공정거래위원회
의결서
2019입담2513
조달청 발주 철근 연간단가계약 입찰 관련 14개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
의결일: 2022년 11월 8일
주문
1. 피심인 현대제철 주식회사, 동국제강 주식회사, 대한제강 주식회사, 한국철강 주식회사, 야마토코리아홀딩스 주식회사, 환영철강공업 주식회사, 한국제강 주식회사, 주식회사 화진철강, 주식회사 코스틸, 삼승철강 주식회사, 동일산업 주식회사는 조달청이 발주하는 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰 물량을 배분하거나 투찰가격을 합의하는 것과 같은 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 현대제철 주식회사 : 86,613,000,000원
2) 동국제강 주식회사 : 46,107,000,000원
3) 대한제강 주식회사 : 29,040,000,000원
4) 한국철강 주식회사 : 31,830,000,000원
5) 와이케이스틸 주식회사 : 23,653,000,000원
6) 환영철강공업 주식회사 : 20,607,000,000원
7) 한국제강 주식회사 : 16,344,000,000원
8) 주식회사 화진철강 : 1,186,000,000원
9) 주식회사 코스틸 : 805,000,000원
10) 삼승철강 주식회사 : 240,000,000원
11) 동일산업 주식회사 : 82,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 현대제철 주식회사 : 86,613,000,000원
2) 동국제강 주식회사 : 46,107,000,000원
3) 대한제강 주식회사 : 29,040,000,000원
4) 한국철강 주식회사 : 31,830,000,000원
5) 와이케이스틸 주식회사 : 23,653,000,000원
6) 환영철강공업 주식회사 : 20,607,000,000원
7) 한국제강 주식회사 : 16,344,000,000원
8) 주식회사 화진철강 : 1,186,000,000원
9) 주식회사 코스틸 : 805,000,000원
10) 삼승철강 주식회사 : 240,000,000원
11) 동일산업 주식회사 : 82,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인 적격성<각주>1</각주>및 일반현황
1 피심인 현대제철 주식회사, 동국제강 주식회사, 대한제강 주식회사, 한국철강 주식회사, 와이케이스틸 주식회사, 환영철강공업 주식회사, 한국제강 주식회사, 주식회사 화진철강, 주식회사 코스틸, 삼승철강 주식회사 및 동일산업 주식회사<각주>2</각주>는 철강제품을 제조ㆍ판매<각주>3</각주>하는 사업자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>4</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당된다.
2 위 피심인들 중 구(舊)와이케이스틸은 이 사건 공동행위 이후 회사분할이 있어 이 사건 처분과 관련하여 피심인 지위에 대한 검토가 필요한데, 구체적으로 구(舊)와이케이스틸은 2020. 9. 1. '철강재 제조 및 판매사업부문’을 물적 분할하여 신설법인 '와이케이스틸 주식회사’를 설립하였고, 자신은 '야마토코리아홀딩스 주식회사’로 상호를 변경하였다.
3 한편, 이 법을 위반한 회사인 사업자가 분할되거나 분할합병되는 경우 법 제55조의3 제3항에 따라 분할되는 사업자의 분할일 또는 분할합병일 이전의 위반행위는 ① 분할되는 회사, ② 분할 또는 분할합병으로 설립되는 새로운 회사, ③ 분할되는 회사의 일부가 다른 회사에 합병된 후 그 다른 회사가 존속하는 경우 그 다른 회사 중 어느 하나에 해당하는 회사의 행위로 보고 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
4 이 사건 법위반행위는 철근의 제조ㆍ판매와 관련된 것이므로 과징금 부과에 있어서는 철근사업부문을 담당하는 신설법인 와이케이스틸에게 책임이 있는 것으로 본다<각주>5</각주>.
5 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 피심인 일반현황
(각 회계연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800059" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>6</각주>* 자료출처 : 피심인 제출자료
나. 시장 구조 및 실태
1) 철근 및 관련 산업의 개념ㆍ특성
가) 철근의 개념 및 종류
6 철근은 철스크랩(고철)을 전기로에서 녹여 생산한 막대기 모양의 철강재로, 제강 공정과 압연 공정을 통해 제조된다. 즉, 철스크랩(고철)을 녹여 빌렛(Billet)<각주>7</각주>등을 생산하는 제강 공정을 거쳐 빌렛을 압연하는 압연 공정을 통해 제조된다.
<그림 1> 빌렛과 철근
<생략>
7 철근은 건설 및 토목의 기초 구조물로 사용되는 대표적인 건설 자재로서, 그 자체를 따로 쓰기 보다는 주로 콘크리트와 합쳐 철근 콘크리트 구조물로 만들어진다. 철근에는 다양한 종류가 있는데, 그 중 가장 기준이 되는 것은 SD400 10mm이다. 여기서 SD400<각주>8</각주>은 강종을, 10mm는 규격을 나타낸다.
<표 2> 강종별 철근 가격 현황
(단위: 톤)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800085" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
<표 3> 규격별 철근 가격 현황
(단위: 톤)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800109" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
※ 규격 13mm~51mm의 가격은 기준가격 대비
나) 철근 산업의 특징
8 철근 산업은 주택ㆍ건설 산업에서 사용되는 철근자재를 공급하는 기초소재 산업으로서 초기에 대규모 생산시설을 갖추어야 경상적인 생산이 가능한 자본집약적 산업이므로 신규 진입이 용이하지 않다.
9 그리고 국내 건설경기와 높은 상관관계를 가지는 데, 계절적으로 콘크리트 타설이 용이한 봄부터 늦가을까지는 주로 성수기에 해당되며, 콘크리트 타설이 어려운 겨울철 및 장마철은 주로 비수기에 해당된다.
10 또한, 체감경기 회복 후 건축계획 및 분양이 활성화되는 건설업의 특성에 따라 체감경기에 약 1년 정도 후행하는 측면, 생산시설의 지역적 편중으로 인해 생산지와 소비지 간의 괴리가 큰 측면, 무게와 부피로 인한 운반ㆍ보관비용이 적지 않아 수출에 제약을 받는 내수의존적 측면 등의 특징을 가지고 있다.
다) 철근 제조 원가구조
11 철근 제조 원가구조는 주재료인 철스크랩, 합금철과 같은 부재료, 인건비, 전력비, 연료비 등으로 구분된다. 각 제강사별 차이는 있으나 평균적인 원가구조는 아래 <표 4>에서 보는 바와 같으며, 특히 철스크랩이 65.8% 정도로 매우 큰 비중을 차지하고 있다.
<표 4> 철근 제조 원가구조 현황
<생략>
2) 철근 시장의 현황
가) 시장의 분류
12 철근 시장은 크게 국내시장과 수입시장으로 볼 수 있고, 국내시장에는 민수시장과 관수시장으로 구분할 수 있다. 민수시장은 건설사, 유통사 등을 대상으로 판매하는 시장을 의미하며, 관수시장은 조달청을 통한 관급공사에 판매되는 시장을 의미한다.
13 수입시장은 수입상 또는 유통점 등이 중국, 일본, 대만 등 해외 제강사와 수입계약을 체결하여 국내 건설사 및 유통점에 판매하는 경우로 국내산 대비 저가의 가격으로 판매가 이루어지고 있다.
<표 5> 철근 시장의 분류
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800131" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
나) 시장규모 및 시장점유율 현황
14 7대 제강사의 2019년 기준 철근 생산능력은 전체 대비 약 92.2%이고, 생산량에 따른 시장점유율은 약 99%에 달한다.
<표 6> 2015～2019년 7대 제강사 생산능력 및 생산량 현황
<생략>
15 또한, 7대 제강사의 최근 5년간 철근 생산량 및 판매량은 아래 <표 7> 및 <표 8> 기재와 같다.
<표 7> 7대 제강사 철근 생산량 현황
<생략>
<표 8> 7대 제강사 철근 판매량 현황
<생략>
3) 철근 시장의 거래 관행 및 가격 결정 방식
가) 철근 시장 특유의 거래 관행
16 철근은 '선출하 후정산’의 매출방식으로 거래되고 있는데, '선출하 후정산’ 거래란 건설사, 유통사 등 수요처가 필요로 할 때 우선 철근을 가져다 사용하고, 월말 또는 익월 초가 되면 지난 한 달간 공급받은 철근 물량에 대해 정산하여 대금을 지급하는 방식이다.
17 월말 또는 익월 초에 정산하는 과정을 제강사 등에서는 '월 마감’이라고 하며, 월 마감 과정에서 제강사 등은 수요처가 한 달간 구매한 총 물량, 현금결제 여부, 운송거리 등을 고려하여 철근 기준가격에서 할인하여 최종 금액을 결정한다.
18 기준가격은 종전에는 제강사와 건설사들의 구매 대표인 '대한건설자재직협의회(이하 '건자회’라 한다)<각주>9</각주>’간에 협의를 통해 정해지다가<각주>10</각주>최근에는 제강사가 공표하는 방식으로 정해지고, 기준가격이 정해지면 제강사ㆍ건설사ㆍ유통사 등 모두가 이 가격을 거래의 기준으로 사용하게 된다.
19 다만, 제강사 등과 각 수요처 간의 개별 사정에 따라 할인폭은 다르게 결정되며, 기준가격에서 할인폭을 적용한 금액이 제강사 등과 해당 수요처가 거래한 실거래가격이 된다.
나) 철근 민수가격 결정 방식
20 철근 민수가격은 위에서 언급한 바와 같이 기준가격이 정해지면 제강사ㆍ건설사ㆍ유통사 등 모두가 이 가격을 거래의 기준으로 사용하게 되고, 제강사 등과 각 수요처 간의 개별 사정(거래물량, 현금결제 여부, 운송거리 등)에 따라 할인폭이 결정되는데 기준가격에서 이 할인폭을 적용한 금액이 제강사 등과 해당 수요처의 실거래가격이 된다.
21 철근 민수가격의 기준이 되는 기준가격의 결정 방식은 과거부터 최근까지 다소 변화가 있어 왔는데, 종전에는 주로 철스크랩(고철) 가격의 변동율과 수급상황 등을 고려하여 제강사와 건자회 간의 협상을 통해 결정되었으며, 최근에는 현대제철ㆍ 동국제강 등 제강사가 매분기(또는 월별) 가격을 공표하고 건설사가 이를 수용하면, 그 가격대로 기준가격이 형성되고 있다.
다) 철근 관수가격 결정 방식
22 철근 관수가격은 조달청이 실시하는 철근 연간단가계약 입찰<각주>11</각주>을 통해 결정되며, 대체로 그 가격 수준은 철근 민수가격의 96.0～96.5%이다.
23 구체적으로 철근 관수가격은 철근 연간단가계약 입찰을 통해 결정되는데, 동 입찰을 위한 기초금액 및 예정가격은 제강사 등 입찰참가자가 제출하는 철근 민수가격을 기초로 정해진다.
24 즉, 입찰 전 조사한 철근 민수 실거래가격<각주>12</각주>에 조달청 사정률<각주>13</각주>이 적용되어 예정가격 산정의 기초가 되는 기초금액<각주>14</각주>이 산정되고, 예정가격은 기초금액을 기준으로 ±0.2%<각주>15</각주>범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격이 작성되어 이 중 무작위로 추첨되는 4개를 산술평균한 값으로 산정된다.
25 따라서, 철근 관수가격은 이와 같이 산정되는 예정가격보다 조금 낮은 수준에서 낙찰가격으로 형성된다.
26 참고로, 철근 관수가격은 2012. 9.부터 2016. 1.까지는 철근 민수가격의 하락으로 인해 오랜 기간 하락세 였으나, 그 이후 이 사건 관련 마지막 입찰이 있었던 2018년까지는 철근 민수가격의 상승 영향으로 꾸준한 상승세를 보이고 있었다.
27 이와 같은 철근 관수가격의 추이는 아래 <표 9>와 같다.
<표 9> 철근 관수가격(조달가격) 추이
<생략>
※ 자료출처: 조달청 제출 자료
28 그리고 철근 관수가격과 민수가격을 비교하면 아래 <표 10>과 같으며, 관수가격이 민수가격을 기준으로 조정되는 특성상 그 추세는 대체로 동일하지만 시기별로 그 차이(폭)는 다소 다르게 나타나고 있다.
<표 10> 철근 관수가격 vs 민수가격
<생략>
※ 자료출처: 현대제철 제출 자료
4) 이 사건 철근 연간단가계약 입찰의 개요
가) 낙찰자 선정방식
29 이 사건 조달청 발주 철근 연간단가계약 입찰은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 '국가계약법’이라 한다) 시행령 제17조, 같은 법 시행규칙 제19조 및 제20조의 규정에 의거 희망수량 경쟁입찰 방식으로 이루어졌다.
30 희망수량 경쟁입찰은 1인의 능력이나 생산시설로는 공급이 불가능하거나 곤란하다고 인정되는 다량의 수요물품을 제조 또는 구매할 경우, 그 수요 수량의 범위 내에서 입찰자가 계약할 희망수량과 단가를 투찰하며, 예정가격 이하의 단가로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 조달청 입찰공고 수량에 도달할 때까지 입찰자를 낙찰자로 결정하는 방식이다.
31 즉, 입찰자가 희망수량과 단가를 투찰하면 조달청은 예정가격 이하 단가로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자에게 우선 물량을 배정하고 남은 수량이 있을 경우 순차적으로 최저입찰가를 제시한 자에게 물량을 공급하는 것으로 수요 수량에 도달할 때까지 물량을 배정한다.
32 예를 들어, 조달청이 2018년 1분류<각주>16</각주>입찰에서 입찰수량을 740,000톤으로 공고하였고, 입찰자는 현대제철, 동국제강, 한국철강으로 이들의 투찰수량 및 투찰가격이 각각 현대제철 400,000톤 및 6,627,450원<각주>17</각주>, 동국제강 250,000톤 및 6,629,000원, 한국철강 150,000톤 및 6,644,190원이라고 가정한다면, 최저가로 투찰한 현대제철이 6,627,450원에 400,000톤을 낙찰 받고, 차순위인 동국제강이 6,629,000원에 250,000톤을 낙찰 받으며, 한국철강은 공고수량에서 현대제철과 동국제강의 낙찰물량을 제외한 나머지 물량인 90,000톤을 6,644,190원에 낙찰 받게 되는 것이다.
33 이와 같이 일반적인 희망수량 경쟁입찰 방식에서는 낙찰자들이 자신의 낙찰 물량에 자신이 투찰한 가격을 적용하여 계약이 체결되게 된다.
34 그러나 이 사건 입찰에서는 분류별 최저 투찰가격 동의제가 적용되어 계약이 체결되었는데, 이는 낙찰 물량을 정하는 방식은 위에서 본 희망수량 경쟁입찰 방식과 같이 최저 투찰자 순으로 정해지나, 가격은 낙찰자 자신이 투찰한 가격이 아닌 분류별로 가장 낮게 투찰된 가격(1순위 낙찰자의 투찰가격)을 모든 낙찰자에게 일률적으로 적용하여 계약을 체결하는 것이다.<각주>18</각주>35 위의 예시와 같은 경우라면, 동국제강도 낙찰 수량인 250,000톤을 최저 투찰가격인 현대제철의 투찰가격 6,627,450원을 적용하여 계약이 체결되고, 한국철강도 낙찰 수량인 90,000톤을 최저 투찰가격인 현대제철의 투찰가격 6,627,450원을 적용하여 계약이 체결되는 것이다.
나) 입찰참가 자격
36 이 사건 입찰에 참가할 수 있는 자는 국가종합전자조달시스템(http:// www.g2b.go.kr) 입찰참가자격등록규정에 따라 반드시 철근콘크리트용봉강으로 입찰참가 등록한 업체로서 철근콘크리트용봉강에 대해서 산업표준화법에 따라 KS(KS D 3504) 인증을 받은 업체 또는 KS인증업체의 공급확약서를 제출한 공급업체이다.
다) 기초금액 및 예정가격 산정방법
37 앞에서 살펴본 바와 같이, 조달청은 국가계약법 시행령 제9조, 같은 법 시행규칙 제2장과 '조달청 내자업무처리규정’ 제30조에 따라 입찰 전 조사한 철근 민수 실거래가격에 조달청 사정률을 적용하여 예정가격 산정의 기초가 되는 기초금액을 산정한 후 입찰일 1～2일 전에 국가종합전자조달시스템에 공개한다.
38 그리고 예정가격은 '조달청 내자구매업무처리규정’ 제30조에 따라 기초금액을 기준으로 ±0.2% 범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격을 작성하여 이 중 무작위로 4개를 추첨한 후 이를 산술평균한 값으로 산정한다.
39 그러므로 통상적인 경쟁입찰에서 낙찰을 기대하고 응찰하는 자는 위 기초금액을 통해 예정가격을 추정하고, 그 추정금액 이하에서 다른 응찰자보다 유리한 금액으로 투찰하게 된다.
라) 이 사건 입찰 과정 및 내용
40 이 사건 입찰의 주요 과정과 그 내용을 정리하면 아래 <표 11>과 같으며, 입찰공고일ㆍ가격자료 제출일 등은 아래 <표 12>와 같다.
<표 11> 입찰 주요 과정
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800175" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
<표 12> 공고일 등 입찰 관련 주요 일정
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800183" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>19</각주><각주>20</각주><각주>21</각주>41 참고로, 2018년 입찰에서의 입찰 공고를 예시하면 아래 <표 13>와 같다.
<표 13> 2018년 입찰 공고(2018. 2. 19.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800185" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>22</각주>2. 사실 인정 및 위법성 판단가. 인정사실 및 근거
1) 합의 개요
42 피심인들은 2012년부터 2018년까지 조달청이 정기적으로 발주한 희망수량 경쟁방식의 철근 연간단가계약 입찰<각주>23</각주><각주>24</각주>에 참가하면서, 사전에 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 정한 후 이를 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였으며, 이와 같이 합의된 내용대로 실행한 사실이 있다.
43 매년 이루어진 위 공동행위의 과정을 구체적으로 살펴보면 크게 3단계로 나누어진다. ① 피심인들 중 7대 제강사들은 매 입찰시마다 조달청이 입찰 공고를 하면, 카페 등 일정한 장소에 모여 낙찰물량 배분에 관한 협의를 수시로 진행하였는데, 물량 배분의 기준으로 각 업체의 생산능력, 과거의 조달청 계약물량 등을 사용하였다. ② 압연사를 포함한 전체 피심인들은 조달청이 기초금액 등을 산정하는 데 필요한 가격자료를 제출하기 위해 대전을 방문하는 과정에서 식당, 다방 등 일정한 장소에 모여서 낙찰받을 전체 물량과 각 업체별 배분 물량을 정하였다. 업체간 물량 조정은 제강업체는 제강업체끼리 압연업체는 압연업체끼리 내부적으로 이루어졌다. ③ 피심인들은 입찰 당일 대전역 인근 흡연부스 등 일정한 장소에 모여서 사전에 배분한 입찰 물량을 확인하고 예상되는 예정가격을 추출하여 투찰가격에 대해 합의하였다. 피심인들은 예정가격에 최대한 근접하는 낙찰가격을 만들기 위해 업체별로 투찰할 가격을 정하고, 실제로 그 내용대로 투찰하였다.
44 피심인들이 이와 같은 합의 및 실행을 통해 전체적으로 낙찰 받은 내역은 아래 <표 14> ～ <표 15> 기재와 같다.
<표 14> 피심인별 낙찰물량 및 비율(2012년 ～ 2014년 입찰)
(단위: 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800189" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
<표 15> 피심인별 낙찰물량 및 비율(2015년 ～ 2018년 입찰)
(단위: 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800061" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>25</각주>45 한편 이 사건 입찰에서 합의에 참여한 피심인별 담당 임직원들의 직급, 현재 근무 상황 등 현황은 아래 <표 16>과 같다.
<표 16> 피심인별 합의 관여 임직원<각주>26</각주><생략>
2) 합의 배경
가) 안정적인 매출 확보
46 피심인들은 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하였는데, 이를 통해 각자 안정적인 매출을 확보하고자 하였다.
47 희망수량 경쟁방식의 입찰에서는 입찰참가자가 자신이 희망하는 물량 또는 보다 많은 물량을 안정적으로 낙찰받기 위해서는 다른 입찰참가자보다 낮은 가격으로 투찰하여야 한다. 즉, 투찰가격 경쟁이 불가피하다.
48 그러나, 피심인들은 이 사건 입찰에서 더 많은 물량 확보를 위한 투찰가격 경쟁을 하는 대신, 자신들의 철근 생산능력 등을 기준으로 낙찰 물량을 배분함으로써 각 업체별로 일정 물량을 확보할 수 있게 하였고, 이를 통해 안정적인 매출 확보가 가능할 수 있었다.
<표 17> 삼승철강 ○○○ 진술조서<각주>27</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800063" alt="이유 10번째 이미지" ></img>나) 적정 수익 확보
49 피심인들은 사전에 투찰가격을 합의하였는데, 이를 통해 일정 수준 이상의 가격으로 계약을 체결하여 적정 수익을 실현하고자 하였다.
50 희망수량 경쟁방식의 입찰에서는 입찰참가자들이 사전에 낙찰 물량을 배분할 경우, 입찰참가자 자신이 원하는 수준의 높은 가격으로 투찰하여도 그 가격으로 사전 배분된 물량만큼 낙찰받을 수 있으므로 입찰참가자들 간의 투찰가격 경쟁은 그 의미를 상실하게 된다.
51 따라서 일반적으로는 이와 같이 입찰참가자들이 사전에 낙찰 물량을 배분할 경우, 굳이 투찰가격까지 사전에 합의할 필요는 없게 된다.
52 그러나, 이 사건 희망수량 경쟁입찰은 매 입찰 시마다 조달청의 요구로 분류별 최저 투찰가격 적용 동의서<각주>28</각주>를 제출하게 되므로 피심인들이 각자 투찰한 가격으로 계약이 체결되는 것이 아니라 분류별 최저 투찰가격이 적용되어 계약이 체결되기 때문에, 사전에 낙찰 물량을 배분하였다고 하더라도 분류별 최저 투찰가격에 대한 사전 합의가 필요하게 되었다.
53 다시 말해, 피심인들이 사전에 낙찰 물량을 배분하였다고 하더라도 분류별 입찰에서 자신의 투찰가격보다 더 낮은 투찰가격이 있다면 그 낮은 가격으로 계약이 체결되기 때문에, 자신들이 원하는 수준의 가격으로 계약을 체결하여 적정 수익을 실현하기 위해서는 분류별 최저 투찰가격을 합의하거나, 이를 통제하여야 한다.
54 이와 같은 분류별 최저 투찰가격에 대한 사전 합의 또는 통제는 훨씬 더 많은 물량을 배분받은 현대제철 등 7대 제강사들의 입장에서는 그 필요성이 더욱 커질 수밖에 없는 것이다.
55 따라서, 피심인들은 자신들이 원하는 수준의 가격으로 계약을 체결하기 위하여 사전에 투찰가격을 합의하였으며 이를 통해 적정 수익 실현이 가능할 수 있었다.
<표 18> 동국제강 ○○○ 진술조서<각주>29</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800065" alt="이유 11번째 이미지" ></img><표 19> 화진철강 ○○○ 진술조서<각주>30</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800067" alt="이유 12번째 이미지" ></img>3) 구체적 행위사실
가) 2018년 입찰
(1) 합의 과정 및 내용
56 피심인들은 조달청이 2018. 3. 8. 실시한 2018년도 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였다.
57 이를 구체적으로 기술하면, 환영철강공업 ○○○, 동국제강 ○○○, 대한제강 ○○○ㆍ○○○, 한국철강 ○○○, 와이케이스틸 ○○○, 한국제강 ○○○, 화진철강 ○○○, 동아에스앤티 ○○○, 코스틸 ○○○, 삼승철강 ○○○ 등 피심인들의 입찰담당자들은 2018. 2. 26. 2018년 입찰에서의 기초금액 등의 산정에 필요한 가격 자료를 조달청에 제출한다는 명목으로 대전을 방문하였으며, 낮 12시경 대전역 인근 중식당인 태화장<각주>31</각주>에 모여 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 결정하고 이를 각 업체별로 배분하였다.
