 중단시키고, 향후 유사행위의 재발을 방지ㆍ억지하며, 왜곡된 경쟁질서를 회복시키고, 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진시키는 것을 목적으로 한다.
Ⅴ. 시정조치의 원칙과 방법
1. 시정조치의 원칙
가. 실효성의 원칙
시정조치는 당해 위반행위를 효과적으로 시정할 수 있도록 실효성 있게 명하여져야 한다
나. 연관성의 원칙
시정조치는 당해 위반행위의 위법성 판단과 연관되게 명하여져야 한다.
다. 명확성과 구체성의 원칙
시정조치는 시정조치를 받은 피심인이 이행해야 될 시정조치의 내용이 무엇이고, 공정거래위원회가 이행을 확보하고 점검하여야 할 내용이 무엇인지 알 수 있도록 명확하고 구체적으로 명하여져야 한다.
라. 이행 가능성의 원칙
시정조치는 피심인이 당해 시정조치를 사실상ㆍ법률상 이행하는 것이 가능할 수 있도록 명하여져야 한다.
마. 비례의 원칙
시정조치는 당해 위반행위의 내용과 정도에 비례하여 명하여져야 한다
Ⅶ. 시정조치 주요 유형별 기준 및 예시
1. 부작위명령
나. 행위금지명령
(1) 행위금지명령은 원칙적으로 법 위반행위가 최종 심의일에 이미 종료되었으나, 가까운 장래에 당해 법위반행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있는 경우에 명할 수 있다.
(2) 행위금지명령은 단순히 법령의 규정을 반복하여 추상적인 법을 선언하는 식으로 일반적ㆍ포괄적으로 명하여서는 아니된다.
(3) 행위금지명령은 법 위반행위를 최대한 반영하여 향후 이와 동일하거나 유사한 행위가 발생한 경우 새로운 위법행위가 아니라, 시정조치 불이행으로 판단할 수 있도록 금지대상이 되는 법 위반행위의 유형을 어느 정도 구체화하여 명하여야 한다.
(4) 다만, 행위금지명령의 내용이 지나치게 구체적이어서 장래에 동일 또는 유사한 법위반 행위가 발생할 가능성이 거의 없게 되지 않도록 한다
<예시1> 피심인은 ○○○을 판매하는 시장에서 ○○○에게 ○○○방법으로 ○○○하는 행위와 동일 또는 유사한 행위를 앞으로 다시 하여서는 아니된다.
<예시2> 피심인은 ○○○을 판매하는 시장에서 ○○○에게 ○○○방법으로 ○○○하는 행위와 동일 또는 유사한 행위를 이 시정명령을 받은 날로부터 ○년까지 앞으로 다시 하여서는 아니된다. 다만, ○년 이후의 위 행위는 새로운 법위반행위가 될 수 있다.
과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시
[시행 2012.4.1] [공정거래위원회고시 제2012-6호, 2012.3.28, 일부개정]
II. 정 의
1. 위반행위 유형에 따른 기본 산정기준
“위반행위 유형에 따른 기본 산정기준”은 과징금 산정의 기초로서 법 제55조의3의 규정에 의한 참작사유중 위반행위의 내용 및 정도에 따라 위반행위를 “중대성이 약한 위반행위”, “중대한 위반행위”, “매우 중대한 위반행위”로 구분하고, 각 위반행위의 유형에 따라 위반행위의 중대성의 정도별로 정하는 기준에 따라 산정한다.(이하 “산정기준”이라 한다)
2. 위반행위의 기간 및 횟수 등에 따른 조정
“위반행위의 기간 및 횟수 등에 따른 조정”은 법 제55조의3의 규정에 의한 참작사유중 위반행위의 기간 및 횟수를 고려하여 산정기준을 조정하는 것을 말한다.(이하 “1차 조정”이라 한다)
3. 위반사업자의 고의ㆍ과실 등에 따른 조정
“위반사업자의 고의ㆍ과실 등에 따른 조정”은 법 제55조의3의 규정에 의한 각 참작사유에 영향을 미치는 위반사업자(위반사업자단체를 포함한다. 이하 같다)의 고의ㆍ과실 등 행위자요소, 위반행위의 성격과 사정 등의 사유를 고려하여 1차 조정을 가중 또는 감경하는 것을 말한다.(이하 “2차 조정”이라 한다)
4. 부과과징금
“부과과징금”은 2차 조정이 위반사업자의 현실적 부담능력, 당해 위반행위가 시장에 미치는 효과, 기타 시장 또는 경제여건 등을 충분히 반영하지 못하여 현저히 과중하다고 판단되는 경우에 이를 감액(면제를 포함한다)하여 부과하는 금액을 말한다.
5. 관련매출액
가. “관련매출액”은 시행령 제9조 제1항 본문에 의한 관련매출액 및 동 단서에 의한 관련 상품(상품에는 용역을 포함한다, 이하 같다)의 매입액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.
나. 관련상품의 범위
(1) 관련상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 관련상품에는 당해 위반행위로 인하여 거래가 실제로 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품이 포함된다.
다. 매출액의 산정
(1) 매출액은 총매출액에서 부가가치세, 매출에누리, 매출환입, 매출할인 등을 제외한 순매출액으로 산정한다. 다만, 위반행위로 인하여 발생한 매출이 없는 경우에는 과거 실적, 관련 사업자의 계획, 시장상황 등을 종합적으로 고려하여 매출액을 산정할 수 있다.
(2) 위반행위가 상품의 구매와 관련하여 이루어진 경우에는 매입액을 기준으로 하고, 입찰 또는 특정 계약에 직접 관련되거나 한정된 경우에는 계약금액을 기준으로 한다.
6. 위반기간
가. “위반기간”은 위반행위의 개시일부터 종료일까지의 기간을 말한다. 개시일 또는 종료일이 불분명한 경우에는 사업자의 영업ㆍ재무관련 자료, 임직원ㆍ거래관계인 등의 진술, 동종 또는 유사업종을 영위하는 다른 사업자들의 영업 및 거래실태ㆍ관행, 시장상황 등을 고려하여 이를 산정할 수 있다.
나. 다음의 경우에는 특정일을 위반행위의 종료일로 본다.
(1) 위반행위가 과징금 부과처분을 명하는 공정거래위원회의 심의일까지 종료되지 아니한 경우에는, 당해 사건에 대한 공정거래위원회의 심의일을 위반행위의 종료일로 본다.
(2) 위반행위가 2일 이상 행하여지되 불연속적으로 이루어진 경우에는, 당해 위반행위의 유형ㆍ성격ㆍ목적ㆍ동기, 연속되지 아니한 기간의 정도와 이유, 위반행위의 효과, 시장상황 등 제반사정을 고려하여 경제적ㆍ사회적 사실관계가 동일하다고 인정되는 범위 내에서 이를 하나의 위반행위로 보아 마지막 위반행위의 종료일을 당해 위반행위의 종료일로 본다.
(3) 위반행위의 실행은 종료되었으나 사업자가 그 실행의 결과를 유지하면서 그로 인하여 지속적으로 이익을 취득하거나 손해를 발생시키고 있는 경우에는 이익의 취득 혹은 손해의 발생이 종료된 날을 위반행위의 종료일로 본다.
12. 심의일
“심의일”은 공정거래위원회의 전원회의 또는 소회의의 의장이 공정거래위원회회의운영및사건절차등에관한규칙(공정거래위원회 고시 제2007-14호, 이하 “사건절차규칙”이라 한다) 제3장에 정한 절차에 따라 심의에 부의한 사건에 대하여 각 회의가 의결을 위하여 심의를 진행한 날을 말한다. 만일 심의가 2회 이상 진행되었다면 마지막 심의일을 말한다.
13. 벌점
벌점이란 과징금 부과여부 및 과징금 가중기준 등의 기초자료로 활용하기 위하여 법을 위반한 사업자에 대하여 공정거래위원회가 조치한 다음과 같은 유형별 벌점의 부과기준에 따라 부과한 점수를 말한다. 1개 사건에서 2개 이상의 조치를 받은 경우에는 가장 중한 조치수준에 해당하는 벌점만 반영한다. 다만, 과태료 부과에 대해서는 벌점 산정시 고려하지 아니한다.
<시정조치 유형별 벌점기준>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776827" alt="별지 2번째 이미지" ></img>
* 사건절차규칙 제50조에 의한 경고를 말한다. 이하 같다.
III. 과징금 부과 여부의 결정
1. 일반원칙
가. 과징금 부과여부는 위반행위의 내용 및 정도를 우선적으로 고려하고 시장상황 등을 종합적으로 참작하여 결정하되, 위반행위로 인한 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 중대하거나 소비자 등에게 미치는 영향이 큰 것으로 판단되는 경우에는 과징금을 부과하는 것을 원칙으로 한다.
나. 그 밖에 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 과징금을 부과하는 것을 원칙으로 한다.
(1) 가격 또는 물량을 직접적으로 결정ㆍ유지ㆍ변경 또는 제한하거나 가격 또는 물량의 결정ㆍ유지ㆍ변경 또는 제한을 목적으로 하는 위반행위의 경우
다. III.2.에서 정한 행위유형별 기준은 위 가. 및 나.에 우선하여 적용한다. 다만, III.2.에서 과징금 부과대상으로 정해지지 아니한 행위로서 부과대상에서 제외함이 명시되지 아니하고 일반원칙상 부과대상인 경우에는 과징금을 부과하는 것을 원칙으로 한다.
라. Ⅲ. 1. 가. 내지 라. 의 규정에 불구하고 위반사업자가 과거 3년간(신고사건의 경우에는 신고접수일을, 직권조사 사건의 경우는 직권조사계획 발표일 또는 조사공문 발송일을 기준으로 하되 조사계획 발표일과 조사공문 발송일이 다를 경우에는 뒤의 일자를 기준으로 한다. 이하 같다) 3회 이상 법 위반으로 조치(경고 이상을 포함하되 과태료 부과는 제외한다)를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에는 원칙적으로 과징금을 부과한다. 다만, 당해 행위의 위반의 정도가 경미하거나 자진시정 등의 이유로 경고에 해당되는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다.
2. 행위유형별 기준
다. 부당한 공동행위 및 사업자단체 금지행위
(1) 부당한 공동행위에 대하여는 원칙적으로 과징금을 부과한다. 다만, 참가사업자들이 행위의 위법성을 인식하지 못하고 경쟁제한 효과와 그 파급효과가 크지 아니하다고 인정되는 경우에는 과징금을 부과하지 아니할 수 있다.
