공정거래위원회
의결서
2017카총0079, 2017카총1264, 2017카총1265, 2017카총1266, 2017카총1267
한국도로공사 발주 콘크리트계 도로유지보수공사 입찰 관련 9개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
의결일: 2018년 1월 29일
주문
1. 피심인들은 정부 및 공공기관이 발주하는 콘크리트계 도로유지보수공사 입찰에 참가하면서 다른 사업자와 사전에 각 회사가 낙찰받을 물량, 낙찰예정사나 투찰할 가격의 수준을 합의하여 경쟁을 부당하게 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 유한회사 금영토건 : 1,261,000,000원
2) 남경건설 주식회사 : 546,000,000원
3) 대상이앤씨 주식회사 : 577,000,000원
4) 주식회사 삼우아이엠씨 : 1,648,000,000원
5) 주식회사 상봉이엔씨 : 927,000,000원
6) 주식회사 에스비건설 : 354,000,000원
7) 주식회사 이너콘 : 185,000,000원
8) 주식회사 이레하이테크이앤씨 : 1,238,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 유한회사 금영토건 : 1,261,000,000원
2) 남경건설 주식회사 : 546,000,000원
3) 대상이앤씨 주식회사 : 577,000,000원
4) 주식회사 삼우아이엠씨 : 1,648,000,000원
5) 주식회사 상봉이엔씨 : 927,000,000원
6) 주식회사 에스비건설 : 354,000,000원
7) 주식회사 이너콘 : 185,000,000원
8) 주식회사 이레하이테크이앤씨 : 1,238,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 유한회사 금영토건, 남경건설 주식회사, 대상이앤씨 주식회사, 주식회사 삼우아이엠씨, 주식회사 상봉이엔씨, 주식회사 에스비건설, 주식회사 승화프리텍<각주>1</각주>, 주식회사 이너콘, 주식회사 이레하이테크이앤씨(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '유한회사’ 또는 '주식회사’는 생략한다)는 포장공사업 등 건설업을 영위하는 사업자들이다<각주>2</각주>.
2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210705" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
[2016년말 기준(다만, 대상은 2016년 6월 기준), 단위 : 백만 원, 명]
* 자료출처: 피심인들 제출자료
나. 시장구조 및 실태
1) 도로유지보수공사
3 '도로유지보수공사’란 콘크리트 등으로 포장된 도로가 아래 <표 2>와 같은 손상이 발생한 경우 이를 보수하는 공사를 말하며, ① 교면개량공사, ② 부분단면 보수공사, ③ 절삭 덧씌우기 공사 등으로 구분된다.
<표 2> 도로포장 파손 유형
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210701" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
4 먼저, ① “교면 개량공사”란 교량구간의 기존 콘크리트 포장층 밑의 열화부<각주>3</각주>까지 제거하고 아스팔트 혼합물, 초속경ㆍ조강 콘크리트 등으로 재포장하는 공사를 말한다. 교량 구간의 포장 상태가 불량할 경우 차량 통행에 방해가 됨은 물론 교량 자체의 내구성ㆍ안전성에 영향을 미치게 되므로 지방자치단체, 한국도로공사 등은 정기적으로 교량에 대한 안전진단을 시행한 후 교면개량공사를 실시하고 있다.<표 3> 교면개량공사 시공 전ㆍ후 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210729" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
5 ② “부분단면 보수공사”란 도로면의 파손된 부위만의 포장층을 제거하고 아스팔트 혼합물, 초속경ㆍ조강 콘크리트 등을 채우는 방법의 보수공사를 말한다.
<표 4> 부분단면 보수공사 시공 전ㆍ후 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210747" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
6 ③ “절삭 덧씌우기 공사”란 파손된 도로면 일정구간의 전체를 대상으로 포장층 전부를 절삭한 후 아스팔트 혼합물, 초속경ㆍ속경 콘크리트 등을 덧씌워 재포장하는 공사를 말한다.
<표 5> 절삭 덧씌우기 공사 시공 전ㆍ후 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210749" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
7 한편, 위와 같은 도로유지보수공사에는 주로 조강 콘크리트, 초속경 콘크리트 등이 사용되는데, ① “조강(早强) 콘크리트<각주>4</각주>”란 1종 시멘트<각주>5</각주>로 타설했다면 7일이 지난 후 가질 수 있는 실용강도<각주>6</각주>를 3일 만에 발현시키는 콘크리트를 말하고, ②“초속경(初速硬) 콘크리트<각주>7</각주>”란 타설 이후 그러한 강도를 4시간 만에 발현시키는 특수 콘크리트를 말한다.
8 초속경 콘크리트와 조강 콘크리트 재료를 이용한 공법의 차이를 비교해 보면 아래 <표 6>과 같다.
<표 6> 초속경 공법 및 조강 공법 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210751" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
2) 이 사건 교면개량 공사 및 부분단면 보수공사 입찰의 특징
가) 한국도로공사의 상용화 평가제도(지명 제한경쟁에 의한 입찰)
9 교면개량 공사 등 도로유지보수공사의 경우 과거에는 콘크리트 슬래브 위에 방수층을 시공하고, 아스팔트 콘크리트를 덧씌우는 것이 일반적인 공법(이하 '아스팔트 콘크리트 공법’이라 한다)이었다.
10 이러한 아스팔트 콘크리트 공법은 장시간 교통장애를 초래하는 문제 이외에 그 공법을 통해 보수된 도로의 경우 대형 화물차량과 교통량증가에 따라 포장이 쉽게 변형되고 해빙기 또는 우기에 포트홀(Potholes)<각주>8</각주>이 자주 발생하여, 결과적으로 유지보수비용을 증가시키는 문제가 있었다.
11 이러한 문제를 해결하기 위해 피심인 삼우는 2004년 경 기존 재료와는 다른 초속경 라텍스 콘크리트로 포장공사를 하는 공법(이하 'VES-LMC<각주>9</각주>공법’이라 한다)을 개발하였고, 그 공법이 한국도로공사로부터 좋은 평가를 받게 되자 2011년까지 고속도로 유지보수공사 물량은 사실상 이 공법에 의해 시공되었다.
12 이에 한국도로공사는 특정 공법을 활용한 특정 사업자의 공사독점은 바람직하지 않고, 도로포장 재료와 공법을 지속적으로 개선시켜 나갈 필요가 있다는 점을 고려하여 2011년 상용화 평가 제도를 도입하였다.
13 상용화 평가제도는 한국도로공사 연구소 또는 공인 시험기관이 실시하는 실내시험에서 한국도로공사의 품질기준을 통과한 제품을 대상으로 현장 적용 평가를 위한 시험시공을 실시하고 시험시공 후 1년 동안 추적조사를 통해 제품의 성능을 최종적으로 평가한 후, 한국도로공사의 기준에 합격한 제품을 개발한 업체에 대해서는 한국도로공사가 발주하는 교면개량 공사 및 부분단면 보수공사 입찰에 참가할 수 있는 자격을 부여하는 제도이다.
14 한국도로공사는 삼우와 매년 자신이 실시한 상용화 평가를 통과한 업체들로 한정하여 이 사건 도로유지보수공사 입찰에 참여할 수 있는 자격을 부여하였으며<각주>10</각주>, 2012∼2015년 간 연도별, 공종별로 입찰참여가 가능한 것으로 지정된 업체<각주>11</각주>들의 현황은 아래 <표 7>과 같다.
<표 7> 연도별ㆍ공종별 입찰참여 가능 업체(2012∼2015년)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210753" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>12</각주>* 진한글씨(밑줄 부분)는 이 사건 합의에 참여한 사업자임
나) 제한적 최저가 낙찰제 및 투찰전략
15 한국도로공사는 교면 개량공사 및 부분단면 보수공사 입찰에서 공사의 품질확보를 위해 역량을 갖춘 업체가 시공사로 선정될 수 있도록 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제42조와 한국도로공사 공사적격심사세부기준에 따라 계약이행능력 등을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정하였다.
16 즉, 입찰참가 자격이 있는 업체 중 투찰가격이 예정가격 이하<각주>13</각주>로서 낮은 사업자 순으로 적격여부를 심사하였는데, 수행능력평가 부문과 입찰가격평가 부문을 합한 종합평점<각주>14</각주>이 95점 이상인 사업자를 낙찰자로 선정하였다(이하 '제한적 최저가 낙찰제’라 한다).
17 가령, 추정가격 기준으로 10억 원 이상 50억 원 미만인 공사의 경우 수행능력부문(30점)은 ① 시공경험(15점), ② 경영상태(15점)를 평가요소로 하였고, 입찰가격부문(70점)은 예정가격 대비 투찰가격, 즉 '투찰률’을 통해 평가하였는데, 투찰률에 대한 평가산식<각주>15</각주>은 70-4×?(<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210697" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
)×100?<각주>16</각주>이다. 이 산식에 의할 때 가격부문의 평가점수는 투찰률의 값이 크든 작든 '88/100’에 가까울수록 높아지고, 반대로 멀수록 낮아지게 되며, 투찰률별 가격평가 점수는 아래 <표 8>과 같이 변동된다.
<표 8> 추정가격 10억 원 이상 50억 원 미만 입찰에서의 투찰률에 따른 입찰가격평가점수
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210757" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>17</각주><각주>18</각주>* 가격평가점수 만점은 70점
18 따라서, 입찰참여자 입장에서 낙찰을 받기 위해서는 수행능력평가 점수가 만점인 경우라도 가격평가에서 그 감점의 정도가 5점 이내로 되도록 하면서 자신의 투찰률이 경쟁자에 비해 가장 낮도록 해야 한다.
19 결국, 수행능력평가 점수가 만점인 입찰참여자의 경우 가격점수의 감점이 정확히 5점이 되도록 하는 것이 낙찰받을 개연성을 가장 높이는 것이며, 이에 해당하는 투찰률이 '낙찰 하한율(또는 낙찰 하한선)’이다.
20 즉, 입찰참여자는 자신의 투찰률을 낙찰 하한율보다는 높이면서 최대한 그 하한율에 근접하도록 해야 하는데, 투찰률은 예정가격 대비 투찰가격의 비율('투찰가격/예정가격’)이라는 점을 고려하면, 결국 입찰참여자는 자신의 투찰가격을 자신이 예상하는 예정가격에 낙찰 하한율을 곱한 금액으로 하여 투찰하는 것이 일반적이다.
21 한편, 예정가격이 산출되는 과정을 살펴보면, 먼저 한국도로공사는 입찰공고 과정에서 설계가격의 94∼100% 범위 내에 들어가는 15개<각주>19</각주>의 예비가격을 정하여 공개<각주>20</각주>하고, 각 입찰 참여자로 하여금 2개의 예비가격번호를 선택하도록 하여 선택빈도가 높은 4개의 번호에 해당하는 금액을 산술평균하여 각 입찰에서의 예정가격으로 정하며, 그러한 예정가격은 공개되지 않는다. 특정 입찰에서 예정가격으로 도출될 수 있는 가격의 개수, 즉 예정가격 후보는 총 1,365개(<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210699" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
)<각주>21</각주>이지만, 그 1,365개의 예정가격 후보들은 정규분포의 모양을 띄는 바, 특정 입찰에서의 예정가격은 공개된 15개의 예비가격 중 중앙값에 가까운 가격 수준에서 결정될 확률이 높다.
22 결과적으로 '제한적 최저가 낙찰제’에서 입찰참여자는 ① 자신의 수행능력점수가 만점인 경우에는 공개된 15개의 예비가격 중 중앙값에 가까운 가격수준에서 예정가격이 결정될 것으로 예상하고, 자신이 예상한 그 가격에 낙찰 하한율을 곱한 금액을 투찰가격으로 정하여 투찰하며, ② 자신의 수행능력점수에 감점이 있는 경우에는 가격평가점수에서의 감점이 크지 않도록 그 만큼 높게 투찰가격을 정하여 투찰하는 것이 불가피하다.<각주>22</각주>23 다만, 위와 같은 방법으로 투찰을 하더라도 예정가격이 입찰참여자들이 일반적으로 예상했던 금액보다 높게 산정되어 있는 경우에는 결과적으로 각 사업자들의 투찰률은 낙찰 하한율보다도 모두 낮게 되어 해당 입찰은 유찰된다.2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 공동행위 개요
24 한국도로공사가 2011년 상용화 평가 제도를 도입하여 이를 통과한 업체들에 대해 도로유지보수공사 입찰에 참여할 수 있는 자격을 부여하고, 2012년 9월부터 이들 업체들이 참여한 경쟁입찰을 통해 도로유지보수공사의 시공사를 선정하게 되자, 피심인들은 경쟁의 회피를 통해 저가 수주를 방지하고 안정적으로 낙찰을 받아 자신의 수주 물량을 확보하기 위해 이 사건 공동행위를 하게 되었다.
25 피심인들은 한국도로공사가 2012년 9월부터 2015년 5월까지 발주한 총 69개<각주>23</각주>의 콘크리트계 도로유지보수공사 입찰에 참여하면서 사전에 모임이나 전화연락 등을 통해 낙찰예정사, 투찰가격, 낙찰물량 비율 등을 합의하고 이를 실행하였다.
26 이 사건 각 공동행위별 피심인들의 합의 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.<각주>24</각주>27 ① (2012년 공동행위 : 11개 입찰) 삼우, 이레, 금영, 승화 등 4개 피심인들은 2012. 9. 11. 대표자 모임 등을 통해 한국도로공사가 2012년 하반기와 2013년에 발주하는 초속경 교면개량 도로유지보수공사 입찰을 대상으로 각 피심인이 낙찰받을 물량의 비율 등에 관해 합의하였다. 이후 위 4개 피심인들은 2012. 9. 19.부터 2013. 3. 25.까지 발주된 11개 입찰에 참여하면서 위 합의를 토대로 투찰일 전 전화연락을 통해 낙찰예정자 및 각사가 투찰할 가격의 수준<각주>25</각주>을 합의하고 실행한 사실이 있다.
28 ② (2013년 공동행위) 삼우, 이레 등 2개 피심인들은 2013. 4. 11. 모임을 통해 한국도로공사가 2013년에 발주하는 조강 교면개량 도로유지보수공사 입찰을 대상으로 각 피심인이 낙찰받을 물량의 비율 등에 관해 합의하였다. 다만 위 2개 피심인은 해당 입찰이 실시되기 직전에 그 합의를 파기하고 실행하지는 않았다.
29 ③ (2014년 및 2015년 이레組 공동행위 : 34개 입찰) 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들은 2014년 1∼3월 및 2015년 3월경 모임 등을 통해 한국도로공사가 2014년과 2015년에 발주하는 도로유지보수공사(초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량) 입찰을 대상으로 상호공조 하에 입찰에 참여하고 자신들이 낙찰받는 경우 그 물량을 일정비율로 나누어 공사를 수행하기로 합의하였다. 이후 위 3개 피심인들은 2014. 3. 24.부터 2014. 10. 8.까지 발주된 7개 입찰 및 2015. 3. 16.부터 2015. 5. 13.까지 발주된 27개 입찰 등 총 34개 입찰에 참여하면서 이레組에서 낙찰자가 나올 수 있도록 투찰일 전 전화연락을 통해 각사가 투찰할 가격의 수준에 대해 합의하고 실행한 사실이 있다.
30 ④ (2014년 삼우組 공동행위 : 29개 입찰) 삼우, 상봉 등 2개 피심인들은 2014년 3월경 모임 등을 통해 한국도로공사가 2014년에 발주하는 도로유지보수공사(초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량) 입찰을 대상으로 상호공조 하에 입찰에 참여하기로 합의하였다. 이후 위 2개 피심인들은 2014. 3. 24.부터 2014. 5. 19.까지 발주된 29개 입찰에 참여하면서 삼우組에서 낙찰자가 나올 수 있도록 투찰일 전 전화연락을 통해 각사가 투찰할 가격의 수준에 대해 합의하고 실행한 사실이 있다.
31 ⑤ (2015년 삼우組 공동행위 : 27개 입찰) 삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘 등 5개 피심인들은 2015년 3월경 모임 등을 통해 한국도로공사가 2015년에 발주하는 도로유지보수공사(초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량) 입찰을 대상으로 상호공조 하에 입찰에 참여하기로 합의하였다. 이후 위 5개 피심인들은 2015. 3. 16.부터 2015. 5. 13.까지 발주된 27개 입찰에 참여하면서 삼우組에서 낙찰자가 나올 수 있도록 투찰일 전 전화연락을 통해 각사가 투찰할 가격의 수준에 대해 합의하고 실행한 사실이 있다.
<표 9> 이 사건 공동행위별 피심인들의 합의 참여 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210759" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
(단위 : 건)
2) 구체적 합의 및 실행
가) 2012년 공동행위 (2012년 9월 ∼ 2013년 3월 : 11개 입찰)
(1) 합의 배경
32 2012년 9월경 한국도로공사는 도로유지보수공사를 담당할 사업자를 선정하는 방식을 기존의 수의계약 방식에서 공법별로 실무적용성 심의를 통과한 여러 업체에 대해 입찰참여자격을 부여하는 지명경쟁입찰 방식으로 변경하였다.
33 수의계약을 통해 관련 공사를 사실상 독점적으로 수행하였던 삼우 입장에서는 한국도로공사가 발주하는 도로유지보수공사 물량을 후발업체인 이레, 금영, 승화 등과 나누어 수행하는 것이 불가피해졌고, 자신이 낙찰자로 선정되지 못하는 경우 보유한 장비와 인력을 놀려야 한다는 점을 우려하는 상황이었다.
34 한편, 후발업체들은 실무적용성 심의를 통과하더라도 관련 특수장비 및 기술에 대한 노하우가 충분하지 못하고 경험이 부족하여 독자적인 역량만으로는 다수의 공사를 동시에 수행하는 데 한계가 있었던 상황이었다.
35 이에 삼우, 이레, 금영, 승화 등 4개 피심인들은 이러한 상황인식 속에서 자연스럽게 서로의 필요에 의하여 일정비율에 따라 공사를 수행을 하는 것에 대해 공감대를 형성하게 되었다.
36 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증), 승화 이◑◑ 전 대표이사의 2016. 12. 22. 진술조서(소갑 2-9호증) 등을 통해 확인된다.
<표 10> 피심인들 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210761" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
(2) 합의 경위 및 내용
(가) 2012년 9월 초 담당자 모임
37 2012년 9월 초순경 초속경 교면개량공사 관련 입찰참가 가능업체인 삼우, 이레, 금영, 승화 등 4개 피심인들은 해당 공사의 물량배분 문제를 논의하기 위해 삼우의 제안으로 삼우 사무실에서 모임을 가졌다. 이 모임에는 삼우의 서♤♤ 회장, 배♠♠ 부사장, 이레의 임♧♧ 부회장, 장▩▩ 대표이사, 금영의 이♣♣ 회장, 박○○ 대표이사, 승화의 박?? 부사장이 참석하였다.
38 이 자리에서 이레, 금영, 승화는 추후 실시되는 입찰에서 상호 협력할 것을 제안하면서 각 회사별 물량 배분율을 동등하게 할 것을 주장하였으나, 삼우가 자신의 배분율이 낮다고 주장함에 따라 의견일치가 이루어지지 않자 4개 피심인 참석자들은 각 회사 최고 결정권자에게 논의된 내용을 보고하고 빠른 시일 내에 최고 결정권자 모임을 다시 갖기로 하였다.
39 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-2호증) 등을 통해 확인된다.
(나) 2012. 9. 11. 대표자 모임
40 4개 피심인들의 최고 의사 결정권자인 삼우의 김△△ 대표이사, 이레의 박?? 회장, 금영의 박○○ 대표이사, 승화의 이◑◑ 전 대표이사는 2012. 9. 11. 서울 송파구 올림픽파크텔 소재 커피숍에서 모임을 가졌다.