58 먼저 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 제강사들이 가져갈 물량과 압연사들이 가져갈 물량으로 나눈 후, 제강사들의 물량은 제강사들 간에, 압연사들의 물량은 압연사들 간에 세부적으로 조정하였으며, 그 날 배분 물량이 결정되지 않은 업체는 입찰 전까지 별도의 조정을 거쳐 배분 물량을 결정하였는데, 최종 결정된 업체별 배분 물량과 투찰가격은 입찰 당일 환영철강공업 ○○○<각주>32</각주>으로부터 통보받기로 하였다.59 이와 같이 피심인들이 태화장에 모여 업체별로 입찰 물량을 배분한 사실 등은 2018년 입찰에 참가한 피심인 입찰담당자들의 진술조서, 동아에스앤티 ○○○의 업무수첩, 현대제철 ○○○이 작성한 '18년 관급철근 계약추진’ 자료, 현대제철 ○○○과 환영철강공업 ○○○ 간의 통화내역, 대한제강 ○○○가 작성한 '영업팀 관급 업무보고’ 자료 등을 통해 확인된다.
60 우선 화진철강 ○○○, 코스틸 ○○○, 삼승철강 ○○○ 등 이 사건 2018년 입찰에 직접 참가한 압연사 입찰담당자들은 이 사건 합의와 관련된 일시, 장소, 참석자, 합의 내용, 합의 경위 등에 대해서 구체적이면서도 일관되게 진술하고 있다<각주>33</각주>.
<표 20> 화진철강 ○○○ 진술조서(2020. 6. 9. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800069" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
<표 21> 코스틸 ○○○ 진술조서(2020. 8. 21. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800071" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
<표 22> 삼승철강 ○○○ 진술조서(2020. 6. 18. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800073" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
61 이와 관련하여 환영철강공업 ○○○ 등 7대 제강사의 입찰담당자들은 2018. 2. 26. '태화장’에서의 낙찰 물량 배분을 전면 부인하고 있으며, 특히 환영철강공업 ○○○ㆍ와이케이스틸 ○○○ㆍ한국제강 ○○○ 등은 '태화장’에서의 모임 사실 자체도 인정하지 않고 있다.<각주>34</각주><각주>35</각주><표 23> 피심인들 진술조서(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800079" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
62 그러나, 대한제강의 입찰담당자 ○○○ㆍ○○○과 동국제강의 입찰담당자 ○○○은 '태화장’에서의 모임 사실에 대해서는 인정하고 있으며, 특히 그 참석자들 중 환영철강공업 ○○○ㆍ와이케이스틸 ○○○ㆍ한국제강 ○○○ 등을 정확하게 지목하고 있다.<각주>36</각주><표 24> 대한제강 ○○○ 확인서(2018. 4. 26. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800081" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>37</각주><각주>38</각주><표 25> 대한제강 ○○○ 진술조서(2019. 11. 6. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800087" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
<표 26> 동국제강 ○○○ 진술조서(2019. 10. 30. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800091" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
63 둘째, 피심인 동아에스앤티의 입찰담당자 ○○○의 상관이었던 ○○○의 2018년 업무수첩에도 조달청 가격자료 제출일(2018. 2. 26.)에 물량 배분의 합의가 있었음이 나타나 있다<각주>39</각주>.
<표 27> 동아에스앤티 ○○○ 2018년 업무수첩(발췌)
<생략>
64 셋째, 현대제철의 입찰담당자 ○○○이 입찰 전 작성한 '18년 관급철근 계약추진’ 자료<각주>40</각주>를 보면 피심인별 낙찰수량과 피심인별 투찰가격이 기재되어 있는데, 2018년 실제 입찰 결과와 거의 일치하여 합의사실을 뒷받침한다.
65 구체적으로 동 자료는 2018년 입찰이 실시(2018. 3. 8.)되기 전에 만들어진 것<각주>41</각주>으로 2018년 입찰에서의 피심인별 낙찰수량이 기재되어 있는데, 실제 2018년 입찰에서의 1차 입찰 결과와 정확히 일치하고 있다.<각주>42</각주><표 28> 18년 관급철근 계약추진(2018. 3. 6. ○○○ 작성)[발췌]
<생략>
66 다만, 최종 입찰 결과와는 조금 차이가 있는데, 4분류에서 재입찰<각주>43</각주>실시 후의 추가 낙찰물량(한국철강 2,000톤, 현대제철 500톤) 만큼의 차이<각주>44</각주>와 같다. 이는 조달청이 2018년도 4분류 입찰에 한해서 잔여물량에 대해 재입찰을 실시하였는데, 이 부분은 피심인들이 예상하지 못했던 것이다.
67 그리고 '18년 관급철근 계약추진’ 자료에는 피심인별 투찰가격<각주>45</각주>도 적시되어 있는데, 실제 투찰가격과 거의 일치하는 양상을 보인다.
<표 29> 18년 관급철근 계약추진(2018. 3. 6. ○○○ 작성)[발췌]
<생략>
68 구체적으로 피심인별 투찰가격 중 '한철’이라고 되어있는 부분이 가장 낮은 가격인데, 이 가격이 실제 입찰에서 현대제철이 투찰한 분류별 최저투찰가격과 정확히 일치하고 있고<각주>46</각주>, '와이케이’, '동국’, '대한’, '디케이’ 라고 되어있는 부분의 가격도 실제 입찰에서의 와이케이스틸, 동국제강, 대한제강, 동아에스앤티의 투찰가격과 거의 일치하고 있다.<각주>47</각주>69 이와 같이 입찰 전 작성한 투찰가격의 존재는 '합의의 실행 및 결과’에서 후술하는 바와 같이, 입찰 당일 환영철강공업 ○○○으로부터 투찰가격을 쪽지로 전달받았다는 화진철강 ○○○, 삼승철강 ○○○ 및 코스틸 ○○○의 진술과도 정확히 부합한다<각주>48</각주>.
<표 30> 피심인들의 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800093" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
70 넷째, '18년 관급철근 계약추진’ 자료를 작성한 현대제철 ○○○과 환영철강공업의 ○○○은 여러 차례에 걸쳐 통화를 한 것으로 확인되는데, 특히 현대제철 ○○○이 '18년 관급철근 계약추진’을 작성한 시점(2018. 3. 6. ～ 3. 7)에는 무려 11차례나 통화가 집중되어 있다.<각주>49</각주>71 이를 구체적으로 살펴보면, 2018. 3. 6.에는 ①10:08:13에 47초, ②10:16:45에 524초, ③11:33:24에 174초, ④11:50:33에 738초, ⑤14:53:07에 454초, ⑥17:41:12에 246초, ⑦17:58:02에 30초 동안 통화가 이루어졌고, 3. 7.에는 ⑧10:04:55에 31초, ⑨10:50:42에 25초, ⑩17:03:16에 19초, ⑪18:00:51에 70초 동안 통화가 이루어졌다.72 그러나 2018년 입찰일(3. 8.) 이후부터 3. 31.까지는 단 2차례의 통화기록 밖에 확인되지 않는다.
<표 31> 현대제철 ○○○과 환영철강공업 ○○○ 간 통화기록(18. 2. 1.～3. 30.)[발췌]
<생략>
73 다섯째 대한제강의 입찰담당자 ○○○가 작성한 '영업팀 관급 업무보고<각주>50</각주>(2017. 11. 10. 영업팀 ○○○)’ 자료를 통해서 이 사건 합의의 존재를 알 수 있다.
74 대한제강의 '영업팀 관급 업무보고’에는 “① 극성수기(’17년 6월 ～ 8월) 당사의 수주량 감소 영향으로 ’18년도 비율 유지의 어려움”, “② 목표는 11% 지향, 불가능시 공격적 수주활동 집중을 통해, 계약대비 실제수주는 12% 지향” 등의 내용이 기재되어 있다.
<표 32> 대한제강 영업팀 관급 업무보고(2017. 11. 10)[발췌]
<생략>
75 이 사건 입찰은 희망수량 경쟁방식이어서 경쟁업체들보다 상대적으로 낮은 가격으로 투찰하면 자신이 희망하는 물량을 낙찰 받을 수 있는 구조임에도 불구하고, 2018년 입찰에서의 계약비율을 2017년 수주비율과 연관시킨 것과 계약물량 11%를 목표로 하고 수주비율은 12%를 지향한다는 내용은 쉽게 납득이 되지 않는다.
76 이는 피심인들 간 입찰 전에 낙찰 물량을 배분하는데, 2017년에 실제 수주비율이 낮았기 때문에 2018년 입찰과 관련한 낙찰 물량 배분 과정에서 2017년 계약비율을 유지하겠다는 명분이 부족하다는 것과 그렇다고 하더라도 자신의 배분 물량은 11%를 목표로 하여 제시하고<각주>51</각주>이것이 받아들여지지 않을 경우 공격적인 수주활동을 통해 실제 수주비율은 12%까지 높이겠다는 것으로 밖에는 해석되지 않는다.
77 이와 관련하여 화진철강의 입찰담당자 ○○○의 진술은 해당 문구의 의미를 더 명확히 보여준다.
<표 33> 화진철강 ○○○ 진술조서<각주>52</각주>(2020. 6. 9. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800095" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
(2) 합의의 실행 및 그 결과
78 피심인들의 입찰담당자들은 2018. 3. 8. 14:00 대전 조달청에서 실시된 2018년 입찰에 참가하기 위해 대전을 방문하였으며, 입찰 전에 대전역 앞 흡연부스 인근에서 만나 환영철강공업 ○○○으로부터 자신들의 최종 배분 물량과 투찰가격을 전달받았고, 실제 그 내용대로 투찰하여 사전에 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
79 구체적으로 피심인들은 2018년 총 입찰 물량 2,600,000톤 중 총 2,591,000톤을 희망수량으로 투찰하여 2,593,500톤을 낙찰받았는데, 4분류 입찰에서 잔여물량 2,500톤에 대한 재입찰이 실시되어 한국철강이 2,000톤을 투찰하여 2,000톤을, 현대제철이 1,000톤을 투찰하여 500톤을 낙찰 받은 것 외에는 입찰에 참가한 피심인 모두 투찰한 물량 그대로를 낙찰 받은 것이다.
80 피심인들이 2018년 입찰에서 실제 투찰하고 낙찰받은 내역은 아래 <표 34>와 같으며, 투찰율이 98.89 ～ 99.77% 수준에 이른다.
81 그리고 피심인들이 각자 낙찰 받은 물량에 분류별 최저투찰가격이 적용되어 계약이 체결되었다.<각주>53</각주><표 34> 2018년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800097" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
82 화진철강의 ○○○, 삼승철강의 ○○○, 코스틸의 ○○○은 이와 같이 입찰 당일 대전역 앞 흡연부스 인근에서 환영철강공업 ○○○으로부터 투찰가격 등이 적힌 쪽지를 전달받고 그대로 투찰한 사실 등을 구체적이고 일관되게 진술하고 있다.<각주>54</각주><표 35> 화진철강 ○○○ 진술조서(2020. 6. 9. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800099" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<표 36> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 6. 18. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800101" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
<표 37> 코스틸 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 8. 21. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800103" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
나) 2017년 입찰
(1) 합의 과정 및 내용
83 피심인들은 조달청이 2017. 1. 24. 실시한 2017년 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였다.
84 이를 구체적으로 기술하면, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ, 동아에스앤티 ㅇㅇㅇ, 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등 피심인들의 입찰담당자들은 2017. 1. 18. 2017년 입찰에서의 기초금액 등의 산정에 필요한 가격 자료를 조달청에 제출한다는 명목으로 대전을 방문하였으며, 오후 2시경 대전역 인근 신도다방<각주>55</각주>에 모여 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 결정하고 이를 각 업체별로 배분하였다.
85 먼저 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 제강사들이 가져갈 물량과 압연사들이 가져갈 물량으로 나눈 후 제강사들의 물량은 제강사들 간에, 압연사들의 물량은 압연사들 간에 세부적으로 조정하였으며, 그 날 배분 물량이 결정되지 않은 업체는 입찰 전까지 별도의 조정을 거쳐 배분 물량을 결정하였는데, 최종 결정된 업체별 배분 물량과 투찰가격은 입찰 당일 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 통보받기로 하였다.
86 이와 같이 피심인들이 신도다방에 모여 업체별로 입찰 물량을 배분한 사실 등은 2017년 입찰에 참가한 피심인 입찰담당자들의 진술조서, 와이케이스틸의 일일업무보고 자료, 코스틸 ㅇㅇㅇ가 작성한 '욱중서신’ 등을 통해 확인된다.
87 우선 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등 이 사건 2017년 입찰에 직접 참가한 압연사 입찰담당자들은 이 사건 합의와 관련된 일시, 장소, 참석자, 합의 내용, 합의 경위 등에 대해서 구체적이면서도 일관되게 진술하고 있다<각주>56</각주>.
<표 38> 화진철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 7. 22. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800105" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
<표 39> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 6. 18. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800107" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
<표 40> 코스틸 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 8. 21. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800111" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
88 이와 관련하여 삼승철강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ가 위와 같이 “입찰에 참가한 모든 제강업체 입찰담당자들과 (중략) 모든 압연업체 입찰담당자들이 참석하였습니다.”, “현대제철, 동국제강, 와이케이스틸, 환영철강공업 등 입찰에 참가한 모든 제강업체 입찰담당자들이 참석한 것은 확실합니다.” 라고 진술하고 있음에도, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 등 7대 제강사의 입찰담당자들 대부분은 2017. 1. 18. 낙찰 물량을 배분한 '신도다방’에서의 모임 사실 자체를 부인하고 있다.
89 특히, 현대제철의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ와 ㅇㅇㅇ는 아래 <표 41>과 같이 2017. 1. 18. 대전에 가지 않았다는 취지로 진술하였다.<각주>57</각주><표 41> 현대제철 ㅇㅇㅇ 및 ㅇㅇㅇ 진술조서(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800113" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
90 그러나, 현대제철로부터 제출받은 자료에 의하면 아래 <표 42>와 같이 ㅇㅇㅇ와 ㅇㅇㅇ는 2017. 1. 18. 대전에 출장을 갔던 것으로 확인된다.<각주>58</각주><표 42> 현대제철 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ 출장내역(발췌)
<생략>
91 그리고, 환영철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ 등도 2017. 1. 18. 대전을 방문한 사실이 출장내역 또는 진술조서 등을 통해 확인된다.<각주>59</각주><표 43> 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 출장내역(발췌)
<생략>
<표 44> 한국제강 ㅇㅇㅇ 출장증빙(발췌)
<생략>
<표 45> 한국철강 제출자료(발췌)
<생략>
<표 46> 와이케이스틸 제출자료(발췌)
<생략>
<표 47> 피심인들 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800115" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
92 둘째, 와이케이스틸의 일일업무보고 자료도 피심인들 사이에서 입찰 전에 수시로 낙찰 물량 배분에 대한 협의가 있었음을 보여준다.<각주>60</각주>93 구체적으로 와이케이스틸의 '2016. 11. 2. 부산영업팀<각주>61</각주>일일 업무 보고’에는, “내주 제강사 간 입찰수량 등 협의 지속”이라고 적시되어 있고<각주>62</각주>, '2016. 11. 14.<각주>63</각주>부산영업팀 일일 업무 보고’에는 “2016년 관급 입찰관련 가격자료 제출”, “단압사 전년도 65천톤에서 금년도 58천톤 수준 축소 협상 진행 중이나 신규 진입사인 코스틸(3만톤 요구) 입장 완강하여 설득에 난항 중, 현대가 중간자로 강력하게 조율 중이며 우리사는 12만톤 수준 전년대비 0.1% 계약비율 증대하여 방어 중, 입찰 전 추가 협의 예정이며 물량 및 계약비율 확정시 추후보고 예정”이라고 적시되어 있다.
<표 48> 와이케이스틸 일일 업무 보고(2016. 11. 2.)[발췌]
<생략>
<표 49> 와이케이스틸 일일 업무 보고(2016. 11. 14.)[발췌]
<생략>
94 특히, 2016. 11. 14.이 2016. 11. 24. 실시 예정이었던 입찰의 가격 자료 제출일이므로, '2016. 11. 14. 일일 업무 보고’ 자료에 기재된 내용들은 피심인들이 모임 등을 통해 낙찰 물량 배분에 대해 협의한 내용이라는 것임을 짐작할 수 있다.
95 셋째, 코스틸의 철강사업본부장 ㅇㅇㅇ가 작성한 '욱중서신’도 사전 합의 물량을 더 확보하기 위한 업체간 치열한 분위기를 보여주고 있는데, 코스틸의 ㅇㅇㅇ는 해당 자료의 의미에 대해서 아래 <표 51>과 같이 부연하고 있다<각주>64</각주>.
<표 50> 코스틸 욱중서신(ㅇㅇㅇ 작성)[발췌]
<생략>
<표 51> 코스틸 ㅇㅇㅇ 진술조서(2019. 10. 14. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800117" alt="이유 31번째 이미지" ></img><각주>65</각주>(2) 합의의 실행 및 그 결과
96 피심인들의 입찰담당자들은 2017. 1. 24. 14:00 대전 조달청에서 실시된 2017년 입찰에 참가하기 위해 대전을 방문하였으며, 대전역 구내 커피숍에서 만나 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 자신들의 최종 배분 물량과 투찰가격을 전달받았고, 그들은 실제 그 내용대로 투찰하여 사전에 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
97 구체적으로 피심인들은 2017년 총 입찰 물량 1,300,000톤 중 총 1,297,000톤을 희망수량으로 투찰하였고 1,295,000톤을 낙찰받았는데, 3분류 입찰에서 현대제철이 8,000톤을 투찰하여 6,000톤을 낙찰 받은 것 외에는 입찰에 참가한 피심인 모두 투찰한 물량 그대로를 낙찰 받은 것이다.
98 피심인들이 2017년 입찰에서 실제 투찰한 물량, 그리고 낙찰받은 물량과 투찰가격은 아래 <표 52>와 같으며, 투찰율은 99.77 ～ 99.91% 수준에 이른다.
99 그리고 피심인들은 낙찰받은 물량에 분류별 최저투찰가격이 적용되어 계약이 체결되었다.
<표 52> 2017년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800119" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
100 이와 같이 피심인들이 최종 배분된 물량 및 투찰가격을 전달받고 그대로 투찰한 사실 등은 피심인들의 진술조서에서 확인된다.<각주>66</각주><표 53> 화진철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 7. 22. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800121" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
<표 54> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 6. 18. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800123" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<표 55> 코스틸 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 8. 21. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800125" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
다) 2015년 입찰
(1) 합의 과정 및 내용
101 피심인들은 조달청이 2015. 10. 29. 실시한 2015년 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였다.
102 이를 구체적으로 기술하면, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ, 동아에스앤티 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ, 한동철강공업 ㅇㅇㅇ, 항진제강 ㅇㅇㅇ 등 피심인들의 입찰담당자들은 2015. 10. 20. 2015년 입찰에서의 기초금액 등의 산정에 필요한 가격 자료를 조달청에 제출한다는 명목으로 대전을 방문하였으며, 대전역 인근 중식당에 모여 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 결정하고 이를 각 업체별로 배분하였다.
103 먼저 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 제강사들이 가져갈 물량과 압연사들이 가져갈 물량으로 나눈 후 제강사들의 물량은 제강사들 간에, 압연사들의 물량은 압연사들 간에 세부적으로 조정하였으며, 그 날 배분 물량이 결정되지 않은 업체는 입찰 전까지 별도로 조정을 거쳐 배분 물량을 결정하였는데, 최종 결정된 업체별 배분 물량과 투찰가격은 입찰 당일 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 통보받기로 하였다.
104 이와 같이 피심인들이 대전역 인근 중식당에 모여 업체별로 입찰 물량을 배분한 사실 등은 2015년 입찰에 참가한 피심인 삼승철강 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 진술조서, 한동철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 2015년 업무수첩, 동국제강이 서류 미비로 입찰에 참여하지 못하게 되었음에도 자신의 물량분을 단독으로 수의계약한 정황, 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’, '2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고’ 자료 등을 통해 확인된다.
105 우선, 삼승철강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ은 이 사건 2015년 입찰에 직접 참가한자로서 아래 <표 56>과 같이 이 사건 합의와 관련된 일시 및 장소, 합의 경위 등에 대해서 구체적으로 진술하고 있다.<각주>67</각주><표 56> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 8. 12. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800127" alt="이유 36번째 이미지" ></img><각주>68</각주>106 이와 관련하여, 삼승철강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ이 위와 같이 “입찰에 참가한 모든 제강업체 입찰담당자들(제강업체 입찰담당자들 이름은 잘 모름)과 (중략) 입찰에 참가한 모든 압연업체 입찰담당자들이 참석하였습니다.” 라고 진술하고 있음에도, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 등 7대 제강사의 입찰담당자들 대부분은 2015. 10. 20. 낙찰 물량을 배분한 대전역 인근 중식당에서의 모임 사실 자체를 부인하고 있다.
107 그러나, 환영철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ 등이 2015. 10. 20. 대전을 방문한 사실은 출장내역 또는 진술조서 등을 통해 확인된다.<각주>69</각주><표 57> 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 출장내역(발췌)
<생략>
<표 58> 한국제강 ㅇㅇㅇ 출장 증빙<각주>70</각주>(발췌)
<생략>
<표 59> 대한제강 제출자료(발췌)
<생략>
<표 60> 한국철강 제출자료(발췌)
<생략>
<표 61> 피심인들의 진술조서ㆍ확인서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800129" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
108 둘째, 한동철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 '2015년 업무수첩’<각주>71</각주>에는 ① 10. 12. “현대제철과 협의하여 조달물량 확정될 것, 현대측 양보가 관건이 됨”, ② 10. 20. “대전역에서 환영철강 외 제강사 미팅, 각사 물량감소로 분위기 싸늘한 가운데 확정 내용없이 해산, 하부 4개사 경쟁(항진, 동아, 한동, 환영), 신규 삼성철강<각주>72</각주>5,000톤 현대측과 얘기 중”, ③ 10. 22. “조달청 입찰 관련 항진 ㅇㅇㅇ 차장 미팅, 동아 변수, 항진 현대와 밀착 교감”, ④ 10. 26. “항진제강 ㅇㅇㅇ 차장 방문(연 6,000톤은 확보 : 계속 조율 중)” 등의 내용이 적시되어 있다.
<표 62> 한동철강공업 ㅇㅇㅇ 2015년 업무수첩(발췌)
<생략>
109 셋째, 피심인 동국제강은 입찰 관련 서류 미비로 인해 입찰참가자격이 주어지지 않아 2015년 입찰에 참가하지 못하게 되는 상황이 발생하였는데, 동국제강 외 타 피심인들은 입찰 당일 이와 같은 사실을 인지하였음에도 입찰 물량 총 1,300,000톤 중 1,043,000톤만을 투찰하여 낙찰 받고 나머지 257,000톤을 잔여물량으로 남겨두었다.<각주>73</각주>110 그 후 조달청이 잔여물량(257,000톤)에 대해 2015. 10. 30 재공고하였는데 동국제강만이 참가하여 단독 응찰로 유찰되었고, 2015. 11. 10. 다시 공고하였으나 또 동국제강만이 참가하였고, 결국 동국제강이 수의계약으로 잔여물량 257,000톤 모두를 가져간 사실이 있다.<각주>74</각주><표 63> 동국제강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2019. 10. 30. 발췌)<각주>75</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800133" alt="이유 38번째 이미지" ></img>111 넷째, 피심인들이 위와 같이 업체별 낙찰 물량을 사전에 배분함에 있어 그 비율의 결정 기준 등은 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案) - 2015.05.26./남부영업팀’과 '2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고 - 2015. 3. 19. 남부영업팀’ 자료에 잘 나타나 있다.
<표 64> 와이케이스틸 2015년도 관급계약율 유지 검토(案)[발췌]
<생략>
112 먼저, 위 <표 64>에서 보는 바와 같이, 와이케이스틸의 남부영업팀이 2015. 5. 26. 작성한 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案) - 2015.05.26./남부영업팀’에는 ① “제강사 입찰물량 배정기준 - 과거 3년간 계약물량(20:30:50 비율) 50% + 철강협회 신고 압연 Capa 비율 50%로 비율 산정”, ② “현대제철 - 포항공장 폐쇄(-600,000톤)로 Capa 감소에 따른 계약량 유도(-2.5%/-35천톤)할 전략임<각주>76</각주>”, ③ “동국제강 - 2014년 설비합리화(+120,000톤/인천)는 기반영 되었으므로 2015년 증가분(15만톤)에 대해서는 일시반영이 아닌 점진적 반영 유도<각주>77</각주>”, ④ “신규진입자 - 신규진입자 진입시 최대 +6천톤 수준으로 한정계획(2014년도 계약 시 신규진입자(한동) 수준)”, ⑤ “우리 회사 대응 전략 - 전년수준(127천톤)은 신규 진입자에 따른 각 제강사들의 양보물량이 반영된 것으로 우리사는 수용한계 수준임을 강조, 비율방어”, ⑥ “금년도 계약비율(량) 협상은 어느 때보다 변수가 많고 난항을 겪을 것으로 예상되나 우리사의 입장은 협상을 깨지않고 전년비율(량) 유지를 목표로 경쟁사와 협상추진 계획임”이라고 적시되어 있다.