IV. 과징금의 산정기준
1. 위반행위 유형별 산정기준
산정기준은 위반행위를 그 내용 및 정도에 따라 “중대성이 약한 위반행위”, “중대한 위반행위”, “매우 중대한 위반행위”로 구분한 후, 위반행위 유형별로 아래에 정한 중대성의 정도별 부과기준율 또는 부과기준금액을 적용하여 정한다. 이 경우 위반행위 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해정도, 부당이득의 취득 여부, 기타 위반행위 전후의 사정 및 위반사업자와 다른 사업자 또는 소비자와의 관계 등을 종합적으로 고려하여 정한다.
다. 부당한 공동행위ㆍ사업자단체 금지행위 및 사업자단체 금지행위 참가행위
(1) 부당한 공동행위
(가) 관련매출액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776829" alt="별지 3번째 이미지" ></img>
(나) 관련상품의 범위는 참가사업자들이 맺은 합의를 기준으로 판단하되, II.5.나.의 원칙에 따른다. 다만, 합의에 포함되지 아니한 경우에도 실질적 거래관계와 시장상황 등에 비추어 보아 일정한 거래분야에서 경쟁제한 효과가 미친 상품이 있을 경우에는 이를 포함할 수 있다.
(다) 위반행위의 개시일은 다음과 같이 본다.
1) 법 제19조제1항을 적용하는 경우에는 참가사업자 전부에 대하여 법 제19조제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 날을 위반행위의 개시일로 본다.
(라) 위반행위의 종료일에 관하여는, 부당한 공동행위의 합의가 더 이상 존속하지 아니하게 된 날을 종료일로 본다. 참가사업자들이 여러 차례의 합의를 한 경우에는 합의의 구체적 내용과 사정 등을 종합적으로 고려하여 합의의 수와 그에 상응하는 종료일을 판단한다.
(마) 입찰담합(법 제19조 제1항 제8호 위반행위를 말한다. 이하 같다)에 대하여는 다음과 같이 처리한다.
1) 낙찰(경락을 포함한다. 이하 같다)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다.
2) 응찰하지 아니하였거나 탈락한 자에 대하여는 산정기준을 2분의 1 범위내에서 감액할 수 있다.
2. 1차 조정(행위요소에 의한 조정)
나. 위반행위의 횟수에 의한 조정
(1) 당해 사건에 관하여 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치(경고 이상을 포함하되 과태료 부과는 제외한다)를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에는 4회 조치부터 다음과 같이 산정기준을 가중할 수 있다.
(가) 과거 3년간 3회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우 : 100분의 20 이내
(나) 과거 3년간 4회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 벌점 누산점수가 7점 이상인 경우 : 100분의 40 이내
(다) 과거 3년간 5회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 벌점 누산점수가 9점 이상인 경우 : 100분의 50 이내
(2) 위 Ⅲ. 1. 마. 및 Ⅳ. 2. 나. (1)에서 과거 시정조치의 횟수를 산정할 때에는 시정조치의 무효 또는 취소판결이 확정된 건을 제외한다.
3. 2차 조정(행위자요소 등에 의한 가중ㆍ감경)
가. 일반원칙
행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경은 위반사업자에게 다음 나. 및 다.에서 정한 가중 또는 감경사유가 인정되는 경우에 각각의 가중비율의 합에서 각각의 감경비율의 합을 공제하여 산정된 비율을 1차 조정된 산정기준에 곱하여 산정된 금액을 1차 조정된 산정기준에 더하거나 빼는 방법으로 한다. 다만, 가중ㆍ감경의 결과 가감되는 금액은 1차 조정된 산정기준의 100분의 50 범위 내이어야 한다.
나. 가중사유 및 비율
다. 감경 사유 및 비율
(2) 다수의 사업자가 관련된 상황에서 위반행위에 단순 가담하거나 추종적인 역할만을 수행한 것이 명백한 경우, 또는 자신의 이익과는 무관하게 오로지 다른 사업자의 권유나 대리로 참여하였거나 기망 또는 강박에 의하여 부득이하게 참여한 경우 : 100분의 30 이내. 다만, 입찰담합에 있어서 탈락한 것을 이유로 산정기준이 100분의 30 이상 감액된 참가사업자에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.
(4) 정부의 시책(구속력이 있는 행정지도 포함)이 동인이 되어 위반행위가 이루어진 것으로 인정되는 경우 : 100분의 20 이내
4. 부과과징금의 결정
가. 2차 조정된 산정기준이 위반사업자의 현실적 부담능력, 당해 위반행위가 시장에 미치는 효과, 기타 시장 또는 경제여건 및 법 제55조의3 제1항 제3호에 따른 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 판단되는 경우에 공정거래위원회는 2차 조정된 산정기준을 다음과 같이 조정하여 부과과징금을 결정할 수 있다.
(1) 2차 조정된 산정기준이 위반사업자(위반사업자단체를 포함한다. 이하 이 목에서 같다)의 현실적 부담능력, 그 위반행위가 시장에 미치는 효과, 위반사업자가 처한 사업여건의 변동 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 인정되는 경우에는 2차 조정된 산정기준의 100분의 50 이내에서 감액하여 부과과징금으로 정할 수 있다. 다만, 시행령 [별표 2]의 2.라.(1) 단서에 해당되는 경우에는 다음 (가) 내지 (라)의 사유를 종합적으로 고려하여 100분의 50을 초과하여 감액할 수 있다. 2차 조정된 산정기준을 감액하는 경우에는 공정거래위원회의 의결서에 그 이유를 명시하여야 한다.
바. 부과과징금을 결정함에 있어서 1백만원 단위 미만의 금액은 버리는 것을 원칙으로 한다. 다만, 공정거래위원회는 부과과징금의 규모를 고려하여 적당하다고 생각되는 금액단위 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정할 수 있다.
가. 기초사실
1) 피심인 적격성
1. 피심인 경남기업 주식회사, 계룡건설산업 주식회사, 금호산업 주식회사, 대림산업 주식회사, 주식회사 대우건설, 삼성물산 주식회사, 삼환기업 주식회사, 쌍용건설 주식회사, 에스케이건설 주식회사, 지에스건설 주식회사, 코오롱글로벌 주식회사, 주식회사 포스코건설, 주식회사 한진중공업, 주식회사 한화건설, 현대건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사(이하 각각 '경남’, '계룡’, '금호’, '대림’, '대우’, '삼성’, '삼환’, '쌍용’, '에스케이’, '지에스’, '코오롱’, '포스코’, '한진’, '한화’, '현대’, '현대산업’이라 하고 이들을 모두 일컬어 '피심인들’이라 한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라고 한다) 제2조 제1호에서 규정하는 '사업자’에 해당한다.
2) 피심인들의 일반현황
2. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776833" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료(2011.12.31.기준)
3) 건설시장 현황
가) 건설공사 입찰시장 현황
3. 세계경제는 2008년 금융위기로 인하여 실물경제 침체와 더불어 경제성장이 둔화되었고, 이에 따라 국내경제 성장률은 2.5%로 낮아졌다. 건설업계도 마찬가지로 2008년 금융위기와 주택경기 침체, 미분양 확대로 상당한 어려움을 겪었다.
4. 한편, 건설업 입찰시장의 경우 상위 20개사의 시장점유율이 80% 이상을 차지하며, 원칙적으로 300억이 넘는 대형사업에 시행하는 턴키 공사 입찰시장에서 상위 6개사의 시장점유율은 70∼80% 이상이다. 2007년과 2008년 시공능력 평가액을 기준으로 한 건설사들의 순위는 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776855" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
나) 대형 사회기반시설 공사 발주의 형태
5. 대형 사회기반시설(SOC) 공사는 투자 재원, 운영주체 등의 측면에서 볼 때 크게 민간투자사업과 재정사업으로 나뉜다.
6. '민간투자사업’(이하 '민자사업’이라 한다)이란 전통적으로 정부 예산으로 건설ㆍ운영되어온 도로, 항만, 철도, 학교, 환경 등의 사회기반시설 등을 민간의 재원으로 건설하고 민간이 운영함으로써 정부의 재원부족 문제를 해결하면서 사회기반시설에 민간의 창의와 효율을 도입하고자 하는 사업을 말한다. 민간투자사업은 민간투자비의 회수 방식에 따라 수익형(BTO, Build-Transfer-Operation)과 임대형(BTL, Build-Transfer-Leasing)으로 구분되며, 민자시설 운영 과정에서 발생하는 정부 재정부담 문제는 주로 수익형 민간투자사업과 관련된다.
7. 사업추진 절차 측면에서 볼 때 민자사업은 ① 민간투자사업 기본계획의 수립, ② 민간투자대상 사업의 지정, ③ 민간투자시설사업 기본계획의 수립 및 고시, ④ 사업계획을 제출한 자 중 협상대상자 지정, ⑤ 실시협약 체결 및 사업시행자 지정 등 절차를 거쳐 사업시행자를 지정하게 된다.<각주>1</각주>8. '재정사업’이란 정부가 사회간접자본을 통해서 제공해야 할 서비스를 추정, 기획하고 재원조달과 운영 및 관리를 담당하는 방식을 말한다. 시설물의 설계 및 시공은 일반적으로 민간기업과의 계약을 통해서 조달하고, 운영 및 관리는 정부나 정부 산하의 공공기관이 담당한다. 사업추진 절차 측면에서 볼 때 '재정사업’은 전통적 방식으로서 ① 입찰공고 및 ② 경쟁입찰을 거쳐 낙찰자를 결정하게 된다.<각주>2</각주>다) 턴키 입찰제도9. 현행 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률”(이하 '국가계약법’이라 한다) 및 동법 시행령에 의하면, 우리나라의 공공공사 입찰제도는 크게 ① 설계ㆍ시공 분리입찰방법, ② 설계ㆍ시공 일괄입찰방법, ③ 대안입찰방법<각주>3</각주>으로 나뉜다.10. 이 중 설계ㆍ시공 분리입찰방법(Design-Bid-Build)은 발주청이 설계자와 계약하여 설계를 완성하고 시공자를 별도로 선정하여 공사를 수행하는 전통적인 입찰제도이다.
