공정거래위원회
의결서
2019카총2222
이동통신설비 설치장소 임차료 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
의결일: 2024년 1월 26일
주문
1. 피심인 주식회사 엘지유플러스, 주식회사 케이티, 에스케이텔레콤 주식회사 및 에스케이오앤에스 주식회사는 이동통신설비 설치장소와 관련한 임대차시장에서 거래의 대가로 임대인들에게 지불하는 임차료의 금액 수준을 결정하는 요소인 협상의 제안가격 및 기준가격을 공동으로 결정함으로써 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인 주식회사 엘지유플러스, 주식회사 케이티, 에스케이텔레콤 주식회사 및 에스케이오앤에스 주식회사는 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347017" alt="주문 1번째 이미지" ></img>
나. 납부기한: 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소: 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
2. 피심인 주식회사 엘지유플러스, 주식회사 케이티, 에스케이텔레콤 주식회사 및 에스케이오앤에스 주식회사는 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347017" alt="주문 1번째 이미지" ></img>
나. 납부기한: 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소: 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인 지위 및 일반현황
1 피심인 주식회사 엘지유플러스(이하 'LG유플러스’라고 한다), 주식회사 케이티, 에스케이텔레콤 주식회사(이하 'SK텔레콤’이라 한다)는 중계기, 기지국 등 관련 설비를 구축하여 이동통신서비스를 제공하는 이동통신서비스 제공사업자(이하 '이통사’라 한다)이며, 에스케이오앤에스 주식회사<각주>1</각주>(이하 'SK오앤에스’라 한다)는 이동통신설비 설치, 관리 등 유지보수 업무를 하는 정보통신공사업자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.
2 한편, 피심인 중 SK텔레콤은 2013. 3월경 이 사건 공동행위에 가담하여 이를 유지해 오다가 2015. 4. 1. 이 사건 임차 관련 업무를 담당하던 조직ㆍ인력을 자회사인 SK오앤에스로 이관하였으며, 이 과정에서 SK텔레콤 담당자들은 소속만 SK오앤에스로 변경되었을 뿐 기존 업무를 계속 수행하였다.
3 SK오앤에스는 모회사인 SK텔레콤으로부터 임차 관련 업무를 이관받은 직후 다른 피심인인 LG유플러스와 케이티에게 이 사건 공동행위에서 탈퇴하겠다는 의사를 밝히지 않았으며, 오히려 모회사가 행하던 공동행위에 적극적으로 가담하였는바, SK텔레콤과 SK오앤에스 간 업무 이관에도 불구하고 이 사건 공동행위의 목적과 내용이 그대로 유지된 것이다.
4 또한 LG유플러스와 케이티 담당자들의 입장에서 보면, 자신들과 공동행위를 함께 하던 SK텔레콤 담당자들이 소속만 SK오앤에스로 변경된 채 기존의 업무를 계속 수행하였기 때문에 이 사건 공동행위를 유지하기가 용이했다.
5 따라서 SK텔레콤은 이 사건 공동행위가 시작된 2013. 3월경부터 업무를 이관하기 직전인 2015. 3. 31.까지 행한 위반행위에 대해, SK오앤에스는 업무를 이관받은 날인 2015. 4. 1.부터 이 사건 공동행위가 종료된 2019. 6월중순경까지 행한 법위반행위에 대해 각각 책임을 지는 것이 타당하므로 SK텔레콤과 SK오앤에스 모두를 이 사건의 피심인으로 한다.
6 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 피심인들 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347039" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
(해당연도 말 기준, 단위: 백만 원)
* 출처: 피심인들 제출자료(심사보고서 소갑 제1-2, 1-3호증<각주>3</각주>) 및 감사보고서
나. 시장구조 및 실태
1) 이동통신서비스 기술 개요
7 이동통신서비스는 이용자가 스마트폰 등 단말기를 통해 다른 이용자의 단말기나 인터넷망에 접속하여 음성ㆍ문자ㆍ데이터ㆍ영상 등의 신호를 송수신할 수 있는 서비스를 의미하며, 이 같은 서비스는 이동통신용 주파수<각주>4</각주>와 이동통신망(mobile network)이라는 시설을 통해 구현되는데, 이에 대한 기본적인 기술 구조는 다음 <그림 1> 및 <그림 2>와 같다.
<그림 1> 제4세대 기술 기준, 이동통신망 구성도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347083" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347085" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료(소갑 제1-5호증)
<그림 2> 이동통신망 개념도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347087" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제1-5호증)
8 위 <그림 1>에서 ⅰ)최종 이용자의 단말기는 이동통신용 주파수 대역에 맞는 전파<각주>5</각주>신호를 이동통신망과 송수신하는데, 이 신호는 이동통신망을 구성하는 요소 중 하나인 무선접속망(Access network)<각주>6</각주>에 가장 먼저 도달하게 되며, ⅱ)무선접속망에 도달한 신호는 광케이블 등 회선설비를 통해 ⅲ)패킷교환노드, 이용자식별장치 등 교환설비와 제어장치들의 집합체인 핵심망(Core network)에 도달한 후, 이 핵심망에서 각각의 신호가 음성인지 혹은 데이터인지 등을 식별해 개별 신호가 종국적으로 도달해야 할 목적지인 다른 이동통신망, 유선전화망 및 인터넷망 등에 전송되어 최종 이용자에게 음성, 문자, 데이터 등의 전송 서비스가 제공된다.
9 국내 이동통신서비스는 1984년 한국이동통신서비스 주식회사<각주>7</각주>의 차량무선전화 서비스를 시작으로 지금은 5세대(5G)<각주>8</각주>라 불리는 수준까지 기술이 고도화되어 최종 이용자 측에 있는 여러 단말기들을 한 번에 연결해 증강현실을 구현하는 등 초고용량 데이터를 전송할 수 있게 되었다.
10 이동통신서비스의 기술 고도화로 인해 과거 음성통화 및 문자에만 국한되던 서비스의 틀이 인터넷 접속, 동영상 전송 등 다양한 서비스로 확대되었고, 이와 맞물려 2007년부터 스마트폰의 보급이 확대되면서 휴대 가능한 전화기로 인식되던 이동통신 서비스의 개념이 내 손안에 작은 컴퓨터로 전환되었다.
2) 이동통신서비스 시장현황
11 이동통신 수요가 음성 중심에서 데이터 중심으로 지속적으로 발전함에 따라 기술도 진화해 왔고, 가입자 수도 꾸준히 증가하고 있다.
12 2019년 말 이동통신사업자별 가입자 수는 SKT 2,883만 명(41.8%), KT 1,815만 명(26.3%), LGU+ 1,416만 명(20.6%), 알뜰폰 775만 명(11.2%) 이며, 2012년부터 2019년까지 가입자 수 추이를 살펴보면 아래 <표 2>와 같다.
<표 2> 이동통신사업자별 가입자 수 추이
(단위 : 만 명)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347089" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 출처: 정보통신정책연구원, '통신시장경쟁상황평가(2020년도)’
13 이동통신을 포함하여 전파를 이용하는 대부분의 무선통신은 전파자원의 희소성으로 인하여 설비기반사업자(MNO: Mobile Network Operator)의 수가 일정 수준으로 제한되므로 신규 사업자의 시장 진입이 어려우나, 도매제공제도를 통한 이동통신 재판매(MVNO: Mobile Virtual Network Operator / 알뜰폰) 형태로는 진입할 수 있다.
14 또한, 과학기술정보통신부(이하 '과기부’라 한다)가 매년 실시하는 '통신시장 경쟁상황 평가 2021년’(소갑 제1-11호증) 결과를 살펴보면, 이동통신서비스 시장은 ①1위 사업자인 SK텔레콤의 시장점유율이 경쟁사들보다 높은 점, ②전국망 설비를 갖춘 신규 사업자가 시장에 진입할 가능성이 낮은 점, ③요금수준이 다른 국가에 비해 높은 점 등을 고려할 때 시장 구조적 측면에서 경쟁이 활발하다고 보기 어렵다고 판단해 '경쟁이 미흡한 시장’으로 평가하고 있다.
3) 이동통신설비 설치장소 임대차시장(이하 '임대차시장’이라 한다) 현황
가) 이동통신설비(무선접속망)의 특징
15 이동통신망 중 무선접속망은 최종 이용자의 단말기(스마트폰 등)와 전파 신호를 무선으로 송수신하는 설비<각주>9</각주>들의 집합체로서, 이 설비들이 어느 위치에 설치되느냐에 따라 서비스 품질의 안정성이 좌우되므로 각 이통사들은 빌딩ㆍ아파트 등 높은 건축물의 옥상ㆍ외벽이나 철탑ㆍ통신전주 등 구조물의 상단부에 관련 설비들을 설치함으로써 전파 신호가 장애물에 부딪쳐 굴절되거나 장애물을 관통하여 약해지는 현상을 최소화하고, 하나의 설비로 최대한 넓은 지역에 있는 최종 이용자들의 단말기를 수용하려 하고 있다.
16 중계기 등 개별 설비는 개별 설비의 수용 가능한 지역(이하 '커버리지’라 한다)에 있는 단말기와 접속할 수 있어, 일부 이용자가 개별 설비의 커버리지 밖으로 이동하면 접속이 끊어지므로, 이통사는 통신이 끊기는 지역(이하 '음영지역’이라 한다)을 없애기 위해 아래 <그림 3> 및 <그림 4>와 같은 핸드오버라는 기술을 구현해 커버리지가 중첩되도록 설치 거점을 정한다.
<그림 3> 무선접속망의 핸드오버 관련 접속 개념(5세대 기술 예시)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347091" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347093" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
* 출처: 뉴스핌 2016.9.20. 'SK텔레콤, 5G 야외 기지국간 통신(핸드오버) 성공’
<그림 4> 무선접속망의 핸드오버 기술 및 커버리지 설계 관련 개념도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347019" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
17 이통사는 설비들을 촘촘하게 설치하면 커버리지들이 중첩되는 곳이 넓어져 음영지역이 줄어들지만 설치 비용은 증가하는 반면, 듬성듬성 설치하면 음영지역이 늘어나지만 비용은 감소하게 된다.
18 이에 따라 각 이통사는 무선접속망 관련 설비를 설치하기 전에 개별 설비의 커버리지를 위 <그림 4>의 셀(Cell)<각주>10</각주>이라는 가상의 공간으로 설정해 놓고, 이 셀들을 서비스 제공 예정지역에 엮어서 음영지역을 해소할 수 있는 거점들을 정한 다음 그 거점에 무선접속망 관련 설비를 설치하고 있다.
나) 임대차시장의 특징
19 임대차시장은 무선접속망 설비 설치 및 운용에 필요한 '장소’의 '점유권’을 거래하는 시장으로서, 이통사가 건축물ㆍ토지 소유권자 등에게 임차료를 지불하면 상대방은 정해진 기간 동안(통상 1년 단위) 그 장소를 빌려준다.
20 임대차시장 계약 유형은 아래 <그림 5>와 같이 건축물 옥외형/옥내형 임차, 토치 임차로 구분되며, 건축물 옥외형 및 토지 임차의 경우 이통사의 필요에 의해 설비를 설치하기 위한 임차이고, 건축물 옥내형의 경우 일정 규모 이상의 건축물 소유주들은 관련 규정에 따라 해당 설비를 설치할 의무<각주>11</각주>가 있어 양 당사자 모두의 필요에 의한 임차이다.
<그림 5> 이동통신설비 설치공간 임차 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347021" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
* 출처: 방송통신설비 기술기준에 관한 규정의 주요 내용(조평동 외, 2017) 등
21 이 사건과 관련된 임대차시장은 이통사의 필요에 의해 설비를 설치하는 건축물 옥외형 및 토지 임대차시장으로서 건축물 옥외형의 경우 옥상ㆍ외벽의 약 4.5평 공간을 임차해 중계기, 기지국 등을 설치하며, 토지의 경우 (나)대지의 약 1평 공간을 임차해 전주를 구축하여 전주에 안테나 등을 설치한다.<각주>12</각주>22 각 이통사는 정부로부터 주파수를 할당받을 때 전국망 구축에 관한 의무를 부여받는 등 제약이 존재하여, 망을 설계하는 부서에서 무선접속망을 전국적으로 가장 빠르고 효율적으로 구축할 수 있는 거점들을 먼저 선정하면, 그 거점 내에 있는 건축물ㆍ토지의 소유주들이 공급자가 될 수 있으며, 거래되는 상품(장소의 점유권)의 임차료 및 임차기간 등은 이통사와 건축물ㆍ토지 소유주 간 개별 협상으로 결정된다.