41 이 자리에서 위 4개 피심인들은 한국도로공사가 2012년 하반기와 2013년도에 발주하는 초속경 교면개량 도로유지보수공사 입찰 건에 대해 서로 협력하기로 하고, 낙찰받을 물량의 비율을 2012년 발주분에 대해서는 삼우 30%, 금영 30%, 이레 20%, 승화 20%로, 2013년 발주분에 대해서는 삼우 50%(3/6), 나머지 3개 업체들 합계 50%(각 1/6)로 각각 정하는 것에 합의하여 합의서를 작성하고 각자 서명하였다.<각주>26</각주>42 이러한 사실은 아래 <표 11>의 2012. 9. 11.자 합의서(소갑 제1-1호증), 2012. 9. 11.자 올림픽파크텔 내 커피숍 삼우 카드승인내역(소갑 제1-2호증) 및 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증), 승화 이◑◑ 전 대표이사의 2016. 12. 22. 진술조서(소갑 2-9호증) 등을 통해 확인된다.
<표 11> 2012. 9. 11.자 합의서(소갑 제1-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210707" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
(3) 합의 경위 및 내용
43 4개 피심인들은 대표자 간의 합의를 바탕으로 이후 발주되는 초속경 교면개량공사 입찰에 참여하면서 지역연고<각주>27</각주>등을 추가로 고려하여 각 입찰에서의 낙찰예정사를 사전에 결정하였고, 낙찰예정사는 자신이 낙찰받을 수 있도록 각 회사가 투찰할 가격의 수준(투찰가격 번호의 구간<각주>28</각주>)을 나머지 3개 피심인들에게 알려주었으며, 위 3개 피심인들은 모두 통보받은 대로 투찰하였다.<각주>29</각주>44 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 및 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-3호증, 제2-4호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증), 승화 이◑◑ 전 대표이사의 2016. 12. 22. 진술조서(소갑 2-9호증) 등을 통해 확인된다.
(4) 합의 실행 및 결과
45 4개 피심인들이 '2012년 합의’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2012년 9월부터 2013년도 3월까지 총 11건이다. 이 중 사전에 합의된 내용과는 달리 낙찰예정자가 낙찰받지 못한 2건을 제외한 9건의 입찰에서는 낙찰자가 되기로 피심인 간에 사전에 합의되어 있었던 업체가 낙찰을 받았으며, 그 구체적인 내용은 아래 <표 12>와 같다.
<표 12> 초속경 교면개량 공사입찰 현황(2012. 9. ∼ 2013. 3.)<각주>30</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210709" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>합의 당시에는 물량배분비율에 따라 승화를 낙찰예정사로 하였으나 승화가 이후 회사경영상태가 악화되어 공사를 수행할 역량을 상실하자 삼우와 승화가 협의하여 삼우로 낙찰예정사를 변경한 것이다.</각주> * 자료출처: 도로유지보수공사 입찰공고문, 업체별 투찰금액 및 낙찰결과, 계약서 등(소갑 제3-1호증)
46 4개 피심인들이 이 사건 '2012년 합의’를 실행한 11건의 입찰에서 피심인 간에 낙찰예정사로 정해져 있었던 업체가 대부분 실제로 낙찰을 받게 된 것은 낙찰예정사가 설계한 투찰전략에 따라 나머지 3개 피심인들이 투찰한 결과임이 인정된다.
47 한국도로공사가 발주한 이 사건 제한적 최저가 낙찰제 입찰에서 낙찰예정사로 정해져 있는 사업자가 실제로도 낙찰을 받기 위해서는 ① 낙찰예정사는 우선 자신의 투찰가격을 예상되는 낙찰하한선에 해당하는 가격보다 높게 제시하고 ② 나머지 들러리사들은 투찰가격을 낙찰예정사보다 높게 하거나 아예 낙찰하한선에 해당하는 가격보다 낮은 가격을 제시해야 한다.
48 이 두 가지 조건을 충족하기 위하여 낙찰예정사는 자신의 투찰가격을 예상되는 낙찰하한선에 해당하는 가격을 여유 있게 상회할 수 있도록 상위 순번(예를 들면 가격산출표상에서 1번∼200번 구간)에 해당하는 가격으로 정하고, 나머지 들러리사들에 대해서는 자신보다 높은 가격에 해당하는 번호의 가격으로 투찰하도록 하거나, 아예 예상되는 낙찰하한선에 해당하는 가격보다 훨씬 낮게 투찰하도록 하위 순번(예를 들면 1000번∼1365번 구간)에 해당하는 가격으로 투찰하도록 한 것이다.
49 아래 <표 13>은 위 <표 12>에 적시되어 있는 각 입찰에 있어서의 4개 피심인들의 투찰가격을 가격산출표에 적시되어 있는 번호로 정리한 것인데, 이 내용은 위와 같은 두 가지 조건이 충족되도록 피심인들 간에 사전에 합의된 내용으로 투찰이 이루어졌다는 점을 잘 확인시켜 준다 할 것이다.
<표 13> 초속경 교면개량 공사입찰 피심인별 투찰결과 정리<각주>낙찰을 받은 해당 번호는 로 표시하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210711" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>낙찰하한 가격에 해당하는 가격산출표상의 번호를 말한다.</각주> * 도로유지보수공사 입찰 각 사별 투찰분석 정리(소갑 제3-5호증)
50 위 <표 13>에서 1번 입찰의 예를 보면 낙찰예정사는 금영인데, 금영은 낙찰하한선이 될 수 있는 수준보다 여유 있게 상회할 수 있도록 상위 순번인 200번 대 번호에 해당하는 가격으로 투찰하면서, 들러리사인 삼우와 이레, 승화에 대해서는 모두 자신보다 높은 가격(상위 순번의 번호)으로 투찰하도록 한 것이다.<각주>입찰이 진행될수록 낙찰예정사가 자신의 투찰번호를 높게 설계하였다는 점을 확인할 수 있는데, 이는 낙찰가가 점점 높게 형성되어 갔다는 점을 의미한다.</각주> <각주>다만, 4번 입찰과 10번 입찰의 경우 투찰은 낙찰예정사가 당초에 의도했던 대로 이루어졌지만 실제 수주자는 이와 다르게 나타났는데, 4번 입찰의 경우 예정가격이 피심인들이 예상했던 가격보다 높게 형성되어 낙찰하한선(76번에 해당하는 가격)도 상승하게 됨에 따라 95번에 해당하는 가격으로 투찰한 낙찰예정사였던 삼우는 탈락하게 되었고, 이레의 투찰가격(72번)이 낙찰하한선을 근소하게 상회한 수준이 됨으로써 이레가 1순위 적격심사 대상자가 되었으나, 이레는 종합평점이 95점에 미달하여 2순위자인 금영이 낙찰받게 된 것이다. 한편, 10번 입찰의 경우는 낙찰예정사인 이레가 당초 의도대로 1순위 적격심사 대상자로 선정되었으나, 경영상태부문에서 감점요인이 있어 종합평점이 95점에 미달되어 2순위자인 금영이 낙찰받게 된 것이다.</각주> 51 한편, 당초 합의했던 내용과는 다르게 낙찰사가 선정된 4번 입찰과 관련하여 금영은 삼우에게, 10번 입찰과 관련해서는 금영이 이레에게 수주한 공사의 물량을 하도급을 통해 줌으로써 그 결과를 보정하였다.<각주>이 밖에도 2014년 1월경 삼우, 이레, 금영은 2013년에 시행한 초속경 공사를 대상으로 최종적인 사후정산을 시도한 사실도 있다[(2014. 1. 20.자 금영 박◐◐ 상무 이메일(첨부 교면포장 준공내역), 2013년 도로공사 초속경 교면포장 준공현황(이하 소갑 제1-9호증 및 소갑 제1-10호증)].</각주> 52 이러한 사실은 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증) 등을 통해 확인된다.
(5) 입찰공조 와해
53 4개 피심인들 간 입찰공조가 지속되던 중 2013년 4월경 삼우의 유?? 사장, 김?? 이사와 이레의 임♧♧ 부회장, 장▩▩ 대표이사가 삼우 사무실에서 모임을 가졌다. 이 모임은 전북본부가 2013년 4월말 경에 추가로 발주할 예정이었던 '2013년 전북본부관내 교면(포장)개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)’가 초속경 공법에서 조강 공법으로 변경되자, 그 공사의 낙찰예정사인 이레의 입장에서는 조강 공법에 있어서는 자신의 경쟁력이 삼우에 비해 열등하다는 점을 고려하여 그 추가 발주될 공사는 삼우가 수행하고, 그 대신 삼우가 수주하도록 피심인 간에 예정되어 있었던 '영동선 지정교(강릉) 등 3개 교량 초속경 교면개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)’를 어느 업체가 낙찰을 받더라도 이레가 시공할 수 있도록 삼우에게 요청하는 자리였다.
54 그러나, 이 자리에서 삼우는 이레의 제안을 거절하였고, 결국 이레와 삼우는 이를 계기로 관계가 악화<각주>삼우와 이레의 관계악화는 이후 조강공법으로 변경되어 발주된 2013년 전북본부관내 교면(포장)개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)에 대한 두 회사 간 2013년 합의도 파기하는 계기로 작용하였다.</각주> 되면서 더 이상 입찰공조를 하기가 어렵게 되었다.
55 아울러, 금영도 이레와 삼우의 관계가 악화됨에 따라 입찰공조에서 자연스럽게 이탈<각주>다만, 이와 관련하여 금영의 박◐◐ 상무와 이레의 장▩▩ 대표이사의 진술에 차이가 있다. 즉, 금영의 박◐◐ 상무는 이레와 삼우의 관계가 악화되었음에도 불구하고 이레와 금영은 계속 어느 정도 입찰공조를 하였다고 진술한 반면, 이레의 장▩▩ 대표이사는 금영과 일반적인 협력관계는 지속되었으나 입찰 시 투찰가격 등에 대한 협의는 없었다고 진술하였다(금영 박◐◐ 상무 2016. 12. 6. 진술조서 소갑 제2-12호증 및 이레 장▩▩ 대표이사 2017. 1. 11. 진술조서, 소갑 제2-2호증). 판단컨대, 이레와 삼우의 관계가 악화된 후 2013년 말까지 4개사가 참여한 2건의 초속경 교면공사의 투찰결과를 보면 4개사가 합의하여 입찰공조를 할 때의 투찰패턴과는 다른 투찰패턴을 보이고 있는데, 만약 금영과 이레가 서로 입찰공조를 하였다면 두 업체의 입장에서는 두 업체 중에서 낙찰자가 나오도록 서로의 투찰가격이 상당한 격차가 있도록 하였을 것이나, 그 이후에 발주된 '2013년 전남본부관내 초속경 교면개량공사(2차) 입찰 건(입찰공고일 2013. 6. 18.)의 경우 두 업체의 투찰가격이 상당히 근접해 있다는 점에서 입찰공조를 하지 않았다는 이레 장▩▩ 대표이사의 진술에 더욱 신빙성이 있다고 보여진다.</각주> 하였고, 승화도 회사 내부사정<각주>당시 승화는 사업확장 실패로 이◑◑ 대표이사가 회사를 처분하고 2013. 5. 13. 대표이사직을 사임함에 따라 더 이상 회사업무에 관여를 할 수가 없었고, 윤?? 부장 또한 2013년 5월말 퇴사를 하였기 때문에 입찰공조를 더 이상 할 수가 없는 상태였다.</각주> 상 더 이상 입찰공조를 할 수 없는 상황에 처함에 따라 4개 피심인 간의 입찰공조 상황은 2013년 5월 이후 자연스럽게 와해되었다.
56 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 및 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-3호증, 제2-4호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11.29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 2-7호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 및 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-1호증, 제2-2호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증), 승화 이◑◑ 전 대표이사의 2016. 12. 22. 진술조서(소갑 2-9호증) 등을 통해 확인된다.
나) 2013년 공동행위
(1) 합의 경위 및 내용
57 앞에서 살펴본 바와 같이 2013년 4월경 당초 초속경으로 발주될 예정이었던 2013년 전북본부관내 교면(포장)개량공사가 조강 공법으로 변경된 것과 관련하여, 삼우의 유?? 사장과 이레의 임♧♧ 부회장, 장▩▩ 대표이사는 2013. 4. 11. 삼우 사무실에서 만나 이 입찰에서의 낙찰예정사를 삼우로 정하는 한편 향후에 실시될 조강 공법 공사에 있어서 양사 간의 물량배분율 등에 합의하고 합의서에 서명을 하였다.
58 이러한 사실은 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 2-7호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 및 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-1호증, 제2-2호증), 2013. 4. 11.자 전북본부 조강-LMC 시공관련 합의서(소갑 제1-12호증), 이레 장▩▩ 대표이사 2013년 업무수첩(소갑 제1-3호증) 등을 통해 확인된다.
<표 14> 피심인들 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210713" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
<표 15> 전북본부 조강-LMC 시공관련 합의서(소갑 제1-12호증)
(2) 합의 파기
59 양사 대표자 간 합의서 작성 후 삼우와 이레는 '2013년 전북본부관내 조강 교면(포장)개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)’ 입찰에 참여하면서 입찰공조를 하기로 하였으나, 합의 실행 전에 강원본부가 초속경으로 발주한 '영동선 지정교(강릉) 등 3개 교량 교면개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)’에서 이레가 시공사로 선정되도록 도와달라는 이레 측의 추가적인 요청에 대해 삼우가 이를 다시 거절하면서 양사의 관계가 급속히 악화되어 이를 계기로 이레는 삼우에게 합의 파기를 구두로 통보하였고, 결국 이레와 삼우 간의 '2013년 합의’는 실행되지 않았다.<각주>합의 파기 직후 실시된 전북본부 발주 조강 입찰 건에 독자적으로 참여한 이레는 경영상태의 감점요인으로 인해 삼우에 비해 낙찰 가능성이 상당히 적었으나 예정가격이 예상보다 높게 형성되어 낙찰받았다. 다만, 이 공사의 경우 이레가 공사를 수행하는 과정에서 수행역량이 부족하자, 이레는 발주처의 승인을 받아 삼우에게 하도급을 주었다. 아울러, 그 후 2013년 말까지 2건의 조강공법 입찰이 더 있었지만 이 2건의 입찰에서는 삼우가 모두 낙찰을 받았다.</각주> 60 이러한 사실은 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 2-7호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증) 등을 통해 확인된다.
다) 2014년 공동행위
(1) 이레組 공동행위 (2014년 3월 ∼ 2014년 10월 : 7개 입찰)
(가) 합의 배경
61 2014년 1월경 당시 초속경 교면개량공사에는 삼우, 상봉, 이레, 금영, 승화<각주>참여가능업체 중 승화는 입찰참가자격은 있었으나 회사경영 상태의 악화로 사실상 다른 업체에 비해 입찰 경쟁력이 월등히 낮았다.</각주> 가 입찰에 참가할 수 있었고, 초속경 단면보수공사는 삼우, 상봉, 이레<각주>금영은 2014년 4월경 초속경 단면보수공사에 대한 입찰자격을 부여받았다.</각주> 가 입찰에 참가할 수 있었으며, 조강 교면개량공사는 삼우<각주>상봉은 2014년 4월경 조강 교면개량공사에 대한 입찰자격을 부여받았다.</각주> , 이레만이 입찰에 참여할 수 있었다.
62 그 당시, 이레의 입장에서는 삼우와의 공조관계가 틀어진 이후였지만, 추후 공사에서 자신이 낙찰받기 위해서는 업체 간의 협력이 필요하다고 인식하였고, 금영도 역시 같았다. 이에 이레와 금영은 평소 친분관계<각주>이레 장▩▩ 대표이사와 금영의 박◐◐ 상무의 진술에 비추어 볼 때, 이레와 금영의 대표자는 평소 친분관계를 바탕으로 신뢰관계를 유지하고 있었던 것으로 보여진다.</각주> 를 바탕으로 자신들의 수주가능성을 조금이라도 높이기 위해 입찰공조를 하게 되었고, 2014년 4월 이후 남경도 초속경 교면개량공사와 조강 교면개량공사에서 입찰자격을 얻은 지 얼마 되지 않은 업체로서 최소한의 공사물량이라도 확보할 필요가 있었기 때문에 이레와의 관계<각주>남경의 최◇◇ 대표이사의 장인이 이레의 박?? 회장이다. 최◇◇ 대표이사는 남경의 도로공사 콘크리트계 도로유지보수공사 입찰에 관한 업무를 처음부터 이레에 일임하여 진행하도록 하였고 자신은 이레의 결정을 따랐다고 진술하였다.</각주> 를 바탕으로 그 공조에 합류하였다.
63 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통해 확인된다.
(나) 합의 경위 및 내용
64 2014년 1월 중순경 이레의 장▩▩ 대표이사와 금영의 박◐◐ 상무 간의 전화연락 이후 이레의 박?? 회장, 금영의 박○○ 대표이사는 상세불명 장소에서 만나 한국도로공사가 2014년에 발주하는 초속경 교면개량공사, 초속경 단면보수공사 입찰 건에 대해 서로 협력 하에 입찰에 참여하고 양사가 낙찰 받게 될 물량에 대해서는 50%씩 동등하게 배분하여 공사를 수행하기로 합의하였다.
65 한편, 남경은 2014년 4월에 초속경 교면개량공사에 대한 입찰참가자격이 생겼고, 남경의 최◇◇ 대표이사는 장인인 이레의 박?? 회장의 제안에 따라 입찰공조에 참여하기로 하였다.
66 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통해 확인된다.
(다) 합의 실행
67 2014년 1월경 이레, 금영 간 합의 이후 같은 해 3∼4월경 남경도 그 합의에 추가로 합류함에 따라 위 3개 피심인들은 이후 발주되는 초속경 교면개량, 초속경 단면보수 공사 입찰에 참여하면서 사전에 전화로 연락하여 피심인 각각의 투찰가격 수준을 어떻게 할 것인지를 협의한 후 그 협의를 바탕으로 투찰하였다.
68 이 사건 '2014년 이레組 공동행위’ 합의 목적은 그 합의 이후 시행되는 도로유지보수공사에 관한 입찰에서 낙찰자는 그 합의에 참여한 피심인 중에서 나오도록 하는 데 있는데, 이러한 목적이 달성되기 위해서는 3개 피심인들이 각각의 입찰에서 투찰하는 가격의 수준이 상ㆍ중ㆍ하로 골고루 분포되도록 해야 하며, 3개 피심인들은 이를 위해 자신들이 투찰할 가격의 수준에 관해 협의를 한 것이다.
69 즉, 3개 피심인들이 투찰한 가격이 상ㆍ중ㆍ하로 분포되지 않고 일정 수준으로 몰려 있는 경우 3개 피심인들의 투찰가격이 다른 경쟁업체에 비해 모두 높게 되거나, 낙찰 하한율에 해당하는 가격보다 모두 낮게 되어 해당 입찰에서 낙찰자로 선정될 수 없는 바, 3개 피심인들은 바로 이러한 위험을 회피하기 위하여 자신들의 투찰가격이 상ㆍ중ㆍ하로 골고루 분포되도록 협의한 것이다.
70 3개 피심인들이 사전에 자신들이 투찰할 가격의 수준을 협의하고 이를 바탕으로 입찰에 참여했다는 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통해 확인된다.
(2) 삼우組 공동행위 (2014년 3월 ∼ 2014년 5월 : 29개 입찰)
(가) 합의 배경
71 2014년부터는 한국도로공사의 실무적용성 심의를 통과할 업체가 더욱 더 늘어날 것으로 예상되자, 삼우와 이레 등 기존 통과업체들은 2014년 입찰에서도 다시 협력을 재개할 필요가 있었다.