11. 설계ㆍ시공 일괄입찰방법은 일괄시공자가 설계와 시공을 모두 담당하는 방식으로 '턴키(Turn-Key)’ 또는 '디자인 빌드(Design-Build 또는 Design-Construct)’로 불린다.<각주>4</각주>설계ㆍ시공 일괄입찰방법은 설계ㆍ시공 분리발주 방식의 대안으로 미국에서 1970년대부터 민간공사와 건축공사를 중심으로 활성화되어 현재 여러 나라에서 활용되는 계약방법이다. 우리나라는 1975. 4. 17. '대형공사 계약에 관한 예산회계법 시행령 특례규정’에서 일괄ㆍ대안입찰제도를 도입하였다.12. 국가계약법 시행령 및 관련규정에 의하면 설계ㆍ시공 일괄계약 입찰방식(이하 '턴키방식’이라 한다)은 총공사비 추정가격이 300억 원 이상인 대형공사, 총공사비 대안입찰 또는 일괄입찰로 집행함이 유리한 특정 공사, 공기단축이 필요한 공사 등에 적용된다.<각주>5</각주>다만, 해당 공사가 위 기준에 부합하더라도 모두 턴키 방식으로 진행되는 것은 아니며, 고난이도 공사로서 신기술ㆍ신공법 적용 등이 필요하거나, 상징성ㆍ창의성ㆍ예술성 등이 특별히 요구되는 경우에 적용 가능하다.<각주>6</각주>턴키 방식은 설계ㆍ시공상의 기술능력 개발을 유도하고 설계경쟁을 통한 품질향상 및 설계와 공사입찰의 병행 시행으로 공사 기간을 단축하는 장점이 있다.4) '4대강 살리기 사업’의 개요 및 추진현황
가) 사업개요
13. '4대강 살리기 사업’이란 2008. 12. 15. 개최된 2008년 제3차 국가균형발전위원회에서 결정된 사업이다. 4대강 살리기 사업은 본 사업(16.9조원)과 직접 연계사업(5.3조원)으로 구분되며, 총사업비는 22.2조원이다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776877" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
14. 4대강 사업에 대한 마스터플랜은 국토해양부가 건설기술연구원에 용역을 의뢰하여 2008. 12. 12. 착수되었고, 지역설명회(2009. 5. 7～19), 전문가 자문(5.14～22), 공청회(5.25) 등을 통해 의견을 수렴한 후 2009. 6. 8.에 최종 확정ㆍ발표되었다. 4대강 정비사업 마스터플랜 수립과정에 참여한 설계용역사는 도화, 삼안, 이산, 유신, 현대엔지니어링, 동부엔지니어링 6개사이다.
15. 4대강 살리기 사업 관련 신규 건설공사는 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 총 95개이다. 발주처별로 구분하면, 국토해양부 소속 지방국토관리청에서 82개를, 수자원공사에서 나머지 13개 공사를 담당하였다. 공사금액이 상대적으로 큰 25개 턴키공사의 경우 수자원공사가 10개(40%) 공사를 담당하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776899" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
16. 공사착공시점 기준으로 보면 95개 공사들 중 43개는 2009년에, 나머지 52개는 2010년에 착공되었다. 입찰방식을 기준으로 보면 95개 공사들 중 25건은 턴키공사 입찰로 진행되었고, 나머지 70건은 최저가 공사 입찰로 진행되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776921" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
주) 4대강 본류 공사 현황(주변시설, 농업용저수지, 수질시설 등은 제외)
나) 사업내용
17. 4대강 살리기 사업의 핵심은 보(洑) 공사이다. 일반적인 의미의 '보’는 각종 용수의 취수, 수면 활용 등을 위하여 수위를 높이고, 조수의 역류를 방지하기 위해 하천의 횡단 방향으로 설치하는 시설물을 의미한다. 4대강 살리기 사업의 경우 총 16개의 보가 설치되었고, 그 중 15개의 보 공사가 1차 턴키공사에서 진행되어 소위 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사는 “보 중심의 공사”라고 일컬어진다. 그 중 '금남보’는 4대강 살리기 선도사업인 “금강살리기 행복지구 생태하천 조성공사(금강 제1공구)”공사로 진행ㆍ설치되었다. 해당 공사는 선도사업으로 분류되어 2009. 4. 21. 입찰이 실시되고 2009. 5. 14. 대우건설이 낙찰자로 결정이 되는 등 1차 턴키공사 입찰절차와는 별도로 진행되었다.<각주>7</각주>금남보를 제외한 나머지 15개 “보”는 2009. 6. 29. 발주된 “4대강 살리기 사업 1차 턴키공사” 입찰의 15개 공사에 포함되었다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776943" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776823" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
다) 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 현황
18. (1) 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사의 입찰현황 및 입찰결과는 다음 <표 8> 및 <표 9>와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776965" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776983" alt="이유 9번째 이미지" ></img>19. (2) '4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 입찰’은 아래와 같은 특징을 가지고 있다.
(가) 실시설계적격자 결정방식 중 가중치 기준방식 채택
20. '4대강 살리기 사업 1차 턴키공사’ 입찰방식은 턴키공사 입찰방식의 한 유형인 가중치 기준방식이고, 설계비중 대 가격비중이 60 대 40이다. 이 방식에 의한 입찰에서는 설계점수가 낙찰자 결정에 중요하게 작용하게 되고, 특히 설계부문에서의 큰 차이는 가격부문에서 극복하기 어려운 차이가 된다.<각주>10</각주>따라서, 턴키공사에서 낙찰을 받고자 하는 건설회사는 설계평가점수를 잘 받기 위해 설계 부문에 집중하게 된다.(나) 국내 수자원분야 대형 설계용역회사들의 중복 참여
21. 4대강 1차 턴키 공사는 국내 수자원분야 대형 설계용역회사들이 중복적으로 참여하고 있다는 점이 특징이다. 이는 강 유역에 대한 정보 및 자료를 많이 축적하고 있고, 수자원 분야의 인력도 많이 보유하고 있었던 설계용역회사들이 국내에서는 한정되어 있기 때문이며, 한반도 대운하사업 구상 및 추진, 4대강 사업에 대한 비용산출과정 및 마스터플랜 용역수행과정에서 사업과 관련된 정보를 축적하게 된 점도 원인의 하나로 작용하게 되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776985" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
22. 실제 한반도 대운하 사업 및 4대강 살리기 사업 준비과정에 참여한 8개 대형 설계용역회사들은 삼안을 제외하고는 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 입찰에서 많게는 3개, 적게는 1개 공구에서 낙찰되어 실시설계를 진행하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776835" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>11</각주>(다) 공동계약23. 4대강 살리기 1차 턴키공사에는 다수의 사업자들이 공동계약방식(consortium)으로 입찰에 참가하였다. “공동(도급)계약”은 발주관서와 공동수급체가 체결하는 계약을 말하고, “공동수급체”는 구성원을 2인 이상으로 하여 수급인이 당해 계약을 공동으로 수행하기 위하여 잠정적으로 결성한 실체를 말한다.
24. 국가계약법 제25조 및 동법 시행령 제72조는 공동계약을 규정하고 있고, 기획재정부의 “공동계약 운용요령”(회계예규 2200.04-136-18, 2009.6.29.)은 공동계약의 경우 공사의 특성 등을 고려하여 입찰공고에 지역업체의 최소지분율을 명시하여 사업자들이 의무적으로 이를 준수하도록 하고 있어 다수의 사업자들이 공동계약방식으로 입찰에 참여하는 것을 허용하고 있다.
25. 다만, 조달청 집행기준 중 하나인 “일괄입찰 등의 공사입찰특별유의서”(구매총괄과-5441, 2008. 11. 5. 이하 '구 공사입찰특별유의서’라 한다) 제8조 제4항에 따라 재정사업의 경우 건설산업기본법에 의한 토목건축 또는 산업ㆍ환경설비공사업 시공능력평가액 기준 상위 10위 이내 업체 상호간에는 공동수급체를 구성하여서는 아니된다.<각주>12</각주>나. 행위사실1) 개요
26. 피심인들은 '4대강 살리기 사업’과 관련하여 일정 지분<각주>13</각주>씩 나누기로 합의하거나 그에 바탕을 두고 실제로 선도사업 1개 공구(금강 1공구) 및 1차 턴키 사업 12개 공구의 물량을 서로 합의하여 배분한 사실이 있다(이하 '이 사건 공동행위’라고 한다). 이 사건 공동행위의 개요는 아래와 같다.27. 가) 2007년말 '한반도 대운하 건설사업’ 추진을 위해 대림, 대우, 삼성, 지에스, 현대 등 5개사(이하 '현대 등 상위 5개사<각주>14</각주>’라고 한다)가 컨소시엄을 구성하였다. 현대 등 상위 5개사는 2008. 1. 2. 서울 삼성동에 위치한 경부운하 사업단 사무실에서 오후 3시부터 경부운하 사업단 1차 회의를 개최하여 위 사업 지분을 현대 20.8%, 대림, 대우, 삼성, 지에스 4개사는 각 19.8%씩 나누기로 합의하였다.28. 한편 2008. 1월경 위의 현대 등 상위 5개사 컨소시엄과 경쟁하기 위하여 에스케이, 포스코, 현대산업, 금호, 롯데건설 주식회사<각주>15</각주>등 5개사(이하 '에스케이 등 5개사<각주>16</각주>’라고 한다)가 별개로 컨소시엄을 구성하였고, 한화, 두산건설 주식회사<각주>17</각주>, 쌍용, 한진, 코오롱, 경남, 동부건설 주식회사<각주>18</각주>, 계룡, 삼환 등 9개사(이하 '한화 등 9개사’<각주>19</각주>라고 한다)도 별개로 컨소시엄을 구성하였다. 그러나 2008. 2월 한화 등 9개사 컨소시엄은 현대 등 상위 5개사 컨소시엄에 합류하여 한반도 대운하 건설사업을 공동추진하게 되었다. 이에 따라 하나의 컨소시엄을 구성하게 된 14개사(이하 '현대 등 14개사’라 한다)는 한반도 대운하 건설사업 지분을 현대는 15.4%, 대림, 대우, 삼성, 지에스 4개사는 각 14.4%씩, 한화 등 9개사는 각 3.0%씩 나누어 갖는 것으로 조정하여 합의하였다.29. 나) 2008. 6월부터 한반도 대운하 건설사업이 국민들의 반대여론으로 속도를 내지 못하다가 결국 포기되고, 2008. 12월 '4대강 살리기 사업’이 새로이 추진되면서 사업방식도 민자사업에서 '재정사업’으로 전환되었다. 그러나 위의 현대 등 14개사 건설사는 민자사업을 위한 건설사 컨소시엄을 해체하지 않고 그 체제를 그대로 유지하였고, 2009. 1∼4월에는 에스케이, 포스코, 현산, 금호, 롯데 등 5개가 순차적으로 참여하여 총 19개사 협의체를 형성하여 4대강 재정사업과 관련된 논의를 지속하였다.