23 단, 대형건물의 신축, 유동인구의 증가 또는 특정 커버리지 거점 안에 있는 건축물 소유주들이 모두 설비 설치를 원하지 않아 그 거점을 확보하지 못하는 경우 등 사정변경이 생기면, 아래 <그림 6>과 같이 이통사는 커버리지들을 재설계하고 각 커버리지의 거점들을 다시 선정한다. 그러면 기존에 거점에 속해 있던 건축물ㆍ토지 소유주들은 거래상대방에서 제외되고, 새로운 거점 내의 건축물ㆍ토지 소유주들이 실질적ㆍ잠재적 거래상대방이 된다.
<그림 6> 커버리지 재설계에 따른 거래상대방 변경 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347023" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
다) 임대차시장 규모
24 임대차시장은 이동통신서비스 제공에 필요한 별도 시장으로 전파 커버리지를 빠르게 확보하기 위한 설치장소 경쟁이 이루어져, 2012년말 3,459억 원이었던 시장 규모가 2020년말 4,519억 원까지 증가하는 등 꾸준하게 성장하는 추세이며, 2020년 말 기준 임대차시장 점유율은 SK오앤에스 00.0%, LG유플러스 00.0%, 케이티 00.0%로 피심인 3사가 유사한 수준이다.<각주>13</각주>라) 임대차시장 경쟁상황
25 이동통신서비스 시장을 관할하는 주무부처인 과기부는 전기통신사업법에 따라 아래 <표 3>과 같이 매년 각 이통사의 기술별 커버리지와 품질에 대한 객관적인 정보를 공표하고 있고, 각 이통사는 경쟁사들보다 먼저 전파 송수신이 용이한 장소를 임차하여 전국망 커버리지를 보다 빠르게 확보하기 위해 경쟁하고 있으며, 그 결과를 아래 <그림 7>과 같이 홈페이지에 공개하는 등 마케팅 수단으로 활용하고 있다.
<표 3> 과기정통부의 2021년 통신서비스 커버리지 점검 및 품질평가 결과 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347025" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
* 출처: 과기정통부, '2021년 통신서비스 커버리지 점검 및 품질평가 결과’(소갑 제1-10호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347027" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
<그림 7> 피심인 3사 홈페이지에 공개된 커버리지맵 현황
* 출처: 2022. 4. 15. 현재 피심인 3사 홈페이지(소갑 제1-9호증)
26 한편, 임대차시장의 수요자인 이통사들은 임차장소가 이용가치가 적다고 보아 최소한의 대가만 지불하려 하나, 공급자인 소유주는 관련 설비 설치 시 해당 장소 이용불가, 건축물ㆍ토지 미관 저해 등의 이유로 적정한 대가를 요구하고 있다.
27 이통사와 소유주 간 장소의 가치에 대한 의견 차이가 어느 정도 좁혀질 경우 임차료가 결정돼 거래가 성사되며, 계약 종료 시점이 되면 양측이 느끼는 상품의 가치 차이와 상호의존도에 의해 임차료 금액 및 거래유지 여부가 결정되며, 이때 이통사는 이설비용<각주>14</각주>과 임차료 인상액을 비교하여 연장 여부를 결정한다.
28 또한 임대차 계약 시 이통사와 소유주들은 주변 지역의 임차료 금액을 토대로 협상을 하고 있어, 도심지 내 특정 건축물의 임차료 금액이 변동되면 그 효과가 인접지역으로 순차적으로 영향을 미치게 되는 물결효과(Ripple effect)가 발생한다.
29 아래 <그림 8>의 서울시 내 행정구역별 평균 임차료 금액의 변동을 살펴보면, 2013년 및 2020년 양 기간의 평균 임차료 금액은 강남구, 서초구, 송파구, 종로구 순으로 높게 나타나고 있는데, 임차료 금액이 가장 높은 강남구의 경우 2013년 평균 임차료가 연 000만 원이었으나, 2020년에는 연 000만 원으로 약 000만 원이 낮아졌고, 이와 마찬가지로 송파구와 서초구의 경우에도 동일한 기간에 평균 임차료가 각각 약 000만원, 약 00만원씩 낮아졌다.
<그림 8> 서울시 행정구역별 2013년 및 2020년 평균 임차료 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347029" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인들 제출자료(소갑 제1-8호증) 재구성
30 위 <그림 8>에서 주목할 점은 강남구에서 발생한 임차료 금액 인하 현상이 서울시 내 모든 행정구역에서 거의 동일하게 발생한다는 것이다. 즉, 임대차시장에서의 개별 임차료는 주변 도심지에서의 최고가 임차료에 의해서 영향을 받는다는 것인데, 그 이유는 임차계약 시 각 이통사와 건축물ㆍ토지 소유주들은 주변 지역의 임차료 금액을 토대로 협상<각주>15</각주>을 하고 있기 때문이며, 이로 인해 도심지 내 특정 건축물의 임차료 금액이 인상되면, 그 효과가 인접지역과 그 인접지역의 주변지역으로 순차적으로 영향을 미치게 되는 물결효과가 발생하는 것이다.2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 이 사건 개요
가) 공동행위 배경
31 2000년대 후반, 대부분의 국민들이 이동통신 서비스를 이용<각주>16</각주>하게 되면서 신규 가입자 증가 등에 의해 성장하던 시장이 점차 포화상태<각주>17</각주>에 다다랐다. 하지만 같은 시기 전 세계적으로 스마트폰의 이용이 확대되고, 전송 기술이 음성에서 데이터로 고도화됨에 따라 4세대(4G, LTE) 이동통신 시대로의 진입이 요구되었다.
32 이에 피심인 3사는 2011년부터 새로운 성장 동력을 찾고자 4G 서비스를 경쟁적으로 도입하기 시작하였고, 이로 인해 4G 전국망 구축을 위한 대대적인 투자가 이루어졌다. 당시 각 피심인은 다른 피심인들보다 전국망을 먼저 구축해 4G 서비스와 관련한 경쟁에서 우위를 점하고자 했으며, 이 때문에 전국망 커버리지 확보를 위한 설비 설치장소를 경쟁적으로 임차하였다. 특히, 피심인 3사는 이미 3G 서비스를 구현할 수 있는 전국망을 갖추고 있어, 대다수 지역에서는 이미 확보해 놓은 장소에 4G 관련 설비를 추가적으로 빨리 설치하거나 신도시 등 그 밖에 일부 지역에서는 새로운 설치장소를 빠르게 확보하기 위한 경쟁을 펼쳤다.<각주>18</각주>33 즉, 피심인 3사는 2011년부터 이동통신 4G 서비스의 전국망 커버리지 확보를 최우선 목표로 설정하면서 관련 설비를 경쟁사보다 빠르게 설치하는 것이 중요해짐에 따라 건축물ㆍ토지 소유주들의 요구를 받아들여 임차료 금액을 인상해서라도 관련 설비를 빠르게 설치하였고, 그 결과 아래 <표 4>와 같이 임차비용이 증가하게 되었으며 향후에도 계속 증가할 것으로 예상하였다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 4> 2013. 9월경 피심인 3사가 함께 정리한 임대차시장 현황 분석 결과
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347033" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
* 위 표상 임대차시장 규모 금액에는 건축물ㆍ토지 소유주들에게 지불한 임차료 금액과 함께 지하철 공사 등에게 지불한 선로 등 설비 이용 금액도 포함되어 있어, 앞서 살펴본 임대차시장 규모 금액과는 다소 차이가 있음
** 출처: 피심인 케이티 문ㅇㅇ가 SK텔레콤 장ㅇㅇ, LG유플러스 박ㅇㅇ 등과 협의하여 작성한 '임차전문회사 JV(joint venture) 추진(안)’ 보고서(소갑 제3-10호증) 내용 일부 발췌
34 위와 같은 상황이 벌어지자 피심인 3사 사이에서 서로 힘을 합쳐 임차비용을 낮춰야 한다는 인식이 퍼지기 시작했는데<각주>19</각주>, 2013년 이전에는 케이티가 본사에서 각 지역의 임차비용을 체계적으로 관리하지 않아 적극적인 비용절감 활동이 이루어지 못했다가, 2013. 1월경 케이티에서 임차 관리부서가 신설되자 피심인 3사는 체계적으로 공조해 임차비용을 낮춰보자는 공감대가 강하게 형성되었다.
35 이에 따라, 피심인 3사는 2013. 3월경부터 각 건축물ㆍ토지 소유주들과 공동으로 협상하는 활동(이하 '공조활동’이라 한다)을 전개해 임차료 금액 수준을 낮추거나, 임차료가 인상되는 것을 막은 것이다.
나) 공동행위 개요
36 피심인 3사는 2013. 3월경부터 2019. 6월중순경까지 이동통신설비 설치장소 임차비용을 절감하고, 전국적인 임차료 인상 추세를 억지하기 위한 목적으로 협의체를 결성해 이를 조직적으로 운영하면서 공동행위를 하였다.
37 이러한 협의체에는 본사 및 각 지역의 피심인 3사 담당자들이 속해 있었는데, 이들은 정기적인 모임 또는 의사연락을 통하여 임차 계약과 관련한 협상의 제안가격 및 기준가격을 공동으로 결정하기로 합의하고, 각 건축물ㆍ토지 소유주들(이하 '임대인’이라 한다)에게 미리 결정된 제안가격 및 기준가격을 제시하는 방법으로 실행을 하였다.
38 피심인 3사가 행한 공동행위의 개요는 다음 <그림 9>와 같다.
<그림 9> 피심인 3사의 공동행위 개요
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347035" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
39 위 <그림 9>와 같이 이 사건 공동행위는 전국 각 지역을 대상으로 약 6년 2개월 동안 이루어졌는데, 피심인 3사는 이러한 전국 단위의 공동행위를 행하고, 오랫동안 유지하기 위하여 협조체계를 공고하게 구축할 필요가 있었다.
40 그래서 피심인 3사는 본사 및 각 지역별로 협의체를 구성하고, 본사 협의체 휘하에 각 지역의 협의체를 조직적으로 연결해 본사 협의체가 지시 또는 결정한 사안들을 각 지역 협의체가 행하는 구조를 만들었다. 피심인 3사 본사 담당자들은 이러한 협의체의 명칭을 'TF’(공동 대응 TF, 비용절감 TF, 공조TF 등으로 부름) 또는 '어깨동무’라고 칭하면서 피심인 3사 담당자들 간 유대감과 소속감을 높여 협력관계를 공고하게 유지하였다.
41 먼저, 본사 협의체에 소속된 피심인 3사 담당자들은 임차비용 절감을 위해 서로 공조하자는 기본적 합의를 하고, 이 같은 목적과 의지를 각 지역의 피심인 3사 담당자들에게 전파해 공동행위가 실행되도록 하였다.
42 또한 피심인 3사 담당자들이 원활하게 정보를 교환할 수 있도록 '핫라인<각주>20</각주>’이라는 의사연락 창구를 만들어 운영하였다. 특히, 본사 담당자들은 신규 계약 시 일률적으로 적용하는 기준가격인 가이드라인을 공동으로 결정하기로 합의하고, 각 지역 담당자들이 이를 따르도록 지시하였다. 이와 함께 각 지역에서 이루어진 공동행위의 성공률을 높이기 위한 공동의 협상전략을 수립하고 이를 각 지역 피심인 3사 담당자들을 통해 실행하였다. 그밖에도 지역 협의체별 공조 성과 등을 관리하는 등 협의체를 체계적으로 운영하였다.
43 다음으로, 각 지역의 피심인 3사 담당자들은 핫라인을 통해 개별 건축물의 임차료 금액, 계약종료일 등의 정보를 수시로 공유하였고, 이를 바탕으로 임차료 인하폭 등 협상의 제안가격 및 협상 시 일률적으로 적용하는 기준가격을 합의하고 이를 실행하였으며, 이 과정에서 본사 협의체에서 선정해 준 공동의 협상전략<각주>21</각주>을 실행하였다.
44 위에서 설명한 피심인 3사의 공동행위 전모는 아래 <그림 10>과 같으며, 이를 협의체 명칭으로 구분해 다음에서 살펴보도록 한다.
<그림 10> 피심인 3사 간 전반적인 합의ㆍ실행 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347037" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
45 첫째, 피심인 3사는 2013.3월경부터 2015년말까지 협의체를 'TF’라 불렀는데, 본사 협의체 하에 5개 지역(수도권, 충북권, 호남권, 경북권, 경남권) 협의체를 만들어 운영하였다.