72 이에 삼우의 김△△ 대표이사는 2014. 3. 10. 이레의 임♧♧ 부회장, 금영의 박○○ 대표이사, 상봉의 차▽▽ 대표이사와 삼우 사무실 근처 커피숍에서 만나 협력방안을 논의했으나 물량배분율<각주>삼우는 도로공사 입찰물량의 50%를 요구하였으나 나머지 업체들은 1/n을 요구하였다.</각주> 에 의견일치를 보지 못하여 협의가 원만하게 이루어지지 못했다. 그러나, 그 직후 삼우와 상봉 두 피심인은 평소에도 협력적인 관계<각주>삼우의 김△△ 대표이사와 상봉의 차▽▽ 대표이사는 과거 신동아건설 재직 시부터 막역한 사이로 삼우가 한국도로공사와 수의계약을 할 당시부터 협력사로 같이 일을 하였다. 상봉의 경우 초속경 교면개량공사는 2013년 10월경에, 초속경 단면보수공사는 2013년 12월경에, 조강 교면개량공사는 2014년 4월경에 각각 실무적용성 심의를 통과하였다.</각주> 에 있었다는 점을 바탕으로 두 업체만이라도 입찰공조를 해야 한다는 점에 인식을 같이 하였고, 특히 상봉은 입찰자격을 얻은 지 얼마 되지 않은 업체로서 최소한의 공사물량이라도 확보하고자 하였다.<각주>당시 두 업체는 이레, 금영이 서로 입찰공조를 하고 있다는 점에 대해 의심을 하고 있었던 바, 이들 업체들의 연대에 대응하기 위한 목적도 있었다.</각주> 73 이러한 사실은 아래 <표 16>의 2014. 3. 10.자 삼우 김△△ 대표이사의 콘크리트계 교면포장기술 개발자로서의 의견문서(소갑 제1-11호증) 및 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 제2-7호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
<표 16> 삼우 김△△ 대표이사의 콘크리트계 교면포장기술개발자로서의 의견(소갑 제1-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210715" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
(나) 합의 경위 및 내용
74 2014년 3월 중순경 삼우의 김△△ 대표이사, 유?? 부사장, 상봉의 차▽▽ 대표이사는 삼우 사무실 근처 커피숍에서 모임을 가졌다.<각주>상봉의 차▽▽ 대표이사는 이 만남에 앞서 2014. 3. 10. 4개 업체 대표자간 모임 직후 귀가 중에 김△△ 대표이사와 별도로 두 회사 간 입찰공조 문제에 대해 의견을 나누었다고 진술하였다.</각주> 75 이 자리에서 위 2개 피심인들은 2014년 한국도로공사가 발주하는 초속경 교면개량공사, 초속경 단면보수공사<각주>당시에는 초속경만을 대상으로 하였으나 2014년 4월 이후 상봉이 조강 교면개량공사의 실무적용성 심의를 통과한 후에는 조강도 포함되었다.</각주> 입찰 건에 대해 서로 협력하기로 하고, 낙찰자는 2개 피심인 중에서 나올 수 있도록 하기 위해 자신들이 투찰할 가격이 일정 수준으로 몰리지 않고 충분한 격차가 있도록 사전에 협의하여 입찰에 참여하기로 합의하였다.
76 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 제2-7호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
(다) 합의 실행 및 중단
77 2014년 3월경에 있었던 삼우와 상봉 대표자 간 합의에 따라 2개 피심인들은 이후 발주되는 초속경 교면개량, 조강 교면개량, 초속경 단면보수 공사 입찰에서 사전에 전화로 연락하여 투찰할 가격의 수준을 협의하고, 그 협의를 토대로 자신들의 투찰가격을 정하여 투찰하였다.
78 한편, 삼우와 상봉은 합의에 따라 입찰공조를 하던 중인 2014년 4월과 5월 사이에 개찰 된 4건<각주>2014년 무주지사관내 콘크리트포장 단면개량공사(2014. 4. 2. 개찰), 2014년 영동지사 콘크리트포장 단면보수공사(2014. 5. 7. 개찰), 2014년 당진지사관내 콘크리트포장 단면보수공사 및 2014년 군포지사 콘크리트포장 단면보수공사(2014. 5. 19. 개찰)이다.</각주> 의 입찰에서 다른 경쟁업체의 투찰가격과 상봉의 투찰가격이 근접하여 상봉이 해당 입찰에서 탈락하였는데, 상봉은 그렇게 된 것이 삼우가 자신의 투찰가격 수준을 타 업체에게 누설하였기 때문이라고 의심을 하게 되었고, 그로 인해 서로의 신뢰관계가 깨지기 시작했다.<각주>상봉 차▽▽ 대표이사와 삼우 김△△ 대표이사, 유?? 부사장의 진술에 비추어 볼 때, 상봉에 의해 정보유출 당사자로 의심받은 삼우의 유?? 부사장이 2014년 8월 말에 퇴사하고, 삼우 김△△ 대표이사가 상당한 노력을 기울임으로써 삼우와 상봉의 신뢰관계는 그 이후 상당부분 회복된 것으로 보인다.</각주> 79 이에, 양사는 2014. 5. 20. 개찰이 이루어진 2014년 원주지사 관내 콘크리트포장 단면개량공사 입찰부터 그 해 말까지는 더 이상 입찰공조를 하지 않은 것으로 확인된다.
80 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 제2-7호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
(3) 실행 결과 (이레組 및 삼우組)
81 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들이 '2014년 이레組 공동행위’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 등 도로유지보수공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2014년 3월부터 같은 해 10월까지 총 7건<각주>이레 7건, 금영 7건, 남경 1건이다.</각주> 이며, 그 중 2건<각주>이레 1건, 금영 1건이다.</각주> 의 입찰에서 3개 피심인 중 1개사가 낙찰받았다.
82 삼우, 상봉 등 2개 피심인들이 '2014년 삼우組 공동행위’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 등 도로유지보수공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2014년 3월부터 같은 해 5월까지 총 29건<각주>삼우 29건, 상봉 29건이다.</각주> 이며, 그 중 20건<각주>삼우 10건, 상봉 10건이다.</각주> 의 입찰에서 2개 피심인들 중 1개사가 낙찰받았다.
83 '2014년 이레組 공동행위’를 바탕으로 이레組 피심인들은 7건의 입찰에 참여하였고, '2014년 삼우組 공동행위’를 바탕으로 삼우組 피심인들은 29건의 입찰에 참여하였는 바, 그 중 5건의 입찰은 이레組와 삼우組의 피심인들이 동시에 입찰에 참여하였다. 이를 종합하여 보면 5개 피심인이 각 組 합의를 바탕으로 참여한 입찰은 총 31개<각주>두 組가 모두 참여한 입찰 건(5건)과 두 組 중 한 組만 참여한 입찰 건(26건)을 합한 입찰 개수이다.</각주> 이며, 그 구체적인 내용은 아래 <표 17>과 같다.
<표 17> 2014년 콘크리트계 도로유지보수 공사입찰 현황(2014. 3.∼2014. 10.)<각주>이례組 낙찰은 로, 삼우組 낙찰은 로 표시하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210717" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>삼우組는 ( ), 이레組는 [ ]로 표시하였다.</각주> * 자료출처: 도로유지보수공사 입찰공고문, 업체별 투찰금액 및 낙찰결과, 계약서 등(소갑 제3-1호증)
84 '2014년 이레組 공동행위’에 참여한 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들과 '2014년 삼우組 공동행위’에 참여한 삼우, 상봉 등 2개 피심인들이 자신이 속한 組 내에서 낙찰자가 나오도록 하기 위해 각 組 내에서 각 피심인의 투찰가격이 골고루 분포되도록 사전에 협의한 투찰가격 수준으로 투찰했다는 점은 위 <표 17>에 정리되어 있는 각 입찰에서의 피심인 투찰가격을 '가격산출표’에 적시되어 있는 가격번호로 정리한 아래 <표 18>을 통해 쉽게 확인할 수 있다.
<표 18> 2014년 콘크리트계 도로유지보수 공사입찰 피심인별 투찰결과 정리
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210719" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
* 도로유지보수공사 입찰 각 사별 투찰분석 정리(소갑 제3-5호증)
85 가령, 4번 입찰의 경우를 살펴보면, 삼우組는 삼우와 상봉이 각각 303번과 783번에 해당하는 가격으로 투찰하였는데, 삼우가 투찰한 가격은 높은 수준(이를 '上’구간이라 한다)에, 상봉이 투찰한 가격은 낮은 수준(이를 '下’구간이라 한다)에 위치하도록 했으며, 이레組는 이레와 금영이 각각 72번과 615번에 해당하는 가격으로 투찰함으로써 이레의 투찰가격은 높은 수준(上 구간)에, 금영의 투찰가격은 낮은 수준(下 구간)에 위치하도록 한 것이다.
86 결국 삼우組의 피심인들과 이레組의 피심인들은 공개되지 않는 예정가격에 따라 낙찰하한선이 높게 형성되든지, 낮게 형성되든지 이에 관계없이 자신들이 속한 組 내에서 낙찰자가 나오게 하기 위해 組 내 사업자의 투찰가격이 골고루 분포되도록 사전 합의를 통해 실행한 것이며, 組 내에서 낙찰자가 나오는 경우 그 수주물량 중 일부는 組 내의 다른 사업자에게 하도급을 통해 할애해 주거나 장비임차 등의 방법을 통해서도 組 내의 탈락업체에게 보상해 주었다.
87 이와 같은 사례를 살펴보면, 3번 입찰의 경우 낙찰자로 선정된 이레는 수주물량 일부를 하도급을 통해 금영에게 주었으며, 8번 입찰의 경우 낙찰자로 선정된 상봉은 수주물량 중 일부 물량에 대한 시공권을 삼우에게 주었던 것으로 확인된다.
88 이러한 사실은 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
라) 2015년 공동행위
(1) 이레組 공동행위 (2015년 3월 ∼ 2015년 5월 : 27개 입찰)
(가) 합의 배경
89 이레와 금영, 남경 등 3개 피심인들은 2014년에 했던 입찰공조에 이어 2015년도에도 물량을 보다 많이 확보하기 위한 입찰공조의 필요성을 느꼈다.<각주>남경은 2015년 1월경 초속경 단면보수공사에 대한 입찰참여자격을 부여받았다.</각주> 90 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증) 등을 통해 확인된다.
(나) 합의 경위 및 내용
91 2015년 3월경 이레의 장▩▩ 대표이사와 금영의 박◐◐ 상무는 전화연락을 통해 한국도로공사가 2015년에 발주하는 도로유지보수공사 입찰에서도 지속적으로 협력할 것을 논의하면서 남경을 포함시킨 새로운 물량배분율을 정하고 이를 문서화하기로 하였다.<각주>남경의 최◇◇ 대표이사는 이레가 남경의 이익을 대변하였던 바, 남경은 협약서 작성에는 직접 관여를 하지 않았다고 진술하였다.</각주> 92 이후, 2015년 4월경 3개 피심인 간 물량배분율은 추후 자신들이 낙찰받게 될 물량 중에서 이레의 경우 남경의 몫을 포함하여 63%로, 금영의 경우 37%로 하기로 합의하였으며, 이러한 합의내용을 협약서로 작성하였다.<각주>협약서는 작성시점인 2015년 4월 이후의 공사물량에 대해서만 합의내용을 적시한 것이나 3개 피심인들은 2014년도 이레組 공동행위의 연장선에서 2015년도 입찰물량에 대해서도 3월경부터 이미 이 협약서 내용으로 각 입찰에 있어 공조를 지속해 왔기 때문에 실제 합의대상은 2015년 3월부터 발주되는 입찰물량에 대한 것이다.</각주> 93 이러한 사실은 아래 <표 19>의 2015년 4월 이레와 금영 간 협약서(소갑 제1-15호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무 확인서(소갑 제2-11호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증) 등을 통해 확인된다.
<표 19> 2015년 4월 이레와 금영 간 협약서(소갑 제1-15호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210723" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
(다) 합의 실행
94 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들은 2015년 3월∼4월경에 이루어진 합의 이후에 발주된 초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량 공사 입찰에 참여하면서 2014년도와 마찬가지로 사전에 전화로 연락하여 각자가 투찰할 가격의 수준에 대해 협의하고, 그 협의를 바탕으로 자신들의 투찰가격을 정하여 투찰하였다.
95 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통해 확인된다.
(2) 삼우組 공동행위 (2015년 3월 ∼ 2015년 5월 : 27개 입찰)
(가) 합의 배경
96 2015년 3월경 실무적용성 심의를 통과한 업체수가 더욱 더 늘어나게 되면서<각주>2014년 3월과 비교해 보면, ① 초속경 교면개량공사의 경우 이너콘(’14.4월), 한미이엔씨(’14.4월), 윤창이엔씨(’14.4월), 남경(’14.4월), 대상(’14.10월), 에스비(’14.10월)가 입찰참여 자격을 추가로 얻게 됨으로써 입찰참여 가능업체가 기존 5개(삼우, 상봉, 이레, 금영, 승화)에서 11개로 늘어났고, ② 초속경 단면보수공사의 경우 금영(’14.7월), 대상(’15.1월), 에스비(’15.1월), 남경(’15.1월)이 추가되어 기존 3개(삼우, 상봉, 이레)에서 7개 업체로 늘어났으며, ③ 조강 교면개량공사의 경우 상봉(’14.4월), 승화(’14.4월), 남경(’14.10월)이 추가되어 기존 2개(삼우, 이레)에서 5개 업체로 늘어나게 되었다.</각주> 업체 간 수주경쟁이 보다 치열해질 것으로 예상되었고, 이에 삼우는 상봉 이외 에스비, 대상, 이너콘 등 평소 친하게 지내던 다른 업체들과도 협력을 해야 할 필요성<각주>당시 이들 업체는 이레, 금영, 남경이 서로 입찰공조를 하고 있다는 점에 대해 의심을 하고 있었던 바, 그러한 업체들의 연대에 대응하기 위한 목적도 있었다.</각주> 을 느꼈으며, 다른 업체들도 입찰자격을 얻은 지 얼마 되지 않았던 상황이었던 바, 최소한의 공사물량이라도 확보하기 위해서는 다른 업체들과의 공조가 필요한 것으로 인식하고 있었다.
97 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증), 대상 김□□ 대표이사의 2016. 12. 27. 진술조서(소갑 제2-15호증), 이너콘 윤▤▤ 대표이사의 2016. 12. 29. 진술조서(소갑 제2-16호증) 등을 통해 확인된다.
(나) 합의 경위 및 내용
98 2015년 3월 초순경 삼우의 김△△ 대표이사, 상봉의 차▽▽<각주>상봉의 차▽▽ 대표이사는 에스비의 이사로도 등재되어 있으며 당시 모임에서 에스비의 입찰공조 합의를 대리하였다고 진술하였다.</각주> 대표이사, 대상의 김□□ 대표이사, 이너콘의 윤▤▤ 대표이사는 삼우 사무실에서 모임을 가졌다.<각주>이너콘의 윤▤▤ 대표이사는 삼우 근처 식당에서 점심식사를 하면서 논의를 한 것으로 진술하였다.</각주> 99 이 자리에서 위 5개 피심인들은 한국도로공사가 2015년에 발주하는 초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량<각주>다만, 조강에 대해서는 당시 삼우와 상봉은 입찰참가자격이 있었으나 대상이나 이너콘 등 나머지 업체는 자격이 없었다.</각주> 공사 입찰 건에 대해 서로 협력하기로 하고, 5개 피심인 중 한 업체라도 낙찰자로 선정되는 데 유리해지도록 자신들이 투찰할 가격이 일정 수준으로 몰리지 않고 충분한 격차를 유지할 수 있도록 사전에 협의하여 입찰에 참여하기로 합의하였다.
100 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증), 대상 김□□ 대표이사의 2016. 12. 27. 진술조서(소갑 제2-15호증), 이너콘 윤▤▤ 대표이사의 2016. 12. 29. 진술조서(소갑 제2-16호증) 등을 통해 확인된다.
(다) 합의 실행
101 2015년 3월경에 있었던 삼우, 상봉, 에스비, 대상, 이너콘의 대표자 간 합의에 따라 5개 피심인들은 이후 발주되는 초속경 교면개량, 조강 교면개량, 초속경 단면보수 공사 입찰에 참여하면서 사전에 전화로 연락하여 투찰할 가격의 수준을 협의하고, 그 협의를 바탕으로 자신들의 투찰가격을 정해 투찰하였다.
102 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
(3) 실행 결과 (이레組 및 삼우組)
103 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들이 '2015년 이레組 공동행위’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 등 도로유지보수공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2015년 3월부터 같은 해 5월까지 총 27건<각주>이레 26건, 금영 24건, 남경 27건이다.</각주> 이며, 그 중 11건<각주>이레 4건, 금영 2건, 남경 5건이다.</각주> 의 입찰에서는 3개 피심인들 중 1개사가 낙찰받았다.
104 삼우, 상봉, 에스비, 대상, 이너콘 등 5개 피심인들이 '2015년 삼우組 공동행위’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 등 콘크리트계 도로유지보수공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2015년 3월부터 같은 해 5월까지 총 27건<각주>삼우 27건, 상봉 27건, 에스비 24건, 대상 24건, 이너콘 6건이다.</각주> 이며, 그 중 16건<각주>삼우 6건, 상봉 1건, 에스비 2건, 대상 5건, 이너콘 2건이다.</각주> 의 입찰에서는 5개 피심인들 중 1개사가 낙찰받았다.
105 2015년 각 組 합의와 관련된 27건의 입찰 결과를 구체적으로 정리하면, 아래 <표 20>과 같다.
<표 20> 2015년 콘크리트계 도로유지보수 공사입찰 현황(2015. 3.∼2015. 5.)<각주>이례組 낙찰은 로, 삼우組 낙찰은 로 표시하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210725" alt="이유 21번째 이미지" ></img><각주>삼우組는 ( ), 이레組는 [ ]로 표시하였다.</각주> * 자료출처: 도로유지보수공사 입찰공고문, 업체별 투찰금액 및 낙찰결과, 계약서 등(소갑 제3-1호증)
106 '2015년 이레組 공동행위’에 참여한 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들과 '2015년 삼우組 공동행위’에 참여한 삼우, 상봉, 에스비, 대상, 이너콘 등 5개 피심인들이 자신이 속한 組 내에서 낙찰자가 나오도록 하기 위해 각 組 내에서 각 피심인의 투찰가격이 골고루 분포되도록 사전에 협의한 투찰가격 수준으로 투찰했다는 점은 위 <표 20>에 정리되어 있는 각 입찰에서의 피심인 투찰가격을 '가격산출표’에 적시되어 있는 가격번호로 정리한 아래 <표 21>을 통해 쉽게 확인할 수 있다.
<표 21> 2015년 콘크리트계 도로유지보수 공사입찰 피심인별 투찰결과 정리
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210727" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
* 도로유지보수공사 입찰 각 사별 투찰분석 정리(소갑 제3-5호증)
107 가령, 12번 입찰의 경우를 살펴보면, 삼우組는 삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘이 각각 951번, 360번, 1201번, 3번, 686번에 투찰하였는데, 각 피심인의 투찰가격은 삼우의 경우 중간보다 조금 낮은 수준(이를 '中下’구간이라 한다)에, 상봉은 중간보다 조금 높은 수준(이를 '中上’구간이라 한다)에, 대상은 낮은 수준(이를 '下’구간이라 한다)에, 에스비는 높은 수준(이를 '上’구간이라 한다)에, 이너콘은 가운데 수준(이를 '中’구간이라 한다)에 골고루 위치하도록 했으며, 이레組는 이레, 남경, 금영이 각각 1096번, 662번, 201번에 투찰함으로써 각 피심인의 투찰가격은 이레는 낮은 수준(下 구간)에, 남경은 중간 수준(中 구간)에, 금영은 높은 수준(上 구간)에 골고루 위치하도록 한 것이다.
108 2015년도 삼우組의 피심인들과 이레組의 피심인들은 2014년과 마찬가지로 組 내에서 낙찰자가 나오는 경우 그 수주물량 중 일부는 組 내의 다른 사업자에게 하도급을 통해 할애해 주거나, 장비임차 등의 방법을 통해서도 組 내의 탈락업체에게 보상해 주었는데, 이와 같은 사례를 살펴보면 이레組의 경우 12번 입찰에서 낙찰자로 선정된 이레가 수주물량을 하도급을 통해 금영에게 할애해 주었고, 남경도 낙찰된 5건<각주>위 <표 20>의 5번, 13번, 18번, 22번, 24번 입찰이다.</각주> 입찰에서의 수주물량을 일괄 하도급을 통해 이레에게 할애하였으며, 삼우組의 경우도 이너콘이 삼우로부터 장비를 임차하여 낙찰받은 공사를 수행했고, 대상도 낙찰받은 공사를 수행함에 있어 삼우와 상봉으로부터 장비와 인력을 지원받은 것으로 확인된다.<각주>아울러, 이레와 금영은 2015년에 작성된 양사 간의 물량배분율에 관한 합의서의 내용에 따라 그 차액을 정산하였는데, 이와 같은 사실은 아래의 초속경, 단면개량 낙찰 현황(소갑 제1-16호증) 등을 통해 확인된다.<초속경, 단면개량 낙찰 현황(소갑 제1-16호증)><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210731" alt="각주이미지"></img></각주> 109 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무 확인서(소갑 제2-11호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증), 대상 김□□ 대표이사의 2016. 12. 27. 진술조서(소갑 제2-15호증), 이너콘 윤▤▤ 대표이사의 2016. 12. 29. 진술조서(소갑 제2-16호증) 등을 통해 확인된다.