30. 다) 2009. 4월까지 현대 등 상위 5개사, 에스케이 등 5개사, 한화 등 9개사가 모여 19개사(이하 '현대 등 19개사’라 한다) 모임이 구성되었고,<각주>20</각주>이들은 6개사 운영위원회(이하 '운영위원회 6개사’라 한다)<각주>21</각주>의 조정 하에 한반도대운하 건설사업 추진시 합의된 지분율을 바탕으로 하여 4대강 살리기 사업 지분을 현대는 9.0%, 에스케이, 대림, 대우, 삼성, 지에스 5개사는 각각 8.0%씩, 포스코 6.9%, 현대산업 6.0%, 금호, 롯데 등 2개사는 각 4.2%씩, 한화 등 9개사는 각 3.3%씩 나누어 갖는 것으로 재조정하여 합의하였다.31. 라) 위와 같이 현대 등 19개사 간에 4대강 살리기 사업지분에 대한 협의ㆍ합의가 이루어지던 와중에 2009. 2월, 4대강 살리기 선도사업으로서 '금강 1공구’가 입찰공고되었고, 2009. 5월 현대 등 상위 5개사의 양해 하에 대우가 낙찰되었다.<각주>22</각주>32. 마) 2009. 4∼5월 중 현대 등 19개사는 4대강 살리기 1차턴키 공구 배분 협의에 들어갔고, 그 중 현대, 대림, 대우, 삼성, 지에스, 에스케이, 포스코, 현대산업 등 8개사(이하 '현대 등 8개사’라 한다)는 공구 배분에 합의하였다.33. 그러나 롯데, 두산, 동부 3개사(이하 '롯데 등 3개사’라 한다)는 지분율 배분 과정에는 참여하였으나, 주간사 배정 등 공구배분 내용에 불만을 가지고 이탈하였고.<각주>23</각주>현대 등 8개사와 롯데 등 3개사를 제외한 다른 8개사의 경우 공구 배분 합의 사실이 확인되지 않는다.34. 바) 이후 현대 등 8개사는 합의한 바대로 입찰에 참여하였고 그 결과 공구배분 합의 대상이 되었던 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사 13개 공구 중 12개 공구의 낙찰 결과는 현대 등 8개사의 합의 내용과 동일하게 나타났다.
35. 아래에서는 피심인들의 행위사실을 구체적으로 살펴보기로 한다.
2) 한반도 대운하 건설사업의 '4대강 살리기 사업’으로의 전환
36. 한반도 대운하 건설사업은 국민들의 반대여론으로 속도를 내지 못하다가 2008. 6월에 결국 중단되었다. 이어 2008. 12월 국토해양부가 국가균형발전위원회에서 4대강 사업을 진행할 것을 보고하고, 한국건설기술연구원에 4대강 사업 마스터플랜 용역 발주를 시작하면서 '4대강 살리기 사업’으로 변경 추진되었고, 사업방식도 민자사업에서 '재정사업’으로 전환되었다.
37. 이렇듯 재정사업으로의 전환이 대외적으로도 구체화되기 시작하였으므로 민자사업을 진행하기 위해 구성된 건설사 모임은 해체하여야 함에도 불구하고, 현대 등 14개사는 건설사모임을 해체하지 않았으며, 민자사업의 기회가 오면 다시 위 합의대로 공사를 할 수도 있다는 등의 이유로 2009. 5.월말까지 합동사무실을 유지하면서 4대강 살리기 사업에 대한 지분율 협의 행위를 계속하였다. 피심인들의 구체적 행위사실은 아래와 같다.
38. 가) 2008. 6월 한반도 대운하 건설사업은 사회 전반적인 반대여론 확대로 인하여 사실상 중단되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776837" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776839" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
39. 나) 피심인들은 국토부의 4대강 마스터플랜 발주 등의 사실을 통해 4대강 살리기 사업이 '재정사업’으로 운영될 것임을 2008. 10∼12월 중에 이미 인지하고 있었다. 그에 따라 민자사업을 진행하기 위해 구성되었던 에스케이 등 5개사 컨소시엄은 2008. 10월경 정산과정을 거치고 스스로 해체하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776841" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776843" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776845" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
40. 다) 기존의 에스케이 등 5개사 컨소시엄 구성사를 제외한 현대 등 상위 5개사와 한화 등 9개사로 구성된 현대 등 14개사는 2008. 12월에 이미 4대강 살리기 사업이 재정사업으로 전환되었음에도 정산과정을 거치거나 해산하지 않고 기존의 '경부운하 합동사무실’을 '4대강 물길 살리기 민간투자사업 합동사무실’로 명칭만 바꾼 채 2009. 5월말까지 그대로 유지하였다.<각주>24</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776847" alt="이유 17번째 이미지" ></img>41. 라) 그러나 2008. 12월 이후 4대강 살리기 사업 관련하여 예정된 민자사업은 확인되지 않는다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776849" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776851" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776853" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
3) 에스케이 등 5개사의 현대 등 14개사 모임 합류
42. 2009. 1∼4월초까지, 해체되었던 기존의 에스케이 등 5개사 컨소시엄 구성 회사들이 현대 등 14개사 모임에 합류하였다. 위 에스케이 등 5개사는 재정사업으로 새로 추진되는 4대강 살리기 사업에서 일정 지분을 확보할 수 있을 것이라는 기대를 가지고 위의 14개사 모임에 합류하였다. 피심인들의 구체적 행위사실은 아래와 같다.
43. 가) 현대 등 14개사 모임은 4대강 살리기 사업에서 경쟁을 줄이기 위하여 에스케이 등 5개사 컨소시엄 구성 회사들을 모임에 추가로 영입하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776857" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
44. 나) 에스케이 등 5개사는 4대강 살리기 사업에서 일정 지분을 확보할 수 있을 것이라는 기대 및 대형 설계사 확보를 위하여 현대 등 14개사 모임에 합류하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776859" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776861" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776863" alt="이유 24번째 이미지" ></img><각주>25</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776865" alt="이유 25번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776867" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
45. 다) 에스케이 등 5개사 컨소시엄 구성사들이 현대 등 14개사 모임에 합류하는 과정에서 피심인별 행위사실은 아래 <표 27>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776869" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
4) 4대강 살리기 사업 지분율 합의
46. 2009. 4월, 현대 등 상위 5개사, 에스케이 등 5개사, 한화 등 9개사로 구성된 현대 등 19개사는 6개사 운영위원회의 조정하에 한반도 대운하 건설사업 추진시 합의된 지분율을 바탕으로 하여 4대강 살리기 사업 지분을 현대는 9.0%, 에스케이, 대림, 대우, 삼성, 지에스 5개사는 각 8.0%씩, 포스코 6.9%, 현대산업 6.0%, 금호, 롯데 등 2개사는 각 4.2%씩, 한화 등 9개사는 각 3.3%씩 나누어 갖는 것으로 합의하였다. 피심인들의 구체적 행위사실은 아래와 같다.
47. 가) 2009. 3∼4월 경 현대 등 19개사는 소공동 프레지던트 호텔에서 모임을 갖고 4대강 살리기 사업에 대한 각 사 지분율을 협의하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776871" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
48. 나) 2009. 3∼4월 중 현대 등 19개사는 한남동에 있는 합동사무실에서도 4대강 살리기 사업에 대한 각 사 지분율을 협의하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776873" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
49. 다) 현대 등 19개사는 4대강 살리기 사업에 대한 각 사 지분율을 합의하기 위해 협의 및 조정을 계속하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776875" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776879" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776881" alt="이유 32번째 이미지" ></img><각주>26</각주><각주>27</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776883" alt="이유 33번째 이미지" ></img>50. 라) 현대 등 19개사는 위의 각 사별 지분율을 최종적으로 현대는 9.0%, 에스케이, 대림, 대우, 삼성, 지에스 5개사는 각 8.0%씩, 포스코 6.9%, 현대산업 6.0%, 금호, 롯데 등 2개사는 각 4.2%씩, 나머지 한화 등 9개사는 각 3.3%씩 나누어 갖는 것으로 조정하여 2009. 4월중 4대강 살리기 사업 공동추진 협약을 체결하였다.
51. 에스케이는 추가 참여 5개사의 대표사이고 턴키 공사에서 상위 6개사에 해당하므로 기존의 현대 등 상위 5개사와 동일한 지분을 받기로 하였다. 그에 따라 현대, 에스케이, 대림, 대우, 삼성, 지에스 6사는 운영위원회를 구성하였다. 추가 참여한 에스케이 등 5개사의 지분율은 현대 등 상위 5개사가 각 지분을 배분하여 조정하였고, 한화 등 9개사는 오히려 지분율을 올려줄 것을 요청하여 0.3%를 추가지급하기로 하였다. 체결 방식은 전체가 한 자리에서 협약 체결하는 것이 불가능하여 운영위원회 6개사의 조정 하에 6개 업체가 결정한 뒤 나머지 업체와는 운영위원회 간사인 현대건설이 개별적으로 접촉하여 지분율을 수용하도록 하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776885" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776887" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776889" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776891" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
52. 마) 4대강 살리기 사업 지분배분 과정에서 피심인별 행위사실은 아래 <표 38>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776893" alt="이유 38번째 이미지" ></img>
53. 바) 이에 대하여 일부 피심인은 4대강 살리기 사업과 관련된 피심인들의 지분율 논의는 재정사업과 구별되는 민자사업에 대한 것이라고 주장하나, 업체별로 배분한 지분에 대하여 <표 56>에서 보는 바와 같이 “4대강 전체 총 공사금액에 대한 각 사별 비율을 의미합니다”라는 현대산업 김선곤의 진술, <표 22>에서 보는 바와 같이 “경부운하사업이 중단되었는데 재정사업으로 전환되었는데 SK, 포스코, 현산, 금호, 롯데가 사업단에 들어온 이유는 무엇인가요?”라는 질문에 대하여 “민자사업팀이 존속되어 있으니 기득권을 확보하기 위해서 들어왔던 것 같습니다. 4대강 사업이 재정사업으로 전환한다고 해도 각 사들이 분담금을 내고 받은 지분만큼 각 회사가 공구를 확보할 수 있을 것이라 생각하였던 것 같습니다. 당시 자료가 많지 않아 사업단에서 만든 자료를 활용한다는 면도 있었고, 민자로 가든 재정으로 가든 어차피 이 팀(경부운하 사업단)이 모태가 될 것 같고 거기서 지분만큼 확보할 수 있을 것이라 생각하여 서로 이해가 맞아떨어져서 들어왔던 것 같습니다”라는 현대 황종수의 진술 등에 비추어 위 피심인들의 주장은 이유 없다.