46 아래 <표 5>와 같이 이 기간 동안 본사 협의체에는 약 17명이 속해 있었고, 이들은 정기적인 모임 및 이메일 등을 통해 다양한 아이디어를 발굴ㆍ논의하고 피심인 3사의 협상력을 높일 수 있도록 협상의 제안가격에 관한 합의를 근간으로 한 공조활동들을 결정하였고, 수도권 지역 신규계약 시 일률적으로 적용하는 기준가격을 공동으로 결정하였으며, 이러한 내용을 지역 협의체에 전달하고 이를 실행하도록 지시하였다.
<표 5> 2013.3월경 ∼ 2015년말 기간 중 본사 협의체 주요 가담자들 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347041" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
* 본사 가담자들 중 팀장 이하 직위는 팀원으로 통일하여 표기하였음
47 둘째, 피심인 3사는 2016.1월경부터 2019.6월 중순경까지 협의체를 '어깨동무’라는 친숙한 명칭으로 변경하여 구성원들 간 결속력을 한층 높였다.
48 이 기간 동안 본사 협의체에는 아래 <표 6>과 같이 약 17명의 피심인 3사 본사 담당자들이 속해 있었고, 이들은 임차비용 절감에 효과적이었던 공조활동들만 집중적으로 유지해 협상의 제안가격 합의 및 실행의 성공률을 높였으며,<각주>22</각주>신규계약 시 전국 각 지역에서 일률적으로 적용하는 기준가격을 공동으로 결정하기로 합의하고, 5개 지역 협의체에 전달해 이를 따르도록 하였다. 아울러, 각 지역별로 협상의 제안가격 합의 등 공조활동들을 지속하라고 지시하였고, 공조활동의 기초가 되는 계약 정보를 공유하고, 각 지역 협의체에서 이루어진 공조활동의 성과를 점검ㆍ진단하면서 지역별 우수 사례 등을 선정해 지역 협의체에 전파하는 등 더 나은 성과가 나올 수 있도록 체계적으로 관리하는 방식으로 운영하였다.
<표 6> 2016.1월경 ∼ 2019.6월중순경 기간 중 본사 협의체 주요 가담자들 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347043" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
* 본사 가담자들 중 팀장 이하 직위는 팀원으로 통일하여 표기하였음
2) 구체적 행위사실
가) 'TF’하에서의 공조활동(2013년3월 ∼ 2015년말)
(1) 본사 차원에서의 합의
(가) 공조에 대한 공감대 형성
49 2011년부터 피심인 3사는 신 4세대 서비스(4G) 경쟁에서 우위를 점하기 위하여 경쟁사보다 빨리 전국망을 구축하기 위한 경쟁을 하였고, 이에 따라 이동통신설비를 설치하는 장소는 커버리지 확보 측면에서 매우 중요했기 때문에 임대인이 요구하는 임차료 금액이 다소 높더라도 대부분 그 금액에 맞춰 임대차 계약을 체결하면서까지 설치장소를 경쟁적으로 확보하였다.
50 위 같은 상황이 계속되자 전국의 임차료 수준은 전반적으로 인상되었고 임차료 증가 추세가 지속되자,<각주>23</각주>피심인 3사 사이에서 임차비용을 절감해야 한다는 인식이 높아졌다.
51 특히 임차비용 절감이 큰 이슈로 대두되었던 케이티는 다른 피심인 2사에게 임차비용 절감방안을 함께 논의하자고 제안하였고, 그 결과 2012. 3. 28. 피심인 3사 임원ㆍ팀장급 회의가 LG유플러스 상암사옥에서 개최되었다.
52 이 회의에 참석한 케이티 김ㅇㅇ 상무, SK텔레콤 장ㅇㅇ 부장, LG유플러스 서ㅇㅇ 상무 등은 통신3사 간 임차비용 절감 공감대 형성 및 협력방안을 논의하였는데, 당시 케이티 김ㅇㅇ은 통신3사 간 신뢰를 바탕으로 한 협력을 통하여 임차비용을 절감하자는 입장을 밝혔고 다른 이들도 이에 동의하였다.
53 그리고 구체적인 공조대상, 내용 등은 향후에 만나 정하기로 하는 등 피심인 3사 사이에서 서로 공조해 임차비용을 절감해 보자는 공감대가 형성되었다.
54 그 후 피심인 3사는 2012.6.15. 만나 공조활동 아젠다(Agenda)에 관해 대략적으로 논의하고, 임대인이 임차료를 주변 시세보다 높은 금액으로 인상해 달라고 요구하는 계약 건(이하 '이슈국소’라 한다)에 대한 계약기간, 임차료 금액, 임대인 성향 등의 정보를 교환하였다.
55 그러나 당시 케이티는 본사에 임차비용과 각 지역의 임차 관련 업무를 체계적으로 관리하는 부서가 없었기 때문에 2012년 한 해 동안 피심인 3사<각주>24</각주>가 논의했던 공조에 관한 내용들이 케이티 내부의 의사결정권자 및 담당자들에게 정확하게 전달되지 못해 공조가 실질적으로 이루어지지는 못하였다.
56 이후 2013.1월경 케이티 본사에 '자산운용팀’이라는 부서가 만들어지자 본사가 각 지역의 임차 업무를 점검하였는데, 그 당시 수도권 담당자인 김ㅇㅇ 팀장은 본사 팀장인 손ㅇㅇ에게 본사 차원에서 다른 피심인들과 공조해 줄 것을 요청하였으며, 수도권 담당자들이 다른 피심인 담당자들과 만나 이슈국소 등에 관한 정보를 교환할 예정이니 그 모임에 본사 담당자들도 함께 참석해 달라고 부탁하였다.
57 이러한 사실은 통신3사 미팅결과 보고(소갑 제3-1호증), 임대차 Workshop 자료(소갑 제3-2호증), 케이티 본사 손ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-1호증), 케이티 정ㅇㅇ이 SK텔레콤 장ㅇㅇ, LG유플러스 도ㅇㅇ 등에게 보낸 이메일(소갑 제3-3호증) 등을 통하여 확인된다.
(나) 공조 합의 및 TF 출범ㆍ운영 시작(2013년3월 ∼ 12월)
58 2013. 3월 중순경<각주>25</각주>피심인 3사 담당자들 간 모임이 SK텔레콤 보라매사옥에서 개최되었는데, 케이티 본사 담당자인 손ㅇㅇ 팀장과 문ㅇㅇ 차장은 수도권 담당자인 김ㅇㅇ 및 한ㅇㅇ을 따라 그 모임에 참석하여 SK텔레콤 두ㅇㅇ 팀장 및 장ㅇㅇ 매니저, LG유플러스 유ㅇㅇ 팀장 및 박ㅇㅇ 차장 등을 만났다.
59 그 모임에서 SK텔레콤 두ㅇㅇ 팀장은 “이제 케이티도 본사차원에서 조직이 만들어졌으니 앞으로 우리 통신 3사가 본사차원에서 보다 체계적으로 대응해서 임차료 수준을 낮춰보자”고 하였고, 이를 위해 피심인 3사 본사 담당자들과 수도권 담당자들이 거국적으로 모여 공조를 선언하기로 하였다.
60 2013.3.26. 피심인 3사 본사 담당자인 케이티 문ㅇㅇ, SK텔레콤 장ㅇㅇ 부장, LG유플러스 박ㅇㅇ 차장은 SK텔레콤 을지로사옥(업계에서는 해당 사옥을 속칭 'T타워’라 칭한다)에서 만나, '이통3사 임차계약 공동 대응 TF 추진(안)’이라는 주제로 TF 추진방향, 운영방안 등을 협의하였고, 이틀 뒤에 피심인 3사 본사 및 수도권 담당자들이 대대적으로 모여 공조를 선언하기로 계획하였으며, 4월 2일부터 10일 사이에 각사 본사 팀장들이 지역을 방문해 본사 차원에서 공조해 임차비용을 절감하기로 한 사실을 각 지역 담당자들에게 전파<각주>26</각주>하기로 하고 그 일정을 정하였다.
61 마침내 2013.3.28. 피심인 3사 본사 및 수도권 지역 담당자들 약 50여명이 과천시 관문체육관에서 일명 '막걸리 회동’을 가졌다.
62 그날 본사 담당자인 케이티 손ㅇㅇ 팀장과 SK텔레콤 두ㅇㅇ 팀장 및 LG유플러스 유ㅇㅇ 팀장은 수도권 담당자들과 함께 있는 자리에서 “통신 3사가 더 체계적으로 잘 공조하여 임차료 수준을 낮추어 보자”고 합의한 사실과 구체적인 공조 내용은 추후 피심인 3사 본사 담당자들이 논의하여 결정하기로 한 사실을 선언하였으며, 수도권 담당자들은 공조에 대한 의지를 다졌다.
63 이후 피심인 3사 본사 담당자들은 사전에 계획한대로 4월2일부터 10일 사이에 각 지역을 순차적으로 방문하여 각사 지역 담당자들에게 본사 차원에서 공조하기로 합의한 사실을 밝히며, '서로 도와서 임차료 비용을 낮춰보자’라는 공동의 목표를 제시해 주었다.
64 이처럼 피심인 3사 본사 담당자들은 2013.3.28. '막걸리 회동’을 열어 공조에 관한 기본 합의를 한 것이며, 이 같은 합의가 각 지역에서 원활하게 실행될 수 있도록 각사 지역 담당자들을 만나 공동의 목표를 제시해 주고 공조를 지시한 것이다.
65 이후 케이티 문ㅇㅇ, SK텔레콤 장ㅇㅇ, LG유플러스 박ㅇㅇ 등 TF에 속한 각사 본사 담당자들은 2013.4.23.부터 2013.12.13.까지 공조의 기초가 되는 지역별ㆍ계약별 주소지, 임대인 성향, 임차료 금액 현황, 각 지역별 담당자 이름, 연락처 등 계약 관련 정보를 실시간으로 공유하고, 공조와 관련한 다양한 아이디어들을 논의하였으며, 구체적인 공조활동들을 합의하고 이를 각 지역 담당자들에게 전파하여 실행하였다.
66 TF 본사 담당자들이 주고받은 정보들을 살펴보면, ① 각사 지역 담당자들 간 의사연락 채널인 '핫라인’을 구축하기로 하고, 지역별 각사 담당자 이름과 전화번호 등을 교환하였고, ② 공동으로 대응할 계약 건(이하 '공동대응 국소’라 한다)들을 정하고, 공동대응 국소별 임대인 정보, 주소지, 계약시작일 및 만료일, 임차료 금액 등 관련 정보를 교환하였으며, ③ 마트 등 임차 규모가 큰 특정 임대인에 대한 지역별 건축물명, 계약시작일, 임차료 등 관련 정보를 공유하였다.
67 이처럼 TF 본사 담당자들이 공동대응 국소 및 특정 계약 건들에 대한 계약정보를 교환한 이유는 각 지역의 담당자들이 보다 집중적으로 공조해야 할 대상들을 선정해 주기 위함이며, 이러한 공동대응 국소 및 특정 계약 건들에 대한 실질적인 공조활동은 각 지역 담당자들에 의해 이루어졌다.
68 즉, TF 본사 담당자들이 공동대응 국소 및 대규모 계약 건들에 대한 정보를 교환한 뒤 이에 대한 정보 및 '협상의 제안가격 전략’<각주>27</각주>을 각 지역 담당자들에게 전달하면, 각 지역 담당자들은 계약갱신 시점이 도래했을 때 전달받은 정보를 기초로 하여 협상의 제안가격을 공동으로 결정하고 이를 실행하였다.
69 한편, 피심인 3사는 공동으로 임차전문회사(JV: Joint Venture)를 설립하는 방안을 논의하였으나 SK텔레콤 법무팀이 이 사안에 대해 국내 임차시장에서 경쟁을 제한할 우려가 있다는 내용의 검토 의견<각주>28</각주>을 제시함에 따라 이 방안이 실제 추진되지는 못하였다.
70 또한 TF 본사 담당자들은 '3사 기지국 공동계약’ 및 '통합계약’을 추진하기로 합의하였는데, '3사 기지국 공동계약’은 신규 계약 때 피심인 3사가 서로 임차할 장소를 사전에 공유하고 각 장소에 대한 기준가격을 결정한 뒤, 그 장소를 먼저 임차하는 피심인이 임대인에게 기준가격을 제시하면서 “다른 통신사를 유치해 수익을 높여 줄 테니, 자신에게 받는 임차료 금액을 낮춰 달라”고 협상하여 임차료 금액을 낮추는 방법이고,<각주>29</각주>'통합계약’은 한 피심인이 다른 피심인들을 대표해 협상의 제안가격을 결정하고 임대인과 협상하여 하나의 계약서로 임대인과 계약을 체결하는 방법이다.