113 이와 관련하여 실제 2015년 입찰 결과와 비교해 보면, 현대제철은 전체 물량 대비 낙찰 비율이 2014년 33.6%에서 2015년 31.5%로 2.1% 감소하였고, 동국제강은 2014년 19.4%에서 2015년 19.8%로 0.4% 증가하였다.
114 그리고, 2015년 입찰에 처음 참가한 압연사인 삼승철강은 총 6,000톤을 낙찰 받았다.
115 또한, '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’에는 “제강사 입찰물량 배정기준 - 과거 3년간 계약물량(20:30:50 비율) 50% + 철강협회 신고 압연 Capa 비율 50%로 비율 산정”에 따라 2015년 입찰참가업체들의 낙찰 물량 배분비율이 적시되어 있는데, 실제 입찰에서의 배분비율과 비교해 보면 아래 <표 65>와 같다.
116 이를 살펴보면, 동 자료 상의 낙찰 물량 배분비율과 실제 입찰에서의 낙찰 물량 배분비율이 거의 차이가 없다는 것을 알 수 있으며, 그 약간의 차이는 동 자료 상의 입찰 물량 배정기준에 그 당시 각 업체별 생산능력(생산 Capa)의 증감ㆍ각 업체별 상황 등이 반영되어 나타난 것으로, 이와 같은 방법으로 실제 입찰에서의 각 업체별 배분비율을 결정하였음을 알 수 있다.
<표 65> 와이케이스틸 자료 상의 배분비율과 실제 배분비율 비교
<생략>
117 그리고 와이케이스틸의 남부영업팀이 2015. 3. 19. 작성한 '2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고 - 2015. 3. 19. 남부영업팀’ 자료를 보면 ① “관수 9%대 계약비율 유지, - 1압연 폐쇄로 CAPA 감소, 관급계약량 감소 가능성 우려”, ② “계약비율 산정기준 = 과거 3년간 관급 계약비율 평균 + 철강협회 등록된 압연 CAPA 각 50%씩 반영한 비율”, ③ “2015년도 계약시 현재 계약 비율 유지 하기 위해서는 한국철강협회 등록 압연 CAPA 유지가 필요(1압연 폐쇄에 따른 압연 CAPA 미반영이 유리)<각주>78</각주>”, ④ “경쟁사가 우리사 압연 CAPA를 이유로 관급 계약비율 감소를 요청할 경우 강력 대응 예정” 등의 내용이 적시되어 있다.
<표 66> 와이케이스틸 2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고<각주>79</각주>[발췌]
<생략>
118 이는 한국철강협회에 등록된 압연 CAPA<각주>80</각주>가 이 사건 입찰에 따른 계약비율에 영향을 미치고, 경쟁업체가 와이케이스틸의 1압연 공장 폐쇄로 인한 압연 CAPA 감소를 이유로 계약비율 감소를 요구할 수 있다는 내용으로 읽혀진다.
119 이 사건 희망수량 경쟁방식의 입찰에서는 경쟁업체들보다 상대적으로 낮은 가격으로 투찰하여 자신이 희망하는 물량을 낙찰 받을 수 있으므로, 한국철강협회에 등록된 압연 CAPA가 이 사건 입찰에 따른 계약비율에 영향을 미칠 수 없을 뿐만 아니라 경쟁업체가 와이케이스틸의 압연 CAPA 감소를 이유로 계약비율을 줄이라고 요구한다는 것도 납득이 되지 않는 것으로,
120 이는 피심인들 간 입찰 전에 낙찰 물량을 배분하는데, 한국철강협회에 등록된 압연 CAPA가 그 기준으로 작용하고, 타 피심인들이 와이케이스틸의 압연 CAPA 감소를 이유로 와이케이스틸에 배분되는 물량을 그만큼 줄이라고 요구할 수 있다는 것으로 밖에는 해석되지 않는다.
(2) 합의의 실행 및 그 결과
121 피심인들의 입찰담당자들은 2015. 10. 29. 14:00 대전 조달청에서 실시된 2015년 입찰에 참가하기 위해 대전을 방문하였으며, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 자신들의 최종 배분 물량과 투찰가격을 전달받았고, 그들은 실제 그 내용대로 투찰하여 사전에 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
122 구체적으로 피심인들은 2015년 총 입찰 물량 1,300,000톤 중 동국제강에게 배분된 257,000톤을 제외한 총 1,043,000톤을 희망수량으로 투찰하였으며, 동 입찰에 참가한 피심인 모두 투찰한 물량 그대로를 낙찰 받았다.
123 피심인들이 2015년 입찰에서 실제 투찰한 물량, 그리고 낙찰 받은 물량과 투찰가격은 아래 <표 67>과 같으며, 투찰율은 99.85～99.99% 수준에 이르며 피심인들은 낙찰 받은 물량에 분류별 최저투찰가격이 적용되어 계약이 체결되었다.
124 다만, 동국제강은 입찰에 참가하지 못해 사전에 배분된 자신의 물량을 그 후 단독입찰과 수의계약을 통해 확보하였다.
<표 67> 2015년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800139" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
125 위와 같이 피심인들이 최종 배분된 물량 및 투찰가격을 전달받고 그대로 투찰한 사실 등은 피심인 삼승철강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 진술조서를 통해 확인된다.
<표 68> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서<각주>81</각주>(2020. 8. 12. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800141" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
라) 2014년 입찰, 2013년 입찰 및 2012년 입찰
(1) 합의 과정 및 내용
126 피심인들은 조달청이 2014. 10. 23. 실시한 2014년 철근 연간단가계약 입찰, 2013. 11. 21. 실시한 2013년 철근 연간단가계약 입찰 및 2012. 9. 13. 실시한 2012년 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 업체별 낙찰물량을 사전에 배분하고 투찰가격을 합의하였다.
127 이를 구체적으로 기술하면, 2014년 입찰과 관련하여서는 2014. 10. 10., 2013년 입찰<각주>82</각주>과 관련하여서는 2013. 10. 18., 2012년 입찰<각주>83</각주>과 관련하여서는 2012. 8. 7. 각 입찰이 공고 되자, 현대제철 ㅇㅇㅇ과 ㅇㅇㅇ(또는 ㅇㅇㅇ), 동국제강 ㅇㅇㅇ, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 등 제강사 입찰담당자들은 서울 정동사거리 인근 '길들여지기<각주>84</각주>’라는 카페(커피숍)에서 모여 금번 입찰에서의 물량 배분에 대해 협의하고, 가격자료 제출일에 대전역 인근 식당 등에서 모여 최종적으로 낙찰 물량을 배분하기로 하였다.
128 그리고 2014년 입찰과 관련하여서는 2014. 10. 17., 2013년 입찰과 관련하여서는 2013. 10. 24. 등, 2012년 입찰과 관련하여서는 2012. 8. 17. 등 압연사를 포함한 피심인들 전체 입찰담당자들<각주>85</각주>은 기초금액 등의 산정에 필요한 가격자료를 조달청에 제출한다는 명목 등으로 대전을 방문하였으며, 대전역 인근 태화장, 신도다방, 신도칼국수<각주>86</각주>등에서 모여 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하였고, 그 날 배분 물량이 결정되지 않은 업체는 입찰 전까지 조정을 거쳐 배분 물량을 결정하기도 하였다.
129 이와 같이 피심인들이 모임 등을 통해 낙찰 물량을 각 업체별로 배분한 사실 등은 아래 피심인 동국제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 진술조서, 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’ 등을 통해 확인된다.
130 동국제강 ㅇㅇㅇ은 2012년부터 2014년까지 동국제강에 재직하면서 이 사건 입찰에 직접 참여한 자로서, 합의 과정에 대해서 아래와 같이 상세히 진술하고 있다.
<표 69> 동국제강 ㅇㅇㅇ 팀장 진술조서<각주>87</각주>(2021. 7. 16. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800145" alt="이유 41번째 이미지" ></img>
131 또한, 와이케이스틸의 남부영업팀이 2015. 5. 26. 작성한 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案) - 2015.05.26./남부영업팀’ 자료<각주>88</각주>도 위와 같이 2014년 이전에도 이러한 합의가 있었다는 사실을 보여주고 있다.
132 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’에는 아래 <표 70>의 내용이 기재되어 있는데, 이를 실제 입찰 경과 등과 비교해서 분석해보면 다음과 같이 해석된다.
<표 70> 2014년도 이전 입찰 관련 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800147" alt="이유 42번째 이미지" ></img><각주>89</각주>133 첫째, ①과 관련하여 실제 2014년 입찰 결과를 보면, 동국제강의 경우 낙찰 비율이 2013년 18.3%(256,000톤/1,400,000톤)에서 2014년 19.4%(272,000톤/1,400,000톤)로 1.1% 증가하였는데, 2014년 입찰 당시 피심인별 계약비율의 증감 폭이 전년 대비 최대 0.6%인 점을 감안(<표 14>참조)하면 “즉시 반영요구로 난항이었음”이라는 표현과 같이 1.1%의 증가 폭은 상당한 수준이다.
134 둘째, ②와 관련하여 2013년 입찰에서는 전체 낙찰 물량 대비 낙찰 비율이 한국철강 10.3%(144,000톤/1,400,000톤), 대한제강 10.0%(140,000톤/1,400,000톤)이었으나, 2014년 입찰에서는 대한제강 10.4%(145,000톤/1,400,000톤), 한국철강 10.0%(140,000톤/1,400,000톤)로 두 업체 간 낙찰 비율이 역전되었다.
135 셋째, ③과 관련하여 “전년도에 7%대 계약비율 방어실패로 금년에는 회복시도가 예상된다” 는 말은 2014년도에는 그동안 유지되어 왔던 7%대 계약비율이 깨졌다는 것이고 그렇다면 13년 이전에는 경쟁사간 협의를 통해 7%대를 유지해 왔다는 의미로 해석되는데, 실제 환영철강공업의 2012년(7.3%), 2013년(7.1%), 2014년(6.9%) 계약 비율과 부합한다.
136 넷째, ④의 “매년”과 ⑥의 “어느때보다”라는 단어를 통해 피심인들이 2014년도 뿐만 아니라 2013년 이전에도 지속적인 합의를 해왔음을 짐작할 수 있으며, ④와 관련하여 실제 입찰 결과를 보면, 2013년 입찰에서는 압연사가 총 45,000톤(항진제강 35,000톤, 동아에스앤티 10,000톤)을 낙찰 받았으나, 2014년 입찰에서는 압연사가 총 59,000톤(항진제강 35,000톤, 동아에스앤티 18,000톤, 한동철강공업 6,000톤)을 낙찰 받아 상대적으로 제강사들의 낙찰 물량이 줄어들었다.
137 다섯째, ⑤와 관련하여 2014년 입찰에 처음 참가한 한동철강공업은 총 6,000톤을 낙찰 받았다.
(2) 합의의 실행 및 그 결과
138 피심인들의 입찰담당자들은 2014년 입찰과 관련하여서는 2014. 10. 23. 14:00, 2013년 입찰과 관련하여서는 2013. 11. 21. 14:00, 2012년 입찰과 관련하여서는 2012. 9. 13. 14:00 대전 조달청에서 실시된 입찰에 참가하기 위해 대전을 방문하였으며, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 자신들의 최종 배분 물량과 투찰가격을 전달받았고, 그들은 실제 그 내용대로 투찰하여 사전에 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
139 구체적으로 피심인들은 2014년 입찰에서 입찰 물량 총 1,400,000톤을, 2013년 입찰에서 입찰 물량 총 1,400,000톤을, 2012년 입찰에서 입찰 물량 총 1,500,000톤을 각 업체별로 배분하였으며, 동 입찰에 참가한 피심인 모두 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
140 피심인들이 2014년 입찰, 2013년 입찰, 2012년 입찰에서 실제 투찰한 물량, 그리고 낙찰 받은 물량과 투찰가격은 아래 <표 71> ～ <표 73>과 같으며, 투찰율은 2014년 99.90～99.99%, 2013년 99.87～99.99%, 2012년은 4분류 입찰에서만 99.96～99.97%이고 나머지 분류의 입찰에서는 99.99% 수준이다.
141 그리고, 피심인들은 낙찰 받은 물량에 분류별 최저투찰가격이 적용되어 계약이 체결되었다.
<표 71> 2014년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800149" alt="이유 43번째 이미지" ></img>
<표 72> 2013년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800151" alt="이유 44번째 이미지" ></img>
<표 73> 2012년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800155" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
142 위와 같이 피심인들이 최종 배분된 물량 및 투찰가격을 전달받고 그대로 투찰한 사실 등에 대하여 피심인 동국제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ이 구체적으로 진술하고 있으며, 특히 2012년 입찰에서 피심인들이 보여준 투찰행태를 보면 더더욱 이 사건 담합 사실을 의심하지 않을 수 없다.
143 동국제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ은 조달청 입찰 당일날 피심인들 간 사전에 정해진 물량과 가격을 투찰하는 과정을 진술하고 있는데, 특히 피심인들이 예정가격에 근접하는 높은 가격으로 낙찰 받기 위해 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 주도로 투찰 예행연습 하는 과정을 상세히 보여주고 있다.
<표 74> 동국제강 ㅇㅇㅇ 진술조서<각주>90</각주>(2021. 7. 16. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800157" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
144 이와 같은 피심인들의 사전 투찰가격 결정 및 그에 따른 투찰 행태는 2012년 입찰(2012. 9. 13. 입찰)에서의 2분류 입찰 개찰조서에서 적나라하게 드러난다.
145 2012년 2분류 입찰의 개찰조서를 보면, 예정가격이 5,109,075원이었는데 피심인들 모두 1～6차 투찰까지는 예정가격 초과로 낙찰 받지 못하였고, 7차 투찰에서 현대제철ㆍ와이케이스틸ㆍ한국제강이, 8차 투찰에서 동국제강ㆍ한국철강ㆍ환영철강공업ㆍ항진제강이, 9차 투찰에서 마지막으로 대한제강이 낙찰 받았다.
146 그리고 현대제철은 정확히 500원씩 낮추어 투찰하였고, 동국제강은 2차 투찰에서는 300원, 그 이후 투찰에서는 200～500원씩 낮추어 투찰하였으며, 나머지 한국철강 등도 이와 비슷한 방식으로 투찰하였다.
147 그 결과, 피심인들 모두 5,109,000원으로 낙찰 받았는데, 그 낙찰율이 무려 99.9985%(5,109,000원/5,109,075원)에 이른다.
<표 75> 2012년 2분류 입찰의 개찰조서<각주>91</각주>(발췌)
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800159" alt="이유 47번째 이미지" ></img>
148 또한, 2012년 입찰(2012. 9. 13. 입찰)은 재입찰인데, 당초 입찰(2012. 8. 23. 입찰)에서 1～2차 투찰 모두 피심인들이 예정가격을 초과하여 응찰함으로써 유찰되었기 때문이다.<각주>92</각주>149 이와 관련하여 당초 입찰(2012. 8. 23. 입찰)에서의 개찰조서를 살펴보면, 피심인들이 고의로 유찰시킨 것으로 의심되는 투찰 행태가 나타나 있다.
150 1분류 입찰에서의 기초금액이 5,059,000원이고, 그렇다면 기초금액의 ±0.2% 범위에서 결정되는 예정가격은 5,048,882～5,069,118원 수준이 된다.
151 사전에 기초금액을 인지하고 있는 피심인들이 낙찰 받기 위해 정상적으로 투찰을 하는 경우라면 예상되는 예정가격 수준 즉, 기초금액의 99.8～100.2% 수준 또는 그 이하로 투찰하여야 하고, 적어도 기초금액의 100.2% 이상으로는 투찰하지 않아야 하는데 피심인들 모두 5,149,000～5,333,500원 즉, 기초금액의 101.78～105.43% 수준으로 투찰하였다.
152 피심인들은 2분류 입찰에서도 기초금액의 101.76～105.39%, 3분류 입찰에서도 기초금액의 103.60～105.60%, 4분류 입찰에서도 기초금액의 101.78～105.29%, 5분류 입찰에서도 101.77～105.24% 수준으로 투찰하였다.
153 이는 정상적인 투찰 행태로 볼 수 없으며, 피심인들 간 사전 모의 없이는 나타나기가 매우 어려운 결과로 해석된다.
<표 76> 2012년 당초 입찰(2012. 8. 23. 입찰)의 개찰조서<각주>93</각주>(발췌)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800161" alt="이유 48번째 이미지" ></img>
* 여기서 비율은 기초금액 대비 투찰가격(투찰가격/기초금액)을 의미함
마) 기타 2012년도 입찰 전의 담합 정황<각주>94</각주>154 앞서 살핀 이 사건 법위반행위(2012년 입찰 ～ 2018년 입찰) 외 2009년 입찰(2009. 2. 26. 입찰<각주>95</각주>)에서도 피심인들이 담합을 한 것으로 의심할 만한 정황이 발견되는데, 대한제강의 영업팀이 2009. 2. 4. 작성한 '영업조직구성 및 운영방안 - 09년 2월 4일 DaehanSteel 영업팀<각주>96</각주>’에는,
<표 77> 대한제강 영업조직구성 및 운영방안(발췌)
<생략>
155 “관급 입찰시 협상력 강화를 통해 비중 확대(조달철<각주>97</각주>입찰공고 : 20081205472-00) : 약 12만톤(9.2%), - 추정가격 9,500억원 ⇒ 총 물량 130만톤(기존 제강사 115만톤, HJ 5~6만톤, 단압업체 8～10만톤), - 최초 13만톤을 제시하였으나 협의과정에서 단압업체에 우선배정으로 12만톤으로 제언(08년 8만톤 대비 50% 상승)”이라고 적시되어 있다.<각주>98</각주>156 이와 관련하여 대한제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ은 아래와 같이 진술하고 있다.<각주>99</각주><표 78> 대한제강 ㅇㅇㅇ 과장 진술조서(2019. 11. 6. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800163" alt="이유 49번째 이미지" ></img>
4) 근거
157 이러한 사실은 이 사건 공동행위와 관련한 피심인들의 내부문건(소갑 제9호증 내지 소갑 제26호증), 피심인들의 진술조서ㆍ확인서(소갑 제27-1호증 내지 소갑 제27-32호증), 이 사건 입찰의 경과(소갑 제1호증 내지 소갑 제8호증) 등을 통해 확인된다.
나. 관련 법령
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>100</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1.∼2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4.∼7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.
제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우 등에는 20억원을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다.
제55조의3(과징금 부과) ①공정거래위원회는 제6조, 제17조, 제22조, 제24조의2, 제28조 또는 제31조의2에 따라 과징금을 부과하는 경우 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
1. 위반행위의 내용 및 정도
2. 위반행위의 기간 및 횟수
3. 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모등
② (생략)
③ 공정거래위원회는 이 법을 위반한 회사인 사업자가 분할되거나 분할합병되는 경우 분할되는 사업자의 분할일 또는 분할합병일 이전의 위반행위를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 회사의 행위로 보고 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
1. 분할되는 회사
2. 분할 또는 분할합병으로 설립되는 새로운 회사
3. 분할되는 회사의 일부가 다른 회사에 합병된 후 그 다른 회사가 존속하는 경우 그 다른 회사
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>101</각주>제9조(과징금의 산정방법) ①법 제6조(과징금) 본문ㆍ법 제22조(과징금) 본문ㆍ법 제24조의2(과징금) 제1항 본문ㆍ법 제28조 제2항ㆍ제3항 본문ㆍ법 제31조의2(과징금) 본문 및 법 제34조의2(과징금) 본문에서 "대통령령이 정하는 매출액"이란 위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액(이하 "관련매출액"이라 한다)을 말한다. 다만, 위반행위가 상품이나 용역의 구매와 관련하여 이루어진 경우에는 관련 상품이나 용역의 매입액을 말하고, 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다.
제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.
1. 낙찰 또는 경락의 비율
2. 설계 또는 시공의 방법
3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항
제61조(과징금 부과기준) ①법 제6조(과징금), 법 제17조(과징금), 법 제22조(과징금), 법 제24조의2(과징금), 법 제28조(과징금), 법 제31조의2(과징금) 및 법 제34조의2(과징금)의 규정에 의한 과징금의 부과기준은 별표 2와 같다.
② 삭제
③ 이 영에 규정한 사항 외에 과징금의 부과에 관하여 필요한 세부기준은 공정거래위원회가 정하여 고시한다.
다. 위법성 판단
1) 위법성 성립요건
158 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호의 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 등의 방법으로 합의를 하고 ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다<각주>102</각주>.
2) 위법성 판단
가) 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호의 행위에 해당되는지 여부
159 법 제19조 제1항 제3호는 “상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위”를 부당한 공동행위의 한 유형으로 규정하고 있다.
160 여기에는 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위가 포함되는데, 즉 사업자 간에 각 당사자의 생산량이나 판매량 등을 일정 수준으로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 등을 말한다.
161 또한, 법 제19조 제1항 제8호는 “입찰에 있어 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 부당한 공동행위의 한 유형으로 규정하고 있다.
162 그리고, 법 시행령 제33조는 '그 밖에 대통령령으로 정하는 사항’을 '낙찰 또는 경락의 비율, 설계 또는 시공의 방법, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항’이라고 규정하고 있다.
163 여기에서, '입찰’이라 함은 거래상대방을 선택함에 있어 청약자들이 서로의 청약내용을 알 수 없도록 하는 가운데 경쟁을 통해 청약자들 중 하나 혹은 다수를 선택하는 방법을 의미하고, '투찰가격’은 입찰에 응한 청약자가 제시한 가격을, '낙찰가격’은 낙찰자로 결정된 자의 투찰가격을 의미한다.
164 그리고, '입찰에 있어 낙찰자를 결정하는 행위’라 함은 사업자가 공동으로 수주를 희망하는 자 가운데 낙찰예정자를 미리 결정하고 이에 협조하는 행위를 말한다.
165 그러므로 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 “입찰에 있어 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자, 투찰가격, 낙찰가격, 낙찰의 비율 또는 그 밖에 입찰의 경쟁 요소가 되는 사항을 사전에 결정하는 행위를 의미한다.
166 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 희망수량 경쟁입찰 방식으로 실시된 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였으며, 이를 실행하였다.
167 피심인들이 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분한 행위는 철근 관수 시장에서 '사업자별로 계약 물량 또는 납품 물량을 할당하거나 그 수준을 제한하는 행위’로서 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하고 있는 행위에 해당된다.
168 또한, 피심인들이 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의한 행위는 '입찰에 있어 낙찰예정자, 낙찰예정물량, 투찰가격 등을 결정하는 행위’로서 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 행위에 해당된다.
나) 합의의 존재 여부
(1) 합의의 의미
169 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>103</각주>170 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호 인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.
171 특히, 부당한 공동행위의 합의를 구성하는 사업자들 사이의 의사의 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하다.<각주>104</각주>(2) 합의의 존재여부에 대한 판단
172 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 희망수량 경쟁방식으로 실시된 이 사건 입찰에 참가하면서, 입찰 공고 이후 피심인들 중 7대 제강사들은 '길들여지기’라는 카페에서의 모임 등을 통해 낙찰 물량 배분을 협의하였고, 그 후 가격자료 제출일 등에 압연사를 포함한 전체 피심인들은 대전역 인근 중식당인 태화장, 신도다방, 신도칼국수 등에서 모임을 갖고 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하였다.
173 그리고 입찰 당일 이와 같은 과정을 거쳐 최종 결정된 각 업체별 배분 물량과 투찰가격을 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 전달받았다.
174 피심인들은 조달청이 정기적으로 발주한 이 사건 입찰과 관련하여, 2012년 입찰부터 2018년 입찰까지 이와 같은 방식으로 사전에 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하였다.
175 위와 같이 피심인들이 입찰 전에 의사연락 또는 모임 등을 통해 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하였다는 사실은 아래에서 기술하는 피심인 입찰담당자들의 구체적인 인정 진술, 이를 뒷받침하는 피심인들의 내부자료, 그리고 이와 관련된 주도자들 간 의사연락 정황 등을 통해 명백히 입증된다.