5) 금강 1공구 합의
54. 위와 같이 현대 등 19개사 간에 모임 및 4대강 살리기 사업에 대한 지분 협의ㆍ합의가 이루어지던 와중에 4대강 살리기 선도사업으로서 '금강 1공구’가 입찰공고 되었고 2009. 5월 대우가 낙찰되었는바 다음과 같은 점을 고려할 때 현대 등 상위 5개사의 양해 하에 낙찰된 것으로 인정된다.
55. 가) 현대 등 상위 5개사는 공고 1∼2달 전에 이미 금강 1공구가 재정사업으로 발주될 것임을 알고 있었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776895" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
56. 나) 금강 1공구 발주(2009. 2월) 당시에도 현대 등 상위 5개사는 지분 조정 협의를 계속 하였다. 한편, 2009. 1월 1차 턴키공사의 공구가 확정되지 않아 각 업체들이 참여할 공구 수만을 논의하였는데, 대우는 선도사업으로 발주될 것으로 알려진 금강 1공구를 포함하여 2개 공구를 참여할 것을 계획하였다. 피심인들도 금강1공구가 공구 배분의 대상이었음을 인정하고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776897" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
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57. 다) 금강1공구 입찰공고(2009. 2. 9.)와 입찰서 제출 마감일(2009. 4. 21.) 기간 중에도 현대 등 상위 5개사의 경쟁 회피 및 자율조정 행위가 계속되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776907" alt="이유 44번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776909" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
58. 라) 대우는 2009. 5월 금강 1공구 공사를 4대강 살리기 사업의 첫 번째 턴키 대상 공사로 수주하였으며, 수주 당시 낙동강 칠곡보 1개 공구를 더 수주할 계획이었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776911" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
59. 마) 이에 대하여 일부 피심인은 이 사건 공동행위 중 금강 1공구는 2009. 2. 9. 입찰 공고로 시작되었으나, 현대 등 8개사의 공구 배분 합의는 2009. 4월에서야 있었다는 점을 들면서 금강 1공구에 대한 합의가 없었다고 주장하나, 위 '1. 나. 5). 금강 1공구 합의’에서 본 바와 같이 현대 등 상위 5개사의 양해 하에 금강 1공구가 대우에게 낙찰된 것인바, 금강 1공구에 대한 합의도 있었던 것으로 인정할 수 있다. 따라서 위 피심인들 주장은 이유 없다.
6) 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 공구 배분 합의
60. 2009. 4∼5월 중 현대 등 19개사는 6개사 운영위원회의 조정 하에 기존에 합의된 지분율을 기초로 하여 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사의 공구 배분 협의를 진행하였다.
61. 공구 배분 협의대상은 한강 3개 공구(3공구/이포보, 4공구/여주보, 6공구/강천보), 낙동강 8개 공구(18공구/함안보, 20공구/합천보, 22공구/달성보, 23공구/강정보, 24공구/칠곡보, 30공구/구미보, 32공구/낙단보, 33공구/상주보), 금강 2개 공구(6공구/부여보, 7공구/금강보)로서 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사 13개 공구였다<각주>28</각주>.62. 위 현대 등 19개사 중 운영위원회 6개사인 현대, 대림, 대우, 삼성, 지에스, 에스케이 6개사가 먼저, 다음으로 포스코, 현대산업 2개사가 협의ㆍ조정을 통해 원하는 공구를 배분받기로 결정하였다.
63. 그러나 위와 같이 현대 등 8개사가 각 2개 또는 1개 공구를 배분받기로 결정하자 주간사 제외 등 공구배분 내용에 불만을 가진 롯데 등 3개사는 위의 공구 배분 합의에 참여하지 않고 독자적 경쟁 컨소시엄을 구성하여 각 입찰에서 타 회사들과 경쟁하였다. 그에 따라 삼성이 낙찰받는 것으로 합의된 낙동강 32공구가 두산에게 낙찰되었다.
64. 따라서 현대 등 8개사의 공구 배분 합의 사실이 확인된다. 그 결과 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 중 13개 공구가 현대 등 8개사에게 배분되었다.<각주>29</각주>65. 피심인들의 구체적 행위사실은 아래와 같다.66. 가) 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사에 대한 현대 등 8개사의 공구 배분은 2009. 4월 중 합의된 지분율을 기초로 하여 이루어졌다.
67. 즉, 2009. 4월 합의된 지분율은 민자사업 당시 결성된 컨소시엄 지분율을 재조정한 것으로서 피심인들은 민자사업 당시 결정된 지분율을 재정사업 입찰에서 공구를 배분하는 것으로 연결하였다. 피심인들은 지분비율에 따라 운영분담금을 지급하였고, 2009년 4월 이후 현대 등 19개사 모임을 구성하면서 지분이 3.0%에서 3.3%로 증가한 피심인들은 추가 0.3%에 해당하는 금액을, 추가 가입한 금호는 4.2% 지분율에 상응하는 금액을, 롯데, 에스케이, 포스코, 현대산업은 운영분담금을 내려고 했으나 민자사업이 종료되어 운영분담금을 낼 근거가 없거나 입찰결과 지분율을 확보한 것이 확인되어야 운영분담금을 낼 수 있다고 하며 지급을 지연한 바 있다.
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68. 나) 현대 등 8개사는 공구 배분을 위하여 정보교환과 상호 협의를 하였다.
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69. 다) 현대 등 8개사는 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사를 서로 배분하면서, 현대, 대우, 대림, 삼성, 에스케이, 지에스 6개사에 대하여는 각 2개 공구를 배분하고<각주>30</각주>, 현대산업, 포스코는 각 1개 공구씩을 배분하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776935" alt="이유 57번째 이미지" ></img>
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70. 라) 현대 등 8개사는 각 공구별로 낙찰 예정자를 사전에 결정하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776945" alt="이유 61번째 이미지" ></img>
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776831" alt="이유 63번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776949" alt="이유 64번째 이미지" ></img><각주>31</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776951" alt="이유 65번째 이미지" ></img>71. 마) 합의내용과는 달리 삼성이 1개 공구만 낙찰받은 것은 롯데 등 3개사가 공구배분 협의과정에서 주간사 배정 제외 등 공구 배분 내용에 불만을 가지고 이를 탈퇴, 롯데 등 3개사만으로 독자적 컨소시엄을 구성하여 4대강 살리기 사업 1차 턴키 각 공구 입찰에서 타 회사들과 경쟁하여 두산이 낙동강 32공구를 낙찰 받았기 때문이다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776953" alt="이유 66번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776955" alt="이유 67번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776957" alt="이유 68번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776959" alt="이유 69번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776961" alt="이유 70번째 이미지" ></img>
72. 바) 위와 같은 합의에 따라 아래 <표 70>에서 보는 바와 같이 현대, 대우, 대림, 에스케이, 지에스 5개 사는 각각 2개 공구를 낙찰받고(금강1공구 선도사업 포함), 삼성, 현대산업, 포스코는 각 1개 공구씩을 낙찰받았다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776963" alt="이유 71번째 이미지" ></img>
73. 사) 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사에 대한 공구 배분 과정에서 인정할 수 있는 피심인별 행위사실은 아래 <표 71>과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776967" alt="이유 72번째 이미지" ></img>
7) 건설사 모임별 행위사실
74. 위에서 본 행위 사실을 건설사 모임을 중심으로 표로 요약하면 아래 <표 72>와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776969" alt="이유 73번째 이미지" ></img>
2. 위법성 판단
가. 위법성 판단의 대상
75. 한반도 대운하 건설 사업의 첫 번째 사업으로 추진된 경부운하 건설사업 관련 행위는 민자사업의 성격상 컨소시엄 구성 자체는 위법하다고 보기 어려운바, 최초 구성된 현대 등 상위 5개사 컨소시엄이 한화 등 9개사 컨소시엄을 끌어 들이는 과정도 컨소시엄 구성을 위한 협의로 볼 수 있는 점, 경부운하 건설사업이 민자사업으로 추진되었기 때문에 대규모 건설사간에 컨소시엄을 구성하는 것에 대한 제한이 없었다는 점 등에서 경부운하 건설사업 관련 피심인들의 행위를 위법하다고 판단하기 어렵다. 그러나 이와 달리 2008. 12월말 이후 새로이 추진된 4대강 살리기 사업 관련 피심인들의 이 사건 행위는 4대강 살리기 사업이 처음부터 재정사업으로 시작되었기 때문에 경쟁입찰을 전제로 하고 있었다는 점, 공사입찰특별유의서 제8조 제4항에 의해 시공능력평가액 기준 상위 10위 이내 업체 상호간에는 공동수급체 구성이 금지된 점 등에 비추어볼 때 위법성 판단의 대상이 된다.
나. 관련 법규정
76. [별지] 기재와 같다.
다. 적용법조
77. 1) 이 사건 공동행위의 기본구도는 4대강 살리기 사업 전체에 대한 지분율에 대한 합의가 있었고 이 합의에 터잡아 4대강 살리기 1차 사업 턴키공사에서 상위 6개사가 각 2개 공구, 추후 가담한 2개사가 각 1개 공구를 배분하여 그 분할된 공구 입찰에 참여한 것으로서 공구배분 이후 피심인들이 입찰에 참여한 행위는 이와 같은 지분율 합의 및 공구배분 합의를 실행하기 위한 사후적 행위라고 판단되는바<각주>32</각주>, 피심인들의 이 사건 공동행위의 실질은 사업자들이 업체별로 공급물량을 할당하여 상품 또는 용역의 시장공급 물량을 제한할 것을 합의한 것이므로 법 제19조 제1항 제3호에 해당된다.78. 2) 한편, 이 사건 공동행위 중 선도사업(금강 1공구) 및 1차 턴키 공구에 대한 공구 배분 합의의 경우 피심인들의 대부분이 명시적인 공구배분 합의에 따라 공구가 배분된 것이 아니라 다른 건설사와의 경쟁회피 전략에 따른 자연스러운 결과로 공구가 배분된 것이라는 취지로 진술하는바 이러한 점을 감안하여 위 공구 배분을 합의한 현대 등 8개사에 대해서는 예비적으로 법 제19조 제5항도 함께 적용하기로 한다.
라. 위법성 요건 해당여부
1) 합의의 존재 여부
79. 이 사건 공동행위는 4대강 살리기 사업에 대한 '지분율 배분 합의’ 및 그에 기초를 둔 선도사업(금강 1공구) 및 1차 턴키 사업 공구에 대한 '공구 배분 합의’ 등 2단계의 합의로 구성된 것으로 판단된다.
가) 지분 배분 합의
80. 위의 '1. 나. 4). 4대강 살리기 사업 지분율 합의’에서 본 바와 같이 현대 등 19개사가 4대강 살리기 사업 전체에 대한 각 사 지분율에 대하여 합의한 사실을 인정할 수 있다.