71 이중 '3사 기지국 공동계약’ 합의는 2013.3월경 경남권 지역을 시작으로 2014.상반기경까지 모든 지역에서 실행되었지만, '통합계약’ 합의는 피심인 3사가 하나의 계약서로 임대인과 계약을 맺는 것이 현실적으로 어려워 각 지역 담당자들 사이에서 별도의 합의와 실행이 이루어지지는 않았다.
72 TF 본사 담당자들은 신규 개발지역 및 대규모 아파트 단지에 대해 공동의 협상전략<각주>30</각주>을 구사하기로 하고, 구체적인 합의ㆍ실행은 각 지역 담당자들을 통해 이루어졌으며, 각 지역 담당자들로부터 협상이 어려운 이슈국소 또는 대규모 계약 건들을 취합해 아젠다(Agenda)로 정하고 해당 계약 건들의 구체적인 공조활동 상황을 보고받았다.
73 TF 본사 담당자들은 '3사 지역별 임차료 통합 가이드라인’이라는 기준가격을 공동으로 정하고, 이를 공유하기로 합의하였다. 이는 한 피심인에 의해 임차료 금액이 전반적으로 높아지는 상향평준화 현상을 사전에 막기 위해 신규계약 시 일률적으로 적용하는 기준가격을 공동으로 결정하기로 한 것이다.<각주>31</각주>다만, 세부적인 기준가격의 결정, 실행방법 등에 대한 구체적인 합의는 다음해인 2014년 3월경에 이루어졌다.
74 이후, 2013.12월경 TF 본사 담당자들은 피심인 3사의 공조 이탈 방지 및 적극적 참여를 위해 '이통사 임차계약 공동노력 이행에 관한 협정서’라는 합의서를 만들었으며, 여기에는 2013.3월경부터 시작된 피심인 3사 간 합의의 목적과 구체적인 내용이 여실히 드러나 있다.
75 먼저, 제1조(목적)의 내용을 보면, '무선국 임차계약 체결과 임차료 절감활동과 관련하여 공동의 목표를 위해 상호 협력 할 것을 목적으로 한다’고 작성되어 있는데, 이를 통해 피심인 3사가 '임차비용 절감’이라는 공동의 목적 달성을 위하여 공조하기로 합의한 사실이 확인된다. 다음으로, 제3조(상호 협력 Agenda 분야)의 내용을 보면, '1.신규국소에 대한 통합계약(나대지, 건물 포함)’, '2. 신규국소 임차계약 G/L 수립(신설 및 증설 단가) 및 상호준수’, '3. 기존 고액국소에 대한 임차료 인하’ 등이 작성되어 있으며, 이를 통해 피심인 3사 본사 담당자들이 2013. 3월경부터 12월경 사이에 합의한 내용이 명시적으로 확인된다.
76 이러한 사실은 케이티 본사 손ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-1호증), 케이티 본사 손ㅇㅇ 2차 및 문ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-2호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-6호증), LG유플러스 본사 강ㅇㅇ, 도ㅇㅇ 및 박ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-10호증), 케이티 수도권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-13호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 수도권 두ㅇㅇ, 고ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), 케이티 충청권 박ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-17호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 충청권 정ㅇㅇ 및 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-18호증), 케이티 호남권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-21호증),SK텔레콤 및 SK오앤에스 호남권 장ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-23호증), 케이티 경북권 강ㅇㅇ 및 백ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-28호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-31호증), 케이티 경남권 김ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-32호증). SK텔레콤 및 SK오앤에스 경남권 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-33호증), 2013.3. 21.부터 12.19.사이에 TF 본사 담당자들이 주고받은 이메일, 첨부파일 및 관련 회의록(소갑 제3-4호증부터 제3-16호증까지), 임차계약 공동 노력 이행에 관한 협정서(소갑 제3-17호증) 등을 통하여 확인된다.
(다) TF 체계화 및 적극적 운영(2014년 ∼ 2015년)
77 2014. 1월부터 TF 본사 담당자들은 기존에 합의한 공조활동을 이어나가기 위한 세부 내용을 합의하고, 여러 공조활동들을 논의하였다.
78 먼저 2014.1.6.부터 2014.1.9.사이에 TF 본사 담당자들은 신규 계약 시 '3사 지역별 임차료 가이드라인’이라는 기준가격을 공동으로 결정하기 위해, 이를 현실에 적용할 수 있는 방법을 논의하였다.
79 당시 피심인 3사는 대부분 설비를 직접 설치하지 않고, 정보통신공사업자들<각주>32</각주>(이하 '협력사들’이라 한다)에게 관련 설치공사를 맡기면서, 신규 임차계약 업무도 함께 위탁하고 있었기 때문에 기준가격을 현실에 적용하기 위해서는 신규계약 업무를 대행하는 협력사들을 어떻게 통제하는지가 중요했다.
80 이에 대해 케이티 문ㅇㅇ는 LG유플러스 박ㅇㅇ에게 각사 담당자들이 임차료 가이드라인을 협력사에게 전달하고, 이를 준수토록 하는 방법 등을 공유해 주면서 가이드라인 초안을 작성해 달라고 요청하였다.
81 2014.2.18. 피심인 3사는 케이티 분당사옥에서 TF 본사 임원급 회의를 개최, 케이티의 이ㅇㅇ 상무, 손ㅇㅇ 팀장, 문ㅇㅇ, SK텔레콤의 최ㅇㅇ 본부장, 장ㅇㅇ, LG유플러스의 강ㅇㅇ 담당, 박ㅇㅇ 등이 참석하여, 2013년 공조활동의 성과를 점검하고 앞으로 TF를 보다 체계적으로 구성ㆍ운영해 보자고 하였다.
82 이후 2014.2.19.부터 피심인 케이티 문ㅇㅇ, SK텔레콤 김ㅇㅇ, 박ㅇㅇ, LG유플러스 박ㅇㅇ 등 TF 본사 담당자들은 수차례 이메일을 주고받고, 2월 25일 및 26일 두 차례 만나 TF 구성 체계 및 중점 추진할 공조활동 등을 논의하였다.
83 그 결과 4개 분과<각주>33</각주>를 만들기로 하고, 각 분과의 장과 구성원들을 배치하기로 하였으며, 각 분과에서 논의한 사안들을 케이티 담당자들이 정리해 공유하는 등 TF에서 케이티가 간사의 역할을 담당하기로 하였다.
84 4개 분과중 이 사건과 연관 있는 임차분과에서는 '임차료 가이드라인(G/L)제정’, '신설 국소 상면 공동계약’, '기존 운용 고액국소 3사 공동대응’ 등의 공조 활동을 Action Item으로 정하고, 이에 대한 구체적인 내용 및 실행계획을 합의하였다.
85 이중 '임차료 G/L 제정’ 관련 구체적 합의 내용은 다음과 같다.
86 첫째, 수도권(서울특별시, 인천광역시 및 경기도)에서 신규 계약 시 일률적으로 적용할 기준가격인 가이드라인을 공동으로 결정하여 3월 둘째 주에 먼저 시행하고, 이후에 각 지역별 임차료 가이드라인을 공동으로 결정하여 확대 시행하기로 합의하였다.
87 수도권 지역에 적용할 기준가격은 SK텔레콤이 자체적으로 만들어 놓은 기준가격을 다른 피심인들이 그대로 따르기로 하였다. 이에 따라 SK텔레콤이 다른 피심인들에게 공유한 '2014년도 신규계약 G/L’에는 시ㆍ도ㆍ군ㆍ구ㆍ읍ㆍ동 단위로 건축물 및 토지에 대한 평균가격과 목표가격이 각각 정해져 있었는데, 여기서 목표가격(TP)이 신규계약 시 피심인 3사가 적용할 기준가격을 의미한다.
88 둘째, 각사 단독국소에서 이미 설비가 설치된 장소에 추가 설비를 증설하는 경우에 적용하는 기준가격은 원칙적으로 무상으로 하되, 임대인이 임차료 금액 인상을 요구할 경우 00만 원에서 00만 원의 범위 내에서 임차료 금액을 인상해 주기로 합의하였고, 둘 이상의 피심인이 함께 설비를 설치한 경우에도 추가 장비를 증설할 때 무상을 원칙으로 하기로 하였다.
89 다음으로, '신설국소 상면 공동계약’ 과 관련해서는 피심인 3사가 사전에 임차할 예정 장소에 관한 정보를 공유하여 함께 계약을 진행할 대상지를 선정하고, 임차계약을 먼저 추진할 피심인을 주관사로 정한 이후 그 주관사가 신규계약 시 일률적으로 적용하는 기준가격에 따라 임대인과 협상을 진행하되, 이때 주관사는 임대인에게 다른 피심인들도 동 건축물에 끌어들여 임차수익을 높여주겠으니 자신에게 받는 임차료 금액을 할인해 달라고 하는 전략을 사용하기로 하였다. 이는 기존에 합의한 '3사 기지국 공동계약’과 그 내용이 동일하다.
90 마지막으로, '기존 운용 고액국소 3사 공동대응’과 관련해서는 피심인 3사가 임차료 금액이 상대적으로 높은 계약 건들(이하 '고액국소’라 한다)을 선정하고, 고액국소들에 대한 임차료 금액, 계약종료일, 설비 이설 가능 여부 등 계약정보를 사전에 공유한 뒤 해당 국소들에 대한 계약갱신 때 공동행위를 하기로 합의하였다.
91 구체적으로 피심인 3사는 협상의 제안가격을 사전에 공동으로 결정하고, 계약종료일이 먼저 도래하는 피심인이 주관사가 되어 임대인에게 그 제안가격대로 계약을 연장해 달라고 요구하면, 나머지 피심인들도 이에 맞춰 제안가격을 제시하기로 하였다.
92 이 과정에서 특정 고액국소의 계약이 종료되더라도 다른 건축물로의 설비 이설이 가능한 경우 피심인 3사는 자신들의 제안가격을 받아들이지 않으면 이미 설치된 설비를 다른 장소로 이설하겠다고 으름장을 놓아 임대인을 압박하는 전략도 마련하였다.
93 TF 본사 담당자들은 2014.2.27.부터 5.13. 사이에 수차례 이메일을 주고받으며, 공조활동별 추진계획 및 일정을 정하고, 공조에 있어 반드시 필요한 계약 관련 정보를 교환하였고, 3.5.에는 TF 본사 담당자들이 SK텔레콤 을지로사옥에서 만나 기존에 합의한 'Action Item’이라는 공조활동들이 각 지역에서 원활하게 실행되도록 점검할 방법, 시행 일자 등을 다시 논의하였다.
94 아울러, TF 본사 담당자들은 'Action Item’이라는 공조활동들을 시행 시기에 따라 Quick-Win과제(즉각 추진과제), 단기과제, 중기과제 등 3가지로 분류하고, 각 과제별 세부 공조활동들에 대한 실행일자와 성과점검에 관한 사항을 결정하였는데, 이 사건과 연관이 있는 공조활동들은 대부분 즉각적으로 시행하는 Quick-Win과제에 속해 있으며, 그중 '임차료 G/L 제정 및 현장적용’ 부분을 보면, '신설국소: 3사 통합 임차료 G/L 수립 및 각 사 통보(∼3.14일 KT)’라고 작성되어 있는바, 이는 TF 본사 담당자들이 앞서 2014.2월경 합의한 대로 '2014년 신규계약 G/L’이라는 기준가격을 2014. 3월 중에 각사 수도권 지역 담당자들에게 전파하여 이를 실행하였다는 것을 보여준다.
95 이후 TF 본사 담당자들은 각 지역의 피심인 3사 담당자들을 독려하기 위하여 2014.5.28.과 30. 양일에 걸쳐 케이티 탄방사옥과 SK텔레콤 보라매사옥에서 워크숍을 개최하였다.
96 이러한 두 번의 워크숍에서 TF 본사 담당자들은 지역 담당자들을 모아 놓고, 본사 차원에서 합의한 공조활동 내용을 설명하고, 같은 지역을 관할하는 3사 담당자들끼리 분임을 구성하여 분임별 성과점검 방안, 공조활동 실행 및 유지 방법 등을 논의하였다.