3) 입찰참가제한 면제신청
110 피심인 승화를 제외한 나머지 8개 피심인들은 입찰담합으로 인한 부정당업자 제재를 면제<각주>2015. 8. 14. 정부는 8.15 광복 70주년을 맞이하여 건설업체들이 입찰담합 사실을 자진하여 신고하는 경우 입찰참가제한을 면제하겠다는 내용을 발표하였다.</각주> 받기 위해 2012년 9월부터 2015년 5월까지 공조를 했다는 입찰의 목록을 적시한 면제신청서를 2015. 9. 4.과 2015. 9. 7. 대한건설협회에 제출하였는데, 그 목록에는 이 사건 입찰도 대부분 포함되어 있다.<각주>다만, 대상의 김□□ 대표이사는 담합이 아니라고 생각하나 불이익을 피하고자 면제신청을 한 것이라고 진술하였다.</각주> 111 이러한 사실은 승화를 제외한 나머지 8개 피심인들이 제출한 입찰참가제한 사면신청서(소갑 제1-17호증) 등을 통해 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>각각의 공동행위가 종료된 날에 시행되고 있는 법률[① 2012년 공동행위 : 개정 2012. 3. 21. 법률 제11406호, ② 2013년 공동행위 : 개정 2012. 3. 21. 법률 제11406호, ③ 2014년 및 2015년 이레組 공동행위 : 개정 2015. 1. 20. 법률 제13071호, ④ 2014년 삼우組 공동행위 : 개정 2014. 1.24. 법률12334호, ⑤ 2015년 삼우組 공동행위 : 개정 2015. 1. 20. 법률 제13071호)]을 말한다.</각주> (이하 '법’이라 한다)
제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. ㆍ 2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4. ∼ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
② ∼ ⑥ (생략)
2) 관련 법리
112 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다.
가) 합의
(1) 합의의 의미<각주>사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할 지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당된다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결).</각주> 113 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결</각주> 114 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.
(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위
115 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다.
(3) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위
116 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다.
나) 경쟁제한성
117 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
118 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결</각주> 119 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 12. 선고 2009두7912 판결</각주> 다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부
1) 합의의 존재 여부
가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부
120 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 한국도로공사가 발주한 이 사건 총 69개의 도로유지보수공사 입찰에 참여하면서 입찰경쟁을 제한함으로써 낙찰불확실성을 해소하여 안정적으로 낙찰을 받아 자신의 수주 물량을 확보하고 저가 수주를 방지하기 위해 사전에 각 피심인이 낙찰받을 물량과 낙찰예정자를 미리 정한 후 투찰가격을 서로 협의하여 공동으로 결정하거나, 각 조별로 합의에 참여한 사업자들의 낙찰가능성을 높이기 위해 투찰할 가격의 수준을 공동으로 결정한다는 등의 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.
121 이 사건 공동행위별 합의 내용을 구체적으로 살펴보면, ① 2012년 삼우, 이레, 금영, 승화 등 4개 피심인들의 물량배분율 및 낙찰예정사ㆍ투찰가격수준 합의(2012년 공동행위), ② 2013년 삼우, 이레 등 2개 피심인들의 물량배분율 및 낙찰예정사 합의(2013년 공동행위), ③ 2014년 및 2015년 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들의 물량배분율, 투찰가격수준 합의(2014년 및 2015년 이레組 공동행위<각주>이 사건 공동행위 중 2014년 이레組 공동행위와 2015년 이레組 공동행위는 ① 합의에 참여한 주체가 이레, 금영, 남경으로 동일한 점, ② 3개 피심인 중 누구라도 낙찰받게 될 물량을 전제로 하여 공사를 수행할 비율을 3개사 간에 나누고, 자신들의 수주 가능성을 높이기 위해 투찰할 가격의 수준을 사전에 협의하여 입찰에 참여하기로 한 합의로서 단일한 의사에 기한 동일한 목적 하에서 이루어진 점, ③ 두 개의 합의는 2014년 3월부터 2015년 9월까지 총 34개 입찰에서 유형이나 방식 등에 커다란 변동 없이 지속적으로 실행된 점, ③ 3개 피심인들도 위 기간 동안 입찰 담합이 파기되지 않고 지속되었음을 스스로 인정하고 있는 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다.</각주> ), ④ 2014년 삼우, 상봉 등 2개 피심인들의 투찰가격수준 합의(2014년 삼우組 공동행위), ⑤ 2015년 삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘 등 5개 피심인들의 투찰가격수준 합의(2015년 삼우組 공동행위) 등 모두 5번의 합의가 있었다.
나) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부
122 또한, 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 이 사건 공동행위 중 2012년 공동행위, 2013년 공동행위, 2014년 및 2015년 이레組 공동행위는 한국도로공사가 발주한 도로유지보수공사 입찰에서 사전에 낙찰 받을 물량을 배분하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에도 해당한다.
다) 피심인 대상의 2015년 삼우組 공동행위에 가담하지 않았다는 주장 관련
123 피심인 대상은 2015년 3월경 대상을 포함한 삼우, 상봉, 이너콘 등이 함께 모인 사실은 있으나 장비나 인력지원에 대한 상호 협조에 관한 논의를 위해 인사차 만난 것이지 입찰공조에 대해 논의한 사실이 전혀 없고, 투찰 전 삼우와 투찰 구간에 대한 정보교환을 하였을 뿐 투찰가격 수준에 관해 합의한 사실도 없다고 주장한다.
124 살피건대, ① 대상의 경우 2014년 10월 및 2015년 1월에 신규로 이 사건 도로유지보수공사 입찰참가 자격을 부여 받은 업체로 자신의 낙찰 확률을 높이기 위해 합의에 참여할 유인이 존재하였던 점, ② 삼우, 상봉 등 다른 합의 참여자들은 2015년 삼우組 합의 배경과 내용, 실행방법 등을 구체적으로 진술하면서 대상도 합의에 가담하였다고 진술하고 있고, 특히 삼우의 김△△ 대표이사는 자신이 주도하여 투찰할 가격의 수준을 4∼5개로 나누고 입찰일 전 유선연락을 통해 각 업체들에게 전달해 주었다고 진술하고 있는 점, ③ 대상의 김□□ 대표이사 스스로 '사실 저희는 초반에 큰 것을 낙찰을 받은 후로 항상 말번을 받았습니다’라고 진술한 사실이 있는 점, ④ 아래 <표 22>에서 볼 수 있는 바와 같이 2015년 경부선 삼락교(서울) 등 7개교 교면개량공사의 투찰결과를 보면 5개 피심인은 각각 71번, 321번, 533번, 802번, 1083번을 투찰하였는데, 이들 간격은 균등하게 나타나고, 이러한 투찰양상은 아래 <표 23>과 같이 2015년 삼우組가 합의한 2015년 입찰 건 27개에서 모두 동일하게 나타나는 바, 이러한 투찰결과를 통해서도 5개 피심인들 간 사전설계 등에 따른 합의에 따라 투찰이 이루어진 것을 확인할 수 있는 점, ⑤ 대상을 포함한 삼우, 상봉, 에스비, 이너콘 모두 2015년 삼우組 공동행위에 대해 2015년 9월 대한건설협회에 입찰참가제한 면제신청서를 제출한 사실이 있는 바, 이는 대상을 포함한 5개 피심인들 모두 투찰가격 수준 등에 대해 합의한 사실을 방증하는 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 대상이 2015년 삼우組 공동행위에 참여한 사실이 인정된다고 할 것이므로 피심인 대상의 주장은 이유 없다.
<표 22> 2015년 경부선 삼락교 교면개량공사(입찰연번 5번) 삼우組 투찰결과
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210733" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<표 23> 2015년 삼우組 공동행위 관련 각 사간 투찰구간 차이
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210735" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
* 합의가 없었던 28번, 29번 입찰의 경우 간격이 상대적으로 불균등하게 나타남
2) 경쟁제한성 판단
125 상호 경쟁관계에 있는 피심인들이 해당 입찰 시장에서 공정한 경쟁을 제한함으로써 안정적으로 낙찰을 받아 자신의 수주 물량을 확보하는 등의 경제적 이익을 취득할 의도로 낙찰예정자, 투찰가격 수준 등을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행함으로써 이 사건 입찰에서 경쟁이 제대로 이루어질 수 없었던 점, 이 사건 공동행위가 없었다면 입찰참가자들이 투찰가격을 개별적ㆍ합리적으로 판단하여 투찰함으로써 경쟁을 통해 투찰가격이 낮아졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 공동행위는 경쟁제한성이 충분히 인정된다.
126 이를 구체적으로 살펴보면, 먼저 2012년 공동행위의 경우 ① 당시 입찰 참가자격이 있었던 4개사가 모두 함께 담합에 참여하여 낙찰예정자를 미리 결정하고 낙찰예정사가 각 사의 투찰구간을 사전 설계한 점, ② 이에 따라 낙찰예정사는 높은 가격에 투찰하고 들러리사들은 그 보다 더 높은 가격으로 투찰하거나 아주 낮은 가격으로 투찰하여 낙찰예정자가 높은 가격으로 낙찰 받을 수 있었던 점, ③ 위 <표 13> 2012년 피심인별 투찰결과를 보면, 11건 입찰의 낙찰하한가격(예정가격)에 해당하는 번호의 평균은 562로서 1365개의 중간범위인 반면에 낙찰자의 투찰가격 번호의 평균은 90에 해당하는 바, 경쟁상황에서 보다 높은 수준에서 낙찰가격이 결정된 사실을 확인할 수 있는 점, ④ 이로 인해 피심인들은 발주자인 한국도로공사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 등을 종합적으로 고려할 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다.
127 또한, 2013년 공동행위의 경우 비록 실행되지는 않았다 하더라도 합의 내용이 이 사건 도로유지보수공사 입찰에서 수주할 물량을 피심인 간에 배분하고 각 입찰에서의 낙찰예정자를 정하자는 것이므로 경쟁제한적인 효과가 발생될 수 있었음이 인정된다.
128 마지막으로 2014년 및 2015년 이레組 공동행위와 2014년 삼우組 공동행위, 2015년 삼우組 공동행위는 ① 피심인들 간 각각 경쟁이 이루어졌을 것을 이레組와 삼우組의 조별 합의로 사실상 2개의 사업자만 경쟁하는 효과를 초래하여 유효경쟁자 수가 2개사 수준으로 크게 감소하는 등 입찰 경쟁과정에서의 공정한 경쟁을 왜곡한 점, ② 피심인들 간 組별 합의는 피심인들이 속한 해당 組의 낙찰 확률을 높이기 위해 투찰구간이 한 곳으로 몰리지 않고 투찰구간을 분산 투찰하는 것이었던 바, 이는 해당 입찰시장에서 실질적인 가격 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제<각주><2014년 중앙선 태전교(부산) 등 2개교 교면개량공사 입찰 건><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210737" alt="각주이미지"></img></각주> 하여 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시킨 점, ③ 이로 인해 피심인들은 발주자인 한국도로공사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 등을 종합적으로 고려할 때 경쟁제한성이 인정된다.<각주>나아가, 2014년 및 2015년 이레組 공동행위의 경우 이레, 금영, 남경 등 3개사 간 낙찰 받게 될 물량을 대상으로 공사물량의 몫을 배분하는 명시적인 합의도 있었다.</각주> 5) 소결
129 피심인들의 제2. 가. 의 행위 중 2012년 공동행위(삼우, 이레, 금영, 승화), 2013년 공동행위(삼우, 이레), 2014년 및 2015년 이레組 공동행위(이레, 금영, 남경)는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 해당하고, 2014년 삼우組 공동행위(삼우, 상봉), 2015년 삼우組 공동행위(삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘)는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위이므로 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
130 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위(① 2012년 공동행위, ② 2013년 공동행위, ③ 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, ④ 2014년 삼우組 공동행위, ⑤2015년 삼우組 공동행위를 모두 포함한다)와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위 중 ① 2012년 공동행위, ② 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, ③ 2014년 삼우組 공동행위, ④ 2015년 삼우組 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>각각의 공동행위가 종료된 날에 시행되고 있는 시행령[① 2012년 공동행위 : 개정 2012. 6. 19. 대통령령 제23864호, ② 2014년 및 2015년 이레組 공동행위 : 개정 2014. 12. 9. 대통령령 제25840호, ③ 2014년 삼우組 공동행위 : 2014. 2. 11. 대통령령 제25173호, ④ 2015년 삼우組 공동행위 : 개정 2014. 12. 9. 대통령령 제25840호)]을 말한다.</각주> 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금 고시’라 한다.</각주> 규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>다만, 2013년 공동행위의 경우 합의 당사자인 삼우와 이레가 합의를 파기하고 실행하지 않아 해당 사업자에게 부당이득이 있다고 보기 어렵고, 경쟁제한성의 폐해도 현실화되지 않은 점 등을 고려하여 과징금 부과 대상에서 제외한다.</각주> 나. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액
131 이 사건 공동행위는 기본적으로 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합에 해당하므로, 피심인별로 당해 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건에 대해 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 각 4개의 개별 공동행위를 기준으로 당해 공동행위에 참여한 사업자가 해당 입찰 건에서 낙찰이 되어 계약을 체결한 경우에는 계약금액(부가가치세 제외)을, 당해 공동행위에 참여한 사업자가 해당 입찰 건에서 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(부가가치세 제외)을<각주>법원이 과징금 고시에서 '낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 관련매출액으로 본다’는 규정 중 '계약이 체결된 경우’라 함은 '입찰담합에 의하여 낙찰을 받고 계약을 체결한 사업자가 있는 경우를 의미한다’고 판시(대법원 2004. 10. 27. 선고 2002두6842 판결)한 취지에 비추어 볼 때 담합에 가담한 업체가 아닌 제3자가 낙찰을 받은 경우에는 과징금 고시 해석상 입찰담합에 의하여 낙찰이 되지 아니한 경우에 해당하므로 예정가격을 관련매출액으로 보아야 하는 점, 이 사건의 경우 2014년과 2015년에는 하나의 입찰시장에서 서로 다른 두개 組(이레組, 삼우組)의 공동행위 성립이 인정되는 점 등을 종합적으로 고려할 때 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, 2014년 삼우組 공동행위, 2015년 삼우組 공동행위의 경우 해당 공동행위(조별 합의)를 기준으로 합의에 가담한 사업자들이 모두 탈락한 경우에는 예정가격을 해당 피심인들에 대한 관련매출액으로 보는 것이 합리적이다.</각주> 관련매출액으로 보고, 이를 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 한다.
나) 부과기준율
132 2012년 공동행위는 해당 입찰에 참여할 수 있는 모든 사업자(4개사)가 함께 합의에 참여하였으므로 관련 시장점유율은 100%인 점, 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합에 해당하는 점, 이 사건 제한적 최저가 입찰제 하에서 피심인들이 취득한 부당이득이나 발주처에 피해를 유발한 정도는 상당한 수준으로 보는 것이 타당한 점, 이 사건 입찰은 건설입찰에 해당하고 관련매출액은 400억 원 미만에 해당하는 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 6%의 부과기준율을 적용한다.
133 2014년 삼우組 공동행위와 2015년 삼우組 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합에 해당하나, 나머지 이레組에 속한 사업자들이 어떤 전략을 택하는지에 따라 낙찰 성공 여부가 달라질 수 있는 상황으로 이레組와 경쟁의 여지가 남아 있었고 합의 성공가능성도 '확실’할 정도로 높지는 않았던 점, 각 조별 합의만으로는 낙찰률을 상승시킬 수 있는 정도가 제한적이었던 점, 이 사건 입찰은 건설입찰에 해당하고 관련매출액은 400억 원 미만에 해당하는 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 3%의 부과기준율을 적용한다.
134 2014년 및 2015년 이레組 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합에 해당하는 점, 이 사건 입찰은 건설입찰에 해당하고 관련매출액은 400억 원 이상 1,000억 원 미만에 해당하는 점 등을 고려할 때 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 점수가 5.0% 이상 7.0% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 나머지 삼우組에 속한 사업자들이 어떤 전략을 택하는지에 따라 낙찰 성공 여부가 달라질 수 있는 상황으로 삼우組와 경쟁의 여지가 남아 있었고 합의 성공가능성도 '확실’할 정도로 높지는 않았던 점, 각 조별 합의만으로는 낙찰률을 상승시킬 수 있는 정도가 제한적이었던 점 등을 고려하여 2014년 삼우조 공동행위 및 2015년 삼우조 공동행위와 동일한 '중대한 위반행위’에 해당하는 3%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
135 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 각 4개의 개별 공동행위<각주>2014년과 2015년 입찰의 경우 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, 2014년 삼우組 공동행위, 2015년 삼우組 공동행위의 각 조내 탈락자 수를 기준으로 한다.</각주> 를 기준으로 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을, 들러리 사업자 수가 5 이상인 경우에는 N분의 (N-2)<각주>N은 들러리 사업자의 수를 말한다.</각주> 를 감액한다.
136 이와 관련하여 피심인 대상, 남경 등은 2014년 및 2015년 이레組, 2014년 삼우組, 2015년 삼우組 공동행위의 경우 조별 탈락자 수가 아닌 당해 입찰 건 전체 탈락자 수를 기준으로 들러리 감경을 할 필요가 있다고 주장한다.
137 살피건대, ① 공동행위 수는 관련시장이 아니라 합의 내용 그 자체로 평가할 필요가 있고<각주>하나의 공동행위에 관한 대법원의 법리는 부당한 공동행위가 서로 다른 관련시장에 속하는 수개의 상품을 대상으로 하였을 경우라도 특별한 사정이 없는 한 동일하게 적용된다(서울고등법원 2013. 12. 19. 선고 2012누25936 판결).</각주> , 이레조와 삼우조의 공동행위는 기본적으로 동일한 입찰시장에서 이루어진 각 별개의 서로 다른 공동행위인 점, ② 해당 조(예 : 삼우조) 합의에 가담한 사업자가 모두 탈락한 경우 실패한 담합으로 볼 수 있고, 서로 다른 조(예 : 이레조)를 구성하여 별도로 합의한 사업자를 해당 조의 들러리로 보기도 어려운 점, ③ 이 사건 5개 공동행위는 각 별개의 공동행위이나 위반행위의 동질성 등을 고려하여 사건을 병합한 것일 뿐인 바, 만약 이들 사건을 병합하지 않았다면 각 조 탈락자 수를 기준으로 감경하였을 것인 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인들의 주장은 이유 없다.
138 위와 같이 산정한 이 사건 각 공동행위(2012년 공동행위, 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, 2014년 삼우組 공동행위, 2015년 삼우組 공동행위)<각주>이 사건 공동행위별 시기와 종기는 아래 표와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210739" alt="각주이미지"></img></각주> 에 대한 피심인별 산정기준은 아래 <표 24>와 같다.
<표 24> 피심인별 산정기준
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210741" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정
139 피심인들은 행위요소에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
3) 2차 조정
140 금영, 남경, 삼우, 상봉, 에스비, 승화, 이레 등 7개 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 다만, 심사보고서 송부 이후 행위사실을 인정한 이너콘에 대하여는 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다.
141 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 25>와 같다.
<표 25> 2차 조정 산정기준
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210743" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
4) 부과과징금의 결정
142 피심인 승화의 경우 2012년 공동행위 종료일(2013. 3. 25.) 이후 2014. 12. 5. '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 따라 회생절차개시가 결정되어 2015. 8. 27. 회생절차가 종료되었는 바, 승화에 대한 과징금 청구권은 면책되어 과징금을 부과할 수 없으므로 과징금을 면제한다.
143 나머지 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다.
144 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 26>과 같다.