176 따라서, 피심인들이 이와 같이 사전에 의사연락 또는 모임 등을 통해 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 결정한 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 경우에 해당한다.
(가) 피심인 입찰담당자들의 구체적인 인정 진술
177 먼저, 입찰 공고 이후 '길들여지기’라는 카페에서의 모임 등을 통해 낙찰 물량 배분을 협의하였다는 사실은 2012년 입찰부터 2014년 입찰까지 낙찰 물량 배분 모임 등에 직접 참석한 피심인 동국제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다.
178 동국제강의 ㅇㅇㅇ은 “현대제철 ㅇㅇㅇ 부장(담당자인 ㅇㅇㅇ 또는 ㅇㅇㅇ 대동) 주도 하에 보통 본인과 환영철강공업 담당자인 ㅇㅇㅇ 과장(당시 직급), YK스틸 담당자인 ㅇㅇㅇ 과장, 대한제강 담당자인 ㅇㅇㅇ 과장 중에 3명 내지는 5명이 모여서 철근 연간단가계약에 관한 이야기를 하였습니다. 물론 현대제철, 동국제강, 환영철강공업 3사 담당자들만 만나서 이야기 할 때가 많았습니다. 늘 해오던 일이라 나머지 업체에는 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 과장이 전화로 그 내용을 알려 주었습니다. 그 만남에서의 대화 내용은 주로 금번 입찰에서의 물량 배분에 대한 것이었고, 대전 조달청에서 가격자료 제출하라고 하는 날 대전역 인근 식당 등에서 만나 최종적으로 입찰 물량을 배분하자는 것이었습니다.”라고 진술하고 있다.<각주>105</각주>179 그리고, 가격자료 제출일 등에 압연사를 포함한 전체 피심인들이 대전역 인근 태화장, 신도다방, 신도칼국수 등에서 모임을 갖고 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하였다는 사실은 동국제강 ㅇㅇㅇ, 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등의 진술을 통해 확인된다.
180 동국제강 ㅇㅇㅇ은 “가격자료 제출하는 날, 모임 장소는 주로 대전역 건너편에 위치한 유명한 중식당인 태화장(042-256-2407) 2층 룸, 가끔은 신도칼국수(042-253-6799), 신도다방 등이었습니다(예약은 ㅇㅇㅇ 과장). 그 모임에는 입찰참가업체들인 제강업체와 압연업체 담당자가 모두 참석하여 현대제철 담당자와 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 과장 주도로 금번 입찰에서의 입찰 물량이 130만톤이라고 한다면, 그 물량에 대해 업체별 배분 물량을 협의하고 조정하였습니다. 제강업체들은 그 이전에 모임 등을 통해 어느 정도 물량 배분이 되어 있는 상태이므로 주로 압연업체들의 물량 배분이 중점적으로 결정되는 것이었습니다. 조달청 입찰 당일까지 현대제철 담당자 주도로 입찰 물량인 130만톤에 대한 업체별 배분 물량이 확정될 때까지 조율을 하기 위해 두세 번 정도 같은 장소에서 만나서 협의를 하는 경우도 있었습니다.”라고 진술하고 있다.<각주>106</각주>181 또한 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등도 “그 자리에서 업체들 간 물량 배분에 대해 협의하였습니다.”, “2017년과 동일하게 압연업체는 압연업체끼리, 제강업체는 제강업체끼리 내부적인 물량 조정을 하게 되었습니다.”, “입찰에 참가한 모든 제강업체 입찰담당자들과 (중략) 입찰에 참가한 모든 압연업체 입찰담당자들이 참석하였습니다.”, “그리고 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 차장이 최종 결정된 업체별 배분 물량과 투찰가격은 입찰 당일 알려주겠다고 하였습니다.”라고 진술하고 있다.<각주>107</각주>182 마지막으로 입찰 당일 이와 같은 과정을 거쳐 최종 결정된 각 업체별 배분 물량과 투찰가격을 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 전달받았다는 사실 또한 동국제강 ㅇㅇㅇ, 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등의 진술을 통해 확인된다.
183 동국제강 ㅇㅇㅇ은 “마지막으로는 조달청 입찰 당일 제강업체와 압연업체 담당자들이 식당 등에서 모여 최종적으로 배분된 입찰 물량에 대하여 확인ㆍ점검을 하고 투찰에 대한 예행연습도 하였습니다.” 라고 진술하고 있다.<각주>108</각주>184 또한 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등도 “ㅇㅇㅇ 팀장은 각 업체별로 정해진 투찰수량을 구두로 통지하고, 투찰가격은 쪽지로 각 업체 입찰담당자들에게 전달하였습니다.”, “그리고 업체 입찰담당자 한명씩 구내 커피숍으로 들어가서 ㅇㅇㅇ 차장으로부터 투찰수량과 투찰가격을 전달받았습니다.”, “보통의 명함보다 조금 작은 크기(엑셀로 작성한 것을 자른 것 같았음)였고, 인쇄된 것으로 기억됩니다.”라고 진술하고 있다.<각주>109</각주>(나) 입찰담당자들의 인정 진술을 뒷받침하는 피심인들의 내부자료
185 이와 같이 피심인들이 입찰 전에 모임 등을 통해 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하였다는 사실은 피심인들의 내부자료 등을 통해서도 확인된다.
186 먼저, 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’ - 2015.05.26./남부영업팀’<각주>110</각주>에는 “제강사 입찰물량 배정기준 - 과거 3년간 계약물량(20:30:50 비율) 50% + 철강협회 신고 압연 Capa 비율 50%로 비율 산정”, “금년도 계약비율(량) 협상은 어느 때보다 변수가 많고 난항을 겪을 것으로 예상되나 우리사의 입장은 협상을 깨지않고 전년비율(량) 유지를 목표로 경쟁사와 협상추진 계획임”이라고 적시되어 있고, 와이케이스틸의 '2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고’<각주>111</각주>에는 “계약비율 산정기준 = 과거 3년간 관급 계약비율 평균 + 철강협회 등록된 압연 CAPA 각 50%씩 반영한 비율”, “경쟁사가 우리사 압연 CAPA를 이유로 관급 계약비율 감소를 요청할 경우 강력 대응 예정”이라고 적시되어 있다.
187 위와 같이 “제강사 입찰물량 배정기준 - 과거 3년간 계약물량(20:30:50 비율) 50% + 철강협회 신고 압연 Capa 비율 50%로 비율 산정, 금년도 계약비율(량) 협상은 어느 때보다 변수가 많고 난항을 겪을 것으로 예상되나, 경쟁사와 협상추진 계획임, 경쟁사가 우리사 압연 CAPA를 이유로 관급 계약비율 감소를 요청할 경우 강력 대응 예정”이라는 것은 피심인들이 입찰 전에 낙찰 물량 배분의 기준을 정해놓고, 협의 또는 협상 등을 통해 낙찰 물량을 배분하고 있었다는 사실을 보여주는 것이다.
188 둘째, 와이케이스틸의 '2016. 11. 2. 부산영업팀 일일 업무 보고’<각주>112</각주>에는, “내주 제강사 간 입찰수량 등 협의 지속”이라고 적시되어 있고, '2016. 11. 14. 부산영업팀 일일 업무 보고’<각주>113</각주>에는 “단압사 전년도 65천톤에서 금년도 58천톤 수준 축소 협상 진행 중이나 신규 진입사인 코스틸(3만톤 요구) 입장 완강하여 설득에 난항 중, 현대가 중간자로 강력하게 조율 중이며 우리사는 12만톤 수준 전년대비 0.1% 계약비율 증대하여 방어 중, 입찰 전 추가 협의 예정이며 물량 및 계약비율 확정시 추후보고 예정”이라고 적시되어 있다.
189 특히, '2016. 11. 14. 일일 업무 보고’는 2016. 11. 14.이 2016. 11. 24. 실시 예정이었던 입찰과 관련한 가격 자료를 조달청에 제출하는 날이었고, 이 날 피심인들이 모임 등을 통해 낙찰 물량 배분에 대해 협의한 내용이다.
190 그리고 “내주 제강사 간 입찰수량 등 협의 지속, 입찰 전 추가 협의 예정이며 물량 및 계약비율 확정시 추후보고 예정”이라고 쓰고 있는데, 이는 피심인들이 입찰 전에 수시로 낙찰 물량 배분에 대해 협의하였다는 사실을 직접적으로 자인하고 있는 것이다.
191 셋째, 한동철강공업 ㅇㅇㅇ의 '2015년 업무수첩’<각주>114</각주>에는, 10. 12. “현대제철과 협의하여 조달물량 확정될 것”, 10. 20. “대전역에서 환영철강 외 제강사 미팅”, 10. 22. “조달청 입찰 관련 항진 ㅇㅇㅇ 차장 미팅”, 10. 26. “항진제강 ㅇㅇㅇ 차장 방문(연 6,000톤은 확보 : 계속 조율 중)”이라고 적시되어 있으며, 코스틸 ㅇㅇㅇ가 작성한 '욱중서신’<각주>115</각주>에는, “1월 24일 조달청 17년도 초도 계약 물량이 12천톤으로 확정되었습니다. 단압밀 신규업체 초도물량은 통상 6천톤으로 시작하여 점진적으로 확대해가는 것이 업계의 불문율이고 동종업계 저항도 심했지만 헝가리 지인들 도움도 있었고 타 단압밀 대비 장기공급을 통한 안정된 원료확보 및 40년된 당사 업력을 강조, 설득하여 관철시켰습니다”라고 적시되어 있다.
192 위와 같이 “현대제철과 협의하여, 대전역에서 환영철강 외 제강사 미팅, 연 6,000톤은 확보 : 계속 조율 중”, “당사 업력을 강조, 설득하여 관철시켰습니다”라는 것은 피심인들이 낙찰 물량을 배분하기 위해 대전역 인근에서 모임을 가졌다는 사실과 입찰 전에 낙찰 물량 배분을 협의ㆍ조정하였다는 사실을 분명하게 보여주는 것이다.
193 마지막으로, 현대제철 ㅇㅇㅇ가 작성한 '18년 관급철근 계약추진’<각주>116</각주>에는 실제 2018년 입찰에서의 피심인별 투찰수량과 피심인별 투찰가격이 적시되어 있는데, 동 자료는 명백히 입찰 전에 만들어진 것으로 피심인들이 사전에 협의 등을 통해 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하였다는 사실을 여실히 드러내는 것으로 피심인들 간 사전 모임, 최소한 의사연락 없이는 그 작성이 불가능한 것이다.
(다) 이 사건 주도자들 간의 의사연락 정황
194 이 사건 낙찰 물량 배분 등을 주도한 현대제철의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ와 환영철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ 간에 2018년 입찰 전에 여러 차례 전화 통화를 한 것으로 확인된다.
195 특히, 2018년 입찰 1～2일 전인 2018. 3. 6.～3. 7.에는 이들 간에 무려 11차례나 통화가 집중되었는데, 이는 낙찰 물량 배분 및 투찰가격에 대한 협의 또는 조정을 위한 것이라고 밖에는 달리 설명되지 않는다.<각주>117</각주>다) 하나의 공동행위
196 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 터잡아 동일한 목적으로 수행하기 위한 것으로서 끊임없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>118</각주>197 아래와 같은 특성을 종합적으로 고려해 볼 때, 단순히 개별 입찰에 대한 1회적인 합의가 아니라 조달청이 정기적으로 발주한 철근 연간단가계약 입찰에서 계속적으로 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 합의한 것으로 하나의 공동행위로 봄이 타당하다.
198 첫째, 피심인들의 이 사건 공동행위는 철근이라는 동일한 종류의 관련 상품을 대상으로 동질의 사업자들 간에 이루어진 것으로, 전체적으로 이 사건 구매입찰 시장은 철근을 제조ㆍ판매하는 사업자들이 참가하는 단일의 시장에 해당된다.
199 둘째, 이 사건 합의의 기본적이고 본질적인 내용은 피심인들이 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 결정한 것으로, 이와 같이 피심인들이 희망수량 경쟁입찰 방식으로 실시된 이 사건 입찰에 참가하면서 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정한 것은 상호 간에 가격경쟁을 회피함과 동시에 일정 물량을 나눠 가짐으로써 안정적 매출을 확보하고 적정 수익을 실현하고자 하는데 있는 것이다.
200 따라서 이 사건 공동행위는 낙찰 물량 배분 및 투찰가격 결정이라는 단일한 의사에 따라, 안정적 매출을 확보하고 적정 수익을 실현하고자 하는 동일한 목적을 수행하기 위해 이루어진 것이다.
201 셋째, 2012년 입찰부터 2018년 입찰까지 정기적으로 실시된 조달청 발주 철근 연간단가계약 입찰에서 압연사의 일부 진입ㆍ퇴출 등으로 합의 참여자에 다소 변동이 있었다고 하더라도, 95.5% 이상의 물량을 배분받은 7대 제강사들의 합의 참여에는 그 어떠한 변동도 없었고 낙찰 물량 배분 및 투찰가격 결정이라는 이 사건 합의의 기본적ㆍ본질적인 내용은 변질됨이 없이 일관되게 유지되어 왔다.
202 넷째, 피심인들의 이 사건 합의는 2012년 입찰부터 2018년 입찰까지 정기적으로 실시된 조달청 발주 철근 연간단가계약 각각의 입찰 건별로 중단되거나 단절됨이 없이 계속하여 성립ㆍ실행되어 왔다.
라) 경쟁제한성
(1) 경쟁제한성의 의미
203 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
204 당해 공동행위가 법 제19조 제1항에서 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>119</각주>205 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>120</각주>(2) 관련 시장의 획정
206 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련 상품에 따른 시장(이하 '관련 시장’이라 한다)을 획정할 필요가 있는데, 관련 시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>121</각주>207 다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>122</각주>208 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고, 입찰시장에서의 관련시장은 당해 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 상품ㆍ용역의 시장이다.
209 한편, 경쟁관계라는 것은 수요자 입장에서 대체가능성이 존재하는 상품ㆍ용역 간에 성립되는데, 어떤 수요자가 어떤 상품ㆍ용역 사업자를 선정하기 위하여 입찰을 실시하는 경우 그 수요자는 자신이 구매하고자 하는 물량의 전체를 당해 입찰에서 구매하게 되며, 그 수요자 입장에서 대체가능성이 있는 상품ㆍ용역은 오로지 당해 입찰에 참여한 공급자의 상품ㆍ용역으로 한정된다.
210 즉, 수요자가 동일하다 할지라도 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품ㆍ용역의 경우 설령, 그 상품ㆍ용역이 당해 입찰에서 제공되는 상품ㆍ용역과 규격 및 품질 등의 측면에서 완전히 동일한 것이라 할지라도 그러한 상품ㆍ용역들은 당해 입찰에서 공급되는 상품ㆍ용역과는 대체가능성 자체가 존재하지 않아 경쟁관계가 성립될 여지가 없다.
211 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 관련시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>123</각주>212 따라서 이 사건 공동행위의 경우, 조달청이 2012년부터 2018년까지 발주한 '철근 연간단가계약’ 6건의 입찰 시장을 각각 하나의 시장으로 획정할 수 있다.
(3) 경쟁제한성 인정 여부
213 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정한 행위는 해당 입찰시장에서 상호 경쟁관계에 있는 사업자들이 사전에 낙찰 물량을 배분하는 방법으로 투찰가격 경쟁을 회피함으로써 안정적인 매출을 확보함과 동시에 적정 수익을 실현하기 위한 목적에서 이루어진 것으로 아래와 같은 점을 고려해 볼 때, 경쟁제한효과가 명백하다.
214 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하는 합의를 하였고, 이러한 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 경쟁제한효과 이외에 다른 효율성 증대효과를 전혀 찾아볼 수 없다.
215 둘째, 희망수량 경쟁입찰 방식으로 실시된 이 사건 입찰에서 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하는 합의가 없었다면, 피심인들이 자신의 생산능력ㆍ경영상태ㆍ기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 희망수량, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 물량과 가격 경쟁이 이루어졌을 것이다.
216 그러나, 피심인들이 사전에 낙찰 물량을 배분함으로써 투찰가격 경쟁 자체를 무의미하게 하였고, 나아가 분류별 최저 투찰가격으로 계약이 체결되기 때문에 자신들이 원하는 수준으로 계약을 체결하여 적정 수익을 실현하기 위해 분류별 최저 투찰가격을 합의하거나 최소한 그 이상으로 투찰이 이루어지도록 함으로써 자의적으로 낙찰가격 또는 계약가격을 지배하는 힘을 발휘하는 결과를 초래하였다.
217 셋째, 이 사건 입찰에 참가한 사업자들 전부가 이 사건 합의에 참여함으로써 실질적인 단독 입찰을 정상적인 경쟁 입찰인 것처럼 가장하였고, 이로 인해 입찰 참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화하였다.
3) 소결
218 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다.
라. 피심인 주장에 대한 검토
1) 철근 관수시장의 특성상 합의의 유인이 없다는 주장 관련
219 피심인 중 7대 제강사들은 철근 관수시장의 특성상 이 사건 입찰에서 물량 배분이나 투찰 가격을 합의할 유인이 없다고 주장하면서, 관수철근은 민수에 비해 가격이 낮게 형성되어 수익성이 낮은 점, 철근 생산능력이 제한적이므로 관수 물량을 늘리는 데에 한계가 존재하는 점, 낙찰 물량이 그대로 실제 발주물량으로 이어지지는 않는 점 등을 이유로 제시하고 있다.
220 그러나 이 사건 합의를 통해 피심인들은 안정적인 매출과 적정 수익을 실현할 수 있기 때문에 피심인들 간 합의 유인은 충분히 있었던 것으로 판단된다.
221 관수 철근이 민수에 비해 가격이 낮게 형성되는 것은 사실이나, 철근 민수가격이 시기ㆍ상황에 따라 변동성이 크고 특히 그 실거래가격이 기준가격에서 할인폭이 적용되어 결정된다는 점을 감안하면, 철근 관수가격이 철근 민수가격보다 반드시 낮다고만 할 수는 없으며, 더욱이 관수의 경우 장기에 걸쳐 큰 물량을 확보할 수 있고 안정적인 현금 확보가 가능한 장점을 가지고 있다.
222 이러한 이점들이 있기 때문에 피심인들은 자신의 배분 물량을 조금이라도 더 늘리고자 노력하였고, 업체간 치열한 물량 확보 시도 정황은 앞선 위 2. 가.에서 본 바와 같이, 피심인들의 내부자료에 잘 드러나 있다. 즉, 와이케이스틸 2015년도 관급계약율 유지 검토 안 자료에서 “한철 또한 증대 요구가 예상되며”, “금년에는 회복시도가 예상되며”, “전년비율(량) 유지를 목표로 경쟁사와 협상추진 계획임”, 와이케이스틸 2015년도 남부영업팀 업무보고 자료에서 “1압연 폐쇄에 따른 압연 CAPA 미반영이 유리”, “경쟁사가 우리사 압연 CAPA를 이유로 관급 계약비율 감소를 요청할 경우 강력대응예정”, “관급계약비율 9%대 유지목표”, 와이케이스틸의 일일업무보고 자료에서 “동국제강 계약물량 증대 시도”, “대한제강 11%대 계약물량 증대 시도”, “한국제강 환영철강 수준 물량 증대 시도”, 대한제강 영업팀 관급 업무보고 자료에서 “18년도 비율 유지의 어려움, 목표는 11% 지향, 불가능시 공격적 수주활동 집중을 통해 계약대비 실제수주는 12% 지향”, 코스틸의 욱중서신에서 “업체간 물량확보가 치열해지는 것 같습니다. 올해를 기반으로 조달물량을 점진적으로 확대하겼습니다.” 등 문구들이 이를 뒷받침 하고 있다.
223 그리고 발주량은 원칙적으로 계약물량(낙찰물량)에 따라 결정되는 것으로, 피심인들이 주장하는 일부 수주활동으로 인한 물량 증감은 아주 미미한 수준에 불과한 점, 이 사건 관수 철근의 입찰물량(연간 130만톤 ～ 150만톤)이 피심인들의 연간 생산량의 10% ～ 15% 수준인 점을 고려할 때, 합의의 유인이 없다고 주장하면서 제시한 나머지 이유도 받아들이기 어렵다.
2) 7대 제강사들이 담합행위를 하지 않았다는 주장 관련
224 피심인들 중 7대 제강사는 이 사건 합의가 없었거나 이 사건 합의의 존재에 대한 입증이 부족하다고 주장한다.
225 그러나 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 이 사건 입찰에 직접 참여한 입찰담당자들의 구체적이고도 일관된 진술, 이를 뒷받침하는 피심인들의 내부자료, 그리고 이와 정확히 부합하는 입찰의 경과 등을 종합해 볼 때, 이 사건 합의의 존재는 충분히 인정된다.
3) 동일산업이 2012년 담합행위를 하지 않았다는 주장 관련
226 피심인들 중 동일산업은 2012년 입찰에만 참가하였는데, 2012년 입찰에서 동일산업의 담합사실을 입증할만한 객관적인 증거가 제시되지 않았다고 주장한다.
227 살피건대, 동국제강 ㅇㅇㅇ<각주>124</각주>이 가격자료 제출일과 입찰 당일 대전역 인근 모임에서 제강업체와 압연업체 담당자들이 모두 참석하였다고 진술하고 있고, 2012년 최초 입찰(2012. 8. 23.)에서 입찰참가자들 모두가 예정가격을 초과하여 투찰함으로써 최초 입찰이 유찰되게 되었는데, 동일산업 또한 이와 같은 비정상적인 투찰 행태에 참여한 점, 앞서 2. 가. 3). 마)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 입찰 외 2009년 입찰에서도 담합이 의심되는 정황이 드러난 바 있는데, 동일산업이 해당 입찰에 참여한 점, 이 사건 입찰의 특성상 낙찰물량의 배분을 완성하고 투찰가격을 통제하기 위해서는 입찰 참가자 모두가 합의에 참가할 수 밖에 없는 구조인 점 등을 고려할 때, 피심인 동일산업도 이 사건 합의에 참가하였음이 인정된다.
4) 경쟁제한성이 없다는 주장 관련
228 피심인들은 철근 관수 시장의 특성 등으로 인해 처음부터 경쟁이 제한되어 있었고, 자신들의 행위로 인해 경쟁제한이 발생한 것이 아니라고 주장한다.
229 살피건대, 피심인들은 이 사건 입찰시장에서 안정적인 매출과 수익을 도모하기 위해 서로 경쟁관계에 있는 사업자들이 사전에 낙찰물량을 배분하는 방법으로 투찰가격 경쟁을 회피하고 투찰가격을 합의함으로써 자의적으로 낙찰가격을 지배하는 힘을 발휘하는 결과를 초래하였는 바, 경쟁제한의 효과가 명백한 것으로 판단된다.
230 비록 피심인들의 주장과 같이 철근 관수 시장의 특성, 최저 투찰가격 적용 등의 요인으로 다소 경쟁이 제한된 상황에서 실시된 입찰이라고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 입찰담합의 경쟁제한성이 부정된다고 볼 수는 없으며, 특히 이 사건 공동행위는 경성 공동행위 중에서도 위법성이 가장 강하다고 판단되는 입찰담합행위로 이 사건 합의로 인해 피심인들 간에 아무런 가격경쟁도 없게 되고 아무런 유찰 위험도 없게 되는 등 경쟁입찰제도의 취지가 무력화된 반면, 효율성 증대효과는 전혀 없는 것으로 판단된다.
3. 처분
가. 시정조치
231 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다.
나. 과징금 부과
232 부당한 공동행위는 원칙적으로 과징금 부과 대상이고 이 사건 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과 또한 중대하다고 판단되므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>125</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
1) 산정기준
가) 관련매출액
233 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 계약금액을 관련매출액으로 보아야 하나, 이 사건 입찰과 같은 희망수량 제한경쟁 방식의 연간 단가계약은 계약서상 명기된 계약물량이 일종의 예상물량에 불과하므로 피심인 각각의 계약기간<각주>126</각주>동안 수요기관이 실제로 발주한 물량을 기초로 산정한 발주금액(발주물량×계약단가)을 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 본다.
234 이와 관련하여 피심인들은 위 발주금액이 아닌 '납품까지 이루어져 실제 발생한 매출액’을 관련매출액으로 보아야 한다고 주장하나, 이 사건 입찰은 희망수량 경쟁방식의 연간 단가계약 입찰로서 수요기관이 계약 기간 내에 발주한 물량은 납품 여부와 관계없이 모두 이 사건 공동행위와 관련되어 있다고 볼 수 있으므로 위 발주금액을 이 사건 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 봄이 타당하다<각주>127</각주>.