97 이후, TF 본사 담당자들은 2014.5.31.부터 12월말까지 각 지역 피심인 담당자들이 실행하는 공조활동의 성과와 실적을 지속적으로 점검하면서 공조체계를 유지하였다.
98 2015. 1. 9. 피심인 케이티 손ㅇㅇ 및 문ㅇㅇ, SK텔레콤 박ㅇㅇ 및 장ㅇㅇ, LG유플러스 어ㅇㅇ 및 박ㅇㅇ 등 TF 본사 담당자들은 SK텔레콤 을지로 사옥에서 신년 모임을 가졌으며, 모임이 끝난 뒤 케이티 문건우는 다른 피심인 본사 담당자들로부터 의견을 수렴해 2015년도에 본사 차원에서 챙길 중점 공조활동들을 문서파일[★2015년도 통신3사 공조 TF 시행(안)_150113(0)]로 정리하여, 2015.1.13. 이메일을 통해 송부하였다.
99 이후 TF 본사 담당자들은 2015.1.19.부터 12월말 사이에 기존에 합의한 공조활동들을 유지해 나가면서 각 지역에서 합의를 실행하는 담당자들의 공조상황 등을 점검하였으며, 수시로 이메일을 주고받으며 계약 현황, 고액국소 현황 등 임차 관련 정보를 공유하였다.
100 즉, 기존에 합의한 공조활동들이 그대로 유지되고 있어서 TF 본사 담당자들은 새로운 공조활동을 논의하고 합의할 필요가 없었기 때문에 이메일 등을 주고받으며 필요한 정보를 교환<각주>34</각주>하는 등 당초 합의한 공조활동들이 각 지역에서 잘 실행되도록 관리한 것이다.
101 한편, 위 기간 중인 2015.4. 1. SK텔레콤은 임차 업무를 자회사인 SK오앤에스로 이관하고, 해당 업무를 담당하던 직원들 중 대부분을 자회사로 이동시켰는데, 이에 따라 TF 본사 구성원들 중 SK텔레콤 담당자들의 대다수가 SK오앤에스로 소속이 변경되었다.
102 다만, TF 본사 협의체에서 활동하던 김ㅇㅇ, 장ㅇㅇ 등은 SK텔레콤에 남게 되어서 이들을 통해 TF에서 유통되는 정보들이 SK오앤에스 담당자들에게 전달되었고, SK오앤에스로 소속을 옮긴 두ㅇㅇ 등 담당자들은 다른 피심인 담당자들에게 공조를 중단하겠다는 입장을 명시적으로 밝히지 않았으며, 오히려 그간 해 오던 공조활동을 적극적으로 이어나갔다. 따라서 SK텔레콤과 SK오앤에스 간 업무 이관에도 불구하고 피심인 3사 간 공조가 그대로 이어질 수 있었다.
103 이러한 사실은 케이티 본사 손ㅇㅇ 3차 및 문ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-3호증), 케이티 본사 손ㅇㅇ 4차 및 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-4호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-6호증), SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 노ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), SK오앤에스 본사 장ㅇㅇ 확인서(소갑 제2-9호증), 임차료 가이드라인 관련 이메일(소갑 제3-18호증), TF 구성ㆍ운영 회의 관련 이메일 및 회의자료(소갑 제3-19호증 및 제3-21호증), TF 본사 담당자들이 2014.2.27.부터 5.13. 사이에 주고받은 다수의 이메일 및 발표자료(소갑 제3-22호증부터 제3-32호증까지), 5개 지역 협의체 워크숍 시행계획 관련 이메일 및 첨부자료(소갑 제3-33호증), 2014.5.31.부터 10.27. 사이에 TF 본사 담당자들이 주고받은 이메일(소갑 제3-34호증부터 제3-40호증까지), 2015년도 신년 모임, 공조활동, 정기모임, 고액국소 등 관련 담당자들이 주고받은 이메일(소갑 제3-41호증부터 제3-44호증까지) 등을 통하여 확인된다.
(2) 각 지역<각주>35</각주>TF 차원에서의 합의 및 실행
(가) TF 지역 협의체
104 앞서 살펴본 바와 같이, 피심인 3사는 2013.3월경부터 2015년말 사이에 TF '본사 협의체’와 '지역 협의체<각주>36</각주>’를 각각 구성ㆍ운영하며, 공조 체계를 조직적으로 이어나갔다.
105 TF 지역 협의체에 속한 피심인 3사 담당자들은 이 사건 공동행위를 실질적으로 실행한 주체로서, 구체적인 협상의 제안가격 및 기준가격을 합의ㆍ실행하고 현실적으로 적용 가능한 공조활동들을 행하였다.
106 이 시기 피심인 3사가 운영했던 TF 지역 협의체는 아래 <그림 11>와 같다.
<그림 11> 피심인들이 운영한 TF 지역 협의체
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347007" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347009" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347011" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347013" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347015" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347047" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
107 위 5개 지역의 TF 협의체에는 피심인 3사의 지역별 담당자들이 속해 있었는데, 팀장ㆍ선입급 담당자들이 각사 지역 담당자들 간 공조가 원활하게 이루어지도록 공조활동의 성과 등을 관리하였으며, 공조활동에 필요한 계약 관련 정보를 수시로 교환할 수 있도록 '핫라인<각주>37</각주>’이라는 연락창구를 만들어 운영하였다.
(나) TF 수도권 협의체 관련 합의 및 실행
108 케이티 김ㅇㅇ, 정ㅇㅇ, 김ㅇㅇ, SK텔레콤 고ㅇㅇ, LG유플러스 송ㅇㅇ 등 약 35명의 수도권 담당자들은 피심인 3사 본사에서 2013.3.28. 공동주최한 '막걸리 회동’에 참석하여 임차비용 절감을 위해 공조하기로 합의하였다.
109 이후부터 TF 수도권 담당자들은 계약 업무 담당자들의 이름과 전화번호 등이 적힌 핫라인을 공유하는 등 공조활동을 위한 의사연락 채널을 구축하고 수시로 연락해 공조에 필요한 임차계약 관련 정보를 주고받으면서 본사 협의체에서 지시한 공조활동들을 실행하였는데, 특히 실행이 용이한 다음 두 가지 공조활동에 집중하였다.
110 첫째, TF 수도권 담당자들은 임차료 금액이 주변 계약 건들보다 상대적으로 높은 고액국소의 임대인 성향, 임차료, 계약시기, 계약종료일 등 관련 정보를 교환하고 그 중 둘 이상의 피심인이 계약을 맺고 있으면서 동시에 계약갱신 시점이 유사한 건들을 위주로 공동 대응하였으며, 그 방법은 앞서 설명한 협상의 제안가격 전략과 동일하였다.
111 둘째, TF 수도권 담당자들은 신규 계약 체결 시 본사 협의체에서 정해준 기준가격에 따라 임대인들과 협상하여 계약을 체결하였다. 다만, 당시 피심인들은 협력사를 통해 대부분의 신규 계약을 진행하고 있어서 협력사들에게 이 임차료 통합 가이드라인을 전달하고 이에 맞춰 임대인과 협상하도록 하였다.
112 이러한 사실은 케이티 수도권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-13호증), 케이티 수도권 김ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-14호증), 케이티 수도권 정ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-15호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 수도권 두ㅇㅇ, 고ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 호남권 배ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-25호증), 케이티 경북권 백ㅇㅇ 2차 및 염ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-30호증),지역별 핫라인 관련 이통 3사 지역별 담당자 연락처(소갑 제4-1호증), 케이티 수도권 주간업무 보고서 및 주간점검회의록(소갑 제4-2호증) 등을 통하여 확인된다.
(다) TF 4개 지역(충청권ㆍ호남권ㆍ경북권ㆍ경남권) 협의체 관련 합의 및 실행
113 케이티 손ㅇㅇ, SK텔레콤 두ㅇㅇ, LG유플러스 도ㅇㅇ 등 TF 본사 팀장들은 2013.4.2. 경남권을 시작으로 4.3. 경북권, 4.9. 호남권, 4.10. 충청권 등 4개 지역을 순차적으로 방문하여 각 지역의 담당자들을 만나 본사차원에서 공조하기로 합의한 내용을 전달하고 앞으로 서로 도와 임차료 비용을 낮춰보라고 지시하였다.
114 이후 4개 지역 담당자들은 2013.4월경부터 2015년 말까지 핫라인을 공유하고 정기적인 모임, 전화연락 등을 통해 공조에 필요한 고액국소 관련 임대인의 성향, 계약체결일, 계약종료일, 임차료 금액 등 임차계약 관련 정보를 수시로 교환하였으며, 아래와 같은 3가지 공조활동을 주로 실행하였다.
115 첫째, 주변 계약 건들에 비해 임차료가 높은 고액국소 중 둘 이상의 피심인의 설비가 설치되어 있으면서 계약갱신 시점이 유사한 건들을 선별하여<각주>38</각주>, 계약갱신과 관련된 공조활동을 하였으며, 그 방법은 앞서 설명한 협상의 제안가격 전략과 동일하였다.
116 둘째, 신규계약과 관련하여 임대인에게 제시하는 임차료 금액을 동일하게 맞추기 위하여 '임차료 가이드라인’을 공동으로 결정하고 이를 실행하였는바,<각주>39</각주>경남권 지역 담당자들은 2013. 3월에, 충청권 세종시 지역 담당자들은 2013. 11월에, 호남권 지역 담당자들은 2014. 2월에, 충청권 세종시 외 지역 담당자들은 2014. 4월에, 경북권 지역 담당자들은 2015. 1월에 각각 가이드라인을 공동 결정하였다.
117 이는 당초 2013. 4. 23. TF 본사 담당자들이 합의한 '지역별 임차료 통합 G/L’과 같은 것으로써 수도권<각주>40</각주>을 제외한 TF 4개 지역 담당자들은 지역별 기준 금액을 별도로 합의ㆍ실행한 것이다. 다만, 당시 SK텔레콤(2015.4. 1.부터는 'SK오앤에스’이다) 등 일부 피심인들은 협력사를 통해 신규 계약 업무를 진행하고 있어서 협력사들에게 합의된 기준가격표를 전달해 주고, 그에 따라 신규계약을 체결하도록 하였다. 한편, 대단지 아파트 등 특정 신규계약 건의 경우에는 케이티 등 일부 피심인들이 TF에서 공동으로 결정한 '임차료 가이드라인’에 따라 신규계약을 직접 진행하였다.
118 셋째, 설비증설과 관련하여 2014. 2월경 충청권 및 호남권 담당자들은 이미 임차한 장소에 설비를 추가적으로 설치할 때 무상을 원칙으로 정하고, 부득이하게 임차료를 인상해 주어야 하는 경우 그 상한 금액을 공동으로 결정하기로 합의하고 이를 실행하였으며, 이 같은 기준을 '임차료 상한 가이드라인’이라고 칭했다.
119 이러한 사실은 케이티 충청권 박ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-17호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 충청권 정ㅇㅇ 및 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-18호증), 케이티 충청권 세종시 오ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-19호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 충청권 세종시 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-20호증), 케이티 호남권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-21호증), 케이티 호남권 임ㅇㅇ 및 배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-22호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 호남권 장ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-23호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 호남권 배ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-25호증), 케이티 경북권 강ㅇㅇ 및 백ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-28호증), 케이티 경북권 백ㅇㅇ 2차 및 염ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-30호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-31호증), 케이티 경남권 김ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-32호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 경남권 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-33호증), TF 협의체 추진 관련 이메일(소갑 제3-4호증), TF 담당자들이 만나 협의한 내용 관련 이메일(소갑 제3-28호증), 충청지역 성과 관련 이메일(소갑 제4-3호증), 통신3사 중부권 계약 담당 간담회 발표자료(소갑 제4-9호증), 통신3사 하반기 임전무퇴 워크숍 발표자료(소갑 제4-10호증), 신규 계약 관련 충청권 TF 통신3사 회의록(소갑 제4-12호증부터 제4-15호증까지), 호남권 TF 3사 간 주고받은 이메일(소갑 제4-16호증), 경북권 케이티 임차료 절감 관련 보고서 및 자료(소갑 제4-17호증부터 제4-23호증까지), 경남권 통신 3사 공용화, 워크숍 및 공동협의체 관련 회의록(소갑 제4-24호증부터 제4-26호증까지) 등을 통하여 확인된다.
(라) TF 지역 협의체의 합의ㆍ실행 내역 종합
120 앞서 살펴본 바와 같이, TF 지역 담당자들은 2013.3월경부터 2015년말까지 TF 본사 협의체에서 지시한 공조활동들 중 ①고액국소 관련 협상의 제안가격, ②신규계약 관련 기준가격, ③설비증설 관련 가이드라인 등 3가지 내용을 합의ㆍ실행하였으며, 그 내역을 정리하면 아래 <표 7>과 같다.