<표 26> 피심인별 부과과징금
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210745" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
(단위: 원)
4. 결론
145 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위 중 2012년 공동행위(삼우, 이레, 금영, 승화), 2013년 공동행위(삼우, 이레), 2014년 및 2015년 이레組 공동행위(이레, 금영, 남경)는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 위반되고, 2014년 삼우組 공동행위(삼우, 상봉), 2015년 삼우組 공동행위(삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘)는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 유한회사 금영토건, 남경건설 주식회사, 대상이앤씨 주식회사, 주식회사 삼우아이엠씨, 주식회사 상봉이엔씨, 주식회사 에스비건설, 주식회사 승화프리텍<각주>1</각주>, 주식회사 이너콘, 주식회사 이레하이테크이앤씨(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '유한회사’ 또는 '주식회사’는 생략한다)는 포장공사업 등 건설업을 영위하는 사업자들이다<각주>2</각주>.
2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210705" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
[2016년말 기준(다만, 대상은 2016년 6월 기준), 단위 : 백만 원, 명]
* 자료출처: 피심인들 제출자료
나. 시장구조 및 실태
1) 도로유지보수공사
3 '도로유지보수공사’란 콘크리트 등으로 포장된 도로가 아래 <표 2>와 같은 손상이 발생한 경우 이를 보수하는 공사를 말하며, ① 교면개량공사, ② 부분단면 보수공사, ③ 절삭 덧씌우기 공사 등으로 구분된다.
<표 2> 도로포장 파손 유형
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210701" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
4 먼저, ① “교면 개량공사”란 교량구간의 기존 콘크리트 포장층 밑의 열화부<각주>3</각주>까지 제거하고 아스팔트 혼합물, 초속경ㆍ조강 콘크리트 등으로 재포장하는 공사를 말한다. 교량 구간의 포장 상태가 불량할 경우 차량 통행에 방해가 됨은 물론 교량 자체의 내구성ㆍ안전성에 영향을 미치게 되므로 지방자치단체, 한국도로공사 등은 정기적으로 교량에 대한 안전진단을 시행한 후 교면개량공사를 실시하고 있다.<표 3> 교면개량공사 시공 전ㆍ후 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210729" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
5 ② “부분단면 보수공사”란 도로면의 파손된 부위만의 포장층을 제거하고 아스팔트 혼합물, 초속경ㆍ조강 콘크리트 등을 채우는 방법의 보수공사를 말한다.
<표 4> 부분단면 보수공사 시공 전ㆍ후 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210747" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
6 ③ “절삭 덧씌우기 공사”란 파손된 도로면 일정구간의 전체를 대상으로 포장층 전부를 절삭한 후 아스팔트 혼합물, 초속경ㆍ속경 콘크리트 등을 덧씌워 재포장하는 공사를 말한다.
<표 5> 절삭 덧씌우기 공사 시공 전ㆍ후 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210749" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
7 한편, 위와 같은 도로유지보수공사에는 주로 조강 콘크리트, 초속경 콘크리트 등이 사용되는데, ① “조강(早强) 콘크리트<각주>4</각주>”란 1종 시멘트<각주>5</각주>로 타설했다면 7일이 지난 후 가질 수 있는 실용강도<각주>6</각주>를 3일 만에 발현시키는 콘크리트를 말하고, ②“초속경(初速硬) 콘크리트<각주>7</각주>”란 타설 이후 그러한 강도를 4시간 만에 발현시키는 특수 콘크리트를 말한다.
8 초속경 콘크리트와 조강 콘크리트 재료를 이용한 공법의 차이를 비교해 보면 아래 <표 6>과 같다.
<표 6> 초속경 공법 및 조강 공법 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210751" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
2) 이 사건 교면개량 공사 및 부분단면 보수공사 입찰의 특징
가) 한국도로공사의 상용화 평가제도(지명 제한경쟁에 의한 입찰)
9 교면개량 공사 등 도로유지보수공사의 경우 과거에는 콘크리트 슬래브 위에 방수층을 시공하고, 아스팔트 콘크리트를 덧씌우는 것이 일반적인 공법(이하 '아스팔트 콘크리트 공법’이라 한다)이었다.
10 이러한 아스팔트 콘크리트 공법은 장시간 교통장애를 초래하는 문제 이외에 그 공법을 통해 보수된 도로의 경우 대형 화물차량과 교통량증가에 따라 포장이 쉽게 변형되고 해빙기 또는 우기에 포트홀(Potholes)<각주>8</각주>이 자주 발생하여, 결과적으로 유지보수비용을 증가시키는 문제가 있었다.
11 이러한 문제를 해결하기 위해 피심인 삼우는 2004년 경 기존 재료와는 다른 초속경 라텍스 콘크리트로 포장공사를 하는 공법(이하 'VES-LMC<각주>9</각주>공법’이라 한다)을 개발하였고, 그 공법이 한국도로공사로부터 좋은 평가를 받게 되자 2011년까지 고속도로 유지보수공사 물량은 사실상 이 공법에 의해 시공되었다.
12 이에 한국도로공사는 특정 공법을 활용한 특정 사업자의 공사독점은 바람직하지 않고, 도로포장 재료와 공법을 지속적으로 개선시켜 나갈 필요가 있다는 점을 고려하여 2011년 상용화 평가 제도를 도입하였다.
13 상용화 평가제도는 한국도로공사 연구소 또는 공인 시험기관이 실시하는 실내시험에서 한국도로공사의 품질기준을 통과한 제품을 대상으로 현장 적용 평가를 위한 시험시공을 실시하고 시험시공 후 1년 동안 추적조사를 통해 제품의 성능을 최종적으로 평가한 후, 한국도로공사의 기준에 합격한 제품을 개발한 업체에 대해서는 한국도로공사가 발주하는 교면개량 공사 및 부분단면 보수공사 입찰에 참가할 수 있는 자격을 부여하는 제도이다.
14 한국도로공사는 삼우와 매년 자신이 실시한 상용화 평가를 통과한 업체들로 한정하여 이 사건 도로유지보수공사 입찰에 참여할 수 있는 자격을 부여하였으며<각주>10</각주>, 2012∼2015년 간 연도별, 공종별로 입찰참여가 가능한 것으로 지정된 업체<각주>11</각주>들의 현황은 아래 <표 7>과 같다.
<표 7> 연도별ㆍ공종별 입찰참여 가능 업체(2012∼2015년)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210753" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>12</각주>* 진한글씨(밑줄 부분)는 이 사건 합의에 참여한 사업자임
나) 제한적 최저가 낙찰제 및 투찰전략
15 한국도로공사는 교면 개량공사 및 부분단면 보수공사 입찰에서 공사의 품질확보를 위해 역량을 갖춘 업체가 시공사로 선정될 수 있도록 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제42조와 한국도로공사 공사적격심사세부기준에 따라 계약이행능력 등을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정하였다.
16 즉, 입찰참가 자격이 있는 업체 중 투찰가격이 예정가격 이하<각주>13</각주>로서 낮은 사업자 순으로 적격여부를 심사하였는데, 수행능력평가 부문과 입찰가격평가 부문을 합한 종합평점<각주>14</각주>이 95점 이상인 사업자를 낙찰자로 선정하였다(이하 '제한적 최저가 낙찰제’라 한다).
17 가령, 추정가격 기준으로 10억 원 이상 50억 원 미만인 공사의 경우 수행능력부문(30점)은 ① 시공경험(15점), ② 경영상태(15점)를 평가요소로 하였고, 입찰가격부문(70점)은 예정가격 대비 투찰가격, 즉 '투찰률’을 통해 평가하였는데, 투찰률에 대한 평가산식<각주>15</각주>은 70-4×?(<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210697" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
)×100?<각주>16</각주>이다. 이 산식에 의할 때 가격부문의 평가점수는 투찰률의 값이 크든 작든 '88/100’에 가까울수록 높아지고, 반대로 멀수록 낮아지게 되며, 투찰률별 가격평가 점수는 아래 <표 8>과 같이 변동된다.
<표 8> 추정가격 10억 원 이상 50억 원 미만 입찰에서의 투찰률에 따른 입찰가격평가점수
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210757" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>17</각주><각주>18</각주>* 가격평가점수 만점은 70점
18 따라서, 입찰참여자 입장에서 낙찰을 받기 위해서는 수행능력평가 점수가 만점인 경우라도 가격평가에서 그 감점의 정도가 5점 이내로 되도록 하면서 자신의 투찰률이 경쟁자에 비해 가장 낮도록 해야 한다.
19 결국, 수행능력평가 점수가 만점인 입찰참여자의 경우 가격점수의 감점이 정확히 5점이 되도록 하는 것이 낙찰받을 개연성을 가장 높이는 것이며, 이에 해당하는 투찰률이 '낙찰 하한율(또는 낙찰 하한선)’이다.
20 즉, 입찰참여자는 자신의 투찰률을 낙찰 하한율보다는 높이면서 최대한 그 하한율에 근접하도록 해야 하는데, 투찰률은 예정가격 대비 투찰가격의 비율('투찰가격/예정가격’)이라는 점을 고려하면, 결국 입찰참여자는 자신의 투찰가격을 자신이 예상하는 예정가격에 낙찰 하한율을 곱한 금액으로 하여 투찰하는 것이 일반적이다.
21 한편, 예정가격이 산출되는 과정을 살펴보면, 먼저 한국도로공사는 입찰공고 과정에서 설계가격의 94∼100% 범위 내에 들어가는 15개<각주>19</각주>의 예비가격을 정하여 공개<각주>20</각주>하고, 각 입찰 참여자로 하여금 2개의 예비가격번호를 선택하도록 하여 선택빈도가 높은 4개의 번호에 해당하는 금액을 산술평균하여 각 입찰에서의 예정가격으로 정하며, 그러한 예정가격은 공개되지 않는다. 특정 입찰에서 예정가격으로 도출될 수 있는 가격의 개수, 즉 예정가격 후보는 총 1,365개(<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210699" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
)<각주>21</각주>이지만, 그 1,365개의 예정가격 후보들은 정규분포의 모양을 띄는 바, 특정 입찰에서의 예정가격은 공개된 15개의 예비가격 중 중앙값에 가까운 가격 수준에서 결정될 확률이 높다.
22 결과적으로 '제한적 최저가 낙찰제’에서 입찰참여자는 ① 자신의 수행능력점수가 만점인 경우에는 공개된 15개의 예비가격 중 중앙값에 가까운 가격수준에서 예정가격이 결정될 것으로 예상하고, 자신이 예상한 그 가격에 낙찰 하한율을 곱한 금액을 투찰가격으로 정하여 투찰하며, ② 자신의 수행능력점수에 감점이 있는 경우에는 가격평가점수에서의 감점이 크지 않도록 그 만큼 높게 투찰가격을 정하여 투찰하는 것이 불가피하다.<각주>22</각주>23 다만, 위와 같은 방법으로 투찰을 하더라도 예정가격이 입찰참여자들이 일반적으로 예상했던 금액보다 높게 산정되어 있는 경우에는 결과적으로 각 사업자들의 투찰률은 낙찰 하한율보다도 모두 낮게 되어 해당 입찰은 유찰된다.2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 공동행위 개요
24 한국도로공사가 2011년 상용화 평가 제도를 도입하여 이를 통과한 업체들에 대해 도로유지보수공사 입찰에 참여할 수 있는 자격을 부여하고, 2012년 9월부터 이들 업체들이 참여한 경쟁입찰을 통해 도로유지보수공사의 시공사를 선정하게 되자, 피심인들은 경쟁의 회피를 통해 저가 수주를 방지하고 안정적으로 낙찰을 받아 자신의 수주 물량을 확보하기 위해 이 사건 공동행위를 하게 되었다.
25 피심인들은 한국도로공사가 2012년 9월부터 2015년 5월까지 발주한 총 69개<각주>23</각주>의 콘크리트계 도로유지보수공사 입찰에 참여하면서 사전에 모임이나 전화연락 등을 통해 낙찰예정사, 투찰가격, 낙찰물량 비율 등을 합의하고 이를 실행하였다.
26 이 사건 각 공동행위별 피심인들의 합의 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.<각주>24</각주>27 ① (2012년 공동행위 : 11개 입찰) 삼우, 이레, 금영, 승화 등 4개 피심인들은 2012. 9. 11. 대표자 모임 등을 통해 한국도로공사가 2012년 하반기와 2013년에 발주하는 초속경 교면개량 도로유지보수공사 입찰을 대상으로 각 피심인이 낙찰받을 물량의 비율 등에 관해 합의하였다. 이후 위 4개 피심인들은 2012. 9. 19.부터 2013. 3. 25.까지 발주된 11개 입찰에 참여하면서 위 합의를 토대로 투찰일 전 전화연락을 통해 낙찰예정자 및 각사가 투찰할 가격의 수준<각주>25</각주>을 합의하고 실행한 사실이 있다.
28 ② (2013년 공동행위) 삼우, 이레 등 2개 피심인들은 2013. 4. 11. 모임을 통해 한국도로공사가 2013년에 발주하는 조강 교면개량 도로유지보수공사 입찰을 대상으로 각 피심인이 낙찰받을 물량의 비율 등에 관해 합의하였다. 다만 위 2개 피심인은 해당 입찰이 실시되기 직전에 그 합의를 파기하고 실행하지는 않았다.
29 ③ (2014년 및 2015년 이레組 공동행위 : 34개 입찰) 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들은 2014년 1∼3월 및 2015년 3월경 모임 등을 통해 한국도로공사가 2014년과 2015년에 발주하는 도로유지보수공사(초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량) 입찰을 대상으로 상호공조 하에 입찰에 참여하고 자신들이 낙찰받는 경우 그 물량을 일정비율로 나누어 공사를 수행하기로 합의하였다. 이후 위 3개 피심인들은 2014. 3. 24.부터 2014. 10. 8.까지 발주된 7개 입찰 및 2015. 3. 16.부터 2015. 5. 13.까지 발주된 27개 입찰 등 총 34개 입찰에 참여하면서 이레組에서 낙찰자가 나올 수 있도록 투찰일 전 전화연락을 통해 각사가 투찰할 가격의 수준에 대해 합의하고 실행한 사실이 있다.
30 ④ (2014년 삼우組 공동행위 : 29개 입찰) 삼우, 상봉 등 2개 피심인들은 2014년 3월경 모임 등을 통해 한국도로공사가 2014년에 발주하는 도로유지보수공사(초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량) 입찰을 대상으로 상호공조 하에 입찰에 참여하기로 합의하였다. 이후 위 2개 피심인들은 2014. 3. 24.부터 2014. 5. 19.까지 발주된 29개 입찰에 참여하면서 삼우組에서 낙찰자가 나올 수 있도록 투찰일 전 전화연락을 통해 각사가 투찰할 가격의 수준에 대해 합의하고 실행한 사실이 있다.
31 ⑤ (2015년 삼우組 공동행위 : 27개 입찰) 삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘 등 5개 피심인들은 2015년 3월경 모임 등을 통해 한국도로공사가 2015년에 발주하는 도로유지보수공사(초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량) 입찰을 대상으로 상호공조 하에 입찰에 참여하기로 합의하였다. 이후 위 5개 피심인들은 2015. 3. 16.부터 2015. 5. 13.까지 발주된 27개 입찰에 참여하면서 삼우組에서 낙찰자가 나올 수 있도록 투찰일 전 전화연락을 통해 각사가 투찰할 가격의 수준에 대해 합의하고 실행한 사실이 있다.
<표 9> 이 사건 공동행위별 피심인들의 합의 참여 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210759" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
(단위 : 건)
2) 구체적 합의 및 실행
가) 2012년 공동행위 (2012년 9월 ∼ 2013년 3월 : 11개 입찰)
(1) 합의 배경
32 2012년 9월경 한국도로공사는 도로유지보수공사를 담당할 사업자를 선정하는 방식을 기존의 수의계약 방식에서 공법별로 실무적용성 심의를 통과한 여러 업체에 대해 입찰참여자격을 부여하는 지명경쟁입찰 방식으로 변경하였다.
33 수의계약을 통해 관련 공사를 사실상 독점적으로 수행하였던 삼우 입장에서는 한국도로공사가 발주하는 도로유지보수공사 물량을 후발업체인 이레, 금영, 승화 등과 나누어 수행하는 것이 불가피해졌고, 자신이 낙찰자로 선정되지 못하는 경우 보유한 장비와 인력을 놀려야 한다는 점을 우려하는 상황이었다.
34 한편, 후발업체들은 실무적용성 심의를 통과하더라도 관련 특수장비 및 기술에 대한 노하우가 충분하지 못하고 경험이 부족하여 독자적인 역량만으로는 다수의 공사를 동시에 수행하는 데 한계가 있었던 상황이었다.
35 이에 삼우, 이레, 금영, 승화 등 4개 피심인들은 이러한 상황인식 속에서 자연스럽게 서로의 필요에 의하여 일정비율에 따라 공사를 수행을 하는 것에 대해 공감대를 형성하게 되었다.
36 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증), 승화 이◑◑ 전 대표이사의 2016. 12. 22. 진술조서(소갑 2-9호증) 등을 통해 확인된다.
<표 10> 피심인들 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210761" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
(2) 합의 경위 및 내용
(가) 2012년 9월 초 담당자 모임
37 2012년 9월 초순경 초속경 교면개량공사 관련 입찰참가 가능업체인 삼우, 이레, 금영, 승화 등 4개 피심인들은 해당 공사의 물량배분 문제를 논의하기 위해 삼우의 제안으로 삼우 사무실에서 모임을 가졌다. 이 모임에는 삼우의 서♤♤ 회장, 배♠♠ 부사장, 이레의 임♧♧ 부회장, 장▩▩ 대표이사, 금영의 이♣♣ 회장, 박○○ 대표이사, 승화의 박?? 부사장이 참석하였다.
38 이 자리에서 이레, 금영, 승화는 추후 실시되는 입찰에서 상호 협력할 것을 제안하면서 각 회사별 물량 배분율을 동등하게 할 것을 주장하였으나, 삼우가 자신의 배분율이 낮다고 주장함에 따라 의견일치가 이루어지지 않자 4개 피심인 참석자들은 각 회사 최고 결정권자에게 논의된 내용을 보고하고 빠른 시일 내에 최고 결정권자 모임을 다시 갖기로 하였다.
39 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-2호증) 등을 통해 확인된다.
(나) 2012. 9. 11. 대표자 모임
40 4개 피심인들의 최고 의사 결정권자인 삼우의 김△△ 대표이사, 이레의 박?? 회장, 금영의 박○○ 대표이사, 승화의 이◑◑ 전 대표이사는 2012. 9. 11. 서울 송파구 올림픽파크텔 소재 커피숍에서 모임을 가졌다.
41 이 자리에서 위 4개 피심인들은 한국도로공사가 2012년 하반기와 2013년도에 발주하는 초속경 교면개량 도로유지보수공사 입찰 건에 대해 서로 협력하기로 하고, 낙찰받을 물량의 비율을 2012년 발주분에 대해서는 삼우 30%, 금영 30%, 이레 20%, 승화 20%로, 2013년 발주분에 대해서는 삼우 50%(3/6), 나머지 3개 업체들 합계 50%(각 1/6)로 각각 정하는 것에 합의하여 합의서를 작성하고 각자 서명하였다.<각주>26</각주>42 이러한 사실은 아래 <표 11>의 2012. 9. 11.자 합의서(소갑 제1-1호증), 2012. 9. 11.자 올림픽파크텔 내 커피숍 삼우 카드승인내역(소갑 제1-2호증) 및 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증), 승화 이◑◑ 전 대표이사의 2016. 12. 22. 진술조서(소갑 2-9호증) 등을 통해 확인된다.
<표 11> 2012. 9. 11.자 합의서(소갑 제1-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210707" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
(3) 합의 경위 및 내용
43 4개 피심인들은 대표자 간의 합의를 바탕으로 이후 발주되는 초속경 교면개량공사 입찰에 참여하면서 지역연고<각주>27</각주>등을 추가로 고려하여 각 입찰에서의 낙찰예정사를 사전에 결정하였고, 낙찰예정사는 자신이 낙찰받을 수 있도록 각 회사가 투찰할 가격의 수준(투찰가격 번호의 구간<각주>28</각주>)을 나머지 3개 피심인들에게 알려주었으며, 위 3개 피심인들은 모두 통보받은 대로 투찰하였다.<각주>29</각주>44 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 및 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-3호증, 제2-4호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증), 승화 이◑◑ 전 대표이사의 2016. 12. 22. 진술조서(소갑 2-9호증) 등을 통해 확인된다.