<별지 1>
피심인들의 입찰 참가 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800173" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
<별지 2>
연도별 피심인들 투찰율
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800177" alt="별지 2번째 이미지" ></img>
<별지 3>
연도별 피심인들 낙찰 물량
(단위: 톤)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800179" alt="별지 3번째 이미지" ></img>
* 동국제강이 수의계약으로 확보한 물량
<별지 4>
연도별 피심인들 낙찰 비율
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800181" alt="별지 4번째 이미지" ></img>
가. 피심인 적격성<각주>1</각주>및 일반현황
1 피심인 현대제철 주식회사, 동국제강 주식회사, 대한제강 주식회사, 한국철강 주식회사, 와이케이스틸 주식회사, 환영철강공업 주식회사, 한국제강 주식회사, 주식회사 화진철강, 주식회사 코스틸, 삼승철강 주식회사 및 동일산업 주식회사<각주>2</각주>는 철강제품을 제조ㆍ판매<각주>3</각주>하는 사업자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>4</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당된다.
2 위 피심인들 중 구(舊)와이케이스틸은 이 사건 공동행위 이후 회사분할이 있어 이 사건 처분과 관련하여 피심인 지위에 대한 검토가 필요한데, 구체적으로 구(舊)와이케이스틸은 2020. 9. 1. '철강재 제조 및 판매사업부문’을 물적 분할하여 신설법인 '와이케이스틸 주식회사’를 설립하였고, 자신은 '야마토코리아홀딩스 주식회사’로 상호를 변경하였다.
3 한편, 이 법을 위반한 회사인 사업자가 분할되거나 분할합병되는 경우 법 제55조의3 제3항에 따라 분할되는 사업자의 분할일 또는 분할합병일 이전의 위반행위는 ① 분할되는 회사, ② 분할 또는 분할합병으로 설립되는 새로운 회사, ③ 분할되는 회사의 일부가 다른 회사에 합병된 후 그 다른 회사가 존속하는 경우 그 다른 회사 중 어느 하나에 해당하는 회사의 행위로 보고 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
4 이 사건 법위반행위는 철근의 제조ㆍ판매와 관련된 것이므로 과징금 부과에 있어서는 철근사업부문을 담당하는 신설법인 와이케이스틸에게 책임이 있는 것으로 본다<각주>5</각주>.
5 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 피심인 일반현황
(각 회계연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800059" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>6</각주>* 자료출처 : 피심인 제출자료
나. 시장 구조 및 실태
1) 철근 및 관련 산업의 개념ㆍ특성
가) 철근의 개념 및 종류
6 철근은 철스크랩(고철)을 전기로에서 녹여 생산한 막대기 모양의 철강재로, 제강 공정과 압연 공정을 통해 제조된다. 즉, 철스크랩(고철)을 녹여 빌렛(Billet)<각주>7</각주>등을 생산하는 제강 공정을 거쳐 빌렛을 압연하는 압연 공정을 통해 제조된다.
<그림 1> 빌렛과 철근
<생략>
7 철근은 건설 및 토목의 기초 구조물로 사용되는 대표적인 건설 자재로서, 그 자체를 따로 쓰기 보다는 주로 콘크리트와 합쳐 철근 콘크리트 구조물로 만들어진다. 철근에는 다양한 종류가 있는데, 그 중 가장 기준이 되는 것은 SD400 10mm이다. 여기서 SD400<각주>8</각주>은 강종을, 10mm는 규격을 나타낸다.
<표 2> 강종별 철근 가격 현황
(단위: 톤)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800085" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
<표 3> 규격별 철근 가격 현황
(단위: 톤)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800109" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
※ 규격 13mm~51mm의 가격은 기준가격 대비
나) 철근 산업의 특징
8 철근 산업은 주택ㆍ건설 산업에서 사용되는 철근자재를 공급하는 기초소재 산업으로서 초기에 대규모 생산시설을 갖추어야 경상적인 생산이 가능한 자본집약적 산업이므로 신규 진입이 용이하지 않다.
9 그리고 국내 건설경기와 높은 상관관계를 가지는 데, 계절적으로 콘크리트 타설이 용이한 봄부터 늦가을까지는 주로 성수기에 해당되며, 콘크리트 타설이 어려운 겨울철 및 장마철은 주로 비수기에 해당된다.
10 또한, 체감경기 회복 후 건축계획 및 분양이 활성화되는 건설업의 특성에 따라 체감경기에 약 1년 정도 후행하는 측면, 생산시설의 지역적 편중으로 인해 생산지와 소비지 간의 괴리가 큰 측면, 무게와 부피로 인한 운반ㆍ보관비용이 적지 않아 수출에 제약을 받는 내수의존적 측면 등의 특징을 가지고 있다.
다) 철근 제조 원가구조
11 철근 제조 원가구조는 주재료인 철스크랩, 합금철과 같은 부재료, 인건비, 전력비, 연료비 등으로 구분된다. 각 제강사별 차이는 있으나 평균적인 원가구조는 아래 <표 4>에서 보는 바와 같으며, 특히 철스크랩이 65.8% 정도로 매우 큰 비중을 차지하고 있다.
<표 4> 철근 제조 원가구조 현황
<생략>
2) 철근 시장의 현황
가) 시장의 분류
12 철근 시장은 크게 국내시장과 수입시장으로 볼 수 있고, 국내시장에는 민수시장과 관수시장으로 구분할 수 있다. 민수시장은 건설사, 유통사 등을 대상으로 판매하는 시장을 의미하며, 관수시장은 조달청을 통한 관급공사에 판매되는 시장을 의미한다.
13 수입시장은 수입상 또는 유통점 등이 중국, 일본, 대만 등 해외 제강사와 수입계약을 체결하여 국내 건설사 및 유통점에 판매하는 경우로 국내산 대비 저가의 가격으로 판매가 이루어지고 있다.
<표 5> 철근 시장의 분류
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800131" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
나) 시장규모 및 시장점유율 현황
14 7대 제강사의 2019년 기준 철근 생산능력은 전체 대비 약 92.2%이고, 생산량에 따른 시장점유율은 약 99%에 달한다.
<표 6> 2015～2019년 7대 제강사 생산능력 및 생산량 현황
<생략>
15 또한, 7대 제강사의 최근 5년간 철근 생산량 및 판매량은 아래 <표 7> 및 <표 8> 기재와 같다.
<표 7> 7대 제강사 철근 생산량 현황
<생략>
<표 8> 7대 제강사 철근 판매량 현황
<생략>
3) 철근 시장의 거래 관행 및 가격 결정 방식
가) 철근 시장 특유의 거래 관행
16 철근은 '선출하 후정산’의 매출방식으로 거래되고 있는데, '선출하 후정산’ 거래란 건설사, 유통사 등 수요처가 필요로 할 때 우선 철근을 가져다 사용하고, 월말 또는 익월 초가 되면 지난 한 달간 공급받은 철근 물량에 대해 정산하여 대금을 지급하는 방식이다.
17 월말 또는 익월 초에 정산하는 과정을 제강사 등에서는 '월 마감’이라고 하며, 월 마감 과정에서 제강사 등은 수요처가 한 달간 구매한 총 물량, 현금결제 여부, 운송거리 등을 고려하여 철근 기준가격에서 할인하여 최종 금액을 결정한다.
18 기준가격은 종전에는 제강사와 건설사들의 구매 대표인 '대한건설자재직협의회(이하 '건자회’라 한다)<각주>9</각주>’간에 협의를 통해 정해지다가<각주>10</각주>최근에는 제강사가 공표하는 방식으로 정해지고, 기준가격이 정해지면 제강사ㆍ건설사ㆍ유통사 등 모두가 이 가격을 거래의 기준으로 사용하게 된다.
19 다만, 제강사 등과 각 수요처 간의 개별 사정에 따라 할인폭은 다르게 결정되며, 기준가격에서 할인폭을 적용한 금액이 제강사 등과 해당 수요처가 거래한 실거래가격이 된다.
나) 철근 민수가격 결정 방식
20 철근 민수가격은 위에서 언급한 바와 같이 기준가격이 정해지면 제강사ㆍ건설사ㆍ유통사 등 모두가 이 가격을 거래의 기준으로 사용하게 되고, 제강사 등과 각 수요처 간의 개별 사정(거래물량, 현금결제 여부, 운송거리 등)에 따라 할인폭이 결정되는데 기준가격에서 이 할인폭을 적용한 금액이 제강사 등과 해당 수요처의 실거래가격이 된다.
21 철근 민수가격의 기준이 되는 기준가격의 결정 방식은 과거부터 최근까지 다소 변화가 있어 왔는데, 종전에는 주로 철스크랩(고철) 가격의 변동율과 수급상황 등을 고려하여 제강사와 건자회 간의 협상을 통해 결정되었으며, 최근에는 현대제철ㆍ 동국제강 등 제강사가 매분기(또는 월별) 가격을 공표하고 건설사가 이를 수용하면, 그 가격대로 기준가격이 형성되고 있다.
다) 철근 관수가격 결정 방식
22 철근 관수가격은 조달청이 실시하는 철근 연간단가계약 입찰<각주>11</각주>을 통해 결정되며, 대체로 그 가격 수준은 철근 민수가격의 96.0～96.5%이다.
23 구체적으로 철근 관수가격은 철근 연간단가계약 입찰을 통해 결정되는데, 동 입찰을 위한 기초금액 및 예정가격은 제강사 등 입찰참가자가 제출하는 철근 민수가격을 기초로 정해진다.
24 즉, 입찰 전 조사한 철근 민수 실거래가격<각주>12</각주>에 조달청 사정률<각주>13</각주>이 적용되어 예정가격 산정의 기초가 되는 기초금액<각주>14</각주>이 산정되고, 예정가격은 기초금액을 기준으로 ±0.2%<각주>15</각주>범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격이 작성되어 이 중 무작위로 추첨되는 4개를 산술평균한 값으로 산정된다.
25 따라서, 철근 관수가격은 이와 같이 산정되는 예정가격보다 조금 낮은 수준에서 낙찰가격으로 형성된다.
26 참고로, 철근 관수가격은 2012. 9.부터 2016. 1.까지는 철근 민수가격의 하락으로 인해 오랜 기간 하락세 였으나, 그 이후 이 사건 관련 마지막 입찰이 있었던 2018년까지는 철근 민수가격의 상승 영향으로 꾸준한 상승세를 보이고 있었다.
27 이와 같은 철근 관수가격의 추이는 아래 <표 9>와 같다.
<표 9> 철근 관수가격(조달가격) 추이
<생략>
※ 자료출처: 조달청 제출 자료
28 그리고 철근 관수가격과 민수가격을 비교하면 아래 <표 10>과 같으며, 관수가격이 민수가격을 기준으로 조정되는 특성상 그 추세는 대체로 동일하지만 시기별로 그 차이(폭)는 다소 다르게 나타나고 있다.
<표 10> 철근 관수가격 vs 민수가격
<생략>
※ 자료출처: 현대제철 제출 자료
4) 이 사건 철근 연간단가계약 입찰의 개요
가) 낙찰자 선정방식
29 이 사건 조달청 발주 철근 연간단가계약 입찰은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 '국가계약법’이라 한다) 시행령 제17조, 같은 법 시행규칙 제19조 및 제20조의 규정에 의거 희망수량 경쟁입찰 방식으로 이루어졌다.
30 희망수량 경쟁입찰은 1인의 능력이나 생산시설로는 공급이 불가능하거나 곤란하다고 인정되는 다량의 수요물품을 제조 또는 구매할 경우, 그 수요 수량의 범위 내에서 입찰자가 계약할 희망수량과 단가를 투찰하며, 예정가격 이하의 단가로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 조달청 입찰공고 수량에 도달할 때까지 입찰자를 낙찰자로 결정하는 방식이다.
31 즉, 입찰자가 희망수량과 단가를 투찰하면 조달청은 예정가격 이하 단가로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자에게 우선 물량을 배정하고 남은 수량이 있을 경우 순차적으로 최저입찰가를 제시한 자에게 물량을 공급하는 것으로 수요 수량에 도달할 때까지 물량을 배정한다.
32 예를 들어, 조달청이 2018년 1분류<각주>16</각주>입찰에서 입찰수량을 740,000톤으로 공고하였고, 입찰자는 현대제철, 동국제강, 한국철강으로 이들의 투찰수량 및 투찰가격이 각각 현대제철 400,000톤 및 6,627,450원<각주>17</각주>, 동국제강 250,000톤 및 6,629,000원, 한국철강 150,000톤 및 6,644,190원이라고 가정한다면, 최저가로 투찰한 현대제철이 6,627,450원에 400,000톤을 낙찰 받고, 차순위인 동국제강이 6,629,000원에 250,000톤을 낙찰 받으며, 한국철강은 공고수량에서 현대제철과 동국제강의 낙찰물량을 제외한 나머지 물량인 90,000톤을 6,644,190원에 낙찰 받게 되는 것이다.
33 이와 같이 일반적인 희망수량 경쟁입찰 방식에서는 낙찰자들이 자신의 낙찰 물량에 자신이 투찰한 가격을 적용하여 계약이 체결되게 된다.
34 그러나 이 사건 입찰에서는 분류별 최저 투찰가격 동의제가 적용되어 계약이 체결되었는데, 이는 낙찰 물량을 정하는 방식은 위에서 본 희망수량 경쟁입찰 방식과 같이 최저 투찰자 순으로 정해지나, 가격은 낙찰자 자신이 투찰한 가격이 아닌 분류별로 가장 낮게 투찰된 가격(1순위 낙찰자의 투찰가격)을 모든 낙찰자에게 일률적으로 적용하여 계약을 체결하는 것이다.<각주>18</각주>35 위의 예시와 같은 경우라면, 동국제강도 낙찰 수량인 250,000톤을 최저 투찰가격인 현대제철의 투찰가격 6,627,450원을 적용하여 계약이 체결되고, 한국철강도 낙찰 수량인 90,000톤을 최저 투찰가격인 현대제철의 투찰가격 6,627,450원을 적용하여 계약이 체결되는 것이다.
나) 입찰참가 자격
36 이 사건 입찰에 참가할 수 있는 자는 국가종합전자조달시스템(http:// www.g2b.go.kr) 입찰참가자격등록규정에 따라 반드시 철근콘크리트용봉강으로 입찰참가 등록한 업체로서 철근콘크리트용봉강에 대해서 산업표준화법에 따라 KS(KS D 3504) 인증을 받은 업체 또는 KS인증업체의 공급확약서를 제출한 공급업체이다.
다) 기초금액 및 예정가격 산정방법
37 앞에서 살펴본 바와 같이, 조달청은 국가계약법 시행령 제9조, 같은 법 시행규칙 제2장과 '조달청 내자업무처리규정’ 제30조에 따라 입찰 전 조사한 철근 민수 실거래가격에 조달청 사정률을 적용하여 예정가격 산정의 기초가 되는 기초금액을 산정한 후 입찰일 1～2일 전에 국가종합전자조달시스템에 공개한다.
38 그리고 예정가격은 '조달청 내자구매업무처리규정’ 제30조에 따라 기초금액을 기준으로 ±0.2% 범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격을 작성하여 이 중 무작위로 4개를 추첨한 후 이를 산술평균한 값으로 산정한다.
39 그러므로 통상적인 경쟁입찰에서 낙찰을 기대하고 응찰하는 자는 위 기초금액을 통해 예정가격을 추정하고, 그 추정금액 이하에서 다른 응찰자보다 유리한 금액으로 투찰하게 된다.
라) 이 사건 입찰 과정 및 내용
40 이 사건 입찰의 주요 과정과 그 내용을 정리하면 아래 <표 11>과 같으며, 입찰공고일ㆍ가격자료 제출일 등은 아래 <표 12>와 같다.
<표 11> 입찰 주요 과정
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800175" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
<표 12> 공고일 등 입찰 관련 주요 일정
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800183" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>19</각주><각주>20</각주><각주>21</각주>41 참고로, 2018년 입찰에서의 입찰 공고를 예시하면 아래 <표 13>와 같다.
<표 13> 2018년 입찰 공고(2018. 2. 19.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800185" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>22</각주>2. 사실 인정 및 위법성 판단가. 인정사실 및 근거
1) 합의 개요
42 피심인들은 2012년부터 2018년까지 조달청이 정기적으로 발주한 희망수량 경쟁방식의 철근 연간단가계약 입찰<각주>23</각주><각주>24</각주>에 참가하면서, 사전에 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 정한 후 이를 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였으며, 이와 같이 합의된 내용대로 실행한 사실이 있다.
43 매년 이루어진 위 공동행위의 과정을 구체적으로 살펴보면 크게 3단계로 나누어진다. ① 피심인들 중 7대 제강사들은 매 입찰시마다 조달청이 입찰 공고를 하면, 카페 등 일정한 장소에 모여 낙찰물량 배분에 관한 협의를 수시로 진행하였는데, 물량 배분의 기준으로 각 업체의 생산능력, 과거의 조달청 계약물량 등을 사용하였다. ② 압연사를 포함한 전체 피심인들은 조달청이 기초금액 등을 산정하는 데 필요한 가격자료를 제출하기 위해 대전을 방문하는 과정에서 식당, 다방 등 일정한 장소에 모여서 낙찰받을 전체 물량과 각 업체별 배분 물량을 정하였다. 업체간 물량 조정은 제강업체는 제강업체끼리 압연업체는 압연업체끼리 내부적으로 이루어졌다. ③ 피심인들은 입찰 당일 대전역 인근 흡연부스 등 일정한 장소에 모여서 사전에 배분한 입찰 물량을 확인하고 예상되는 예정가격을 추출하여 투찰가격에 대해 합의하였다. 피심인들은 예정가격에 최대한 근접하는 낙찰가격을 만들기 위해 업체별로 투찰할 가격을 정하고, 실제로 그 내용대로 투찰하였다.
44 피심인들이 이와 같은 합의 및 실행을 통해 전체적으로 낙찰 받은 내역은 아래 <표 14> ～ <표 15> 기재와 같다.
<표 14> 피심인별 낙찰물량 및 비율(2012년 ～ 2014년 입찰)
(단위: 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800189" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
<표 15> 피심인별 낙찰물량 및 비율(2015년 ～ 2018년 입찰)
(단위: 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800061" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>25</각주>45 한편 이 사건 입찰에서 합의에 참여한 피심인별 담당 임직원들의 직급, 현재 근무 상황 등 현황은 아래 <표 16>과 같다.
<표 16> 피심인별 합의 관여 임직원<각주>26</각주><생략>
2) 합의 배경
가) 안정적인 매출 확보
46 피심인들은 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하였는데, 이를 통해 각자 안정적인 매출을 확보하고자 하였다.
47 희망수량 경쟁방식의 입찰에서는 입찰참가자가 자신이 희망하는 물량 또는 보다 많은 물량을 안정적으로 낙찰받기 위해서는 다른 입찰참가자보다 낮은 가격으로 투찰하여야 한다. 즉, 투찰가격 경쟁이 불가피하다.
48 그러나, 피심인들은 이 사건 입찰에서 더 많은 물량 확보를 위한 투찰가격 경쟁을 하는 대신, 자신들의 철근 생산능력 등을 기준으로 낙찰 물량을 배분함으로써 각 업체별로 일정 물량을 확보할 수 있게 하였고, 이를 통해 안정적인 매출 확보가 가능할 수 있었다.
<표 17> 삼승철강 ○○○ 진술조서<각주>27</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800063" alt="이유 10번째 이미지" ></img>나) 적정 수익 확보
49 피심인들은 사전에 투찰가격을 합의하였는데, 이를 통해 일정 수준 이상의 가격으로 계약을 체결하여 적정 수익을 실현하고자 하였다.
50 희망수량 경쟁방식의 입찰에서는 입찰참가자들이 사전에 낙찰 물량을 배분할 경우, 입찰참가자 자신이 원하는 수준의 높은 가격으로 투찰하여도 그 가격으로 사전 배분된 물량만큼 낙찰받을 수 있으므로 입찰참가자들 간의 투찰가격 경쟁은 그 의미를 상실하게 된다.
51 따라서 일반적으로는 이와 같이 입찰참가자들이 사전에 낙찰 물량을 배분할 경우, 굳이 투찰가격까지 사전에 합의할 필요는 없게 된다.
52 그러나, 이 사건 희망수량 경쟁입찰은 매 입찰 시마다 조달청의 요구로 분류별 최저 투찰가격 적용 동의서<각주>28</각주>를 제출하게 되므로 피심인들이 각자 투찰한 가격으로 계약이 체결되는 것이 아니라 분류별 최저 투찰가격이 적용되어 계약이 체결되기 때문에, 사전에 낙찰 물량을 배분하였다고 하더라도 분류별 최저 투찰가격에 대한 사전 합의가 필요하게 되었다.
53 다시 말해, 피심인들이 사전에 낙찰 물량을 배분하였다고 하더라도 분류별 입찰에서 자신의 투찰가격보다 더 낮은 투찰가격이 있다면 그 낮은 가격으로 계약이 체결되기 때문에, 자신들이 원하는 수준의 가격으로 계약을 체결하여 적정 수익을 실현하기 위해서는 분류별 최저 투찰가격을 합의하거나, 이를 통제하여야 한다.
54 이와 같은 분류별 최저 투찰가격에 대한 사전 합의 또는 통제는 훨씬 더 많은 물량을 배분받은 현대제철 등 7대 제강사들의 입장에서는 그 필요성이 더욱 커질 수밖에 없는 것이다.
55 따라서, 피심인들은 자신들이 원하는 수준의 가격으로 계약을 체결하기 위하여 사전에 투찰가격을 합의하였으며 이를 통해 적정 수익 실현이 가능할 수 있었다.
<표 18> 동국제강 ○○○ 진술조서<각주>29</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800065" alt="이유 11번째 이미지" ></img><표 19> 화진철강 ○○○ 진술조서<각주>30</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800067" alt="이유 12번째 이미지" ></img>3) 구체적 행위사실
가) 2018년 입찰
(1) 합의 과정 및 내용
56 피심인들은 조달청이 2018. 3. 8. 실시한 2018년도 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였다.
57 이를 구체적으로 기술하면, 환영철강공업 ○○○, 동국제강 ○○○, 대한제강 ○○○ㆍ○○○, 한국철강 ○○○, 와이케이스틸 ○○○, 한국제강 ○○○, 화진철강 ○○○, 동아에스앤티 ○○○, 코스틸 ○○○, 삼승철강 ○○○ 등 피심인들의 입찰담당자들은 2018. 2. 26. 2018년 입찰에서의 기초금액 등의 산정에 필요한 가격 자료를 조달청에 제출한다는 명목으로 대전을 방문하였으며, 낮 12시경 대전역 인근 중식당인 태화장<각주>31</각주>에 모여 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 결정하고 이를 각 업체별로 배분하였다.
58 먼저 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 제강사들이 가져갈 물량과 압연사들이 가져갈 물량으로 나눈 후, 제강사들의 물량은 제강사들 간에, 압연사들의 물량은 압연사들 간에 세부적으로 조정하였으며, 그 날 배분 물량이 결정되지 않은 업체는 입찰 전까지 별도의 조정을 거쳐 배분 물량을 결정하였는데, 최종 결정된 업체별 배분 물량과 투찰가격은 입찰 당일 환영철강공업 ○○○<각주>32</각주>으로부터 통보받기로 하였다.59 이와 같이 피심인들이 태화장에 모여 업체별로 입찰 물량을 배분한 사실 등은 2018년 입찰에 참가한 피심인 입찰담당자들의 진술조서, 동아에스앤티 ○○○의 업무수첩, 현대제철 ○○○이 작성한 '18년 관급철근 계약추진’ 자료, 현대제철 ○○○과 환영철강공업 ○○○ 간의 통화내역, 대한제강 ○○○가 작성한 '영업팀 관급 업무보고’ 자료 등을 통해 확인된다.
60 우선 화진철강 ○○○, 코스틸 ○○○, 삼승철강 ○○○ 등 이 사건 2018년 입찰에 직접 참가한 압연사 입찰담당자들은 이 사건 합의와 관련된 일시, 장소, 참석자, 합의 내용, 합의 경위 등에 대해서 구체적이면서도 일관되게 진술하고 있다<각주>33</각주>.