<표 7> TF 지역 협의체별 합의ㆍ실행 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347049" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
121 이상의 TF 협의체의 공조활동에 의해 피심인 3사의 계약 건당 평균 연 임차료는 아래 <표 8>과 같이 고액국소의 경우 2014년 0,000천 원에서 2015년 0,000천 원으로, 신규계약의 경우 2014년 0,000천 원에서 2015년 0,000천 원으로 낮아졌다.
<표 8> 고액국소 및 신규계약의 계약 건당 평균 연 임차료 변동 추이
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347051" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료(소갑 제9-1호증 ∼ 제9-4호증)
** 2013년 고액국소 임차료 추출 대상은 수도권에 한정되었고, 신규국소 기준가격 합의는 일부 지역을 제외하고는 2014년부터 이루어졌음을 감안하여 2014년과 2015년을 비교
나) '어깨동무’하에서의 공조활동(2016년 ∼ 2019년6월경)
(1) 본사 차원에서의 합의 유지
(가) 협의체 명칭변경, 어깨동무 출범
122 2016.1.6. 케이티 유ㅇㅇ, SK오앤에스 최ㅇㅇ 및 LG유플러스 박ㅇㅇ 등 피심인 3사 본사 담당자들은 2016년에도 공조를 이어나가기 위하여 TF 본사 및 지역 협의체에서 지속적으로 추진해야 할 활동들을 정하였으며, 핫라인을 현행화하고, 각사의 임차비용 현황을 취합하는 등 공조활동을 이어나가는 데 필요한 준비를 하였다.
123 2016.1.12. 케이티 안양지사에서 개최된 신년 모임에는 케이티 최ㅇㅇ 담당, 손ㅇㅇ 팀장, 유ㅇㅇ, SK오앤에스 신ㅇㅇ 실장, 두ㅇㅇ 팀장, 최ㅇㅇ, LG유플러스 우ㅇㅇ 담당, 도ㅇㅇ 팀장, 최ㅇㅇ 등이 참석하여, ① 고액국소 대상 공동대응, ②전국적인 신규계약 임차료 가이드라인 공동결정 등 기존에 합의한 공조활동을 지속ㆍ발전해 나가기로 합의하였으며, 피심인 3사 협의체의 명칭을 '어깨동무’로 변경<각주>41</각주>하였다.
124 이후 피심인 3사 본사 담당자들은 새로운 공조활동 발굴보다 각 지역 공조활동의 성공률 제고에 힘썼다. 특히 협의체 간사인 케이티를 중심으로 본사차원에서 각 지역의 실적을 체계적ㆍ정기적으로 관리하기 시작하였고, 이때부터 각 지역 담당자들은 공조실적에 대한 부담과 압박을 느끼며 공조활동을 보다 강화하였다.
125 이러한 사실은 케이티 본사 손ㅇㅇ 4차 및 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-4호증), SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 노ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), LG유플러스 본사 송ㅇㅇ, 김ㅇㅇ 및 배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-11호증), 케이티 경북권 정ㅇㅇ 및 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-29호증), 2016년부터의 공조활동 관련 이메일(소갑 제5-1호증), 핫라인 현행화 관련 이메일(소갑 제5-2호증), 공조활동 관련 이메일(소갑 제5-3호증) 등을 통하여 확인된다.
(나) 어깨동무하에서의 합의 유지, 선택과 집중
126 케이티 유ㅇㅇ, SK오앤에스 최ㅇㅇ, LG유플러스 박ㅇㅇ 등 피심인 3사 본사 담당자들은 2016.1. 13.부터 2.12. 사이에 이메일을 통해, 신규 개발지와 관련한 입주예정일, 위치 등 각 지역의 공조활동을 지원하기 위해 필요한 정보를 교환하는 등 본사 차원에서의 공조를 이어나갔다.
127 특히, 본사 담당자들은 신규계약 시 전국 각 지역에서 적용할 기준가격을 공동결정하여 '지역별 임차료 가이드라인’이라는 기준가격표를 작성하고, 이를 각 지역의 피심인 3사 담당자들과 협력사들에게 전달하여 신규계약 시 적용하도록 하였으며, 이를 위해 본사 담당자들은 협의체 간사인 케이티 주도하에 전국을 동ㆍ리 단위까지 세분화하여 각각의 기준가격을 공동으로 결정하였다.
128 이로써 지난 TF하에서 수도권을 제외한 4개 지역에서 지역 담당자들이 개별적으로 합의하여 실행하던 기준가격을 본사 협의체 차원에서 공동으로 결정하게 되었다.
129 그 후 본사 담당자들은 2016.2.22. 및 23. 양일에 걸쳐 각 지역 담당자들을 대상으로 현장설명회를 개최하였는데, 먼저 케이티 대전 탄방사옥에서 진행된 2. 22일 설명회는 충청권ㆍ호남권ㆍ경북권ㆍ경남권 등 4개 지역의 피심인 3사 팀장ㆍ선임급 담당자들을 대상으로 진행되었고, SK오앤에스 서울 보라매사옥에서 진행된 2.23일 설명회는 수도권 지역의 피심인 3사 팀장ㆍ 선임급 담당자들을 대상으로 진행되었다.
130 이 두 번의 설명회 때 케이티 손ㅇㅇ 팀장, 유ㅇㅇ, SK오앤에스 두ㅇㅇ 팀장, LG유플러스 도ㅇㅇ 팀장, 박ㅇㅇ 등 본사 담당자들은 각 지역 담당자들에게 '『어깨동무』 임차료 절감을 위한 통신3사 협력 현장 설명회’라는 자료를 배포한 뒤, 협의체의 명칭을 변경한 사실과 그 이유<각주>42</각주>, 본사 및 각 지역 협의체의 역할 등을 알려주었다.
131 그리고 기존 합의 내용 중 집중적으로 유지하기로 한 공조활동(Action Item)의 내용을 설명하고, 본사 협의체에서 매월 각 지역 협의체의 성과를 체계적으로 관리하겠다고 하면서 관련 성과관리 양식을 배포하고, 각 지역 담당자들의 적극적 실행을 요청하였다.
132 이때, 집중하기로 한 공조활동(Action Item)의 주요 내용은 ① 신규택지개발 관련하여 신규계약 시 피심인 3사 중 주관사가 임대인과 먼저 협상을 진행하며, 이때 각 지역 담당자들은 본사 협의체에서 공동으로 결정한 지역별 임차료 가이드라인에 따른다는 것과 ② 신증설국소 상면공동 계약의 경우에도 신규계약 때 실행하는 공조활동으로써 한 피심인이 다른 피심인들을 대표해 임대인과 협상을 진행할 때 본사 협의체에서 공동으로 결정한 지역별 임차료 가이드라인에 따른다는 것, ③ 둘 이상의 피심인이 함께 임대하고 있는 고액국소를 대상으로 계약갱신 때 협상의 기준가격을 공동으로 결정한 뒤, 임대인에게 그 금액을 순차적으로 제시한다는 것 등이었다.
133 어깨동무 본사 담당자들은 2016.2.26.부터 2016년말까지 고액국소의 임차 관련 정보를 수차례 공유하고, 이를 기초로 피심인 3사가 공동의 협상전략을 펼칠 계약 건들을 선정해 이를 지역 담당자들에게 전달하는 한편, 매월 각 지역 협의체의 공조실적을 점검하였다.
134 2016.1월부터 5월까지의 성과를 정리한 '어깨동무 16년 상반기 협력 실적 보고’자료를 보면, 신규계약 건과 관련하여 가이드라인을 적용해 2015년 대비 계약 건당 평균 임차료를 약 000천원 절감하였고, 총 0,000건의 계약에서 00억원의 비용을 절감하였다는 내용이 확인되며, 이 같은 성과는 하반기에도 이어져 2016. 1월부터 10월까지 약 0,000건의 임차 계약에서 약 00억원의 비용을 절감하였다.
135 또한 피심인들은 각 지역에서 공조 실적이 우수한 담당자들에게 포상금을 지급하는 등 공조실적을 체계적으로 관리하였다.
136 이와 같은 어깨동무 협의체는 2016.1월경부터 2019년 6월 중순경까지 지속적으로 운영되었으며, 이 기간에 본사 담당자들은 기존과 같이 정기적인 모임을 갖고 공조체계를 유지하면서, 핫라인을 현행화하여 각 지역에서 공조활동이 원활하게 이루어지도록 하였다.
137 또한 고액국소 및 신규 아파트 등 대규모 계약 건들에 대한 임차료 금액, 주소지 등의 정보를 공유해 이를 지역 협의체에 전달하는 등 지역 담당자들이 공조활동을 집중적으로 행할 대상 건들을 선정해 주었다.
138 그리고 2016년 상반기경 합의한 지역별 임차료 가이드라인의 시의성을 높이기 위하여 2017년 및 2018년에 이를 두 차례 현행화하였으며, 본사 협의체 간사인 케이티를 중심으로 각 지역의 공조 성과를 체계적으로 관리하면서 성공사례를 찾아내 이를 전 지역에 전파하였다.
139 이에 더하여, 2018. 2월경 5G 설비 추가설치 시 적용하는 기준가격인 '5G증설 임차료 인상 가이드라인’을 공동결정하기로 합의하고, 이를 각 지역 담당자들을 통해 실행함으로써 5G 망구축 경쟁에 의한 임차비용 상승을 억지한바, 그 합의 과정은 아래와 같다.
140 2017년 중순경 피심인 3사는 이미 임차한 장소에 공간 확장 없이 5G 설비만 추가 설치<각주>43</각주>하는 방향으로 증설을 추진하였다. 이에 피심인 3사는 무상 증설을 원칙으로 하였으나 당시 피심인 3사가 5G 설비증설과 관련한 별도의 기준가격을 합의하지 않아서 LG유플러스는 임차료 인상을 요구하던 일부 임대인에게 연 00만원에서 00만원 수준의 추가금액을 지급하였고, 이에 다른 피심인 2사도 LG유플러스와 유사한 수순으로 임차료 금액을 인상해 주어야 하는 상황에 놓이게 되었다.
141 결국 2018.2월경 피심인 케이티 정ㅇㅇ, SK오앤에스 노ㅇㅇ 및 LG유플러스 송ㅇㅇ 등 본사 담당자들이 모임을 갖고, 5G 설비는 이미 임차한 장소에 설비만 추가적으로 설치하는 점을 고려하여 원칙적 무상으로 설치하기로 정하였으나, 이미 LG유플러스가 일부 임대인에게 추가금액을 지불한 상황이므로 임대인이 임차료 금액 인상을 요구하면 LG유플러스에 맞춰 최대 연 00만원까지만 인상해 주기로 하였는바, 본사 협의체는 이러한 내용을 반영하여 지역별 상한액을 정한 '5G 증설 임차료 인상 가이드라인’을 공동으로 작성하여 배포하기로 합의하고 이를 실행하였다.
142 이러한 사실은 케이티 본사 손ㅇㅇ 4차 및 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-4호증), 피심인 케이티 본사 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-5호증), SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 노ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), 피심인 LG유플러스 본사 송ㅇㅇㆍ김ㅇㅇㆍ배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-11호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 수도권 두ㅇㅇ, 고ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), 공조활동 관련 이메일(소갑 제5-3호증), 지역별 임차료 가이드라인 공동결정 합의 관련 이메일(소갑 제5-5호증), 고액국소 계약정보 교환 관련 이메일(소갑 제5-6호증), 어깨동무 지역 현장설명회 관련 이메일 및 자료(소갑 제5-7호증 및 제5-9호증), 공동대응 고액국소 현황자료 관련 이메일(소갑 제5-10호증), 어깨동무 공조 성과 관련 이메일 및 자료(소갑 제5-11호증부터 제5-23호증까지), 어깨동무 2017년 운영 관련 이메일 및 자료(소갑 제5-24호증부터 제5-29호증까지), SK오앤에스의 비용절감 보고서(소갑 제5-30호증), 5G증설 임차료 인상 가이드라인 합의 관련 자료(소갑 제5-31호증 및 제5-32호증) 등을 통하여 확인된다.
(2) 지역 차원에서의 합의 유지 및 실행
(가) 어깨동무 지역 협의체 출범 및 합의 유지ㆍ실행
143 어깨동무하에서도 협의체 구성이 TF 때와 동일하여 각 지역 담당자들은 기존과 같이 공조활동들을 실행하기 용이했고, 본사 협의체가 매년 지역별 핫라인을 현행화하고 이를 지역 협의체에 공유하였다.