(4) 합의 실행 및 결과
45 4개 피심인들이 '2012년 합의’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2012년 9월부터 2013년도 3월까지 총 11건이다. 이 중 사전에 합의된 내용과는 달리 낙찰예정자가 낙찰받지 못한 2건을 제외한 9건의 입찰에서는 낙찰자가 되기로 피심인 간에 사전에 합의되어 있었던 업체가 낙찰을 받았으며, 그 구체적인 내용은 아래 <표 12>와 같다.
<표 12> 초속경 교면개량 공사입찰 현황(2012. 9. ∼ 2013. 3.)<각주>30</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210709" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>합의 당시에는 물량배분비율에 따라 승화를 낙찰예정사로 하였으나 승화가 이후 회사경영상태가 악화되어 공사를 수행할 역량을 상실하자 삼우와 승화가 협의하여 삼우로 낙찰예정사를 변경한 것이다.</각주> * 자료출처: 도로유지보수공사 입찰공고문, 업체별 투찰금액 및 낙찰결과, 계약서 등(소갑 제3-1호증)
46 4개 피심인들이 이 사건 '2012년 합의’를 실행한 11건의 입찰에서 피심인 간에 낙찰예정사로 정해져 있었던 업체가 대부분 실제로 낙찰을 받게 된 것은 낙찰예정사가 설계한 투찰전략에 따라 나머지 3개 피심인들이 투찰한 결과임이 인정된다.
47 한국도로공사가 발주한 이 사건 제한적 최저가 낙찰제 입찰에서 낙찰예정사로 정해져 있는 사업자가 실제로도 낙찰을 받기 위해서는 ① 낙찰예정사는 우선 자신의 투찰가격을 예상되는 낙찰하한선에 해당하는 가격보다 높게 제시하고 ② 나머지 들러리사들은 투찰가격을 낙찰예정사보다 높게 하거나 아예 낙찰하한선에 해당하는 가격보다 낮은 가격을 제시해야 한다.
48 이 두 가지 조건을 충족하기 위하여 낙찰예정사는 자신의 투찰가격을 예상되는 낙찰하한선에 해당하는 가격을 여유 있게 상회할 수 있도록 상위 순번(예를 들면 가격산출표상에서 1번∼200번 구간)에 해당하는 가격으로 정하고, 나머지 들러리사들에 대해서는 자신보다 높은 가격에 해당하는 번호의 가격으로 투찰하도록 하거나, 아예 예상되는 낙찰하한선에 해당하는 가격보다 훨씬 낮게 투찰하도록 하위 순번(예를 들면 1000번∼1365번 구간)에 해당하는 가격으로 투찰하도록 한 것이다.
49 아래 <표 13>은 위 <표 12>에 적시되어 있는 각 입찰에 있어서의 4개 피심인들의 투찰가격을 가격산출표에 적시되어 있는 번호로 정리한 것인데, 이 내용은 위와 같은 두 가지 조건이 충족되도록 피심인들 간에 사전에 합의된 내용으로 투찰이 이루어졌다는 점을 잘 확인시켜 준다 할 것이다.
<표 13> 초속경 교면개량 공사입찰 피심인별 투찰결과 정리<각주>낙찰을 받은 해당 번호는 로 표시하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210711" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>낙찰하한 가격에 해당하는 가격산출표상의 번호를 말한다.</각주> * 도로유지보수공사 입찰 각 사별 투찰분석 정리(소갑 제3-5호증)
50 위 <표 13>에서 1번 입찰의 예를 보면 낙찰예정사는 금영인데, 금영은 낙찰하한선이 될 수 있는 수준보다 여유 있게 상회할 수 있도록 상위 순번인 200번 대 번호에 해당하는 가격으로 투찰하면서, 들러리사인 삼우와 이레, 승화에 대해서는 모두 자신보다 높은 가격(상위 순번의 번호)으로 투찰하도록 한 것이다.<각주>입찰이 진행될수록 낙찰예정사가 자신의 투찰번호를 높게 설계하였다는 점을 확인할 수 있는데, 이는 낙찰가가 점점 높게 형성되어 갔다는 점을 의미한다.</각주> <각주>다만, 4번 입찰과 10번 입찰의 경우 투찰은 낙찰예정사가 당초에 의도했던 대로 이루어졌지만 실제 수주자는 이와 다르게 나타났는데, 4번 입찰의 경우 예정가격이 피심인들이 예상했던 가격보다 높게 형성되어 낙찰하한선(76번에 해당하는 가격)도 상승하게 됨에 따라 95번에 해당하는 가격으로 투찰한 낙찰예정사였던 삼우는 탈락하게 되었고, 이레의 투찰가격(72번)이 낙찰하한선을 근소하게 상회한 수준이 됨으로써 이레가 1순위 적격심사 대상자가 되었으나, 이레는 종합평점이 95점에 미달하여 2순위자인 금영이 낙찰받게 된 것이다. 한편, 10번 입찰의 경우는 낙찰예정사인 이레가 당초 의도대로 1순위 적격심사 대상자로 선정되었으나, 경영상태부문에서 감점요인이 있어 종합평점이 95점에 미달되어 2순위자인 금영이 낙찰받게 된 것이다.</각주> 51 한편, 당초 합의했던 내용과는 다르게 낙찰사가 선정된 4번 입찰과 관련하여 금영은 삼우에게, 10번 입찰과 관련해서는 금영이 이레에게 수주한 공사의 물량을 하도급을 통해 줌으로써 그 결과를 보정하였다.<각주>이 밖에도 2014년 1월경 삼우, 이레, 금영은 2013년에 시행한 초속경 공사를 대상으로 최종적인 사후정산을 시도한 사실도 있다[(2014. 1. 20.자 금영 박◐◐ 상무 이메일(첨부 교면포장 준공내역), 2013년 도로공사 초속경 교면포장 준공현황(이하 소갑 제1-9호증 및 소갑 제1-10호증)].</각주> 52 이러한 사실은 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증) 등을 통해 확인된다.
(5) 입찰공조 와해
53 4개 피심인들 간 입찰공조가 지속되던 중 2013년 4월경 삼우의 유?? 사장, 김?? 이사와 이레의 임♧♧ 부회장, 장▩▩ 대표이사가 삼우 사무실에서 모임을 가졌다. 이 모임은 전북본부가 2013년 4월말 경에 추가로 발주할 예정이었던 '2013년 전북본부관내 교면(포장)개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)’가 초속경 공법에서 조강 공법으로 변경되자, 그 공사의 낙찰예정사인 이레의 입장에서는 조강 공법에 있어서는 자신의 경쟁력이 삼우에 비해 열등하다는 점을 고려하여 그 추가 발주될 공사는 삼우가 수행하고, 그 대신 삼우가 수주하도록 피심인 간에 예정되어 있었던 '영동선 지정교(강릉) 등 3개 교량 초속경 교면개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)’를 어느 업체가 낙찰을 받더라도 이레가 시공할 수 있도록 삼우에게 요청하는 자리였다.
54 그러나, 이 자리에서 삼우는 이레의 제안을 거절하였고, 결국 이레와 삼우는 이를 계기로 관계가 악화<각주>삼우와 이레의 관계악화는 이후 조강공법으로 변경되어 발주된 2013년 전북본부관내 교면(포장)개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)에 대한 두 회사 간 2013년 합의도 파기하는 계기로 작용하였다.</각주> 되면서 더 이상 입찰공조를 하기가 어렵게 되었다.
55 아울러, 금영도 이레와 삼우의 관계가 악화됨에 따라 입찰공조에서 자연스럽게 이탈<각주>다만, 이와 관련하여 금영의 박◐◐ 상무와 이레의 장▩▩ 대표이사의 진술에 차이가 있다. 즉, 금영의 박◐◐ 상무는 이레와 삼우의 관계가 악화되었음에도 불구하고 이레와 금영은 계속 어느 정도 입찰공조를 하였다고 진술한 반면, 이레의 장▩▩ 대표이사는 금영과 일반적인 협력관계는 지속되었으나 입찰 시 투찰가격 등에 대한 협의는 없었다고 진술하였다(금영 박◐◐ 상무 2016. 12. 6. 진술조서 소갑 제2-12호증 및 이레 장▩▩ 대표이사 2017. 1. 11. 진술조서, 소갑 제2-2호증). 판단컨대, 이레와 삼우의 관계가 악화된 후 2013년 말까지 4개사가 참여한 2건의 초속경 교면공사의 투찰결과를 보면 4개사가 합의하여 입찰공조를 할 때의 투찰패턴과는 다른 투찰패턴을 보이고 있는데, 만약 금영과 이레가 서로 입찰공조를 하였다면 두 업체의 입장에서는 두 업체 중에서 낙찰자가 나오도록 서로의 투찰가격이 상당한 격차가 있도록 하였을 것이나, 그 이후에 발주된 '2013년 전남본부관내 초속경 교면개량공사(2차) 입찰 건(입찰공고일 2013. 6. 18.)의 경우 두 업체의 투찰가격이 상당히 근접해 있다는 점에서 입찰공조를 하지 않았다는 이레 장▩▩ 대표이사의 진술에 더욱 신빙성이 있다고 보여진다.</각주> 하였고, 승화도 회사 내부사정<각주>당시 승화는 사업확장 실패로 이◑◑ 대표이사가 회사를 처분하고 2013. 5. 13. 대표이사직을 사임함에 따라 더 이상 회사업무에 관여를 할 수가 없었고, 윤?? 부장 또한 2013년 5월말 퇴사를 하였기 때문에 입찰공조를 더 이상 할 수가 없는 상태였다.</각주> 상 더 이상 입찰공조를 할 수 없는 상황에 처함에 따라 4개 피심인 간의 입찰공조 상황은 2013년 5월 이후 자연스럽게 와해되었다.
56 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 및 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-3호증, 제2-4호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11.29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 2-7호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 및 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-1호증, 제2-2호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 2-12호증), 승화 이◑◑ 전 대표이사의 2016. 12. 22. 진술조서(소갑 2-9호증) 등을 통해 확인된다.
나) 2013년 공동행위
(1) 합의 경위 및 내용
57 앞에서 살펴본 바와 같이 2013년 4월경 당초 초속경으로 발주될 예정이었던 2013년 전북본부관내 교면(포장)개량공사가 조강 공법으로 변경된 것과 관련하여, 삼우의 유?? 사장과 이레의 임♧♧ 부회장, 장▩▩ 대표이사는 2013. 4. 11. 삼우 사무실에서 만나 이 입찰에서의 낙찰예정사를 삼우로 정하는 한편 향후에 실시될 조강 공법 공사에 있어서 양사 간의 물량배분율 등에 합의하고 합의서에 서명을 하였다.
58 이러한 사실은 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 2-7호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 및 2017. 1. 11. 진술조서(소갑 제2-1호증, 제2-2호증), 2013. 4. 11.자 전북본부 조강-LMC 시공관련 합의서(소갑 제1-12호증), 이레 장▩▩ 대표이사 2013년 업무수첩(소갑 제1-3호증) 등을 통해 확인된다.
<표 14> 피심인들 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210713" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
<표 15> 전북본부 조강-LMC 시공관련 합의서(소갑 제1-12호증)
(2) 합의 파기
59 양사 대표자 간 합의서 작성 후 삼우와 이레는 '2013년 전북본부관내 조강 교면(포장)개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)’ 입찰에 참여하면서 입찰공조를 하기로 하였으나, 합의 실행 전에 강원본부가 초속경으로 발주한 '영동선 지정교(강릉) 등 3개 교량 교면개량공사(입찰공고일 2013. 4. 25.)’에서 이레가 시공사로 선정되도록 도와달라는 이레 측의 추가적인 요청에 대해 삼우가 이를 다시 거절하면서 양사의 관계가 급속히 악화되어 이를 계기로 이레는 삼우에게 합의 파기를 구두로 통보하였고, 결국 이레와 삼우 간의 '2013년 합의’는 실행되지 않았다.<각주>합의 파기 직후 실시된 전북본부 발주 조강 입찰 건에 독자적으로 참여한 이레는 경영상태의 감점요인으로 인해 삼우에 비해 낙찰 가능성이 상당히 적었으나 예정가격이 예상보다 높게 형성되어 낙찰받았다. 다만, 이 공사의 경우 이레가 공사를 수행하는 과정에서 수행역량이 부족하자, 이레는 발주처의 승인을 받아 삼우에게 하도급을 주었다. 아울러, 그 후 2013년 말까지 2건의 조강공법 입찰이 더 있었지만 이 2건의 입찰에서는 삼우가 모두 낙찰을 받았다.</각주> 60 이러한 사실은 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 2-7호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증) 등을 통해 확인된다.
다) 2014년 공동행위
(1) 이레組 공동행위 (2014년 3월 ∼ 2014년 10월 : 7개 입찰)
(가) 합의 배경
61 2014년 1월경 당시 초속경 교면개량공사에는 삼우, 상봉, 이레, 금영, 승화<각주>참여가능업체 중 승화는 입찰참가자격은 있었으나 회사경영 상태의 악화로 사실상 다른 업체에 비해 입찰 경쟁력이 월등히 낮았다.</각주> 가 입찰에 참가할 수 있었고, 초속경 단면보수공사는 삼우, 상봉, 이레<각주>금영은 2014년 4월경 초속경 단면보수공사에 대한 입찰자격을 부여받았다.</각주> 가 입찰에 참가할 수 있었으며, 조강 교면개량공사는 삼우<각주>상봉은 2014년 4월경 조강 교면개량공사에 대한 입찰자격을 부여받았다.</각주> , 이레만이 입찰에 참여할 수 있었다.
62 그 당시, 이레의 입장에서는 삼우와의 공조관계가 틀어진 이후였지만, 추후 공사에서 자신이 낙찰받기 위해서는 업체 간의 협력이 필요하다고 인식하였고, 금영도 역시 같았다. 이에 이레와 금영은 평소 친분관계<각주>이레 장▩▩ 대표이사와 금영의 박◐◐ 상무의 진술에 비추어 볼 때, 이레와 금영의 대표자는 평소 친분관계를 바탕으로 신뢰관계를 유지하고 있었던 것으로 보여진다.</각주> 를 바탕으로 자신들의 수주가능성을 조금이라도 높이기 위해 입찰공조를 하게 되었고, 2014년 4월 이후 남경도 초속경 교면개량공사와 조강 교면개량공사에서 입찰자격을 얻은 지 얼마 되지 않은 업체로서 최소한의 공사물량이라도 확보할 필요가 있었기 때문에 이레와의 관계<각주>남경의 최◇◇ 대표이사의 장인이 이레의 박?? 회장이다. 최◇◇ 대표이사는 남경의 도로공사 콘크리트계 도로유지보수공사 입찰에 관한 업무를 처음부터 이레에 일임하여 진행하도록 하였고 자신은 이레의 결정을 따랐다고 진술하였다.</각주> 를 바탕으로 그 공조에 합류하였다.
63 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통해 확인된다.
(나) 합의 경위 및 내용
64 2014년 1월 중순경 이레의 장▩▩ 대표이사와 금영의 박◐◐ 상무 간의 전화연락 이후 이레의 박?? 회장, 금영의 박○○ 대표이사는 상세불명 장소에서 만나 한국도로공사가 2014년에 발주하는 초속경 교면개량공사, 초속경 단면보수공사 입찰 건에 대해 서로 협력 하에 입찰에 참여하고 양사가 낙찰 받게 될 물량에 대해서는 50%씩 동등하게 배분하여 공사를 수행하기로 합의하였다.
65 한편, 남경은 2014년 4월에 초속경 교면개량공사에 대한 입찰참가자격이 생겼고, 남경의 최◇◇ 대표이사는 장인인 이레의 박?? 회장의 제안에 따라 입찰공조에 참여하기로 하였다.
66 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통해 확인된다.
(다) 합의 실행
67 2014년 1월경 이레, 금영 간 합의 이후 같은 해 3∼4월경 남경도 그 합의에 추가로 합류함에 따라 위 3개 피심인들은 이후 발주되는 초속경 교면개량, 초속경 단면보수 공사 입찰에 참여하면서 사전에 전화로 연락하여 피심인 각각의 투찰가격 수준을 어떻게 할 것인지를 협의한 후 그 협의를 바탕으로 투찰하였다.
68 이 사건 '2014년 이레組 공동행위’ 합의 목적은 그 합의 이후 시행되는 도로유지보수공사에 관한 입찰에서 낙찰자는 그 합의에 참여한 피심인 중에서 나오도록 하는 데 있는데, 이러한 목적이 달성되기 위해서는 3개 피심인들이 각각의 입찰에서 투찰하는 가격의 수준이 상ㆍ중ㆍ하로 골고루 분포되도록 해야 하며, 3개 피심인들은 이를 위해 자신들이 투찰할 가격의 수준에 관해 협의를 한 것이다.
69 즉, 3개 피심인들이 투찰한 가격이 상ㆍ중ㆍ하로 분포되지 않고 일정 수준으로 몰려 있는 경우 3개 피심인들의 투찰가격이 다른 경쟁업체에 비해 모두 높게 되거나, 낙찰 하한율에 해당하는 가격보다 모두 낮게 되어 해당 입찰에서 낙찰자로 선정될 수 없는 바, 3개 피심인들은 바로 이러한 위험을 회피하기 위하여 자신들의 투찰가격이 상ㆍ중ㆍ하로 골고루 분포되도록 협의한 것이다.
70 3개 피심인들이 사전에 자신들이 투찰할 가격의 수준을 협의하고 이를 바탕으로 입찰에 참여했다는 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통해 확인된다.
(2) 삼우組 공동행위 (2014년 3월 ∼ 2014년 5월 : 29개 입찰)
(가) 합의 배경
71 2014년부터는 한국도로공사의 실무적용성 심의를 통과할 업체가 더욱 더 늘어날 것으로 예상되자, 삼우와 이레 등 기존 통과업체들은 2014년 입찰에서도 다시 협력을 재개할 필요가 있었다.
72 이에 삼우의 김△△ 대표이사는 2014. 3. 10. 이레의 임♧♧ 부회장, 금영의 박○○ 대표이사, 상봉의 차▽▽ 대표이사와 삼우 사무실 근처 커피숍에서 만나 협력방안을 논의했으나 물량배분율<각주>삼우는 도로공사 입찰물량의 50%를 요구하였으나 나머지 업체들은 1/n을 요구하였다.</각주> 에 의견일치를 보지 못하여 협의가 원만하게 이루어지지 못했다. 그러나, 그 직후 삼우와 상봉 두 피심인은 평소에도 협력적인 관계<각주>삼우의 김△△ 대표이사와 상봉의 차▽▽ 대표이사는 과거 신동아건설 재직 시부터 막역한 사이로 삼우가 한국도로공사와 수의계약을 할 당시부터 협력사로 같이 일을 하였다. 상봉의 경우 초속경 교면개량공사는 2013년 10월경에, 초속경 단면보수공사는 2013년 12월경에, 조강 교면개량공사는 2014년 4월경에 각각 실무적용성 심의를 통과하였다.</각주> 에 있었다는 점을 바탕으로 두 업체만이라도 입찰공조를 해야 한다는 점에 인식을 같이 하였고, 특히 상봉은 입찰자격을 얻은 지 얼마 되지 않은 업체로서 최소한의 공사물량이라도 확보하고자 하였다.<각주>당시 두 업체는 이레, 금영이 서로 입찰공조를 하고 있다는 점에 대해 의심을 하고 있었던 바, 이들 업체들의 연대에 대응하기 위한 목적도 있었다.</각주> 73 이러한 사실은 아래 <표 16>의 2014. 3. 10.자 삼우 김△△ 대표이사의 콘크리트계 교면포장기술 개발자로서의 의견문서(소갑 제1-11호증) 및 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 제2-7호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
<표 16> 삼우 김△△ 대표이사의 콘크리트계 교면포장기술개발자로서의 의견(소갑 제1-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210715" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
(나) 합의 경위 및 내용
74 2014년 3월 중순경 삼우의 김△△ 대표이사, 유?? 부사장, 상봉의 차▽▽ 대표이사는 삼우 사무실 근처 커피숍에서 모임을 가졌다.<각주>상봉의 차▽▽ 대표이사는 이 만남에 앞서 2014. 3. 10. 4개 업체 대표자간 모임 직후 귀가 중에 김△△ 대표이사와 별도로 두 회사 간 입찰공조 문제에 대해 의견을 나누었다고 진술하였다.</각주> 75 이 자리에서 위 2개 피심인들은 2014년 한국도로공사가 발주하는 초속경 교면개량공사, 초속경 단면보수공사<각주>당시에는 초속경만을 대상으로 하였으나 2014년 4월 이후 상봉이 조강 교면개량공사의 실무적용성 심의를 통과한 후에는 조강도 포함되었다.</각주> 입찰 건에 대해 서로 협력하기로 하고, 낙찰자는 2개 피심인 중에서 나올 수 있도록 하기 위해 자신들이 투찰할 가격이 일정 수준으로 몰리지 않고 충분한 격차가 있도록 사전에 협의하여 입찰에 참여하기로 합의하였다.