<표 20> 화진철강 ○○○ 진술조서(2020. 6. 9. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800069" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
<표 21> 코스틸 ○○○ 진술조서(2020. 8. 21. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800071" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
<표 22> 삼승철강 ○○○ 진술조서(2020. 6. 18. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800073" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
61 이와 관련하여 환영철강공업 ○○○ 등 7대 제강사의 입찰담당자들은 2018. 2. 26. '태화장’에서의 낙찰 물량 배분을 전면 부인하고 있으며, 특히 환영철강공업 ○○○ㆍ와이케이스틸 ○○○ㆍ한국제강 ○○○ 등은 '태화장’에서의 모임 사실 자체도 인정하지 않고 있다.<각주>34</각주><각주>35</각주><표 23> 피심인들 진술조서(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800079" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
62 그러나, 대한제강의 입찰담당자 ○○○ㆍ○○○과 동국제강의 입찰담당자 ○○○은 '태화장’에서의 모임 사실에 대해서는 인정하고 있으며, 특히 그 참석자들 중 환영철강공업 ○○○ㆍ와이케이스틸 ○○○ㆍ한국제강 ○○○ 등을 정확하게 지목하고 있다.<각주>36</각주><표 24> 대한제강 ○○○ 확인서(2018. 4. 26. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800081" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>37</각주><각주>38</각주><표 25> 대한제강 ○○○ 진술조서(2019. 11. 6. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800087" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
<표 26> 동국제강 ○○○ 진술조서(2019. 10. 30. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800091" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
63 둘째, 피심인 동아에스앤티의 입찰담당자 ○○○의 상관이었던 ○○○의 2018년 업무수첩에도 조달청 가격자료 제출일(2018. 2. 26.)에 물량 배분의 합의가 있었음이 나타나 있다<각주>39</각주>.
<표 27> 동아에스앤티 ○○○ 2018년 업무수첩(발췌)
<생략>
64 셋째, 현대제철의 입찰담당자 ○○○이 입찰 전 작성한 '18년 관급철근 계약추진’ 자료<각주>40</각주>를 보면 피심인별 낙찰수량과 피심인별 투찰가격이 기재되어 있는데, 2018년 실제 입찰 결과와 거의 일치하여 합의사실을 뒷받침한다.
65 구체적으로 동 자료는 2018년 입찰이 실시(2018. 3. 8.)되기 전에 만들어진 것<각주>41</각주>으로 2018년 입찰에서의 피심인별 낙찰수량이 기재되어 있는데, 실제 2018년 입찰에서의 1차 입찰 결과와 정확히 일치하고 있다.<각주>42</각주><표 28> 18년 관급철근 계약추진(2018. 3. 6. ○○○ 작성)[발췌]
<생략>
66 다만, 최종 입찰 결과와는 조금 차이가 있는데, 4분류에서 재입찰<각주>43</각주>실시 후의 추가 낙찰물량(한국철강 2,000톤, 현대제철 500톤) 만큼의 차이<각주>44</각주>와 같다. 이는 조달청이 2018년도 4분류 입찰에 한해서 잔여물량에 대해 재입찰을 실시하였는데, 이 부분은 피심인들이 예상하지 못했던 것이다.
67 그리고 '18년 관급철근 계약추진’ 자료에는 피심인별 투찰가격<각주>45</각주>도 적시되어 있는데, 실제 투찰가격과 거의 일치하는 양상을 보인다.
<표 29> 18년 관급철근 계약추진(2018. 3. 6. ○○○ 작성)[발췌]
<생략>
68 구체적으로 피심인별 투찰가격 중 '한철’이라고 되어있는 부분이 가장 낮은 가격인데, 이 가격이 실제 입찰에서 현대제철이 투찰한 분류별 최저투찰가격과 정확히 일치하고 있고<각주>46</각주>, '와이케이’, '동국’, '대한’, '디케이’ 라고 되어있는 부분의 가격도 실제 입찰에서의 와이케이스틸, 동국제강, 대한제강, 동아에스앤티의 투찰가격과 거의 일치하고 있다.<각주>47</각주>69 이와 같이 입찰 전 작성한 투찰가격의 존재는 '합의의 실행 및 결과’에서 후술하는 바와 같이, 입찰 당일 환영철강공업 ○○○으로부터 투찰가격을 쪽지로 전달받았다는 화진철강 ○○○, 삼승철강 ○○○ 및 코스틸 ○○○의 진술과도 정확히 부합한다<각주>48</각주>.
<표 30> 피심인들의 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800093" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
70 넷째, '18년 관급철근 계약추진’ 자료를 작성한 현대제철 ○○○과 환영철강공업의 ○○○은 여러 차례에 걸쳐 통화를 한 것으로 확인되는데, 특히 현대제철 ○○○이 '18년 관급철근 계약추진’을 작성한 시점(2018. 3. 6. ～ 3. 7)에는 무려 11차례나 통화가 집중되어 있다.<각주>49</각주>71 이를 구체적으로 살펴보면, 2018. 3. 6.에는 ①10:08:13에 47초, ②10:16:45에 524초, ③11:33:24에 174초, ④11:50:33에 738초, ⑤14:53:07에 454초, ⑥17:41:12에 246초, ⑦17:58:02에 30초 동안 통화가 이루어졌고, 3. 7.에는 ⑧10:04:55에 31초, ⑨10:50:42에 25초, ⑩17:03:16에 19초, ⑪18:00:51에 70초 동안 통화가 이루어졌다.72 그러나 2018년 입찰일(3. 8.) 이후부터 3. 31.까지는 단 2차례의 통화기록 밖에 확인되지 않는다.
<표 31> 현대제철 ○○○과 환영철강공업 ○○○ 간 통화기록(18. 2. 1.～3. 30.)[발췌]
<생략>
73 다섯째 대한제강의 입찰담당자 ○○○가 작성한 '영업팀 관급 업무보고<각주>50</각주>(2017. 11. 10. 영업팀 ○○○)’ 자료를 통해서 이 사건 합의의 존재를 알 수 있다.
74 대한제강의 '영업팀 관급 업무보고’에는 “① 극성수기(’17년 6월 ～ 8월) 당사의 수주량 감소 영향으로 ’18년도 비율 유지의 어려움”, “② 목표는 11% 지향, 불가능시 공격적 수주활동 집중을 통해, 계약대비 실제수주는 12% 지향” 등의 내용이 기재되어 있다.
<표 32> 대한제강 영업팀 관급 업무보고(2017. 11. 10)[발췌]
<생략>
75 이 사건 입찰은 희망수량 경쟁방식이어서 경쟁업체들보다 상대적으로 낮은 가격으로 투찰하면 자신이 희망하는 물량을 낙찰 받을 수 있는 구조임에도 불구하고, 2018년 입찰에서의 계약비율을 2017년 수주비율과 연관시킨 것과 계약물량 11%를 목표로 하고 수주비율은 12%를 지향한다는 내용은 쉽게 납득이 되지 않는다.
76 이는 피심인들 간 입찰 전에 낙찰 물량을 배분하는데, 2017년에 실제 수주비율이 낮았기 때문에 2018년 입찰과 관련한 낙찰 물량 배분 과정에서 2017년 계약비율을 유지하겠다는 명분이 부족하다는 것과 그렇다고 하더라도 자신의 배분 물량은 11%를 목표로 하여 제시하고<각주>51</각주>이것이 받아들여지지 않을 경우 공격적인 수주활동을 통해 실제 수주비율은 12%까지 높이겠다는 것으로 밖에는 해석되지 않는다.
77 이와 관련하여 화진철강의 입찰담당자 ○○○의 진술은 해당 문구의 의미를 더 명확히 보여준다.
<표 33> 화진철강 ○○○ 진술조서<각주>52</각주>(2020. 6. 9. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800095" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
(2) 합의의 실행 및 그 결과
78 피심인들의 입찰담당자들은 2018. 3. 8. 14:00 대전 조달청에서 실시된 2018년 입찰에 참가하기 위해 대전을 방문하였으며, 입찰 전에 대전역 앞 흡연부스 인근에서 만나 환영철강공업 ○○○으로부터 자신들의 최종 배분 물량과 투찰가격을 전달받았고, 실제 그 내용대로 투찰하여 사전에 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
79 구체적으로 피심인들은 2018년 총 입찰 물량 2,600,000톤 중 총 2,591,000톤을 희망수량으로 투찰하여 2,593,500톤을 낙찰받았는데, 4분류 입찰에서 잔여물량 2,500톤에 대한 재입찰이 실시되어 한국철강이 2,000톤을 투찰하여 2,000톤을, 현대제철이 1,000톤을 투찰하여 500톤을 낙찰 받은 것 외에는 입찰에 참가한 피심인 모두 투찰한 물량 그대로를 낙찰 받은 것이다.
80 피심인들이 2018년 입찰에서 실제 투찰하고 낙찰받은 내역은 아래 <표 34>와 같으며, 투찰율이 98.89 ～ 99.77% 수준에 이른다.
81 그리고 피심인들이 각자 낙찰 받은 물량에 분류별 최저투찰가격이 적용되어 계약이 체결되었다.<각주>53</각주><표 34> 2018년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800097" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
82 화진철강의 ○○○, 삼승철강의 ○○○, 코스틸의 ○○○은 이와 같이 입찰 당일 대전역 앞 흡연부스 인근에서 환영철강공업 ○○○으로부터 투찰가격 등이 적힌 쪽지를 전달받고 그대로 투찰한 사실 등을 구체적이고 일관되게 진술하고 있다.<각주>54</각주><표 35> 화진철강 ○○○ 진술조서(2020. 6. 9. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800099" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<표 36> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 6. 18. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800101" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
<표 37> 코스틸 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 8. 21. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800103" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
나) 2017년 입찰
(1) 합의 과정 및 내용
83 피심인들은 조달청이 2017. 1. 24. 실시한 2017년 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였다.
84 이를 구체적으로 기술하면, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ, 동아에스앤티 ㅇㅇㅇ, 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등 피심인들의 입찰담당자들은 2017. 1. 18. 2017년 입찰에서의 기초금액 등의 산정에 필요한 가격 자료를 조달청에 제출한다는 명목으로 대전을 방문하였으며, 오후 2시경 대전역 인근 신도다방<각주>55</각주>에 모여 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 결정하고 이를 각 업체별로 배분하였다.
85 먼저 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 제강사들이 가져갈 물량과 압연사들이 가져갈 물량으로 나눈 후 제강사들의 물량은 제강사들 간에, 압연사들의 물량은 압연사들 간에 세부적으로 조정하였으며, 그 날 배분 물량이 결정되지 않은 업체는 입찰 전까지 별도의 조정을 거쳐 배분 물량을 결정하였는데, 최종 결정된 업체별 배분 물량과 투찰가격은 입찰 당일 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 통보받기로 하였다.
86 이와 같이 피심인들이 신도다방에 모여 업체별로 입찰 물량을 배분한 사실 등은 2017년 입찰에 참가한 피심인 입찰담당자들의 진술조서, 와이케이스틸의 일일업무보고 자료, 코스틸 ㅇㅇㅇ가 작성한 '욱중서신’ 등을 통해 확인된다.
87 우선 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등 이 사건 2017년 입찰에 직접 참가한 압연사 입찰담당자들은 이 사건 합의와 관련된 일시, 장소, 참석자, 합의 내용, 합의 경위 등에 대해서 구체적이면서도 일관되게 진술하고 있다<각주>56</각주>.
<표 38> 화진철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 7. 22. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800105" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
<표 39> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 6. 18. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800107" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
<표 40> 코스틸 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 8. 21. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800111" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
88 이와 관련하여 삼승철강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ가 위와 같이 “입찰에 참가한 모든 제강업체 입찰담당자들과 (중략) 모든 압연업체 입찰담당자들이 참석하였습니다.”, “현대제철, 동국제강, 와이케이스틸, 환영철강공업 등 입찰에 참가한 모든 제강업체 입찰담당자들이 참석한 것은 확실합니다.” 라고 진술하고 있음에도, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 등 7대 제강사의 입찰담당자들 대부분은 2017. 1. 18. 낙찰 물량을 배분한 '신도다방’에서의 모임 사실 자체를 부인하고 있다.
89 특히, 현대제철의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ와 ㅇㅇㅇ는 아래 <표 41>과 같이 2017. 1. 18. 대전에 가지 않았다는 취지로 진술하였다.<각주>57</각주><표 41> 현대제철 ㅇㅇㅇ 및 ㅇㅇㅇ 진술조서(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800113" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
90 그러나, 현대제철로부터 제출받은 자료에 의하면 아래 <표 42>와 같이 ㅇㅇㅇ와 ㅇㅇㅇ는 2017. 1. 18. 대전에 출장을 갔던 것으로 확인된다.<각주>58</각주><표 42> 현대제철 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ 출장내역(발췌)
<생략>
91 그리고, 환영철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ 등도 2017. 1. 18. 대전을 방문한 사실이 출장내역 또는 진술조서 등을 통해 확인된다.<각주>59</각주><표 43> 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 출장내역(발췌)
<생략>
<표 44> 한국제강 ㅇㅇㅇ 출장증빙(발췌)
<생략>
<표 45> 한국철강 제출자료(발췌)
<생략>
<표 46> 와이케이스틸 제출자료(발췌)
<생략>
<표 47> 피심인들 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800115" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
92 둘째, 와이케이스틸의 일일업무보고 자료도 피심인들 사이에서 입찰 전에 수시로 낙찰 물량 배분에 대한 협의가 있었음을 보여준다.<각주>60</각주>93 구체적으로 와이케이스틸의 '2016. 11. 2. 부산영업팀<각주>61</각주>일일 업무 보고’에는, “내주 제강사 간 입찰수량 등 협의 지속”이라고 적시되어 있고<각주>62</각주>, '2016. 11. 14.<각주>63</각주>부산영업팀 일일 업무 보고’에는 “2016년 관급 입찰관련 가격자료 제출”, “단압사 전년도 65천톤에서 금년도 58천톤 수준 축소 협상 진행 중이나 신규 진입사인 코스틸(3만톤 요구) 입장 완강하여 설득에 난항 중, 현대가 중간자로 강력하게 조율 중이며 우리사는 12만톤 수준 전년대비 0.1% 계약비율 증대하여 방어 중, 입찰 전 추가 협의 예정이며 물량 및 계약비율 확정시 추후보고 예정”이라고 적시되어 있다.
<표 48> 와이케이스틸 일일 업무 보고(2016. 11. 2.)[발췌]
<생략>
<표 49> 와이케이스틸 일일 업무 보고(2016. 11. 14.)[발췌]
<생략>
94 특히, 2016. 11. 14.이 2016. 11. 24. 실시 예정이었던 입찰의 가격 자료 제출일이므로, '2016. 11. 14. 일일 업무 보고’ 자료에 기재된 내용들은 피심인들이 모임 등을 통해 낙찰 물량 배분에 대해 협의한 내용이라는 것임을 짐작할 수 있다.
95 셋째, 코스틸의 철강사업본부장 ㅇㅇㅇ가 작성한 '욱중서신’도 사전 합의 물량을 더 확보하기 위한 업체간 치열한 분위기를 보여주고 있는데, 코스틸의 ㅇㅇㅇ는 해당 자료의 의미에 대해서 아래 <표 51>과 같이 부연하고 있다<각주>64</각주>.
<표 50> 코스틸 욱중서신(ㅇㅇㅇ 작성)[발췌]
<생략>
<표 51> 코스틸 ㅇㅇㅇ 진술조서(2019. 10. 14. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800117" alt="이유 31번째 이미지" ></img><각주>65</각주>(2) 합의의 실행 및 그 결과
96 피심인들의 입찰담당자들은 2017. 1. 24. 14:00 대전 조달청에서 실시된 2017년 입찰에 참가하기 위해 대전을 방문하였으며, 대전역 구내 커피숍에서 만나 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 자신들의 최종 배분 물량과 투찰가격을 전달받았고, 그들은 실제 그 내용대로 투찰하여 사전에 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
97 구체적으로 피심인들은 2017년 총 입찰 물량 1,300,000톤 중 총 1,297,000톤을 희망수량으로 투찰하였고 1,295,000톤을 낙찰받았는데, 3분류 입찰에서 현대제철이 8,000톤을 투찰하여 6,000톤을 낙찰 받은 것 외에는 입찰에 참가한 피심인 모두 투찰한 물량 그대로를 낙찰 받은 것이다.
98 피심인들이 2017년 입찰에서 실제 투찰한 물량, 그리고 낙찰받은 물량과 투찰가격은 아래 <표 52>와 같으며, 투찰율은 99.77 ～ 99.91% 수준에 이른다.
99 그리고 피심인들은 낙찰받은 물량에 분류별 최저투찰가격이 적용되어 계약이 체결되었다.
<표 52> 2017년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800119" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
100 이와 같이 피심인들이 최종 배분된 물량 및 투찰가격을 전달받고 그대로 투찰한 사실 등은 피심인들의 진술조서에서 확인된다.<각주>66</각주><표 53> 화진철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 7. 22. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800121" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
<표 54> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 6. 18. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800123" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<표 55> 코스틸 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 8. 21. 발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800125" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
다) 2015년 입찰
(1) 합의 과정 및 내용
101 피심인들은 조달청이 2015. 10. 29. 실시한 2015년 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였다.
102 이를 구체적으로 기술하면, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ, 동아에스앤티 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ, 한동철강공업 ㅇㅇㅇ, 항진제강 ㅇㅇㅇ 등 피심인들의 입찰담당자들은 2015. 10. 20. 2015년 입찰에서의 기초금액 등의 산정에 필요한 가격 자료를 조달청에 제출한다는 명목으로 대전을 방문하였으며, 대전역 인근 중식당에 모여 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 결정하고 이를 각 업체별로 배분하였다.
103 먼저 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 제강사들이 가져갈 물량과 압연사들이 가져갈 물량으로 나눈 후 제강사들의 물량은 제강사들 간에, 압연사들의 물량은 압연사들 간에 세부적으로 조정하였으며, 그 날 배분 물량이 결정되지 않은 업체는 입찰 전까지 별도로 조정을 거쳐 배분 물량을 결정하였는데, 최종 결정된 업체별 배분 물량과 투찰가격은 입찰 당일 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 통보받기로 하였다.
104 이와 같이 피심인들이 대전역 인근 중식당에 모여 업체별로 입찰 물량을 배분한 사실 등은 2015년 입찰에 참가한 피심인 삼승철강 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 진술조서, 한동철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 2015년 업무수첩, 동국제강이 서류 미비로 입찰에 참여하지 못하게 되었음에도 자신의 물량분을 단독으로 수의계약한 정황, 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’, '2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고’ 자료 등을 통해 확인된다.
105 우선, 삼승철강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ은 이 사건 2015년 입찰에 직접 참가한자로서 아래 <표 56>과 같이 이 사건 합의와 관련된 일시 및 장소, 합의 경위 등에 대해서 구체적으로 진술하고 있다.<각주>67</각주><표 56> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2020. 8. 12. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800127" alt="이유 36번째 이미지" ></img><각주>68</각주>106 이와 관련하여, 삼승철강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ이 위와 같이 “입찰에 참가한 모든 제강업체 입찰담당자들(제강업체 입찰담당자들 이름은 잘 모름)과 (중략) 입찰에 참가한 모든 압연업체 입찰담당자들이 참석하였습니다.” 라고 진술하고 있음에도, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 등 7대 제강사의 입찰담당자들 대부분은 2015. 10. 20. 낙찰 물량을 배분한 대전역 인근 중식당에서의 모임 사실 자체를 부인하고 있다.
107 그러나, 환영철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ 등이 2015. 10. 20. 대전을 방문한 사실은 출장내역 또는 진술조서 등을 통해 확인된다.<각주>69</각주><표 57> 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 출장내역(발췌)
<생략>
<표 58> 한국제강 ㅇㅇㅇ 출장 증빙<각주>70</각주>(발췌)
<생략>
<표 59> 대한제강 제출자료(발췌)
<생략>
<표 60> 한국철강 제출자료(발췌)
<생략>
<표 61> 피심인들의 진술조서ㆍ확인서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800129" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
108 둘째, 한동철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 '2015년 업무수첩’<각주>71</각주>에는 ① 10. 12. “현대제철과 협의하여 조달물량 확정될 것, 현대측 양보가 관건이 됨”, ② 10. 20. “대전역에서 환영철강 외 제강사 미팅, 각사 물량감소로 분위기 싸늘한 가운데 확정 내용없이 해산, 하부 4개사 경쟁(항진, 동아, 한동, 환영), 신규 삼성철강<각주>72</각주>5,000톤 현대측과 얘기 중”, ③ 10. 22. “조달청 입찰 관련 항진 ㅇㅇㅇ 차장 미팅, 동아 변수, 항진 현대와 밀착 교감”, ④ 10. 26. “항진제강 ㅇㅇㅇ 차장 방문(연 6,000톤은 확보 : 계속 조율 중)” 등의 내용이 적시되어 있다.
<표 62> 한동철강공업 ㅇㅇㅇ 2015년 업무수첩(발췌)
<생략>
109 셋째, 피심인 동국제강은 입찰 관련 서류 미비로 인해 입찰참가자격이 주어지지 않아 2015년 입찰에 참가하지 못하게 되는 상황이 발생하였는데, 동국제강 외 타 피심인들은 입찰 당일 이와 같은 사실을 인지하였음에도 입찰 물량 총 1,300,000톤 중 1,043,000톤만을 투찰하여 낙찰 받고 나머지 257,000톤을 잔여물량으로 남겨두었다.<각주>73</각주>110 그 후 조달청이 잔여물량(257,000톤)에 대해 2015. 10. 30 재공고하였는데 동국제강만이 참가하여 단독 응찰로 유찰되었고, 2015. 11. 10. 다시 공고하였으나 또 동국제강만이 참가하였고, 결국 동국제강이 수의계약으로 잔여물량 257,000톤 모두를 가져간 사실이 있다.<각주>74</각주><표 63> 동국제강 ㅇㅇㅇ 진술조서(2019. 10. 30. 발췌)<각주>75</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800133" alt="이유 38번째 이미지" ></img>111 넷째, 피심인들이 위와 같이 업체별 낙찰 물량을 사전에 배분함에 있어 그 비율의 결정 기준 등은 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案) - 2015.05.26./남부영업팀’과 '2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고 - 2015. 3. 19. 남부영업팀’ 자료에 잘 나타나 있다.
<표 64> 와이케이스틸 2015년도 관급계약율 유지 검토(案)[발췌]
<생략>
112 먼저, 위 <표 64>에서 보는 바와 같이, 와이케이스틸의 남부영업팀이 2015. 5. 26. 작성한 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案) - 2015.05.26./남부영업팀’에는 ① “제강사 입찰물량 배정기준 - 과거 3년간 계약물량(20:30:50 비율) 50% + 철강협회 신고 압연 Capa 비율 50%로 비율 산정”, ② “현대제철 - 포항공장 폐쇄(-600,000톤)로 Capa 감소에 따른 계약량 유도(-2.5%/-35천톤)할 전략임<각주>76</각주>”, ③ “동국제강 - 2014년 설비합리화(+120,000톤/인천)는 기반영 되었으므로 2015년 증가분(15만톤)에 대해서는 일시반영이 아닌 점진적 반영 유도<각주>77</각주>”, ④ “신규진입자 - 신규진입자 진입시 최대 +6천톤 수준으로 한정계획(2014년도 계약 시 신규진입자(한동) 수준)”, ⑤ “우리 회사 대응 전략 - 전년수준(127천톤)은 신규 진입자에 따른 각 제강사들의 양보물량이 반영된 것으로 우리사는 수용한계 수준임을 강조, 비율방어”, ⑥ “금년도 계약비율(량) 협상은 어느 때보다 변수가 많고 난항을 겪을 것으로 예상되나 우리사의 입장은 협상을 깨지않고 전년비율(량) 유지를 목표로 경쟁사와 협상추진 계획임”이라고 적시되어 있다.
113 이와 관련하여 실제 2015년 입찰 결과와 비교해 보면, 현대제철은 전체 물량 대비 낙찰 비율이 2014년 33.6%에서 2015년 31.5%로 2.1% 감소하였고, 동국제강은 2014년 19.4%에서 2015년 19.8%로 0.4% 증가하였다.
114 그리고, 2015년 입찰에 처음 참가한 압연사인 삼승철강은 총 6,000톤을 낙찰 받았다.
115 또한, '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’에는 “제강사 입찰물량 배정기준 - 과거 3년간 계약물량(20:30:50 비율) 50% + 철강협회 신고 압연 Capa 비율 50%로 비율 산정”에 따라 2015년 입찰참가업체들의 낙찰 물량 배분비율이 적시되어 있는데, 실제 입찰에서의 배분비율과 비교해 보면 아래 <표 65>와 같다.