나) 공구 배분 합의
81. 위의 '1. 나. 6). 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 공구 배분 합의’에서 본 바와 같이 현대 등 8개사가 4대강 살리기 선도사업(금강 1공구) 및 1차 턴키 사업 공구에 대하여 합의한 사실을 인정할 수 있는 바, 그 주요 증거를 다시 살펴보면 아래와 같다.
(1) 4대강 살리기 사업 1차 턴키공사 공구
82. 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사 공구를 대상으로 각자 입찰에 참여할 공구 및 낙찰 받을 공구를 사전에 협의ㆍ합의한 점, 현대 황종수의 진술 등 증거와 개찰 결과가 삼성(낙동강 32공구) 외에는 모두 일치하는 점 등 합의 내용과 관련한 각 피심인 등의 내부보고 자료와 진술내용이 서로 일치할 뿐만 아니라 개찰 결과와도 일치하는 점 등에 비추어볼 때 현대 등 8개사 간에 공구배분에 대한 합의가 있음을 인정할 수 있다.
(2) 선도사업(금강 1공구)
83. 현대 등 상위 5개사는 4대강 살리기 사업이 재정사업으로 추진됨을 2008. 12월부터 인지하였음에도 한반도 대운하 건설사업 때부터 구성해온 피심인들 간 모임을 중단하지 않고 계속한 점, 금강 1공구에 대한 입찰일은 2009. 4. 21.로서 현대 등 상위 5개사 중심으로 공구 배분 및 합의가 이루어지고 있던 시기인 점, 공구 배분 논의시 대우의 경우 금강 1공구를 합쳐서 2개 공구를 가져가기로 결정되었던 점<각주>33</각주>, 기타 금강 1공구 입찰일까지 지속적인 모임ㆍ협의가 있었던 점 등에 비추어볼 때 대우가 금강 1공구를 낙찰받은 것은 현대 등 상위 5개사의 양해 하에 이루어진 것으로 판단되는바, 금강 1공구에 대한 합의도 있었던 것으로 인정된다.2) 경쟁제한성 존재 여부
84. (가) 이 사건 공동행위의 경우에도 피심인들이 지분을 사전에 서로 배분하고 현대 등 8개사가 공구를 사전에 서로 배분함으로써 4대강 살리기 사업 1차 턴키 공사에서의 경쟁을 감소시켰으므로 그 경쟁제한성이 명백하다.
85. (나) 이에 대하여 일부 피심인은 에스케이 등 5개사가 현대 등 14개사 모임에 참여한 것은 대형 설계사를 배분받고 4대강 살리기 사업 관련 정보를 얻어 공사에 참가하기 위한 것이지 공구 배분 공동행위에 참여하려는 것이 아니었다고 주장한다.
86. 살피건대 위 '1. 나. 3) 에스케이 등 5개사의 현대 등 14개사 모임 합류’에서 본 바와 같이 에스케이 등 5개사가 현대 등 14개사 모임에 참여한 것은 설계사를 배분받고 정보를 얻기 위한 목적도 있지만, 4대강 살리기 사업에서 일정 지분을 확보할 수 있을 것이라는 기대를 가지고 참여한 것으로 판단된다. 또한 참여의도와는 관계없이 위 모임에 참여하여 지분을 합의한 이상 부당한 공동행위가 성립한다고 할 것이므로 위의 피심인의 주장은 이유 없다.
87. 또한, 일부 피심인은 이 사건 공동행위는 롯데 등 3개사로 구성된 경쟁 컨소시엄이 존재하여 경쟁제한 효과가 발생하지 않았다고 주장한다.
88. 살피건대 위의 롯데 등 3개사 외에 현대 등 8개사는 모두 합의와 같이 실행하여 8개사 간의 경쟁은 제한된 점, 시공능력평가액 8위, 12위, 18위인 위 3개사가 현대, 삼성, 에스케이 등 선두 업체와 실효적으로 경쟁하기에는 대형 설계사 계약 능력의 차이 등으로 인해 그 한계가 있는 점 등을 감안할 때 여전히 경쟁제한 효과가 발생한 것으로 판단되므로 위의 피심인 주장은 이유 없다.
3) 부당성 존재 여부
89. (가) 이 사건 공동행위는 피심인들이 경쟁회피를 위해 입찰에 참여하면서 사전에 각 공구를 배분한 것으로 특히 이 사건 공동행위가 효율성을 증대시키는 경제적 통합과 합리적으로 연관되어 추진되고 효율성 증대 목적을 달성하기 위해 합리적으로 필요하다고 인정되는 사유가 없으므로 부당하다 할 것이다.
90. (나) 이에 대하여 일부 피심인은 민자사업으로 시작된 경부운하 건설 사업이 중단되고 4대강 살리기 사업이 시작되면서 재정사업으로 전환이 확정된 시점은 4대강 살리기 마스터 플랜이 발표된 2009. 6. 8.이므로 그 이전의 피심인들간 공구 배분 합의에는 부당성이 없다고 주장한다.
91. 살피건대 에스케이 등 5개사 컨소시엄이 경부운하 사업이 정부재정사업으로 추진된다고 해서 컨소시엄을 2008. 10월경 해체한 점, 국토부가 2008. 12. 15. 국가균형발전위원회에서 4대강 살리기 사업이 재정사업으로 시작될 것임을 공식적으로 보고한 점,<각주>34</각주>2009. 2. 9. 조달청의 '공사입찰공고’ 제목의 문서에 의하면 금강 1공구도 정부재정사업으로 추진된 점 등에 비추어 볼 때 피심인들은 4대강 살리기 사업이 정부재정사업으로 추진된다는 사실을 적어도 2008. 12월부터는 인지하고 있었다는 사실을 인정할 수 있으므로 위의 피심인 주장은 이유 없다.4) 법 제19조 제5항의 예비적 적용
92. 한편, 위 '2. 라. 1). 가) 및 나)’에서 본 사실에 비추어볼 때 현대 등 8개사가 공구배분 합의를 한 것으로 판단되나, 이 사건 공동행위에 대한 합의 입증자료는 시장 동향을 정리한 자료이고, 그러한 시장의 동향에 대한 진술로서 직접 증거 자체는 한계가 있으며 대부분 피심인들이 이 사건 낙찰결과는 명시적인 공구배분 합의에 따른 결과가 아니라 정보교환한 다른 건설사와의 경쟁회피 전략에 따른 자연스러운 결과로 공구가 배분된 것이라고 진술하고 있는 점을 감안하여 현대 등 8개사의 공구배분 합의에 대해서는 예비적으로 법 제19조 제5항도 함께 적용하기로 한다.
마. 소결론
93. 따라서 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제3호, 제5항에 의하여 그 위법성이 인정된다.
3. 처분
가. 시정조치ㆍ과징금 부과 여부의 결정
94. 시정조치에 대해서, 가까운 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있으므로 피심인들에 대하여 행위금지명령을 하기로 한다.
95. 과징금에 대해서, 이 사건 공동행위가 물량을 직접적으로 결정ㆍ유지ㆍ변경 또는 제한한 행위에 해당하므로<각주>35</각주>합의에 따라 공구를 배분하고 실제 입찰에 참여하여 주간사로 낙찰받은 현대 등 8개 피심인에 대하여 과징금을 부과한다.나. 과징금 산정
1) 관련상품의 범위
96. 관련상품은 현대 등 8개사가 낙찰받은 선도사업 1개 공구(금강 1공구) 및 턴키 1차 사업 12개 공구(한강 3공구, 한강 4공구, 한강 6공구, 낙동강 18공구, 낙동강 20공구, 낙동강 22공구, 낙동강 23공구, 낙동강 24공구, 낙동강 30공구, 낙동강 33공구, 금강 6공구, 금강 7공구)의 보 건설 및 유역정비사업이다.
2) 매출액 산정
97. 매출액은 계약금액을 기준으로 하고, 계약금액이 위반기간 내 변경되었을 경우에는 변경된 계약금액을 기준으로 하고, 부가가치세는 제외한다.
98. 이에 대하여 일부 피심인은 공동수급인 점을 감안하여 각 사 지분만큼만 관련매출액이 되어야 한다고 주장한다.<각주>36</각주>그러나 첫째, 행정목적을 실현하기 위해서 과징금 부과기준을 위반행위의 대상이 된 당해 입찰의 규모를 반영하는 것으로 볼 수 있는 '계약금액’으로 한다고 하여 부당하다고 볼 수 없으며, 둘째, 공동수급의 경우, 담합 행위자가 취득한 이익의 규모가 단독으로 공사계약을 체결하였을 경우보다 현저히 작다는 점을 고려하여야 하지만, 전체 계약금액을 기준으로 관련매출액을 산정한 것 자체가 위법하거나 반드시 과징금의 액수를 공동수급체내 원고의 지분에 해당하는 비율만큼 감액하여야 하는 것을 의미하는 것은 아니며, 공정거래위원회가 위반행위의 규모 및 영향, 제재의 필요성 등과 아울러 피심인이 이 사건 위반행위로 인하여 취득한 이득의 규모 등을 종합적으로 고려하여 적절한 범위 내에서 과징금의 액수를 산정하는 것이 타당하다.<각주>37</각주>따라서 위의 피심인 주장은 이유 없다.
[별지]
관련법규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2011.12.2, 법률 제11119호로 개정된 것)
제2조(정의)
1. "사업자"라 함은 제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자를 말한다. 사업자의 이익을 위한 행위를 하는 임원ㆍ종업원ㆍ대리인 기타의 자는 사업자단체에 관한 규정의 적용에 있어서는 이를 사업자로 본다.
제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. <개정 1992.12.8, 1994.12.22, 1996.12.30, 1999.2.5, 2004.12.31, 2007.8.3.>
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
⑤2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. <개정 2007.8.3>
제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 1996.12.30, 2004.12.31>
제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우등에는 20억원을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. <개정 2004.12.31>
[전문개정 1996.12.30]
제10장의2 과징금 부과 및 징수등
제55조의3(과징금 부과) ①공정거래위원회는 이 법의 규정에 의한 과징금을 부과함에 있어서 다음 각호의 사항을 참작하여야 한다.