76 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 제2-7호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
(다) 합의 실행 및 중단
77 2014년 3월경에 있었던 삼우와 상봉 대표자 간 합의에 따라 2개 피심인들은 이후 발주되는 초속경 교면개량, 조강 교면개량, 초속경 단면보수 공사 입찰에서 사전에 전화로 연락하여 투찰할 가격의 수준을 협의하고, 그 협의를 토대로 자신들의 투찰가격을 정하여 투찰하였다.
78 한편, 삼우와 상봉은 합의에 따라 입찰공조를 하던 중인 2014년 4월과 5월 사이에 개찰 된 4건<각주>2014년 무주지사관내 콘크리트포장 단면개량공사(2014. 4. 2. 개찰), 2014년 영동지사 콘크리트포장 단면보수공사(2014. 5. 7. 개찰), 2014년 당진지사관내 콘크리트포장 단면보수공사 및 2014년 군포지사 콘크리트포장 단면보수공사(2014. 5. 19. 개찰)이다.</각주> 의 입찰에서 다른 경쟁업체의 투찰가격과 상봉의 투찰가격이 근접하여 상봉이 해당 입찰에서 탈락하였는데, 상봉은 그렇게 된 것이 삼우가 자신의 투찰가격 수준을 타 업체에게 누설하였기 때문이라고 의심을 하게 되었고, 그로 인해 서로의 신뢰관계가 깨지기 시작했다.<각주>상봉 차▽▽ 대표이사와 삼우 김△△ 대표이사, 유?? 부사장의 진술에 비추어 볼 때, 상봉에 의해 정보유출 당사자로 의심받은 삼우의 유?? 부사장이 2014년 8월 말에 퇴사하고, 삼우 김△△ 대표이사가 상당한 노력을 기울임으로써 삼우와 상봉의 신뢰관계는 그 이후 상당부분 회복된 것으로 보인다.</각주> 79 이에, 양사는 2014. 5. 20. 개찰이 이루어진 2014년 원주지사 관내 콘크리트포장 단면개량공사 입찰부터 그 해 말까지는 더 이상 입찰공조를 하지 않은 것으로 확인된다.
80 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 삼우 유?? 전 부사장의 2016. 12. 9. 진술조서(소갑 제2-7호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
(3) 실행 결과 (이레組 및 삼우組)
81 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들이 '2014년 이레組 공동행위’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 등 도로유지보수공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2014년 3월부터 같은 해 10월까지 총 7건<각주>이레 7건, 금영 7건, 남경 1건이다.</각주> 이며, 그 중 2건<각주>이레 1건, 금영 1건이다.</각주> 의 입찰에서 3개 피심인 중 1개사가 낙찰받았다.
82 삼우, 상봉 등 2개 피심인들이 '2014년 삼우組 공동행위’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 등 도로유지보수공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2014년 3월부터 같은 해 5월까지 총 29건<각주>삼우 29건, 상봉 29건이다.</각주> 이며, 그 중 20건<각주>삼우 10건, 상봉 10건이다.</각주> 의 입찰에서 2개 피심인들 중 1개사가 낙찰받았다.
83 '2014년 이레組 공동행위’를 바탕으로 이레組 피심인들은 7건의 입찰에 참여하였고, '2014년 삼우組 공동행위’를 바탕으로 삼우組 피심인들은 29건의 입찰에 참여하였는 바, 그 중 5건의 입찰은 이레組와 삼우組의 피심인들이 동시에 입찰에 참여하였다. 이를 종합하여 보면 5개 피심인이 각 組 합의를 바탕으로 참여한 입찰은 총 31개<각주>두 組가 모두 참여한 입찰 건(5건)과 두 組 중 한 組만 참여한 입찰 건(26건)을 합한 입찰 개수이다.</각주> 이며, 그 구체적인 내용은 아래 <표 17>과 같다.
<표 17> 2014년 콘크리트계 도로유지보수 공사입찰 현황(2014. 3.∼2014. 10.)<각주>이례組 낙찰은 로, 삼우組 낙찰은 로 표시하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210717" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>삼우組는 ( ), 이레組는 [ ]로 표시하였다.</각주> * 자료출처: 도로유지보수공사 입찰공고문, 업체별 투찰금액 및 낙찰결과, 계약서 등(소갑 제3-1호증)
84 '2014년 이레組 공동행위’에 참여한 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들과 '2014년 삼우組 공동행위’에 참여한 삼우, 상봉 등 2개 피심인들이 자신이 속한 組 내에서 낙찰자가 나오도록 하기 위해 각 組 내에서 각 피심인의 투찰가격이 골고루 분포되도록 사전에 협의한 투찰가격 수준으로 투찰했다는 점은 위 <표 17>에 정리되어 있는 각 입찰에서의 피심인 투찰가격을 '가격산출표’에 적시되어 있는 가격번호로 정리한 아래 <표 18>을 통해 쉽게 확인할 수 있다.
<표 18> 2014년 콘크리트계 도로유지보수 공사입찰 피심인별 투찰결과 정리
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210719" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
* 도로유지보수공사 입찰 각 사별 투찰분석 정리(소갑 제3-5호증)
85 가령, 4번 입찰의 경우를 살펴보면, 삼우組는 삼우와 상봉이 각각 303번과 783번에 해당하는 가격으로 투찰하였는데, 삼우가 투찰한 가격은 높은 수준(이를 '上’구간이라 한다)에, 상봉이 투찰한 가격은 낮은 수준(이를 '下’구간이라 한다)에 위치하도록 했으며, 이레組는 이레와 금영이 각각 72번과 615번에 해당하는 가격으로 투찰함으로써 이레의 투찰가격은 높은 수준(上 구간)에, 금영의 투찰가격은 낮은 수준(下 구간)에 위치하도록 한 것이다.
86 결국 삼우組의 피심인들과 이레組의 피심인들은 공개되지 않는 예정가격에 따라 낙찰하한선이 높게 형성되든지, 낮게 형성되든지 이에 관계없이 자신들이 속한 組 내에서 낙찰자가 나오게 하기 위해 組 내 사업자의 투찰가격이 골고루 분포되도록 사전 합의를 통해 실행한 것이며, 組 내에서 낙찰자가 나오는 경우 그 수주물량 중 일부는 組 내의 다른 사업자에게 하도급을 통해 할애해 주거나 장비임차 등의 방법을 통해서도 組 내의 탈락업체에게 보상해 주었다.
87 이와 같은 사례를 살펴보면, 3번 입찰의 경우 낙찰자로 선정된 이레는 수주물량 일부를 하도급을 통해 금영에게 주었으며, 8번 입찰의 경우 낙찰자로 선정된 상봉은 수주물량 중 일부 물량에 대한 시공권을 삼우에게 주었던 것으로 확인된다.
88 이러한 사실은 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
라) 2015년 공동행위
(1) 이레組 공동행위 (2015년 3월 ∼ 2015년 5월 : 27개 입찰)
(가) 합의 배경
89 이레와 금영, 남경 등 3개 피심인들은 2014년에 했던 입찰공조에 이어 2015년도에도 물량을 보다 많이 확보하기 위한 입찰공조의 필요성을 느꼈다.<각주>남경은 2015년 1월경 초속경 단면보수공사에 대한 입찰참여자격을 부여받았다.</각주> 90 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증) 등을 통해 확인된다.
(나) 합의 경위 및 내용
91 2015년 3월경 이레의 장▩▩ 대표이사와 금영의 박◐◐ 상무는 전화연락을 통해 한국도로공사가 2015년에 발주하는 도로유지보수공사 입찰에서도 지속적으로 협력할 것을 논의하면서 남경을 포함시킨 새로운 물량배분율을 정하고 이를 문서화하기로 하였다.<각주>남경의 최◇◇ 대표이사는 이레가 남경의 이익을 대변하였던 바, 남경은 협약서 작성에는 직접 관여를 하지 않았다고 진술하였다.</각주> 92 이후, 2015년 4월경 3개 피심인 간 물량배분율은 추후 자신들이 낙찰받게 될 물량 중에서 이레의 경우 남경의 몫을 포함하여 63%로, 금영의 경우 37%로 하기로 합의하였으며, 이러한 합의내용을 협약서로 작성하였다.<각주>협약서는 작성시점인 2015년 4월 이후의 공사물량에 대해서만 합의내용을 적시한 것이나 3개 피심인들은 2014년도 이레組 공동행위의 연장선에서 2015년도 입찰물량에 대해서도 3월경부터 이미 이 협약서 내용으로 각 입찰에 있어 공조를 지속해 왔기 때문에 실제 합의대상은 2015년 3월부터 발주되는 입찰물량에 대한 것이다.</각주> 93 이러한 사실은 아래 <표 19>의 2015년 4월 이레와 금영 간 협약서(소갑 제1-15호증), 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무 확인서(소갑 제2-11호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증) 등을 통해 확인된다.
<표 19> 2015년 4월 이레와 금영 간 협약서(소갑 제1-15호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210723" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
(다) 합의 실행
94 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들은 2015년 3월∼4월경에 이루어진 합의 이후에 발주된 초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량 공사 입찰에 참여하면서 2014년도와 마찬가지로 사전에 전화로 연락하여 각자가 투찰할 가격의 수준에 대해 협의하고, 그 협의를 바탕으로 자신들의 투찰가격을 정하여 투찰하였다.
95 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통해 확인된다.
(2) 삼우組 공동행위 (2015년 3월 ∼ 2015년 5월 : 27개 입찰)
(가) 합의 배경
96 2015년 3월경 실무적용성 심의를 통과한 업체수가 더욱 더 늘어나게 되면서<각주>2014년 3월과 비교해 보면, ① 초속경 교면개량공사의 경우 이너콘(’14.4월), 한미이엔씨(’14.4월), 윤창이엔씨(’14.4월), 남경(’14.4월), 대상(’14.10월), 에스비(’14.10월)가 입찰참여 자격을 추가로 얻게 됨으로써 입찰참여 가능업체가 기존 5개(삼우, 상봉, 이레, 금영, 승화)에서 11개로 늘어났고, ② 초속경 단면보수공사의 경우 금영(’14.7월), 대상(’15.1월), 에스비(’15.1월), 남경(’15.1월)이 추가되어 기존 3개(삼우, 상봉, 이레)에서 7개 업체로 늘어났으며, ③ 조강 교면개량공사의 경우 상봉(’14.4월), 승화(’14.4월), 남경(’14.10월)이 추가되어 기존 2개(삼우, 이레)에서 5개 업체로 늘어나게 되었다.</각주> 업체 간 수주경쟁이 보다 치열해질 것으로 예상되었고, 이에 삼우는 상봉 이외 에스비, 대상, 이너콘 등 평소 친하게 지내던 다른 업체들과도 협력을 해야 할 필요성<각주>당시 이들 업체는 이레, 금영, 남경이 서로 입찰공조를 하고 있다는 점에 대해 의심을 하고 있었던 바, 그러한 업체들의 연대에 대응하기 위한 목적도 있었다.</각주> 을 느꼈으며, 다른 업체들도 입찰자격을 얻은 지 얼마 되지 않았던 상황이었던 바, 최소한의 공사물량이라도 확보하기 위해서는 다른 업체들과의 공조가 필요한 것으로 인식하고 있었다.
97 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증), 대상 김□□ 대표이사의 2016. 12. 27. 진술조서(소갑 제2-15호증), 이너콘 윤▤▤ 대표이사의 2016. 12. 29. 진술조서(소갑 제2-16호증) 등을 통해 확인된다.
(나) 합의 경위 및 내용
98 2015년 3월 초순경 삼우의 김△△ 대표이사, 상봉의 차▽▽<각주>상봉의 차▽▽ 대표이사는 에스비의 이사로도 등재되어 있으며 당시 모임에서 에스비의 입찰공조 합의를 대리하였다고 진술하였다.</각주> 대표이사, 대상의 김□□ 대표이사, 이너콘의 윤▤▤ 대표이사는 삼우 사무실에서 모임을 가졌다.<각주>이너콘의 윤▤▤ 대표이사는 삼우 근처 식당에서 점심식사를 하면서 논의를 한 것으로 진술하였다.</각주> 99 이 자리에서 위 5개 피심인들은 한국도로공사가 2015년에 발주하는 초속경 교면개량, 초속경 단면보수, 조강 교면개량<각주>다만, 조강에 대해서는 당시 삼우와 상봉은 입찰참가자격이 있었으나 대상이나 이너콘 등 나머지 업체는 자격이 없었다.</각주> 공사 입찰 건에 대해 서로 협력하기로 하고, 5개 피심인 중 한 업체라도 낙찰자로 선정되는 데 유리해지도록 자신들이 투찰할 가격이 일정 수준으로 몰리지 않고 충분한 격차를 유지할 수 있도록 사전에 협의하여 입찰에 참여하기로 합의하였다.
100 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증), 대상 김□□ 대표이사의 2016. 12. 27. 진술조서(소갑 제2-15호증), 이너콘 윤▤▤ 대표이사의 2016. 12. 29. 진술조서(소갑 제2-16호증) 등을 통해 확인된다.
(다) 합의 실행
101 2015년 3월경에 있었던 삼우, 상봉, 에스비, 대상, 이너콘의 대표자 간 합의에 따라 5개 피심인들은 이후 발주되는 초속경 교면개량, 조강 교면개량, 초속경 단면보수 공사 입찰에 참여하면서 사전에 전화로 연락하여 투찰할 가격의 수준을 협의하고, 그 협의를 바탕으로 자신들의 투찰가격을 정해 투찰하였다.
102 이러한 사실은 삼우 김△△ 대표이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-3호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증) 등을 통해 확인된다.
(3) 실행 결과 (이레組 및 삼우組)
103 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들이 '2015년 이레組 공동행위’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 등 도로유지보수공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2015년 3월부터 같은 해 5월까지 총 27건<각주>이레 26건, 금영 24건, 남경 27건이다.</각주> 이며, 그 중 11건<각주>이레 4건, 금영 2건, 남경 5건이다.</각주> 의 입찰에서는 3개 피심인들 중 1개사가 낙찰받았다.
104 삼우, 상봉, 에스비, 대상, 이너콘 등 5개 피심인들이 '2015년 삼우組 공동행위’를 바탕으로 한국도로공사가 발주한 초속경 교면개량공사 등 콘크리트계 도로유지보수공사 입찰에 참여한 시기와 건수는 2015년 3월부터 같은 해 5월까지 총 27건<각주>삼우 27건, 상봉 27건, 에스비 24건, 대상 24건, 이너콘 6건이다.</각주> 이며, 그 중 16건<각주>삼우 6건, 상봉 1건, 에스비 2건, 대상 5건, 이너콘 2건이다.</각주> 의 입찰에서는 5개 피심인들 중 1개사가 낙찰받았다.
105 2015년 각 組 합의와 관련된 27건의 입찰 결과를 구체적으로 정리하면, 아래 <표 20>과 같다.
<표 20> 2015년 콘크리트계 도로유지보수 공사입찰 현황(2015. 3.∼2015. 5.)<각주>이례組 낙찰은 로, 삼우組 낙찰은 로 표시하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210725" alt="이유 21번째 이미지" ></img><각주>삼우組는 ( ), 이레組는 [ ]로 표시하였다.</각주> * 자료출처: 도로유지보수공사 입찰공고문, 업체별 투찰금액 및 낙찰결과, 계약서 등(소갑 제3-1호증)
106 '2015년 이레組 공동행위’에 참여한 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들과 '2015년 삼우組 공동행위’에 참여한 삼우, 상봉, 에스비, 대상, 이너콘 등 5개 피심인들이 자신이 속한 組 내에서 낙찰자가 나오도록 하기 위해 각 組 내에서 각 피심인의 투찰가격이 골고루 분포되도록 사전에 협의한 투찰가격 수준으로 투찰했다는 점은 위 <표 20>에 정리되어 있는 각 입찰에서의 피심인 투찰가격을 '가격산출표’에 적시되어 있는 가격번호로 정리한 아래 <표 21>을 통해 쉽게 확인할 수 있다.
<표 21> 2015년 콘크리트계 도로유지보수 공사입찰 피심인별 투찰결과 정리
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210727" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
* 도로유지보수공사 입찰 각 사별 투찰분석 정리(소갑 제3-5호증)
107 가령, 12번 입찰의 경우를 살펴보면, 삼우組는 삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘이 각각 951번, 360번, 1201번, 3번, 686번에 투찰하였는데, 각 피심인의 투찰가격은 삼우의 경우 중간보다 조금 낮은 수준(이를 '中下’구간이라 한다)에, 상봉은 중간보다 조금 높은 수준(이를 '中上’구간이라 한다)에, 대상은 낮은 수준(이를 '下’구간이라 한다)에, 에스비는 높은 수준(이를 '上’구간이라 한다)에, 이너콘은 가운데 수준(이를 '中’구간이라 한다)에 골고루 위치하도록 했으며, 이레組는 이레, 남경, 금영이 각각 1096번, 662번, 201번에 투찰함으로써 각 피심인의 투찰가격은 이레는 낮은 수준(下 구간)에, 남경은 중간 수준(中 구간)에, 금영은 높은 수준(上 구간)에 골고루 위치하도록 한 것이다.
108 2015년도 삼우組의 피심인들과 이레組의 피심인들은 2014년과 마찬가지로 組 내에서 낙찰자가 나오는 경우 그 수주물량 중 일부는 組 내의 다른 사업자에게 하도급을 통해 할애해 주거나, 장비임차 등의 방법을 통해서도 組 내의 탈락업체에게 보상해 주었는데, 이와 같은 사례를 살펴보면 이레組의 경우 12번 입찰에서 낙찰자로 선정된 이레가 수주물량을 하도급을 통해 금영에게 할애해 주었고, 남경도 낙찰된 5건<각주>위 <표 20>의 5번, 13번, 18번, 22번, 24번 입찰이다.</각주> 입찰에서의 수주물량을 일괄 하도급을 통해 이레에게 할애하였으며, 삼우組의 경우도 이너콘이 삼우로부터 장비를 임차하여 낙찰받은 공사를 수행했고, 대상도 낙찰받은 공사를 수행함에 있어 삼우와 상봉으로부터 장비와 인력을 지원받은 것으로 확인된다.<각주>아울러, 이레와 금영은 2015년에 작성된 양사 간의 물량배분율에 관한 합의서의 내용에 따라 그 차액을 정산하였는데, 이와 같은 사실은 아래의 초속경, 단면개량 낙찰 현황(소갑 제1-16호증) 등을 통해 확인된다.<초속경, 단면개량 낙찰 현황(소갑 제1-16호증)><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210731" alt="각주이미지"></img></각주> 109 이러한 사실은 이레 장▩▩ 대표이사의 2016. 11. 16. 진술조서(소갑 제2-1호증), 금영 박◐◐ 상무 확인서(소갑 제2-11호증), 금영 박◐◐ 상무의 2016. 12. 6. 진술조서(소갑 제2-12호증), 남경 최◇◇ 대표이사의 2016. 12. 28. 진술조서(소갑 제2-14호증), 삼우 김?? 이사의 2016. 11. 29. 진술조서(소갑 제2-5호증), 상봉 차▽▽ 대표이사의 2016. 12. 19. 진술조서(소갑 제2-13호증), 대상 김□□ 대표이사의 2016. 12. 27. 진술조서(소갑 제2-15호증), 이너콘 윤▤▤ 대표이사의 2016. 12. 29. 진술조서(소갑 제2-16호증) 등을 통해 확인된다.