116 이를 살펴보면, 동 자료 상의 낙찰 물량 배분비율과 실제 입찰에서의 낙찰 물량 배분비율이 거의 차이가 없다는 것을 알 수 있으며, 그 약간의 차이는 동 자료 상의 입찰 물량 배정기준에 그 당시 각 업체별 생산능력(생산 Capa)의 증감ㆍ각 업체별 상황 등이 반영되어 나타난 것으로, 이와 같은 방법으로 실제 입찰에서의 각 업체별 배분비율을 결정하였음을 알 수 있다.
<표 65> 와이케이스틸 자료 상의 배분비율과 실제 배분비율 비교
<생략>
117 그리고 와이케이스틸의 남부영업팀이 2015. 3. 19. 작성한 '2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고 - 2015. 3. 19. 남부영업팀’ 자료를 보면 ① “관수 9%대 계약비율 유지, - 1압연 폐쇄로 CAPA 감소, 관급계약량 감소 가능성 우려”, ② “계약비율 산정기준 = 과거 3년간 관급 계약비율 평균 + 철강협회 등록된 압연 CAPA 각 50%씩 반영한 비율”, ③ “2015년도 계약시 현재 계약 비율 유지 하기 위해서는 한국철강협회 등록 압연 CAPA 유지가 필요(1압연 폐쇄에 따른 압연 CAPA 미반영이 유리)<각주>78</각주>”, ④ “경쟁사가 우리사 압연 CAPA를 이유로 관급 계약비율 감소를 요청할 경우 강력 대응 예정” 등의 내용이 적시되어 있다.
<표 66> 와이케이스틸 2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고<각주>79</각주>[발췌]
<생략>
118 이는 한국철강협회에 등록된 압연 CAPA<각주>80</각주>가 이 사건 입찰에 따른 계약비율에 영향을 미치고, 경쟁업체가 와이케이스틸의 1압연 공장 폐쇄로 인한 압연 CAPA 감소를 이유로 계약비율 감소를 요구할 수 있다는 내용으로 읽혀진다.
119 이 사건 희망수량 경쟁방식의 입찰에서는 경쟁업체들보다 상대적으로 낮은 가격으로 투찰하여 자신이 희망하는 물량을 낙찰 받을 수 있으므로, 한국철강협회에 등록된 압연 CAPA가 이 사건 입찰에 따른 계약비율에 영향을 미칠 수 없을 뿐만 아니라 경쟁업체가 와이케이스틸의 압연 CAPA 감소를 이유로 계약비율을 줄이라고 요구한다는 것도 납득이 되지 않는 것으로,
120 이는 피심인들 간 입찰 전에 낙찰 물량을 배분하는데, 한국철강협회에 등록된 압연 CAPA가 그 기준으로 작용하고, 타 피심인들이 와이케이스틸의 압연 CAPA 감소를 이유로 와이케이스틸에 배분되는 물량을 그만큼 줄이라고 요구할 수 있다는 것으로 밖에는 해석되지 않는다.
(2) 합의의 실행 및 그 결과
121 피심인들의 입찰담당자들은 2015. 10. 29. 14:00 대전 조달청에서 실시된 2015년 입찰에 참가하기 위해 대전을 방문하였으며, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 자신들의 최종 배분 물량과 투찰가격을 전달받았고, 그들은 실제 그 내용대로 투찰하여 사전에 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
122 구체적으로 피심인들은 2015년 총 입찰 물량 1,300,000톤 중 동국제강에게 배분된 257,000톤을 제외한 총 1,043,000톤을 희망수량으로 투찰하였으며, 동 입찰에 참가한 피심인 모두 투찰한 물량 그대로를 낙찰 받았다.
123 피심인들이 2015년 입찰에서 실제 투찰한 물량, 그리고 낙찰 받은 물량과 투찰가격은 아래 <표 67>과 같으며, 투찰율은 99.85～99.99% 수준에 이르며 피심인들은 낙찰 받은 물량에 분류별 최저투찰가격이 적용되어 계약이 체결되었다.
124 다만, 동국제강은 입찰에 참가하지 못해 사전에 배분된 자신의 물량을 그 후 단독입찰과 수의계약을 통해 확보하였다.
<표 67> 2015년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800139" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
125 위와 같이 피심인들이 최종 배분된 물량 및 투찰가격을 전달받고 그대로 투찰한 사실 등은 피심인 삼승철강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 진술조서를 통해 확인된다.
<표 68> 삼승철강 ㅇㅇㅇ 진술조서<각주>81</각주>(2020. 8. 12. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800141" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
라) 2014년 입찰, 2013년 입찰 및 2012년 입찰
(1) 합의 과정 및 내용
126 피심인들은 조달청이 2014. 10. 23. 실시한 2014년 철근 연간단가계약 입찰, 2013. 11. 21. 실시한 2013년 철근 연간단가계약 입찰 및 2012. 9. 13. 실시한 2012년 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 업체별 낙찰물량을 사전에 배분하고 투찰가격을 합의하였다.
127 이를 구체적으로 기술하면, 2014년 입찰과 관련하여서는 2014. 10. 10., 2013년 입찰<각주>82</각주>과 관련하여서는 2013. 10. 18., 2012년 입찰<각주>83</각주>과 관련하여서는 2012. 8. 7. 각 입찰이 공고 되자, 현대제철 ㅇㅇㅇ과 ㅇㅇㅇ(또는 ㅇㅇㅇ), 동국제강 ㅇㅇㅇ, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 등 제강사 입찰담당자들은 서울 정동사거리 인근 '길들여지기<각주>84</각주>’라는 카페(커피숍)에서 모여 금번 입찰에서의 물량 배분에 대해 협의하고, 가격자료 제출일에 대전역 인근 식당 등에서 모여 최종적으로 낙찰 물량을 배분하기로 하였다.
128 그리고 2014년 입찰과 관련하여서는 2014. 10. 17., 2013년 입찰과 관련하여서는 2013. 10. 24. 등, 2012년 입찰과 관련하여서는 2012. 8. 17. 등 압연사를 포함한 피심인들 전체 입찰담당자들<각주>85</각주>은 기초금액 등의 산정에 필요한 가격자료를 조달청에 제출한다는 명목 등으로 대전을 방문하였으며, 대전역 인근 태화장, 신도다방, 신도칼국수<각주>86</각주>등에서 모여 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하였고, 그 날 배분 물량이 결정되지 않은 업체는 입찰 전까지 조정을 거쳐 배분 물량을 결정하기도 하였다.
129 이와 같이 피심인들이 모임 등을 통해 낙찰 물량을 각 업체별로 배분한 사실 등은 아래 피심인 동국제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 진술조서, 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’ 등을 통해 확인된다.
130 동국제강 ㅇㅇㅇ은 2012년부터 2014년까지 동국제강에 재직하면서 이 사건 입찰에 직접 참여한 자로서, 합의 과정에 대해서 아래와 같이 상세히 진술하고 있다.
<표 69> 동국제강 ㅇㅇㅇ 팀장 진술조서<각주>87</각주>(2021. 7. 16. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800145" alt="이유 41번째 이미지" ></img>
131 또한, 와이케이스틸의 남부영업팀이 2015. 5. 26. 작성한 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案) - 2015.05.26./남부영업팀’ 자료<각주>88</각주>도 위와 같이 2014년 이전에도 이러한 합의가 있었다는 사실을 보여주고 있다.
132 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’에는 아래 <표 70>의 내용이 기재되어 있는데, 이를 실제 입찰 경과 등과 비교해서 분석해보면 다음과 같이 해석된다.
<표 70> 2014년도 이전 입찰 관련 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800147" alt="이유 42번째 이미지" ></img><각주>89</각주>133 첫째, ①과 관련하여 실제 2014년 입찰 결과를 보면, 동국제강의 경우 낙찰 비율이 2013년 18.3%(256,000톤/1,400,000톤)에서 2014년 19.4%(272,000톤/1,400,000톤)로 1.1% 증가하였는데, 2014년 입찰 당시 피심인별 계약비율의 증감 폭이 전년 대비 최대 0.6%인 점을 감안(<표 14>참조)하면 “즉시 반영요구로 난항이었음”이라는 표현과 같이 1.1%의 증가 폭은 상당한 수준이다.
134 둘째, ②와 관련하여 2013년 입찰에서는 전체 낙찰 물량 대비 낙찰 비율이 한국철강 10.3%(144,000톤/1,400,000톤), 대한제강 10.0%(140,000톤/1,400,000톤)이었으나, 2014년 입찰에서는 대한제강 10.4%(145,000톤/1,400,000톤), 한국철강 10.0%(140,000톤/1,400,000톤)로 두 업체 간 낙찰 비율이 역전되었다.
135 셋째, ③과 관련하여 “전년도에 7%대 계약비율 방어실패로 금년에는 회복시도가 예상된다” 는 말은 2014년도에는 그동안 유지되어 왔던 7%대 계약비율이 깨졌다는 것이고 그렇다면 13년 이전에는 경쟁사간 협의를 통해 7%대를 유지해 왔다는 의미로 해석되는데, 실제 환영철강공업의 2012년(7.3%), 2013년(7.1%), 2014년(6.9%) 계약 비율과 부합한다.
136 넷째, ④의 “매년”과 ⑥의 “어느때보다”라는 단어를 통해 피심인들이 2014년도 뿐만 아니라 2013년 이전에도 지속적인 합의를 해왔음을 짐작할 수 있으며, ④와 관련하여 실제 입찰 결과를 보면, 2013년 입찰에서는 압연사가 총 45,000톤(항진제강 35,000톤, 동아에스앤티 10,000톤)을 낙찰 받았으나, 2014년 입찰에서는 압연사가 총 59,000톤(항진제강 35,000톤, 동아에스앤티 18,000톤, 한동철강공업 6,000톤)을 낙찰 받아 상대적으로 제강사들의 낙찰 물량이 줄어들었다.
137 다섯째, ⑤와 관련하여 2014년 입찰에 처음 참가한 한동철강공업은 총 6,000톤을 낙찰 받았다.
(2) 합의의 실행 및 그 결과
138 피심인들의 입찰담당자들은 2014년 입찰과 관련하여서는 2014. 10. 23. 14:00, 2013년 입찰과 관련하여서는 2013. 11. 21. 14:00, 2012년 입찰과 관련하여서는 2012. 9. 13. 14:00 대전 조달청에서 실시된 입찰에 참가하기 위해 대전을 방문하였으며, 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 자신들의 최종 배분 물량과 투찰가격을 전달받았고, 그들은 실제 그 내용대로 투찰하여 사전에 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
139 구체적으로 피심인들은 2014년 입찰에서 입찰 물량 총 1,400,000톤을, 2013년 입찰에서 입찰 물량 총 1,400,000톤을, 2012년 입찰에서 입찰 물량 총 1,500,000톤을 각 업체별로 배분하였으며, 동 입찰에 참가한 피심인 모두 배분된 물량 그대로를 낙찰 받았다.
140 피심인들이 2014년 입찰, 2013년 입찰, 2012년 입찰에서 실제 투찰한 물량, 그리고 낙찰 받은 물량과 투찰가격은 아래 <표 71> ～ <표 73>과 같으며, 투찰율은 2014년 99.90～99.99%, 2013년 99.87～99.99%, 2012년은 4분류 입찰에서만 99.96～99.97%이고 나머지 분류의 입찰에서는 99.99% 수준이다.
141 그리고, 피심인들은 낙찰 받은 물량에 분류별 최저투찰가격이 적용되어 계약이 체결되었다.
<표 71> 2014년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800149" alt="이유 43번째 이미지" ></img>
<표 72> 2013년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800151" alt="이유 44번째 이미지" ></img>
<표 73> 2012년 입찰에서의 투찰 및 낙찰 내역
(단위: 원, 천 톤, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800155" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
142 위와 같이 피심인들이 최종 배분된 물량 및 투찰가격을 전달받고 그대로 투찰한 사실 등에 대하여 피심인 동국제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ이 구체적으로 진술하고 있으며, 특히 2012년 입찰에서 피심인들이 보여준 투찰행태를 보면 더더욱 이 사건 담합 사실을 의심하지 않을 수 없다.
143 동국제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ은 조달청 입찰 당일날 피심인들 간 사전에 정해진 물량과 가격을 투찰하는 과정을 진술하고 있는데, 특히 피심인들이 예정가격에 근접하는 높은 가격으로 낙찰 받기 위해 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 주도로 투찰 예행연습 하는 과정을 상세히 보여주고 있다.
<표 74> 동국제강 ㅇㅇㅇ 진술조서<각주>90</각주>(2021. 7. 16. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800157" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
144 이와 같은 피심인들의 사전 투찰가격 결정 및 그에 따른 투찰 행태는 2012년 입찰(2012. 9. 13. 입찰)에서의 2분류 입찰 개찰조서에서 적나라하게 드러난다.
145 2012년 2분류 입찰의 개찰조서를 보면, 예정가격이 5,109,075원이었는데 피심인들 모두 1～6차 투찰까지는 예정가격 초과로 낙찰 받지 못하였고, 7차 투찰에서 현대제철ㆍ와이케이스틸ㆍ한국제강이, 8차 투찰에서 동국제강ㆍ한국철강ㆍ환영철강공업ㆍ항진제강이, 9차 투찰에서 마지막으로 대한제강이 낙찰 받았다.
146 그리고 현대제철은 정확히 500원씩 낮추어 투찰하였고, 동국제강은 2차 투찰에서는 300원, 그 이후 투찰에서는 200～500원씩 낮추어 투찰하였으며, 나머지 한국철강 등도 이와 비슷한 방식으로 투찰하였다.
147 그 결과, 피심인들 모두 5,109,000원으로 낙찰 받았는데, 그 낙찰율이 무려 99.9985%(5,109,000원/5,109,075원)에 이른다.
<표 75> 2012년 2분류 입찰의 개찰조서<각주>91</각주>(발췌)
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800159" alt="이유 47번째 이미지" ></img>
148 또한, 2012년 입찰(2012. 9. 13. 입찰)은 재입찰인데, 당초 입찰(2012. 8. 23. 입찰)에서 1～2차 투찰 모두 피심인들이 예정가격을 초과하여 응찰함으로써 유찰되었기 때문이다.<각주>92</각주>149 이와 관련하여 당초 입찰(2012. 8. 23. 입찰)에서의 개찰조서를 살펴보면, 피심인들이 고의로 유찰시킨 것으로 의심되는 투찰 행태가 나타나 있다.
150 1분류 입찰에서의 기초금액이 5,059,000원이고, 그렇다면 기초금액의 ±0.2% 범위에서 결정되는 예정가격은 5,048,882～5,069,118원 수준이 된다.
151 사전에 기초금액을 인지하고 있는 피심인들이 낙찰 받기 위해 정상적으로 투찰을 하는 경우라면 예상되는 예정가격 수준 즉, 기초금액의 99.8～100.2% 수준 또는 그 이하로 투찰하여야 하고, 적어도 기초금액의 100.2% 이상으로는 투찰하지 않아야 하는데 피심인들 모두 5,149,000～5,333,500원 즉, 기초금액의 101.78～105.43% 수준으로 투찰하였다.
152 피심인들은 2분류 입찰에서도 기초금액의 101.76～105.39%, 3분류 입찰에서도 기초금액의 103.60～105.60%, 4분류 입찰에서도 기초금액의 101.78～105.29%, 5분류 입찰에서도 101.77～105.24% 수준으로 투찰하였다.
153 이는 정상적인 투찰 행태로 볼 수 없으며, 피심인들 간 사전 모의 없이는 나타나기가 매우 어려운 결과로 해석된다.
<표 76> 2012년 당초 입찰(2012. 8. 23. 입찰)의 개찰조서<각주>93</각주>(발췌)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800161" alt="이유 48번째 이미지" ></img>
* 여기서 비율은 기초금액 대비 투찰가격(투찰가격/기초금액)을 의미함
마) 기타 2012년도 입찰 전의 담합 정황<각주>94</각주>154 앞서 살핀 이 사건 법위반행위(2012년 입찰 ～ 2018년 입찰) 외 2009년 입찰(2009. 2. 26. 입찰<각주>95</각주>)에서도 피심인들이 담합을 한 것으로 의심할 만한 정황이 발견되는데, 대한제강의 영업팀이 2009. 2. 4. 작성한 '영업조직구성 및 운영방안 - 09년 2월 4일 DaehanSteel 영업팀<각주>96</각주>’에는,
<표 77> 대한제강 영업조직구성 및 운영방안(발췌)
<생략>
155 “관급 입찰시 협상력 강화를 통해 비중 확대(조달철<각주>97</각주>입찰공고 : 20081205472-00) : 약 12만톤(9.2%), - 추정가격 9,500억원 ⇒ 총 물량 130만톤(기존 제강사 115만톤, HJ 5~6만톤, 단압업체 8～10만톤), - 최초 13만톤을 제시하였으나 협의과정에서 단압업체에 우선배정으로 12만톤으로 제언(08년 8만톤 대비 50% 상승)”이라고 적시되어 있다.<각주>98</각주>156 이와 관련하여 대한제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ은 아래와 같이 진술하고 있다.<각주>99</각주><표 78> 대한제강 ㅇㅇㅇ 과장 진술조서(2019. 11. 6. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800163" alt="이유 49번째 이미지" ></img>
4) 근거
157 이러한 사실은 이 사건 공동행위와 관련한 피심인들의 내부문건(소갑 제9호증 내지 소갑 제26호증), 피심인들의 진술조서ㆍ확인서(소갑 제27-1호증 내지 소갑 제27-32호증), 이 사건 입찰의 경과(소갑 제1호증 내지 소갑 제8호증) 등을 통해 확인된다.
나. 관련 법령
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>100</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1.∼2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4.∼7. (생략)
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
9. (생략)
제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.
제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우 등에는 20억원을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다.
제55조의3(과징금 부과) ①공정거래위원회는 제6조, 제17조, 제22조, 제24조의2, 제28조 또는 제31조의2에 따라 과징금을 부과하는 경우 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
1. 위반행위의 내용 및 정도
2. 위반행위의 기간 및 횟수
3. 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모등
② (생략)
③ 공정거래위원회는 이 법을 위반한 회사인 사업자가 분할되거나 분할합병되는 경우 분할되는 사업자의 분할일 또는 분할합병일 이전의 위반행위를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 회사의 행위로 보고 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
1. 분할되는 회사
2. 분할 또는 분할합병으로 설립되는 새로운 회사
3. 분할되는 회사의 일부가 다른 회사에 합병된 후 그 다른 회사가 존속하는 경우 그 다른 회사
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>101</각주>제9조(과징금의 산정방법) ①법 제6조(과징금) 본문ㆍ법 제22조(과징금) 본문ㆍ법 제24조의2(과징금) 제1항 본문ㆍ법 제28조 제2항ㆍ제3항 본문ㆍ법 제31조의2(과징금) 본문 및 법 제34조의2(과징금) 본문에서 "대통령령이 정하는 매출액"이란 위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액(이하 "관련매출액"이라 한다)을 말한다. 다만, 위반행위가 상품이나 용역의 구매와 관련하여 이루어진 경우에는 관련 상품이나 용역의 매입액을 말하고, 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다.
제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.
1. 낙찰 또는 경락의 비율
2. 설계 또는 시공의 방법
3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항
제61조(과징금 부과기준) ①법 제6조(과징금), 법 제17조(과징금), 법 제22조(과징금), 법 제24조의2(과징금), 법 제28조(과징금), 법 제31조의2(과징금) 및 법 제34조의2(과징금)의 규정에 의한 과징금의 부과기준은 별표 2와 같다.
② 삭제
③ 이 영에 규정한 사항 외에 과징금의 부과에 관하여 필요한 세부기준은 공정거래위원회가 정하여 고시한다.
다. 위법성 판단
1) 위법성 성립요건
158 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호의 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 등의 방법으로 합의를 하고 ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다<각주>102</각주>.
2) 위법성 판단
가) 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호의 행위에 해당되는지 여부
159 법 제19조 제1항 제3호는 “상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위”를 부당한 공동행위의 한 유형으로 규정하고 있다.
160 여기에는 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위가 포함되는데, 즉 사업자 간에 각 당사자의 생산량이나 판매량 등을 일정 수준으로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 등을 말한다.
161 또한, 법 제19조 제1항 제8호는 “입찰에 있어 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 부당한 공동행위의 한 유형으로 규정하고 있다.
162 그리고, 법 시행령 제33조는 '그 밖에 대통령령으로 정하는 사항’을 '낙찰 또는 경락의 비율, 설계 또는 시공의 방법, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항’이라고 규정하고 있다.
163 여기에서, '입찰’이라 함은 거래상대방을 선택함에 있어 청약자들이 서로의 청약내용을 알 수 없도록 하는 가운데 경쟁을 통해 청약자들 중 하나 혹은 다수를 선택하는 방법을 의미하고, '투찰가격’은 입찰에 응한 청약자가 제시한 가격을, '낙찰가격’은 낙찰자로 결정된 자의 투찰가격을 의미한다.
164 그리고, '입찰에 있어 낙찰자를 결정하는 행위’라 함은 사업자가 공동으로 수주를 희망하는 자 가운데 낙찰예정자를 미리 결정하고 이에 협조하는 행위를 말한다.
165 그러므로 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 “입찰에 있어 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자, 투찰가격, 낙찰가격, 낙찰의 비율 또는 그 밖에 입찰의 경쟁 요소가 되는 사항을 사전에 결정하는 행위를 의미한다.
166 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 희망수량 경쟁입찰 방식으로 실시된 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였으며, 이를 실행하였다.
167 피심인들이 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분한 행위는 철근 관수 시장에서 '사업자별로 계약 물량 또는 납품 물량을 할당하거나 그 수준을 제한하는 행위’로서 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하고 있는 행위에 해당된다.
168 또한, 피심인들이 사전에 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의한 행위는 '입찰에 있어 낙찰예정자, 낙찰예정물량, 투찰가격 등을 결정하는 행위’로서 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 행위에 해당된다.
나) 합의의 존재 여부
(1) 합의의 의미
169 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>103</각주>170 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호 인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.
171 특히, 부당한 공동행위의 합의를 구성하는 사업자들 사이의 의사의 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하다.<각주>104</각주>(2) 합의의 존재여부에 대한 판단
172 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 희망수량 경쟁방식으로 실시된 이 사건 입찰에 참가하면서, 입찰 공고 이후 피심인들 중 7대 제강사들은 '길들여지기’라는 카페에서의 모임 등을 통해 낙찰 물량 배분을 협의하였고, 그 후 가격자료 제출일 등에 압연사를 포함한 전체 피심인들은 대전역 인근 중식당인 태화장, 신도다방, 신도칼국수 등에서 모임을 갖고 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하였다.
173 그리고 입찰 당일 이와 같은 과정을 거쳐 최종 결정된 각 업체별 배분 물량과 투찰가격을 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 전달받았다.
174 피심인들은 조달청이 정기적으로 발주한 이 사건 입찰과 관련하여, 2012년 입찰부터 2018년 입찰까지 이와 같은 방식으로 사전에 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하였다.
175 위와 같이 피심인들이 입찰 전에 의사연락 또는 모임 등을 통해 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하였다는 사실은 아래에서 기술하는 피심인 입찰담당자들의 구체적인 인정 진술, 이를 뒷받침하는 피심인들의 내부자료, 그리고 이와 관련된 주도자들 간 의사연락 정황 등을 통해 명백히 입증된다.
176 따라서, 피심인들이 이와 같이 사전에 의사연락 또는 모임 등을 통해 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 결정한 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 경우에 해당한다.
(가) 피심인 입찰담당자들의 구체적인 인정 진술
177 먼저, 입찰 공고 이후 '길들여지기’라는 카페에서의 모임 등을 통해 낙찰 물량 배분을 협의하였다는 사실은 2012년 입찰부터 2014년 입찰까지 낙찰 물량 배분 모임 등에 직접 참석한 피심인 동국제강의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다.