1. 위반행위의 내용 및 정도
2. 위반행위의 기간 및 회수
3. 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모등
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령
[시행 2012.1.26] [대통령령 제23527호, 2012.1.25, 타법개정]
제9조(과징금의 산정방법) ①법 제6조(과징금) 본문ㆍ법 제22조(과징금) 본문ㆍ법 제24조의2(과징금) 본문[법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제7호에 해당하는 경우는 제외한다]ㆍ법 제28조(과징금)제2항 본문ㆍ법 제31조의2(과징금) 본문 및 법 제34조의2(과징금) 본문에서 "대통령령이 정하는 매출액"이란 위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액(이하 "관련매출액"이라 한다)을 말한다. 다만, 위반행위가 상품이나 용역의 구매와 관련하여 이루어진 경우에는 관련 상품이나 용역의 매입액을 말하고, 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다. <개정 2004.4.1, 2007.11.2.>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776981" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
공동행위 심사기준
[시행 2009.8.21] [공정거래위원회예규 제71호, 2009.8.21, 일부개정]
Ⅱ. 합의의 의의 및 합의추정
3. 부당한 공동행위에 대한 규제가 강화되면서 사업자간의 합의는 명시적으로 드러나거나 증거를 남기지 않고 암묵리에 이루어지기 때문에 '합의의 존재’를 입증하기가 용이하지 않다. 이런 점을 감안하여 법 제19조 제5항에 추정제도를 두고 있다. 추정이란 사실관계가 명확하지 않거나 간접적인 사실만 있는 경우 직접적인 사실이 있는 것으로 일단 정하여 그에 따라 법률효과를 발생시키는 것이다.
4. 2이상의 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우에 이들 사업자간의 합의에 관한 직접적 증거가 없을 지라도 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수, 양태 등 관련 정황에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들이 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. 아래에 제시하는 사항들은 추정을 보강하기 위한 정황증거가 될 수 있다.
가. 직ㆍ간접적인 의사연락이나 정보교환 등의 증거가 있는 경우
<예 1> 해당 사업자간 가격인상, 산출량 감축 등 비망록 기입내용이 일치하는 경우
<예 2> 모임을 갖거나 연락 등을 하고 그 이후 행동이 통일된 경우
<예 3> 사업자간 가격이나 산출량 등에 관한 정보를 교환하거나 교환하기로 합의하는 경우
<예 4> 특정기업이 가격인상 또는 산출량 감축 의도를 밝히고 다른 경쟁기업들의 반응을 주시한 후 그 반응에 따라 가격인상 또는 산출량 감축을 단행한 경우
나. 공동으로 수행되어야만 당해 사업자들의 이익에 기여할 수 있고 개별적으로 수행되었다면 당해 사업자 각각의 이익에 반하리라고 인정되는 경우
<예 1> 원가상승 요인도 없고 공급과잉 또는 수요가 감소되고 있음에도 불구하고 가격을 동일하게 인상하는 경우
<예 2> 재고가 누적되어 있음에도 불구하고 가격이 동시에 인상된 경우
다. 당해 사업자들의 행위의 일치를 시장상황의 결과로 설명할 수 없는 경우
<예 1> 수요공급조건의 변동, 원재료 공급원의 차이, 공급자와 수요자의 지리적 위치 등의 차이에도 불구하고 가격이 동일하고 경직되어 있는 경우
<예 2> 원재료 구입가격, 제조과정, 임금인상률, 어음할인금리 등이 달라 제조원가가 각각 다른데도 가격변동 폭이 동일한 경우
<예 3> 시장상황에 비추어 보아 공동행위가 없이는 단기간에 높은 가격이 형성될 수 없는 경우
라. 당해 산업구조상 합의가 없이는 행위의 일치가 어려운 경우
<예 1> 제품차별화가 상당히 이루어진 경우에도 개별 사업자들의 가격이 일치하는 경우
<예 2> 거래의 빈도가 낮은 시장, 수요자가 전문지식을 갖춘 시장 등 공급자의 행위 일치가 어려운 여건에서 행위의 일치가 이루어진 경우
5. 법 제19조 제5항에 의하여 합의가 추정되는 경우, 사업자는 그 행위가 합의에 기한 것이 아님을 입증함으로써 추정을 복멸할 수 있다.
III. 부당한 공동행위의 세부 유형
법 제 19조 제1항 각 호의 행위는 다음과 같이 예시할 수 있다. 아래에 예시된 사항은 부당한 공동행위 중에서 흔히 나타나는 법 위반 유형을 제시한 것이므로 예시되지 않은 사항도 법에 위반될 수 있다.
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위(법 제19조 제1항 제3호)
가. 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위가 포함된다.
나. 가동률, 가동시간, 원료구입 여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산출고수송을 제한하는 행위도 포함된다.
공정거래위원회의 시정조치 운영지침
[시행 2012.5.1] [공정거래위원회예규 제133호, 2012.5.1, 일부개정]
I. 목 적
이 지침은 공정거래위원회가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “공정거래법”이라 한다)에 의하여 피심인에게 시정조치를 명함에 있어 시정조치의 원칙과 시정조치 주요 유형별 기준 및 예시를 제시함으로써 당해 위반행위의 시정에 가장 적절하고 효율적인 시정조치를 발굴할 수 있도록 하여 시정조치의 실효성을 제고하는데 그 목적이 있다.
Ⅳ. 시정조치의 목적
시정조치는 현재의 법 위반행위를 중단시키고, 향후 유사행위의 재발을 방지ㆍ억지하며, 왜곡된 경쟁질서를 회복시키고, 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진시키는 것을 목적으로 한다.
Ⅴ. 시정조치의 원칙과 방법
1. 시정조치의 원칙
가. 실효성의 원칙
시정조치는 당해 위반행위를 효과적으로 시정할 수 있도록 실효성 있게 명하여져야 한다
나. 연관성의 원칙
시정조치는 당해 위반행위의 위법성 판단과 연관되게 명하여져야 한다.
다. 명확성과 구체성의 원칙
시정조치는 시정조치를 받은 피심인이 이행해야 될 시정조치의 내용이 무엇이고, 공정거래위원회가 이행을 확보하고 점검하여야 할 내용이 무엇인지 알 수 있도록 명확하고 구체적으로 명하여져야 한다.
라. 이행 가능성의 원칙
시정조치는 피심인이 당해 시정조치를 사실상ㆍ법률상 이행하는 것이 가능할 수 있도록 명하여져야 한다.
마. 비례의 원칙
시정조치는 당해 위반행위의 내용과 정도에 비례하여 명하여져야 한다
Ⅶ. 시정조치 주요 유형별 기준 및 예시
1. 부작위명령
나. 행위금지명령
(1) 행위금지명령은 원칙적으로 법 위반행위가 최종 심의일에 이미 종료되었으나, 가까운 장래에 당해 법위반행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있는 경우에 명할 수 있다.
(2) 행위금지명령은 단순히 법령의 규정을 반복하여 추상적인 법을 선언하는 식으로 일반적ㆍ포괄적으로 명하여서는 아니된다.
(3) 행위금지명령은 법 위반행위를 최대한 반영하여 향후 이와 동일하거나 유사한 행위가 발생한 경우 새로운 위법행위가 아니라, 시정조치 불이행으로 판단할 수 있도록 금지대상이 되는 법 위반행위의 유형을 어느 정도 구체화하여 명하여야 한다.
(4) 다만, 행위금지명령의 내용이 지나치게 구체적이어서 장래에 동일 또는 유사한 법위반 행위가 발생할 가능성이 거의 없게 되지 않도록 한다
<예시1> 피심인은 ○○○을 판매하는 시장에서 ○○○에게 ○○○방법으로 ○○○하는 행위와 동일 또는 유사한 행위를 앞으로 다시 하여서는 아니된다.
<예시2> 피심인은 ○○○을 판매하는 시장에서 ○○○에게 ○○○방법으로 ○○○하는 행위와 동일 또는 유사한 행위를 이 시정명령을 받은 날로부터 ○년까지 앞으로 다시 하여서는 아니된다. 다만, ○년 이후의 위 행위는 새로운 법위반행위가 될 수 있다.
과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시
[시행 2012.4.1] [공정거래위원회고시 제2012-6호, 2012.3.28, 일부개정]
II. 정 의
1. 위반행위 유형에 따른 기본 산정기준
“위반행위 유형에 따른 기본 산정기준”은 과징금 산정의 기초로서 법 제55조의3의 규정에 의한 참작사유중 위반행위의 내용 및 정도에 따라 위반행위를 “중대성이 약한 위반행위”, “중대한 위반행위”, “매우 중대한 위반행위”로 구분하고, 각 위반행위의 유형에 따라 위반행위의 중대성의 정도별로 정하는 기준에 따라 산정한다.(이하 “산정기준”이라 한다)
2. 위반행위의 기간 및 횟수 등에 따른 조정
“위반행위의 기간 및 횟수 등에 따른 조정”은 법 제55조의3의 규정에 의한 참작사유중 위반행위의 기간 및 횟수를 고려하여 산정기준을 조정하는 것을 말한다.(이하 “1차 조정”이라 한다)
3. 위반사업자의 고의ㆍ과실 등에 따른 조정
“위반사업자의 고의ㆍ과실 등에 따른 조정”은 법 제55조의3의 규정에 의한 각 참작사유에 영향을 미치는 위반사업자(위반사업자단체를 포함한다. 이하 같다)의 고의ㆍ과실 등 행위자요소, 위반행위의 성격과 사정 등의 사유를 고려하여 1차 조정을 가중 또는 감경하는 것을 말한다.(이하 “2차 조정”이라 한다)
4. 부과과징금
“부과과징금”은 2차 조정이 위반사업자의 현실적 부담능력, 당해 위반행위가 시장에 미치는 효과, 기타 시장 또는 경제여건 등을 충분히 반영하지 못하여 현저히 과중하다고 판단되는 경우에 이를 감액(면제를 포함한다)하여 부과하는 금액을 말한다.
5. 관련매출액
가. “관련매출액”은 시행령 제9조 제1항 본문에 의한 관련매출액 및 동 단서에 의한 관련 상품(상품에는 용역을 포함한다, 이하 같다)의 매입액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.
나. 관련상품의 범위
(1) 관련상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 관련상품에는 당해 위반행위로 인하여 거래가 실제로 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품이 포함된다.
다. 매출액의 산정
(1) 매출액은 총매출액에서 부가가치세, 매출에누리, 매출환입, 매출할인 등을 제외한 순매출액으로 산정한다. 다만, 위반행위로 인하여 발생한 매출이 없는 경우에는 과거 실적, 관련 사업자의 계획, 시장상황 등을 종합적으로 고려하여 매출액을 산정할 수 있다.
(2) 위반행위가 상품의 구매와 관련하여 이루어진 경우에는 매입액을 기준으로 하고, 입찰 또는 특정 계약에 직접 관련되거나 한정된 경우에는 계약금액을 기준으로 한다.