3) 입찰참가제한 면제신청
110 피심인 승화를 제외한 나머지 8개 피심인들은 입찰담합으로 인한 부정당업자 제재를 면제<각주>2015. 8. 14. 정부는 8.15 광복 70주년을 맞이하여 건설업체들이 입찰담합 사실을 자진하여 신고하는 경우 입찰참가제한을 면제하겠다는 내용을 발표하였다.</각주> 받기 위해 2012년 9월부터 2015년 5월까지 공조를 했다는 입찰의 목록을 적시한 면제신청서를 2015. 9. 4.과 2015. 9. 7. 대한건설협회에 제출하였는데, 그 목록에는 이 사건 입찰도 대부분 포함되어 있다.<각주>다만, 대상의 김□□ 대표이사는 담합이 아니라고 생각하나 불이익을 피하고자 면제신청을 한 것이라고 진술하였다.</각주> 111 이러한 사실은 승화를 제외한 나머지 8개 피심인들이 제출한 입찰참가제한 사면신청서(소갑 제1-17호증) 등을 통해 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>각각의 공동행위가 종료된 날에 시행되고 있는 법률[① 2012년 공동행위 : 개정 2012. 3. 21. 법률 제11406호, ② 2013년 공동행위 : 개정 2012. 3. 21. 법률 제11406호, ③ 2014년 및 2015년 이레組 공동행위 : 개정 2015. 1. 20. 법률 제13071호, ④ 2014년 삼우組 공동행위 : 개정 2014. 1.24. 법률12334호, ⑤ 2015년 삼우組 공동행위 : 개정 2015. 1. 20. 법률 제13071호)]을 말한다.</각주> (이하 '법’이라 한다)
제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. ㆍ 2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4. ∼ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
② ∼ ⑥ (생략)
2) 관련 법리
112 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다.
가) 합의
(1) 합의의 의미<각주>사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할 지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당된다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결).</각주> 113 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결</각주> 114 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.
(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위
115 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다.
(3) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위
116 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다.
나) 경쟁제한성
117 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
118 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결</각주> 119 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 12. 선고 2009두7912 판결</각주> 다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부
1) 합의의 존재 여부
가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부
120 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 한국도로공사가 발주한 이 사건 총 69개의 도로유지보수공사 입찰에 참여하면서 입찰경쟁을 제한함으로써 낙찰불확실성을 해소하여 안정적으로 낙찰을 받아 자신의 수주 물량을 확보하고 저가 수주를 방지하기 위해 사전에 각 피심인이 낙찰받을 물량과 낙찰예정자를 미리 정한 후 투찰가격을 서로 협의하여 공동으로 결정하거나, 각 조별로 합의에 참여한 사업자들의 낙찰가능성을 높이기 위해 투찰할 가격의 수준을 공동으로 결정한다는 등의 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.
121 이 사건 공동행위별 합의 내용을 구체적으로 살펴보면, ① 2012년 삼우, 이레, 금영, 승화 등 4개 피심인들의 물량배분율 및 낙찰예정사ㆍ투찰가격수준 합의(2012년 공동행위), ② 2013년 삼우, 이레 등 2개 피심인들의 물량배분율 및 낙찰예정사 합의(2013년 공동행위), ③ 2014년 및 2015년 이레, 금영, 남경 등 3개 피심인들의 물량배분율, 투찰가격수준 합의(2014년 및 2015년 이레組 공동행위<각주>이 사건 공동행위 중 2014년 이레組 공동행위와 2015년 이레組 공동행위는 ① 합의에 참여한 주체가 이레, 금영, 남경으로 동일한 점, ② 3개 피심인 중 누구라도 낙찰받게 될 물량을 전제로 하여 공사를 수행할 비율을 3개사 간에 나누고, 자신들의 수주 가능성을 높이기 위해 투찰할 가격의 수준을 사전에 협의하여 입찰에 참여하기로 한 합의로서 단일한 의사에 기한 동일한 목적 하에서 이루어진 점, ③ 두 개의 합의는 2014년 3월부터 2015년 9월까지 총 34개 입찰에서 유형이나 방식 등에 커다란 변동 없이 지속적으로 실행된 점, ③ 3개 피심인들도 위 기간 동안 입찰 담합이 파기되지 않고 지속되었음을 스스로 인정하고 있는 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다.</각주> ), ④ 2014년 삼우, 상봉 등 2개 피심인들의 투찰가격수준 합의(2014년 삼우組 공동행위), ⑤ 2015년 삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘 등 5개 피심인들의 투찰가격수준 합의(2015년 삼우組 공동행위) 등 모두 5번의 합의가 있었다.
나) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부
122 또한, 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 이 사건 공동행위 중 2012년 공동행위, 2013년 공동행위, 2014년 및 2015년 이레組 공동행위는 한국도로공사가 발주한 도로유지보수공사 입찰에서 사전에 낙찰 받을 물량을 배분하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에도 해당한다.
다) 피심인 대상의 2015년 삼우組 공동행위에 가담하지 않았다는 주장 관련
123 피심인 대상은 2015년 3월경 대상을 포함한 삼우, 상봉, 이너콘 등이 함께 모인 사실은 있으나 장비나 인력지원에 대한 상호 협조에 관한 논의를 위해 인사차 만난 것이지 입찰공조에 대해 논의한 사실이 전혀 없고, 투찰 전 삼우와 투찰 구간에 대한 정보교환을 하였을 뿐 투찰가격 수준에 관해 합의한 사실도 없다고 주장한다.
124 살피건대, ① 대상의 경우 2014년 10월 및 2015년 1월에 신규로 이 사건 도로유지보수공사 입찰참가 자격을 부여 받은 업체로 자신의 낙찰 확률을 높이기 위해 합의에 참여할 유인이 존재하였던 점, ② 삼우, 상봉 등 다른 합의 참여자들은 2015년 삼우組 합의 배경과 내용, 실행방법 등을 구체적으로 진술하면서 대상도 합의에 가담하였다고 진술하고 있고, 특히 삼우의 김△△ 대표이사는 자신이 주도하여 투찰할 가격의 수준을 4∼5개로 나누고 입찰일 전 유선연락을 통해 각 업체들에게 전달해 주었다고 진술하고 있는 점, ③ 대상의 김□□ 대표이사 스스로 '사실 저희는 초반에 큰 것을 낙찰을 받은 후로 항상 말번을 받았습니다’라고 진술한 사실이 있는 점, ④ 아래 <표 22>에서 볼 수 있는 바와 같이 2015년 경부선 삼락교(서울) 등 7개교 교면개량공사의 투찰결과를 보면 5개 피심인은 각각 71번, 321번, 533번, 802번, 1083번을 투찰하였는데, 이들 간격은 균등하게 나타나고, 이러한 투찰양상은 아래 <표 23>과 같이 2015년 삼우組가 합의한 2015년 입찰 건 27개에서 모두 동일하게 나타나는 바, 이러한 투찰결과를 통해서도 5개 피심인들 간 사전설계 등에 따른 합의에 따라 투찰이 이루어진 것을 확인할 수 있는 점, ⑤ 대상을 포함한 삼우, 상봉, 에스비, 이너콘 모두 2015년 삼우組 공동행위에 대해 2015년 9월 대한건설협회에 입찰참가제한 면제신청서를 제출한 사실이 있는 바, 이는 대상을 포함한 5개 피심인들 모두 투찰가격 수준 등에 대해 합의한 사실을 방증하는 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 대상이 2015년 삼우組 공동행위에 참여한 사실이 인정된다고 할 것이므로 피심인 대상의 주장은 이유 없다.
<표 22> 2015년 경부선 삼락교 교면개량공사(입찰연번 5번) 삼우組 투찰결과
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210733" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<표 23> 2015년 삼우組 공동행위 관련 각 사간 투찰구간 차이
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210735" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
* 합의가 없었던 28번, 29번 입찰의 경우 간격이 상대적으로 불균등하게 나타남
2) 경쟁제한성 판단
125 상호 경쟁관계에 있는 피심인들이 해당 입찰 시장에서 공정한 경쟁을 제한함으로써 안정적으로 낙찰을 받아 자신의 수주 물량을 확보하는 등의 경제적 이익을 취득할 의도로 낙찰예정자, 투찰가격 수준 등을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행함으로써 이 사건 입찰에서 경쟁이 제대로 이루어질 수 없었던 점, 이 사건 공동행위가 없었다면 입찰참가자들이 투찰가격을 개별적ㆍ합리적으로 판단하여 투찰함으로써 경쟁을 통해 투찰가격이 낮아졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 공동행위는 경쟁제한성이 충분히 인정된다.
126 이를 구체적으로 살펴보면, 먼저 2012년 공동행위의 경우 ① 당시 입찰 참가자격이 있었던 4개사가 모두 함께 담합에 참여하여 낙찰예정자를 미리 결정하고 낙찰예정사가 각 사의 투찰구간을 사전 설계한 점, ② 이에 따라 낙찰예정사는 높은 가격에 투찰하고 들러리사들은 그 보다 더 높은 가격으로 투찰하거나 아주 낮은 가격으로 투찰하여 낙찰예정자가 높은 가격으로 낙찰 받을 수 있었던 점, ③ 위 <표 13> 2012년 피심인별 투찰결과를 보면, 11건 입찰의 낙찰하한가격(예정가격)에 해당하는 번호의 평균은 562로서 1365개의 중간범위인 반면에 낙찰자의 투찰가격 번호의 평균은 90에 해당하는 바, 경쟁상황에서 보다 높은 수준에서 낙찰가격이 결정된 사실을 확인할 수 있는 점, ④ 이로 인해 피심인들은 발주자인 한국도로공사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 등을 종합적으로 고려할 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다.
127 또한, 2013년 공동행위의 경우 비록 실행되지는 않았다 하더라도 합의 내용이 이 사건 도로유지보수공사 입찰에서 수주할 물량을 피심인 간에 배분하고 각 입찰에서의 낙찰예정자를 정하자는 것이므로 경쟁제한적인 효과가 발생될 수 있었음이 인정된다.
128 마지막으로 2014년 및 2015년 이레組 공동행위와 2014년 삼우組 공동행위, 2015년 삼우組 공동행위는 ① 피심인들 간 각각 경쟁이 이루어졌을 것을 이레組와 삼우組의 조별 합의로 사실상 2개의 사업자만 경쟁하는 효과를 초래하여 유효경쟁자 수가 2개사 수준으로 크게 감소하는 등 입찰 경쟁과정에서의 공정한 경쟁을 왜곡한 점, ② 피심인들 간 組별 합의는 피심인들이 속한 해당 組의 낙찰 확률을 높이기 위해 투찰구간이 한 곳으로 몰리지 않고 투찰구간을 분산 투찰하는 것이었던 바, 이는 해당 입찰시장에서 실질적인 가격 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제<각주><2014년 중앙선 태전교(부산) 등 2개교 교면개량공사 입찰 건><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210737" alt="각주이미지"></img></각주> 하여 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시킨 점, ③ 이로 인해 피심인들은 발주자인 한국도로공사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 등을 종합적으로 고려할 때 경쟁제한성이 인정된다.<각주>나아가, 2014년 및 2015년 이레組 공동행위의 경우 이레, 금영, 남경 등 3개사 간 낙찰 받게 될 물량을 대상으로 공사물량의 몫을 배분하는 명시적인 합의도 있었다.</각주> 5) 소결
129 피심인들의 제2. 가. 의 행위 중 2012년 공동행위(삼우, 이레, 금영, 승화), 2013년 공동행위(삼우, 이레), 2014년 및 2015년 이레組 공동행위(이레, 금영, 남경)는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 해당하고, 2014년 삼우組 공동행위(삼우, 상봉), 2015년 삼우組 공동행위(삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘)는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위이므로 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
130 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위(① 2012년 공동행위, ② 2013년 공동행위, ③ 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, ④ 2014년 삼우組 공동행위, ⑤2015년 삼우組 공동행위를 모두 포함한다)와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위 중 ① 2012년 공동행위, ② 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, ③ 2014년 삼우組 공동행위, ④ 2015년 삼우組 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>각각의 공동행위가 종료된 날에 시행되고 있는 시행령[① 2012년 공동행위 : 개정 2012. 6. 19. 대통령령 제23864호, ② 2014년 및 2015년 이레組 공동행위 : 개정 2014. 12. 9. 대통령령 제25840호, ③ 2014년 삼우組 공동행위 : 2014. 2. 11. 대통령령 제25173호, ④ 2015년 삼우組 공동행위 : 개정 2014. 12. 9. 대통령령 제25840호)]을 말한다.</각주> 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금 고시’라 한다.</각주> 규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>다만, 2013년 공동행위의 경우 합의 당사자인 삼우와 이레가 합의를 파기하고 실행하지 않아 해당 사업자에게 부당이득이 있다고 보기 어렵고, 경쟁제한성의 폐해도 현실화되지 않은 점 등을 고려하여 과징금 부과 대상에서 제외한다.</각주> 나. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액
131 이 사건 공동행위는 기본적으로 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합에 해당하므로, 피심인별로 당해 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건에 대해 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 각 4개의 개별 공동행위를 기준으로 당해 공동행위에 참여한 사업자가 해당 입찰 건에서 낙찰이 되어 계약을 체결한 경우에는 계약금액(부가가치세 제외)을, 당해 공동행위에 참여한 사업자가 해당 입찰 건에서 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(부가가치세 제외)을<각주>법원이 과징금 고시에서 '낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 관련매출액으로 본다’는 규정 중 '계약이 체결된 경우’라 함은 '입찰담합에 의하여 낙찰을 받고 계약을 체결한 사업자가 있는 경우를 의미한다’고 판시(대법원 2004. 10. 27. 선고 2002두6842 판결)한 취지에 비추어 볼 때 담합에 가담한 업체가 아닌 제3자가 낙찰을 받은 경우에는 과징금 고시 해석상 입찰담합에 의하여 낙찰이 되지 아니한 경우에 해당하므로 예정가격을 관련매출액으로 보아야 하는 점, 이 사건의 경우 2014년과 2015년에는 하나의 입찰시장에서 서로 다른 두개 組(이레組, 삼우組)의 공동행위 성립이 인정되는 점 등을 종합적으로 고려할 때 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, 2014년 삼우組 공동행위, 2015년 삼우組 공동행위의 경우 해당 공동행위(조별 합의)를 기준으로 합의에 가담한 사업자들이 모두 탈락한 경우에는 예정가격을 해당 피심인들에 대한 관련매출액으로 보는 것이 합리적이다.</각주> 관련매출액으로 보고, 이를 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 한다.
나) 부과기준율
132 2012년 공동행위는 해당 입찰에 참여할 수 있는 모든 사업자(4개사)가 함께 합의에 참여하였으므로 관련 시장점유율은 100%인 점, 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합에 해당하는 점, 이 사건 제한적 최저가 입찰제 하에서 피심인들이 취득한 부당이득이나 발주처에 피해를 유발한 정도는 상당한 수준으로 보는 것이 타당한 점, 이 사건 입찰은 건설입찰에 해당하고 관련매출액은 400억 원 미만에 해당하는 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 6%의 부과기준율을 적용한다.
133 2014년 삼우組 공동행위와 2015년 삼우組 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합에 해당하나, 나머지 이레組에 속한 사업자들이 어떤 전략을 택하는지에 따라 낙찰 성공 여부가 달라질 수 있는 상황으로 이레組와 경쟁의 여지가 남아 있었고 합의 성공가능성도 '확실’할 정도로 높지는 않았던 점, 각 조별 합의만으로는 낙찰률을 상승시킬 수 있는 정도가 제한적이었던 점, 이 사건 입찰은 건설입찰에 해당하고 관련매출액은 400억 원 미만에 해당하는 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 3%의 부과기준율을 적용한다.
134 2014년 및 2015년 이레組 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합에 해당하는 점, 이 사건 입찰은 건설입찰에 해당하고 관련매출액은 400억 원 이상 1,000억 원 미만에 해당하는 점 등을 고려할 때 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 점수가 5.0% 이상 7.0% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 나머지 삼우組에 속한 사업자들이 어떤 전략을 택하는지에 따라 낙찰 성공 여부가 달라질 수 있는 상황으로 삼우組와 경쟁의 여지가 남아 있었고 합의 성공가능성도 '확실’할 정도로 높지는 않았던 점, 각 조별 합의만으로는 낙찰률을 상승시킬 수 있는 정도가 제한적이었던 점 등을 고려하여 2014년 삼우조 공동행위 및 2015년 삼우조 공동행위와 동일한 '중대한 위반행위’에 해당하는 3%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
135 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 각 4개의 개별 공동행위<각주>2014년과 2015년 입찰의 경우 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, 2014년 삼우組 공동행위, 2015년 삼우組 공동행위의 각 조내 탈락자 수를 기준으로 한다.</각주> 를 기준으로 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을, 들러리 사업자 수가 5 이상인 경우에는 N분의 (N-2)<각주>N은 들러리 사업자의 수를 말한다.</각주> 를 감액한다.
136 이와 관련하여 피심인 대상, 남경 등은 2014년 및 2015년 이레組, 2014년 삼우組, 2015년 삼우組 공동행위의 경우 조별 탈락자 수가 아닌 당해 입찰 건 전체 탈락자 수를 기준으로 들러리 감경을 할 필요가 있다고 주장한다.
137 살피건대, ① 공동행위 수는 관련시장이 아니라 합의 내용 그 자체로 평가할 필요가 있고<각주>하나의 공동행위에 관한 대법원의 법리는 부당한 공동행위가 서로 다른 관련시장에 속하는 수개의 상품을 대상으로 하였을 경우라도 특별한 사정이 없는 한 동일하게 적용된다(서울고등법원 2013. 12. 19. 선고 2012누25936 판결).</각주> , 이레조와 삼우조의 공동행위는 기본적으로 동일한 입찰시장에서 이루어진 각 별개의 서로 다른 공동행위인 점, ② 해당 조(예 : 삼우조) 합의에 가담한 사업자가 모두 탈락한 경우 실패한 담합으로 볼 수 있고, 서로 다른 조(예 : 이레조)를 구성하여 별도로 합의한 사업자를 해당 조의 들러리로 보기도 어려운 점, ③ 이 사건 5개 공동행위는 각 별개의 공동행위이나 위반행위의 동질성 등을 고려하여 사건을 병합한 것일 뿐인 바, 만약 이들 사건을 병합하지 않았다면 각 조 탈락자 수를 기준으로 감경하였을 것인 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인들의 주장은 이유 없다.
138 위와 같이 산정한 이 사건 각 공동행위(2012년 공동행위, 2014년 및 2015년 이레組 공동행위, 2014년 삼우組 공동행위, 2015년 삼우組 공동행위)<각주>이 사건 공동행위별 시기와 종기는 아래 표와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210739" alt="각주이미지"></img></각주> 에 대한 피심인별 산정기준은 아래 <표 24>와 같다.
<표 24> 피심인별 산정기준
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210741" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정
139 피심인들은 행위요소에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
3) 2차 조정
140 금영, 남경, 삼우, 상봉, 에스비, 승화, 이레 등 7개 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 다만, 심사보고서 송부 이후 행위사실을 인정한 이너콘에 대하여는 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다.
141 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 25>와 같다.
<표 25> 2차 조정 산정기준
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210743" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
4) 부과과징금의 결정
142 피심인 승화의 경우 2012년 공동행위 종료일(2013. 3. 25.) 이후 2014. 12. 5. '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 따라 회생절차개시가 결정되어 2015. 8. 27. 회생절차가 종료되었는 바, 승화에 대한 과징금 청구권은 면책되어 과징금을 부과할 수 없으므로 과징금을 면제한다.
143 나머지 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다.
144 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 26>과 같다.
<표 26> 피심인별 부과과징금
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(단위: 원)
4. 결론
145 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위 중 2012년 공동행위(삼우, 이레, 금영, 승화), 2013년 공동행위(삼우, 이레), 2014년 및 2015년 이레組 공동행위(이레, 금영, 남경)는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 위반되고, 2014년 삼우組 공동행위(삼우, 상봉), 2015년 삼우組 공동행위(삼우, 상봉, 대상, 에스비, 이너콘)는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).