178 동국제강의 ㅇㅇㅇ은 “현대제철 ㅇㅇㅇ 부장(담당자인 ㅇㅇㅇ 또는 ㅇㅇㅇ 대동) 주도 하에 보통 본인과 환영철강공업 담당자인 ㅇㅇㅇ 과장(당시 직급), YK스틸 담당자인 ㅇㅇㅇ 과장, 대한제강 담당자인 ㅇㅇㅇ 과장 중에 3명 내지는 5명이 모여서 철근 연간단가계약에 관한 이야기를 하였습니다. 물론 현대제철, 동국제강, 환영철강공업 3사 담당자들만 만나서 이야기 할 때가 많았습니다. 늘 해오던 일이라 나머지 업체에는 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 과장이 전화로 그 내용을 알려 주었습니다. 그 만남에서의 대화 내용은 주로 금번 입찰에서의 물량 배분에 대한 것이었고, 대전 조달청에서 가격자료 제출하라고 하는 날 대전역 인근 식당 등에서 만나 최종적으로 입찰 물량을 배분하자는 것이었습니다.”라고 진술하고 있다.<각주>105</각주>179 그리고, 가격자료 제출일 등에 압연사를 포함한 전체 피심인들이 대전역 인근 태화장, 신도다방, 신도칼국수 등에서 모임을 갖고 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하였다는 사실은 동국제강 ㅇㅇㅇ, 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등의 진술을 통해 확인된다.
180 동국제강 ㅇㅇㅇ은 “가격자료 제출하는 날, 모임 장소는 주로 대전역 건너편에 위치한 유명한 중식당인 태화장(042-256-2407) 2층 룸, 가끔은 신도칼국수(042-253-6799), 신도다방 등이었습니다(예약은 ㅇㅇㅇ 과장). 그 모임에는 입찰참가업체들인 제강업체와 압연업체 담당자가 모두 참석하여 현대제철 담당자와 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 과장 주도로 금번 입찰에서의 입찰 물량이 130만톤이라고 한다면, 그 물량에 대해 업체별 배분 물량을 협의하고 조정하였습니다. 제강업체들은 그 이전에 모임 등을 통해 어느 정도 물량 배분이 되어 있는 상태이므로 주로 압연업체들의 물량 배분이 중점적으로 결정되는 것이었습니다. 조달청 입찰 당일까지 현대제철 담당자 주도로 입찰 물량인 130만톤에 대한 업체별 배분 물량이 확정될 때까지 조율을 하기 위해 두세 번 정도 같은 장소에서 만나서 협의를 하는 경우도 있었습니다.”라고 진술하고 있다.<각주>106</각주>181 또한 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등도 “그 자리에서 업체들 간 물량 배분에 대해 협의하였습니다.”, “2017년과 동일하게 압연업체는 압연업체끼리, 제강업체는 제강업체끼리 내부적인 물량 조정을 하게 되었습니다.”, “입찰에 참가한 모든 제강업체 입찰담당자들과 (중략) 입찰에 참가한 모든 압연업체 입찰담당자들이 참석하였습니다.”, “그리고 환영철강공업 ㅇㅇㅇ 차장이 최종 결정된 업체별 배분 물량과 투찰가격은 입찰 당일 알려주겠다고 하였습니다.”라고 진술하고 있다.<각주>107</각주>182 마지막으로 입찰 당일 이와 같은 과정을 거쳐 최종 결정된 각 업체별 배분 물량과 투찰가격을 환영철강공업 ㅇㅇㅇ로부터 전달받았다는 사실 또한 동국제강 ㅇㅇㅇ, 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등의 진술을 통해 확인된다.
183 동국제강 ㅇㅇㅇ은 “마지막으로는 조달청 입찰 당일 제강업체와 압연업체 담당자들이 식당 등에서 모여 최종적으로 배분된 입찰 물량에 대하여 확인ㆍ점검을 하고 투찰에 대한 예행연습도 하였습니다.” 라고 진술하고 있다.<각주>108</각주>184 또한 화진철강 ㅇㅇㅇ, 코스틸 ㅇㅇㅇ, 삼승철강 ㅇㅇㅇ 등도 “ㅇㅇㅇ 팀장은 각 업체별로 정해진 투찰수량을 구두로 통지하고, 투찰가격은 쪽지로 각 업체 입찰담당자들에게 전달하였습니다.”, “그리고 업체 입찰담당자 한명씩 구내 커피숍으로 들어가서 ㅇㅇㅇ 차장으로부터 투찰수량과 투찰가격을 전달받았습니다.”, “보통의 명함보다 조금 작은 크기(엑셀로 작성한 것을 자른 것 같았음)였고, 인쇄된 것으로 기억됩니다.”라고 진술하고 있다.<각주>109</각주>(나) 입찰담당자들의 인정 진술을 뒷받침하는 피심인들의 내부자료
185 이와 같이 피심인들이 입찰 전에 모임 등을 통해 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하였다는 사실은 피심인들의 내부자료 등을 통해서도 확인된다.
186 먼저, 와이케이스틸의 '2015년도 관급계약율 유지 검토(案)’ - 2015.05.26./남부영업팀’<각주>110</각주>에는 “제강사 입찰물량 배정기준 - 과거 3년간 계약물량(20:30:50 비율) 50% + 철강협회 신고 압연 Capa 비율 50%로 비율 산정”, “금년도 계약비율(량) 협상은 어느 때보다 변수가 많고 난항을 겪을 것으로 예상되나 우리사의 입장은 협상을 깨지않고 전년비율(량) 유지를 목표로 경쟁사와 협상추진 계획임”이라고 적시되어 있고, 와이케이스틸의 '2015년도 영업본부 남부영업팀 업무보고’<각주>111</각주>에는 “계약비율 산정기준 = 과거 3년간 관급 계약비율 평균 + 철강협회 등록된 압연 CAPA 각 50%씩 반영한 비율”, “경쟁사가 우리사 압연 CAPA를 이유로 관급 계약비율 감소를 요청할 경우 강력 대응 예정”이라고 적시되어 있다.
187 위와 같이 “제강사 입찰물량 배정기준 - 과거 3년간 계약물량(20:30:50 비율) 50% + 철강협회 신고 압연 Capa 비율 50%로 비율 산정, 금년도 계약비율(량) 협상은 어느 때보다 변수가 많고 난항을 겪을 것으로 예상되나, 경쟁사와 협상추진 계획임, 경쟁사가 우리사 압연 CAPA를 이유로 관급 계약비율 감소를 요청할 경우 강력 대응 예정”이라는 것은 피심인들이 입찰 전에 낙찰 물량 배분의 기준을 정해놓고, 협의 또는 협상 등을 통해 낙찰 물량을 배분하고 있었다는 사실을 보여주는 것이다.
188 둘째, 와이케이스틸의 '2016. 11. 2. 부산영업팀 일일 업무 보고’<각주>112</각주>에는, “내주 제강사 간 입찰수량 등 협의 지속”이라고 적시되어 있고, '2016. 11. 14. 부산영업팀 일일 업무 보고’<각주>113</각주>에는 “단압사 전년도 65천톤에서 금년도 58천톤 수준 축소 협상 진행 중이나 신규 진입사인 코스틸(3만톤 요구) 입장 완강하여 설득에 난항 중, 현대가 중간자로 강력하게 조율 중이며 우리사는 12만톤 수준 전년대비 0.1% 계약비율 증대하여 방어 중, 입찰 전 추가 협의 예정이며 물량 및 계약비율 확정시 추후보고 예정”이라고 적시되어 있다.
189 특히, '2016. 11. 14. 일일 업무 보고’는 2016. 11. 14.이 2016. 11. 24. 실시 예정이었던 입찰과 관련한 가격 자료를 조달청에 제출하는 날이었고, 이 날 피심인들이 모임 등을 통해 낙찰 물량 배분에 대해 협의한 내용이다.
190 그리고 “내주 제강사 간 입찰수량 등 협의 지속, 입찰 전 추가 협의 예정이며 물량 및 계약비율 확정시 추후보고 예정”이라고 쓰고 있는데, 이는 피심인들이 입찰 전에 수시로 낙찰 물량 배분에 대해 협의하였다는 사실을 직접적으로 자인하고 있는 것이다.
191 셋째, 한동철강공업 ㅇㅇㅇ의 '2015년 업무수첩’<각주>114</각주>에는, 10. 12. “현대제철과 협의하여 조달물량 확정될 것”, 10. 20. “대전역에서 환영철강 외 제강사 미팅”, 10. 22. “조달청 입찰 관련 항진 ㅇㅇㅇ 차장 미팅”, 10. 26. “항진제강 ㅇㅇㅇ 차장 방문(연 6,000톤은 확보 : 계속 조율 중)”이라고 적시되어 있으며, 코스틸 ㅇㅇㅇ가 작성한 '욱중서신’<각주>115</각주>에는, “1월 24일 조달청 17년도 초도 계약 물량이 12천톤으로 확정되었습니다. 단압밀 신규업체 초도물량은 통상 6천톤으로 시작하여 점진적으로 확대해가는 것이 업계의 불문율이고 동종업계 저항도 심했지만 헝가리 지인들 도움도 있었고 타 단압밀 대비 장기공급을 통한 안정된 원료확보 및 40년된 당사 업력을 강조, 설득하여 관철시켰습니다”라고 적시되어 있다.
192 위와 같이 “현대제철과 협의하여, 대전역에서 환영철강 외 제강사 미팅, 연 6,000톤은 확보 : 계속 조율 중”, “당사 업력을 강조, 설득하여 관철시켰습니다”라는 것은 피심인들이 낙찰 물량을 배분하기 위해 대전역 인근에서 모임을 가졌다는 사실과 입찰 전에 낙찰 물량 배분을 협의ㆍ조정하였다는 사실을 분명하게 보여주는 것이다.
193 마지막으로, 현대제철 ㅇㅇㅇ가 작성한 '18년 관급철근 계약추진’<각주>116</각주>에는 실제 2018년 입찰에서의 피심인별 투찰수량과 피심인별 투찰가격이 적시되어 있는데, 동 자료는 명백히 입찰 전에 만들어진 것으로 피심인들이 사전에 협의 등을 통해 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하였다는 사실을 여실히 드러내는 것으로 피심인들 간 사전 모임, 최소한 의사연락 없이는 그 작성이 불가능한 것이다.
(다) 이 사건 주도자들 간의 의사연락 정황
194 이 사건 낙찰 물량 배분 등을 주도한 현대제철의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ와 환영철강공업의 입찰담당자 ㅇㅇㅇ 간에 2018년 입찰 전에 여러 차례 전화 통화를 한 것으로 확인된다.
195 특히, 2018년 입찰 1～2일 전인 2018. 3. 6.～3. 7.에는 이들 간에 무려 11차례나 통화가 집중되었는데, 이는 낙찰 물량 배분 및 투찰가격에 대한 협의 또는 조정을 위한 것이라고 밖에는 달리 설명되지 않는다.<각주>117</각주>다) 하나의 공동행위
196 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 터잡아 동일한 목적으로 수행하기 위한 것으로서 끊임없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>118</각주>197 아래와 같은 특성을 종합적으로 고려해 볼 때, 단순히 개별 입찰에 대한 1회적인 합의가 아니라 조달청이 정기적으로 발주한 철근 연간단가계약 입찰에서 계속적으로 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 합의한 것으로 하나의 공동행위로 봄이 타당하다.
198 첫째, 피심인들의 이 사건 공동행위는 철근이라는 동일한 종류의 관련 상품을 대상으로 동질의 사업자들 간에 이루어진 것으로, 전체적으로 이 사건 구매입찰 시장은 철근을 제조ㆍ판매하는 사업자들이 참가하는 단일의 시장에 해당된다.
199 둘째, 이 사건 합의의 기본적이고 본질적인 내용은 피심인들이 낙찰 물량을 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 결정한 것으로, 이와 같이 피심인들이 희망수량 경쟁입찰 방식으로 실시된 이 사건 입찰에 참가하면서 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정한 것은 상호 간에 가격경쟁을 회피함과 동시에 일정 물량을 나눠 가짐으로써 안정적 매출을 확보하고 적정 수익을 실현하고자 하는데 있는 것이다.
200 따라서 이 사건 공동행위는 낙찰 물량 배분 및 투찰가격 결정이라는 단일한 의사에 따라, 안정적 매출을 확보하고 적정 수익을 실현하고자 하는 동일한 목적을 수행하기 위해 이루어진 것이다.
201 셋째, 2012년 입찰부터 2018년 입찰까지 정기적으로 실시된 조달청 발주 철근 연간단가계약 입찰에서 압연사의 일부 진입ㆍ퇴출 등으로 합의 참여자에 다소 변동이 있었다고 하더라도, 95.5% 이상의 물량을 배분받은 7대 제강사들의 합의 참여에는 그 어떠한 변동도 없었고 낙찰 물량 배분 및 투찰가격 결정이라는 이 사건 합의의 기본적ㆍ본질적인 내용은 변질됨이 없이 일관되게 유지되어 왔다.
202 넷째, 피심인들의 이 사건 합의는 2012년 입찰부터 2018년 입찰까지 정기적으로 실시된 조달청 발주 철근 연간단가계약 각각의 입찰 건별로 중단되거나 단절됨이 없이 계속하여 성립ㆍ실행되어 왔다.
라) 경쟁제한성
(1) 경쟁제한성의 의미
203 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
204 당해 공동행위가 법 제19조 제1항에서 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>119</각주>205 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>120</각주>(2) 관련 시장의 획정
206 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련 상품에 따른 시장(이하 '관련 시장’이라 한다)을 획정할 필요가 있는데, 관련 시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>121</각주>207 다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>122</각주>208 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고, 입찰시장에서의 관련시장은 당해 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 상품ㆍ용역의 시장이다.
209 한편, 경쟁관계라는 것은 수요자 입장에서 대체가능성이 존재하는 상품ㆍ용역 간에 성립되는데, 어떤 수요자가 어떤 상품ㆍ용역 사업자를 선정하기 위하여 입찰을 실시하는 경우 그 수요자는 자신이 구매하고자 하는 물량의 전체를 당해 입찰에서 구매하게 되며, 그 수요자 입장에서 대체가능성이 있는 상품ㆍ용역은 오로지 당해 입찰에 참여한 공급자의 상품ㆍ용역으로 한정된다.
210 즉, 수요자가 동일하다 할지라도 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품ㆍ용역의 경우 설령, 그 상품ㆍ용역이 당해 입찰에서 제공되는 상품ㆍ용역과 규격 및 품질 등의 측면에서 완전히 동일한 것이라 할지라도 그러한 상품ㆍ용역들은 당해 입찰에서 공급되는 상품ㆍ용역과는 대체가능성 자체가 존재하지 않아 경쟁관계가 성립될 여지가 없다.
211 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 관련시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>123</각주>212 따라서 이 사건 공동행위의 경우, 조달청이 2012년부터 2018년까지 발주한 '철근 연간단가계약’ 6건의 입찰 시장을 각각 하나의 시장으로 획정할 수 있다.
(3) 경쟁제한성 인정 여부
213 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정한 행위는 해당 입찰시장에서 상호 경쟁관계에 있는 사업자들이 사전에 낙찰 물량을 배분하는 방법으로 투찰가격 경쟁을 회피함으로써 안정적인 매출을 확보함과 동시에 적정 수익을 실현하기 위한 목적에서 이루어진 것으로 아래와 같은 점을 고려해 볼 때, 경쟁제한효과가 명백하다.
214 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하는 합의를 하였고, 이러한 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 경쟁제한효과 이외에 다른 효율성 증대효과를 전혀 찾아볼 수 없다.
215 둘째, 희망수량 경쟁입찰 방식으로 실시된 이 사건 입찰에서 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하는 합의가 없었다면, 피심인들이 자신의 생산능력ㆍ경영상태ㆍ기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 희망수량, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 물량과 가격 경쟁이 이루어졌을 것이다.
216 그러나, 피심인들이 사전에 낙찰 물량을 배분함으로써 투찰가격 경쟁 자체를 무의미하게 하였고, 나아가 분류별 최저 투찰가격으로 계약이 체결되기 때문에 자신들이 원하는 수준으로 계약을 체결하여 적정 수익을 실현하기 위해 분류별 최저 투찰가격을 합의하거나 최소한 그 이상으로 투찰이 이루어지도록 함으로써 자의적으로 낙찰가격 또는 계약가격을 지배하는 힘을 발휘하는 결과를 초래하였다.
217 셋째, 이 사건 입찰에 참가한 사업자들 전부가 이 사건 합의에 참여함으로써 실질적인 단독 입찰을 정상적인 경쟁 입찰인 것처럼 가장하였고, 이로 인해 입찰 참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화하였다.
3) 소결
218 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다.
라. 피심인 주장에 대한 검토
1) 철근 관수시장의 특성상 합의의 유인이 없다는 주장 관련
219 피심인 중 7대 제강사들은 철근 관수시장의 특성상 이 사건 입찰에서 물량 배분이나 투찰 가격을 합의할 유인이 없다고 주장하면서, 관수철근은 민수에 비해 가격이 낮게 형성되어 수익성이 낮은 점, 철근 생산능력이 제한적이므로 관수 물량을 늘리는 데에 한계가 존재하는 점, 낙찰 물량이 그대로 실제 발주물량으로 이어지지는 않는 점 등을 이유로 제시하고 있다.
220 그러나 이 사건 합의를 통해 피심인들은 안정적인 매출과 적정 수익을 실현할 수 있기 때문에 피심인들 간 합의 유인은 충분히 있었던 것으로 판단된다.
221 관수 철근이 민수에 비해 가격이 낮게 형성되는 것은 사실이나, 철근 민수가격이 시기ㆍ상황에 따라 변동성이 크고 특히 그 실거래가격이 기준가격에서 할인폭이 적용되어 결정된다는 점을 감안하면, 철근 관수가격이 철근 민수가격보다 반드시 낮다고만 할 수는 없으며, 더욱이 관수의 경우 장기에 걸쳐 큰 물량을 확보할 수 있고 안정적인 현금 확보가 가능한 장점을 가지고 있다.
222 이러한 이점들이 있기 때문에 피심인들은 자신의 배분 물량을 조금이라도 더 늘리고자 노력하였고, 업체간 치열한 물량 확보 시도 정황은 앞선 위 2. 가.에서 본 바와 같이, 피심인들의 내부자료에 잘 드러나 있다. 즉, 와이케이스틸 2015년도 관급계약율 유지 검토 안 자료에서 “한철 또한 증대 요구가 예상되며”, “금년에는 회복시도가 예상되며”, “전년비율(량) 유지를 목표로 경쟁사와 협상추진 계획임”, 와이케이스틸 2015년도 남부영업팀 업무보고 자료에서 “1압연 폐쇄에 따른 압연 CAPA 미반영이 유리”, “경쟁사가 우리사 압연 CAPA를 이유로 관급 계약비율 감소를 요청할 경우 강력대응예정”, “관급계약비율 9%대 유지목표”, 와이케이스틸의 일일업무보고 자료에서 “동국제강 계약물량 증대 시도”, “대한제강 11%대 계약물량 증대 시도”, “한국제강 환영철강 수준 물량 증대 시도”, 대한제강 영업팀 관급 업무보고 자료에서 “18년도 비율 유지의 어려움, 목표는 11% 지향, 불가능시 공격적 수주활동 집중을 통해 계약대비 실제수주는 12% 지향”, 코스틸의 욱중서신에서 “업체간 물량확보가 치열해지는 것 같습니다. 올해를 기반으로 조달물량을 점진적으로 확대하겼습니다.” 등 문구들이 이를 뒷받침 하고 있다.
223 그리고 발주량은 원칙적으로 계약물량(낙찰물량)에 따라 결정되는 것으로, 피심인들이 주장하는 일부 수주활동으로 인한 물량 증감은 아주 미미한 수준에 불과한 점, 이 사건 관수 철근의 입찰물량(연간 130만톤 ～ 150만톤)이 피심인들의 연간 생산량의 10% ～ 15% 수준인 점을 고려할 때, 합의의 유인이 없다고 주장하면서 제시한 나머지 이유도 받아들이기 어렵다.
2) 7대 제강사들이 담합행위를 하지 않았다는 주장 관련
224 피심인들 중 7대 제강사는 이 사건 합의가 없었거나 이 사건 합의의 존재에 대한 입증이 부족하다고 주장한다.
225 그러나 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 이 사건 입찰에 직접 참여한 입찰담당자들의 구체적이고도 일관된 진술, 이를 뒷받침하는 피심인들의 내부자료, 그리고 이와 정확히 부합하는 입찰의 경과 등을 종합해 볼 때, 이 사건 합의의 존재는 충분히 인정된다.
3) 동일산업이 2012년 담합행위를 하지 않았다는 주장 관련
226 피심인들 중 동일산업은 2012년 입찰에만 참가하였는데, 2012년 입찰에서 동일산업의 담합사실을 입증할만한 객관적인 증거가 제시되지 않았다고 주장한다.
227 살피건대, 동국제강 ㅇㅇㅇ<각주>124</각주>이 가격자료 제출일과 입찰 당일 대전역 인근 모임에서 제강업체와 압연업체 담당자들이 모두 참석하였다고 진술하고 있고, 2012년 최초 입찰(2012. 8. 23.)에서 입찰참가자들 모두가 예정가격을 초과하여 투찰함으로써 최초 입찰이 유찰되게 되었는데, 동일산업 또한 이와 같은 비정상적인 투찰 행태에 참여한 점, 앞서 2. 가. 3). 마)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 입찰 외 2009년 입찰에서도 담합이 의심되는 정황이 드러난 바 있는데, 동일산업이 해당 입찰에 참여한 점, 이 사건 입찰의 특성상 낙찰물량의 배분을 완성하고 투찰가격을 통제하기 위해서는 입찰 참가자 모두가 합의에 참가할 수 밖에 없는 구조인 점 등을 고려할 때, 피심인 동일산업도 이 사건 합의에 참가하였음이 인정된다.
4) 경쟁제한성이 없다는 주장 관련
228 피심인들은 철근 관수 시장의 특성 등으로 인해 처음부터 경쟁이 제한되어 있었고, 자신들의 행위로 인해 경쟁제한이 발생한 것이 아니라고 주장한다.
229 살피건대, 피심인들은 이 사건 입찰시장에서 안정적인 매출과 수익을 도모하기 위해 서로 경쟁관계에 있는 사업자들이 사전에 낙찰물량을 배분하는 방법으로 투찰가격 경쟁을 회피하고 투찰가격을 합의함으로써 자의적으로 낙찰가격을 지배하는 힘을 발휘하는 결과를 초래하였는 바, 경쟁제한의 효과가 명백한 것으로 판단된다.
230 비록 피심인들의 주장과 같이 철근 관수 시장의 특성, 최저 투찰가격 적용 등의 요인으로 다소 경쟁이 제한된 상황에서 실시된 입찰이라고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 입찰담합의 경쟁제한성이 부정된다고 볼 수는 없으며, 특히 이 사건 공동행위는 경성 공동행위 중에서도 위법성이 가장 강하다고 판단되는 입찰담합행위로 이 사건 합의로 인해 피심인들 간에 아무런 가격경쟁도 없게 되고 아무런 유찰 위험도 없게 되는 등 경쟁입찰제도의 취지가 무력화된 반면, 효율성 증대효과는 전혀 없는 것으로 판단된다.
3. 처분
가. 시정조치
231 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다.
나. 과징금 부과
232 부당한 공동행위는 원칙적으로 과징금 부과 대상이고 이 사건 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과 또한 중대하다고 판단되므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>125</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
1) 산정기준
가) 관련매출액
233 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 계약금액을 관련매출액으로 보아야 하나, 이 사건 입찰과 같은 희망수량 제한경쟁 방식의 연간 단가계약은 계약서상 명기된 계약물량이 일종의 예상물량에 불과하므로 피심인 각각의 계약기간<각주>126</각주>동안 수요기관이 실제로 발주한 물량을 기초로 산정한 발주금액(발주물량×계약단가)을 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 본다.
234 이와 관련하여 피심인들은 위 발주금액이 아닌 '납품까지 이루어져 실제 발생한 매출액’을 관련매출액으로 보아야 한다고 주장하나, 이 사건 입찰은 희망수량 경쟁방식의 연간 단가계약 입찰로서 수요기관이 계약 기간 내에 발주한 물량은 납품 여부와 관계없이 모두 이 사건 공동행위와 관련되어 있다고 볼 수 있으므로 위 발주금액을 이 사건 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 봄이 타당하다<각주>127</각주>.
<별지 1>
피심인들의 입찰 참가 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800173" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
<별지 2>
연도별 피심인들 투찰율
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800177" alt="별지 2번째 이미지" ></img>
<별지 3>
연도별 피심인들 낙찰 물량
(단위: 톤)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800179" alt="별지 3번째 이미지" ></img>
* 동국제강이 수의계약으로 확보한 물량
<별지 4>
연도별 피심인들 낙찰 비율
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125800181" alt="별지 4번째 이미지" ></img>
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).