6. 위반기간
가. “위반기간”은 위반행위의 개시일부터 종료일까지의 기간을 말한다. 개시일 또는 종료일이 불분명한 경우에는 사업자의 영업ㆍ재무관련 자료, 임직원ㆍ거래관계인 등의 진술, 동종 또는 유사업종을 영위하는 다른 사업자들의 영업 및 거래실태ㆍ관행, 시장상황 등을 고려하여 이를 산정할 수 있다.
나. 다음의 경우에는 특정일을 위반행위의 종료일로 본다.
(1) 위반행위가 과징금 부과처분을 명하는 공정거래위원회의 심의일까지 종료되지 아니한 경우에는, 당해 사건에 대한 공정거래위원회의 심의일을 위반행위의 종료일로 본다.
(2) 위반행위가 2일 이상 행하여지되 불연속적으로 이루어진 경우에는, 당해 위반행위의 유형ㆍ성격ㆍ목적ㆍ동기, 연속되지 아니한 기간의 정도와 이유, 위반행위의 효과, 시장상황 등 제반사정을 고려하여 경제적ㆍ사회적 사실관계가 동일하다고 인정되는 범위 내에서 이를 하나의 위반행위로 보아 마지막 위반행위의 종료일을 당해 위반행위의 종료일로 본다.
(3) 위반행위의 실행은 종료되었으나 사업자가 그 실행의 결과를 유지하면서 그로 인하여 지속적으로 이익을 취득하거나 손해를 발생시키고 있는 경우에는 이익의 취득 혹은 손해의 발생이 종료된 날을 위반행위의 종료일로 본다.
12. 심의일
“심의일”은 공정거래위원회의 전원회의 또는 소회의의 의장이 공정거래위원회회의운영및사건절차등에관한규칙(공정거래위원회 고시 제2007-14호, 이하 “사건절차규칙”이라 한다) 제3장에 정한 절차에 따라 심의에 부의한 사건에 대하여 각 회의가 의결을 위하여 심의를 진행한 날을 말한다. 만일 심의가 2회 이상 진행되었다면 마지막 심의일을 말한다.
13. 벌점
벌점이란 과징금 부과여부 및 과징금 가중기준 등의 기초자료로 활용하기 위하여 법을 위반한 사업자에 대하여 공정거래위원회가 조치한 다음과 같은 유형별 벌점의 부과기준에 따라 부과한 점수를 말한다. 1개 사건에서 2개 이상의 조치를 받은 경우에는 가장 중한 조치수준에 해당하는 벌점만 반영한다. 다만, 과태료 부과에 대해서는 벌점 산정시 고려하지 아니한다.
<시정조치 유형별 벌점기준>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776827" alt="별지 2번째 이미지" ></img>
* 사건절차규칙 제50조에 의한 경고를 말한다. 이하 같다.
III. 과징금 부과 여부의 결정
1. 일반원칙
가. 과징금 부과여부는 위반행위의 내용 및 정도를 우선적으로 고려하고 시장상황 등을 종합적으로 참작하여 결정하되, 위반행위로 인한 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 중대하거나 소비자 등에게 미치는 영향이 큰 것으로 판단되는 경우에는 과징금을 부과하는 것을 원칙으로 한다.
나. 그 밖에 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 과징금을 부과하는 것을 원칙으로 한다.
(1) 가격 또는 물량을 직접적으로 결정ㆍ유지ㆍ변경 또는 제한하거나 가격 또는 물량의 결정ㆍ유지ㆍ변경 또는 제한을 목적으로 하는 위반행위의 경우
다. III.2.에서 정한 행위유형별 기준은 위 가. 및 나.에 우선하여 적용한다. 다만, III.2.에서 과징금 부과대상으로 정해지지 아니한 행위로서 부과대상에서 제외함이 명시되지 아니하고 일반원칙상 부과대상인 경우에는 과징금을 부과하는 것을 원칙으로 한다.
라. Ⅲ. 1. 가. 내지 라. 의 규정에 불구하고 위반사업자가 과거 3년간(신고사건의 경우에는 신고접수일을, 직권조사 사건의 경우는 직권조사계획 발표일 또는 조사공문 발송일을 기준으로 하되 조사계획 발표일과 조사공문 발송일이 다를 경우에는 뒤의 일자를 기준으로 한다. 이하 같다) 3회 이상 법 위반으로 조치(경고 이상을 포함하되 과태료 부과는 제외한다)를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에는 원칙적으로 과징금을 부과한다. 다만, 당해 행위의 위반의 정도가 경미하거나 자진시정 등의 이유로 경고에 해당되는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다.
2. 행위유형별 기준
다. 부당한 공동행위 및 사업자단체 금지행위
(1) 부당한 공동행위에 대하여는 원칙적으로 과징금을 부과한다. 다만, 참가사업자들이 행위의 위법성을 인식하지 못하고 경쟁제한 효과와 그 파급효과가 크지 아니하다고 인정되는 경우에는 과징금을 부과하지 아니할 수 있다.
IV. 과징금의 산정기준
1. 위반행위 유형별 산정기준
산정기준은 위반행위를 그 내용 및 정도에 따라 “중대성이 약한 위반행위”, “중대한 위반행위”, “매우 중대한 위반행위”로 구분한 후, 위반행위 유형별로 아래에 정한 중대성의 정도별 부과기준율 또는 부과기준금액을 적용하여 정한다. 이 경우 위반행위 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해정도, 부당이득의 취득 여부, 기타 위반행위 전후의 사정 및 위반사업자와 다른 사업자 또는 소비자와의 관계 등을 종합적으로 고려하여 정한다.
다. 부당한 공동행위ㆍ사업자단체 금지행위 및 사업자단체 금지행위 참가행위
(1) 부당한 공동행위
(가) 관련매출액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776829" alt="별지 3번째 이미지" ></img>
(나) 관련상품의 범위는 참가사업자들이 맺은 합의를 기준으로 판단하되, II.5.나.의 원칙에 따른다. 다만, 합의에 포함되지 아니한 경우에도 실질적 거래관계와 시장상황 등에 비추어 보아 일정한 거래분야에서 경쟁제한 효과가 미친 상품이 있을 경우에는 이를 포함할 수 있다.
(다) 위반행위의 개시일은 다음과 같이 본다.
1) 법 제19조제1항을 적용하는 경우에는 참가사업자 전부에 대하여 법 제19조제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 날을 위반행위의 개시일로 본다.
(라) 위반행위의 종료일에 관하여는, 부당한 공동행위의 합의가 더 이상 존속하지 아니하게 된 날을 종료일로 본다. 참가사업자들이 여러 차례의 합의를 한 경우에는 합의의 구체적 내용과 사정 등을 종합적으로 고려하여 합의의 수와 그에 상응하는 종료일을 판단한다.
(마) 입찰담합(법 제19조 제1항 제8호 위반행위를 말한다. 이하 같다)에 대하여는 다음과 같이 처리한다.
1) 낙찰(경락을 포함한다. 이하 같다)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다.
2) 응찰하지 아니하였거나 탈락한 자에 대하여는 산정기준을 2분의 1 범위내에서 감액할 수 있다.
2. 1차 조정(행위요소에 의한 조정)
나. 위반행위의 횟수에 의한 조정
(1) 당해 사건에 관하여 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치(경고 이상을 포함하되 과태료 부과는 제외한다)를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에는 4회 조치부터 다음과 같이 산정기준을 가중할 수 있다.
(가) 과거 3년간 3회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우 : 100분의 20 이내
(나) 과거 3년간 4회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 벌점 누산점수가 7점 이상인 경우 : 100분의 40 이내
(다) 과거 3년간 5회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 벌점 누산점수가 9점 이상인 경우 : 100분의 50 이내
(2) 위 Ⅲ. 1. 마. 및 Ⅳ. 2. 나. (1)에서 과거 시정조치의 횟수를 산정할 때에는 시정조치의 무효 또는 취소판결이 확정된 건을 제외한다.
3. 2차 조정(행위자요소 등에 의한 가중ㆍ감경)
가. 일반원칙
행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경은 위반사업자에게 다음 나. 및 다.에서 정한 가중 또는 감경사유가 인정되는 경우에 각각의 가중비율의 합에서 각각의 감경비율의 합을 공제하여 산정된 비율을 1차 조정된 산정기준에 곱하여 산정된 금액을 1차 조정된 산정기준에 더하거나 빼는 방법으로 한다. 다만, 가중ㆍ감경의 결과 가감되는 금액은 1차 조정된 산정기준의 100분의 50 범위 내이어야 한다.
나. 가중사유 및 비율
다. 감경 사유 및 비율
(2) 다수의 사업자가 관련된 상황에서 위반행위에 단순 가담하거나 추종적인 역할만을 수행한 것이 명백한 경우, 또는 자신의 이익과는 무관하게 오로지 다른 사업자의 권유나 대리로 참여하였거나 기망 또는 강박에 의하여 부득이하게 참여한 경우 : 100분의 30 이내. 다만, 입찰담합에 있어서 탈락한 것을 이유로 산정기준이 100분의 30 이상 감액된 참가사업자에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.
(4) 정부의 시책(구속력이 있는 행정지도 포함)이 동인이 되어 위반행위가 이루어진 것으로 인정되는 경우 : 100분의 20 이내
4. 부과과징금의 결정
가. 2차 조정된 산정기준이 위반사업자의 현실적 부담능력, 당해 위반행위가 시장에 미치는 효과, 기타 시장 또는 경제여건 및 법 제55조의3 제1항 제3호에 따른 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 판단되는 경우에 공정거래위원회는 2차 조정된 산정기준을 다음과 같이 조정하여 부과과징금을 결정할 수 있다.
(1) 2차 조정된 산정기준이 위반사업자(위반사업자단체를 포함한다. 이하 이 목에서 같다)의 현실적 부담능력, 그 위반행위가 시장에 미치는 효과, 위반사업자가 처한 사업여건의 변동 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 인정되는 경우에는 2차 조정된 산정기준의 100분의 50 이내에서 감액하여 부과과징금으로 정할 수 있다. 다만, 시행령 [별표 2]의 2.라.(1) 단서에 해당되는 경우에는 다음 (가) 내지 (라)의 사유를 종합적으로 고려하여 100분의 50을 초과하여 감액할 수 있다. 2차 조정된 산정기준을 감액하는 경우에는 공정거래위원회의 의결서에 그 이유를 명시하여야 한다.
바. 부과과징금을 결정함에 있어서 1백만원 단위 미만의 금액은 버리는 것을 원칙으로 한다. 다만, 공정거래위원회는 부과과징금의 규모를 고려하여 적당하다고 생각되는 금액단위 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정할 수 있다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).