144 앞서 살펴본 바와 같이 본사 협의체에서 매월 각 지역 협의체의 성과를 체계적으로 관리하겠다고 하자, 각 지역 담당자들은 2016.2월경부터 2019.6월 중순경 사이에 모임, 전화연락, 이메일 등을 통하여 기존에 합의한 공조활동들을 계속 실행하면서 가시적인 성과를 내기 위해 부단히 노력하였다.
145 첫째, 계약갱신과 관련하여 고액국소를 중심으로 임대인 성향, 계약종료일, 임차료 금액 등의 정보를 교환하고, 둘 이상의 피심인의 계약 갱신일이 유사한 계약 건들을 공동대응 국소로 정한 뒤 이 국소들을 중심으로 기존과 같은 방법으로 공동의 협상전략(협상의 제안가격 제시)을 실행하였다.
146 둘째, 신규계약과 관련하여 경북권 및 경남권은 본사 협의체의 지시대로 기준가격을 적용하였으나, 수도권ㆍ충청권ㆍ호남권 등 3개 지역 담당자들은 본사 협의체가 내려준 기준가격의 범위 내에서 별도의 기준가격을 합의하고 이를 실행하였다.
147 수도권에서는 서울시 연 000만원, 경기도 연 000만원 및 나대지 연 00만원으로, 충청권 세종시 외 지역에서는 건축물 연 000만원 및 나대지 연 00만원, 세종시에서는 아파트 동당 연 00만원으로, 호남권에서는 광주시내 연 000만원, 시단위 연 000만원, 군ㆍ면단위 연 000만원 및 나대지 연 00만원으로 기준가격을 정하였다.
148 셋째, 대형마트, 입주 예정 아파트 등 대규모 계약 건과 관련하여 피심인 3사 중 먼저 협상에 임하는 주관사를 선정하고, 협상의 제안가격 또는 기준가격을 사전에 공동으로 결정하고, 그 제안가격 또는 기준가격에 따라 임대인과 공동으로 협상하였다.
149 넷째, 5G 설비 추가설치와 관련하여 2018년 어깨동무 본사 협의체에서 내려준 '5G 증설 임차료 인상 가이드라인’에 따라 무상 설치를 원칙으로 하되, 임대인이 임차료 금액을 인상해 달라고 요구하면, 최대 연 00만원까지만 인상해 주기로 하고 이를 실행하였다.
150 그 밖에도 어깨동무 협의체 간사인 케이티가 매월 혹은 분기별로 위와 같은 공조활동의 성과를 지역별로 취합ㆍ점검하여 이를 본사 협의체에 보고하였고, 정기적으로 우수 공조사례를 발굴해 지역 협의체에 전파하였다.
151 이러한 사실은 케이티 수도권 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-12호증), 케이티 수도권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-14호증), 케이티 수도권 정ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-15호증), SK텔레콤 수도권 고ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), 케이티 충청권 박ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-17호증), SK텔레콤 충청권 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-18호증), 케이티 충청권 세종시 오ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-19호증), SK텔레콤 충청권 세종시 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-20호증), 케이티 호남권 배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-22호증), SK텔레콤 호남권 장ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-23호증), SK텔레콤 호남권 배ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-25호증), 케이티 경북권 백ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-30호증), SK텔레콤 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-31호증), 케이티 경남권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-32호증), SK텔레콤 경남권 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-33호증), 핫라인 현행화 관련 이메일(소갑 제5-2호증), 어깨동무 2017년 운영, 핫라인 현행화 및 고액국소 기준 관련 이메일(소갑 5-24호증), 5G증설 임차료 인상 가이드라인 합의 관련 자료(소갑 제5-32호증), 수도권 어깨동무 통신3사 회의록(소갑 제6-1호증), 충청권 어깨동무 통신3사 회의록(소갑 제6-2호증부터 제6-8호증까지), 호남권 어깨동무 통신3사 회의록 및 관련자료(소갑 제6-9호증부터 제6-18호증까지), 경북권 어깨동무 통신3사 회의록(소갑 제6-19호증부터 제6-21호증까지), 경남권 어깨동무 통신3사 회의록 및 관련자료(소갑 제6-22호증부터 제6-26호증까지) 등을 통하여 확인된다.
(나) 어깨동무 지역 협의체의 합의ㆍ실행 내역 종합
152 앞서 살펴본 바와 같이, 어깨동무 5개 지역 담당자들은 계약갱신 관련하여 협상의 제안가격을 지속적으로 합의하고 실행하였으며, 신규계약과 관련하여 본사 협의체에서 공동으로 결정한 기준가격을 실행하거나 별도로 지역별 임차료 가이드라인을 공동으로 결정하여 이를 실행하였고, 5G 설비증설 시 적용하는 기준가격인 '5G 설비증설 임차료 상한 가이드라인’을 본사 협의체로부터 전달받아 실행한바, 그 내역을 정리하면 아래 <표 9>와 같다.
<표 9> 어깨동무 지역 협의체별 합의ㆍ실행 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347055" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_26(1).png" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
153 이상의 어깨동무 협의체의 공조활동에 의해 피심인 3사의 계약 건당 평균 연 임차료는 아래 <표 10>과 같이 고액국소의 경우 2015년 0,000천 원에서 2019년(6월 중순까지) 0,000천 원으로, 신규계약의 경우 2015년0,000천 원에서 2019년(6월 중순까지) 0,000천 원으로 낮아졌다.
<표 10> 고액국소 및 신규계약의 계약 건당 평균 연 임차료 변동 추이
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347057" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료(소갑 제9-1호증 ∼ 제9-4호증)
다) 어깨동무 협의체 해산 및 공조활동 중단(2019년6월 중순경)
154 5G 서비스 출시 준비 등의 사유로 2019년도에는 본사 담당자들 간 정기적 회합은 이뤄지지 않았으나 기존부터 본사 및 지역 협의체의 역할이 체계적으로 구분되어 작동되어 왔기 때문에 본사 담당자들이 새로운 공조활동을 발굴ㆍ논의하지 않아도 지역 담당자들을 통해 협상의 제안가격과 기준가격에 관한 합의ㆍ실행이 자연스럽게 유지되었으며, 당시 피심인 3사 중 그 누구도 어깨동무라는 협의체에서 탈퇴한다는 명확한 의사를 밝히거나, 공조활동을 중단하겠다는 입장을 명시적으로 표현하지 않았다.
155 그러던 중, 2019.6.16. 충청일보는 「중계기 설치ㆍ임대료 담합 … 세아연<각주>44</각주>, 이통사 공정위 고발」이라는 제목의 기사를 통해 피심인 3사가 세종시 지역 내 아파트 측에 지불하는 임차료 금액이 옥상 1대당 연 50만원으로 동일해 담합이 의심되며, 이에 대해 세아연이 피심인 3사에 대한 담합 혐의를 공정위에 신고하였다는 내용을 보도하였다.
156 위 언론보도 후 피심인 케이티 및 SK텔레콤 법무부서는 자사 및 자회사(SK오앤에스를 의미한다)의 어깨동무 협의체 담당자들을 대상으로 자체 점검을 시행해 법위반 여부를 검토하였고, 그 결과 2사 법무부서는 그간 협의체를 운영하며 행하던 공조활동들이 담합에 해당될 소지가 크다고 판단하였다.
157 이에 따라 2사 법무부서는 이 사건 공동행위에 가담하던 담당자들에게 다른 피심인들 담당자들과의 연락 및 만남을 금지하고, 그간 행하던 공조활동을 즉각 중단하라는 방침을 전달하였다.
158 이로써 피심인 3사 간 공조와 어깨동무라는 협의체가 2019.6월 중순경 사실상 해산되어 약 6년 2개월 동안 계속된 이 사건 공동행위가 종료되었다.
159 이러한 사실은 케이티 본사 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-5호증), SK오앤에스 본사 두ㅇㅇㆍ노ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), LG유플러스 본사 송ㅇㅇㆍ김ㅇㅇㆍ배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-11호증), SK오앤에스 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), 케이티 충청권 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-17호증), SK오앤에스 충청권 세종 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-20호증), 케이티 호남권 문ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-26호증), SK오앤에스 호남권 장ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-23호증), 케이티 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-28호증), SK오앤에스 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-31호증), 케이티 경남권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-32호증), SK오앤에스 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-33호증), 충청일보 기사(소갑 제10-2호증) 등을 통하여 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>45</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
2. ∼ 9. (생략)
2) 법리
160 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항 제1호의 부당한 공동행위에 해당되기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 합의를 하고, ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 ④ 공정위로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가받은 사실이 없어야 한다.
가) 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위
161 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품이나 용역의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 말한다. 여기서 말하는 '가격’이란 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉, 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지급하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다.<각주>46</각주>162 아울러, '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 결정대상이 되는 가격은 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다.<각주>47</각주>또한 인상률, 할증률, 이윤율 등과 같이 가격에 영향을 미치는 요소를 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위도 포함되며, 일률적인 원가계산 방법을 따르도록 함으로써 실질적으로 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 등과 같이 가격에 영향을 미치는 행위도 포함된다.<각주>48</각주>나) 합의의 의미
163 법 제19조 제1항은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의를 금지하고 있는데, 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미하고, 의사의 합치란 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없다. 즉, 합의는 사업자 간 의사의 일치가 있었다는 연락을 의미하는 것으로 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 상호인식이나 이해 또는 암묵적 요해와 같은 묵시적 방법도 포함하는 넓은 개념이다.<각주>49</각주>164 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당한다.
165 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하지 아니한다.<각주>50</각주>다) 경쟁제한성
166 부당한 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>51</각주>167 또한, 일정한 거래분야에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 해당되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다.
168 구체적으로 어떠한 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이나,<각주>52</각주>경쟁제한 효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한 효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다. 일례로, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 할 것이다.<각주>53</각주>라) 하나의 공동행위
169 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>54</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위인지 여부
170 피심인들은 계약갱신과 관련하여 제안가격을 공동으로 결정하기로 합의하였으며, 신규계약 또는 설비증설 시 일률적으로 적용하는 기준가격(가이드라인)을 공동으로 결정하기로 합의하였는바, 그 명칭 여하를 불문하고 합의한 가격이 최종가격 결정에 영향을 미치는 이상 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위에 해당한다.
171 아울러, 구매자 담합은 판매자 담합과 마찬가지로 위법성이 일반적으로 인정되며, 법원도 공급자들이 아닌 수요자들이 구매가격을 합의하였더라도 그로 인해 해당 분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한한 이상 법 제19조 제1항 제1호에 해당한다고 판시한 바 있다.<각주>55</각주>2) 합의의 존재 여부
172 피심인들은 3사가 체계적으로 공조하여 임차비용을 낮추기로 하고, 2013.3월경부터 2019.6월 중순경까지 'TF’ 또는 '어깨동무’라는 협의체를 결성ㆍ운영하면서 본사 및 지역 차원의 모임, 이메일ㆍ핫라인 등 의사연락을 통해 계약갱신과 관련한 협상의 제안가격, 신규계약 및 설비증설과 관련한 기준가격(가이드라인)을 공동으로 결정하기로 합의하였다. 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 경우에 해당한다.
3) 경쟁제한성 여부
가) 관련시장 획정
173 공동행위의 경쟁제한성을 판단함에 있어서는 먼저 그 전제가 되는 관련시장을 획정하여야 하고, 관련시장을 획정함에 있어서는 거래대상인 상품의 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사 결정형태 등을 종합적으로 고려하여야 한다.<각주>56</각주>이에 대해 「공동행위 심사기준」 Ⅴ.2.나.(1)에 따르면 관련시장은 경쟁관계가 성립될 수 있는 일정한 거래분야를 말하며, 일정한 거래분야는 거래대상(상품시장), 거래지역(지역시장) 등에 따라 구분될 수 있다.
174 한편, 이동통신설비 설치를 위한 옥상ㆍ토지 공간의 사용권을 거래하는 임대차시장은 이통사가 이동통신서비스를 제공하는데 필요한 생산요소 시장(input market)으로서 상방시장(upstream market)에 해당하고, 이동통신서비스를 제공하는 시장은 위 생산요소 등을 사용하여 생산한 재화를 거래하는 최종재 시장(final product market)으로서 하방시장(downstream market)에 해당한다. 따라서 이 사건 공동행위의 관련시장을 획정함에 있어서는 상방시장에 해당하는 임대차시장과 하방시장에 해당하는 이동통신서비스 시장을 구분하여 살펴본다.
(1) 임대차시장
(가) 상품시장의 획정
175 이 사건 관련 상품시장은 이동통신설비 설치장소의 임대차시장이다.
176 이동통신설비 설치를 위한 임대차 대상이 되는 장소는 대부분 다른 용도로 사용되기 어렵고 일반인의 접근이 빈번하지 않은 건축물의 옥상ㆍ벽면 중 약 4.5평 정도의 공간 또는 토지의 약 1평 정도의 공간으로서, 그 위치, 면적 및 용도 등에 있어 일반적인 부동산 임대차 대상과 명확히 구별되는바, 다른 임대차시장과는 대체가능성이 있다고 보기 어렵다.<각주>57</각주>177 앞서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 이동통신 서비스 제공을 위해 전국망 커버리지를 확보하고 있으며, 이 과정에서 전국 각 지역에 커버리지를 연결할 거점들을 선정하고 해당 거점 내에서 전파의 안정적 송수신에 유리한 고층 또는 지대가 높은 건축물이나 주변에 장애물이 적은 토지 등에 이동통신 설비를 설치한다.
178 피심인들은 임대인이 계약을 거부하거나 과도한 임대료를 요구하는 경우, 거점 내에서는 지역별 커버리지를 변경할 필요 없이 주변으로 이설이 가능한바, 거점 내에 있는 건축물이나 토지 상호 간에는 비교적 높은 대체가능성이 있으며, 거래당사자도 이를 인식<각주>58</각주>하고 있다.
179 또한 거점 외의 인접 건축물이나 토지 상호 간에도 잠재적인 대체가능성이 존재한다. 왜냐하면 피심인들의 지역별 커버리지 및 거점의 위치와 범위는 불가변적인 것이 아니고 지형ㆍ환경ㆍ유동인구 등의 변화, 기술의 발전 등은 물론 (잠재적) 임대인들과의 계약 또는 갱신 실패 등 다양한 상황에 따라 변경될 수 있기 때문이다.
180 실제로 아래 <표 11>과 같이 피심인들은 2017년부터 2019년까지 매년 평균 약 1천 건 수준의 계약을 해지하고 이설한 사실이 있으므로, 인접 건축물ㆍ토지 간의 대체가능성이 확인된다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 11> 2017년 ∼ 2019년 피심인 3사의 계약 해지 관련 현황
(단위: 건수, 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347059" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
* 해지 건당 지역별 임차료 금액 평균은 서울, 부산, 대구 등 17개 행정구역별 해지 건당 임차료 금액을 산술평균하여 구함
** 출처: 피심인들 제출자료(소갑 제9-5호증 ∼ 제9-7호증)
(나) 지역시장의 획정
181 앞서 살펴본 바와 같이, 커버리지 및 거점은 다양한 사정에 따라 변경될 수 있으며, 설계 가능 범위 내의 모든 건축물이나 토지 상호 간에는 잠재적 대체가능성이 있기 때문에 이 사건 관련 지역시장은 이동통신설비 커버리지 설계 가능 구역별로 획정할 수 있다.
182 이동통신설비의 일반적인 커버리지는 반경 500m(도심은 230m) 가량이지만 지역별 커버리지 설계 가능 구역은 지형 및 건축물의 분포 등에 따라 달라질 수 있으며, 전체적인 망 설계 내용에 따라 개별적인 커버리지 설계 가능 구역은 다양하게 설정될 수 있다.
183 다만, 피심인 3사가 보유한 설비의 성능이 유사하고, 지형이나 건축물 배치 등에 따른 셀 조정 필요성도 비슷하므로 피심인들 간 커버리지 설계 가능 구역은 상당 부분 유사하며, 3사 간에 개별적인 설계 가능 구역이 완전히 일치하지 않더라도 피심인 3사 모두 전국망을 갖추고 있고 음영지역은 거의 없으므로 피심인 3사가 각 사의 모든 커버리지 설계 가능 구역 내에서 1곳 이상의 이동통신설비 설치장소를 임차하고 있다고 볼 수 있다.
184 따라서 피심인 3사는 전국에 걸친 각 사의 커버리지 설계가능 구역들 내에서 이동통신설비 설치장소를 임차함에 있어 더 유리한 곳에 더 빨리 설치하기 위해 서로 경쟁하는 관계에 있다.
(다) 임대차시장 획정 결과
185 이동통신설비의 커버리지 설계 가능 구역별로 이동통신설비 설치장소 임대차시장으로 획정한다.
(2) 이동통신서비스 시장
186 음성통화ㆍ문자ㆍ모바일 데이터를 포괄하여 전국을 하나의 이동통신서비스 시장으로 획정한다.
나) 경쟁제한성 판단
187 아래와 같은 사정을 고려할 때 이 사건 피심인들의 행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다.
188 첫째, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>59</각주>189 피심인들은 임대인들과의 거래에서 임차료 금액에 직접적으로 영향을 미치는 협상의 제안가격과 기준가격 등을 공동으로 결정하기로 합의하였는바, 이는 실질적으로 가격에 영향을 미치는 행위에 포함된다. 이 같은 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 그 성격상 경쟁을 제한하는 것이 명백하고 실질적으로도 경쟁제한 효과 이외에 달리 효율성 증대 효과가 있는 것으로 볼 수 없다.
190 설령 피심인들이 2013.3월경부터 2019.6월 중순경까지 이 사건 공동행위를 통해 임차비용을 절감해 어느 정도의 통신요금 인하 여력을 가졌다 치더라도, 피심인 3사는 4G(LTE) 및 3G 서비스 요금을 인하한 사실이 없으며, 오히려 위 기간 중 새롭게 출시한 5G 서비스의 경우에는 저가형 요금제 금액이 4G에 비해 2만원 이상 높았던바,<각주>60</각주>피심인들의 행위가 이 사건 임대차시장에 미치는 경쟁제한 효과는 명백한 반면, 임차비용 절감이 통신요금 인하로 이어졌다는 증거는 찾아볼 수 없다.
191 둘째, 이 사건 위반 기간은 피심인 3사가 4G 및 5G 기술을 도입하여 통신품질 경쟁을 하던 시기와 겹쳐서, 피심인들 간에는 최적 장소에 통신설비를 보다 빠르게 설치하려는 경쟁이 존재할 수밖에 없었는데, 피심인들의 이 사건 공동행위로 인하여 이러한 경쟁이 제한되었으며 이로 인해 이동통신서비스 시장에서의 품질 경쟁 또한 제한되었다.
192 특히 최적 장소에 통신설비를 보다 빠르게 설치하려는 경쟁은 통신 세대가 변경될 때 더욱 치열하게 이루어졌는데, 아래와 같은 사실을 통해 이를 확인할 수 있다.
193 ① 2011년에 피심인 3사가 4G 서비스 전국망 커버리지 확보를 최우선 목표로 설정하면서 소유주들의 요구를 받아들여 임차료 금액을 인상해서라도 관련 설비를 빠르게 설치하여 임차비용이 증가하게 된 것이 이 사건 합의의 배경이었고, ② 합의 기간 중인 2017년에도 5G 설비를 보다 빠르게 증설하기 위해 LG유플러스가 일부 임대인에게 최대 연 30만원 수준의 추가금액을 지불하는 등 경쟁의 소지가 발생하자, 2018년 2월 피심인 3사가 합의를 통해 5G 설비증설은 '원칙적 무상’으로 설치하되, 이미 LG유플러스가 일부 추가 금액을 지불한 상황이므로 임대인이 임차료 인상을 요구하면 LG유플러스에 맞춰 최대 연 00만원까지만 인상해 주기로 결정하면서 최적 장소에 5G 통신설비를 먼저 설치하려는 피심인들 간 경쟁을 원천적으로 차단하였다.
194 셋째, 임대차시장에서 유일한 수요자<각주>61</각주>인 피심인들은 이 사건 공동행위를 통해 수요독점을 형성하고 임대인들과의 거래에서 우위를 점하여 가격을 인위적으로 왜곡한바, 경쟁 과정의 훼손이 발생하였다.
195 이 사건 공동행위 전에는 건물주 또는 입주민 대표 등은 이동통신 3사가 제안한 가격을 비교하여 협상을 통해 가격을 결정하였으므로, 가격결정은 개별 거래가 아닌 이동통신 3사 또는 일부가 참여한 경쟁을 통해 이루어졌으나 피심인들이 공동으로 제안가격 및 기준가격을 정하고 건물주 또는 입주민 대표 등의 가격 비교를 사전에 차단하는 전략을 사용한 결과 임대차시장에서의 가격이 인위적으로 왜곡되었으며, 피심인들의 이익을 위해 임대인의 정당한 재산권 행사를 방해한 결과를 초래하였다.
196 넷째, 피심인들은 이 사건 공동행위가 법에 위반될 소지가 있음을 충분히 인식하였음에도 불구하고, 공동의 협의체를 지속적ㆍ체계적ㆍ조직적으로 운영하면서 공동행위를 은밀하게 유지하였다.<각주>62</각주>그리고 피심인들은 임대인과의 협상 시 우위를 점한다는 명목하에 각사의 전국망 커버리지 설계도가 반영된 설비 설치장소 및 후보장소 등 사내 비밀정보를 공유하였으며, 심지어 거래상대방인 임대인들의 동의 없이 그들의 개인ㆍ법인 정보까지 실시간으로 공유하였다.
197 다섯째, 이 사건 공동행위는 이동통신 3사의 이동통신설비에 대한 투자유인 및 혁신 동기를 저해하였다. 이동통신설비에 대한 비용증가는 이동통신 3사로 하여금 설치에 따른 비용감소 기술개발 유인<각주>63</각주>을 촉진할 수 있었음에도 설치장소에서의 임차료 절감ㆍ유지 공조활동을 통해 기존 기술을 대체하여 비용을 획기적으로 절감하려는 기술개발 또는 투자 유인을 감소시킴으로써 이동통신 3사의 혁신 동기를 저해한 측면이 있다.
4) 하나의 공동행위인지 여부
198 이 사건 공동행위는 2013.3월경부터 2019.6월 중순경 사이에 정기적인 모임, 이메일, 핫라인 전화통화 등을 통해 협상의 제안가격 및 기준가격을 지속ㆍ반복적으로 공동결정하기로 합의 및 실행한 것으로 아래와 같은 사정을 고려할 때, 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다.
199 첫째, 피심인들은 위 기간 동안 임대차시장에서의 협상의 제안가격과 기준가격을 공동으로 결정하기로 한바, 합의의 대상이 동일하다.
200 둘째, 피심인들은 임차료 금액 수준을 낮추거나 그 인상을 억지하기 위해 담합기간 동안 거의 유사하고 반복적인 공조활동을 한바, 단일한 의사에 따라 합의가 이루어졌다.
201 셋째, 피심인 중 그 누구도 담합기간 동안 합의한 내용에 대해 반대하거나 합의중단 혹은 탈퇴하겠다는 명시적인 의사를 표명한 사실이 없는 등 담합기간 동안 합의구성원의 변경 없이 단절됨이 없이 계속됐다.
5) 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다) 인가 여부
202 피심인들은 위 2. 가. 행위에 대하여 사전에 위원회의 인가를 받은 사실이 없다.
6) 소결
203 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하여 위법하다.
라. 피심인들 주장에 대한 검토
1) 합의 내용의 담합 해당 여부
가) 고액국소 리스트 및 신규계약 가이드라인 공유가 담합인지 여부
204 피심인 LG유플러스 및 SK텔레콤(SK오앤에스)은 고액국소 리스트 교환은 지역 담당자들이 공조대상을 선정하는데 필요한 정보를 제공하기 위한 목적이었고, 신규계약 가이드라인은 추상적이고 선언적인 금액을 정리한 것에 불과하므로, 고액국소 및 가이드라인 리스트상 모든 국소에 대하여 담합으로 볼 수 없고 일부 고액국소 등 실제 실행된 국소에 한해 담합을 인정해야 한다고 주장한다.
205 살피건대, 아래와 같은 사정을 고려할 때 피심인들의 주장은 이유 없다.
206 이 사건 합의는 통신 3사가 공조하여 임차료를 낮추기 위해 협의체를 결성하고, 협상의 제안가격 및 기준가격을 공동으로 결정한 것으로 이는 경쟁관계에 있는 사업자 간 가격담합에 해당한다.
207 먼저, 피심인 3사는 2013. 3. 28. 과천시 소재 관문체육공원에서 일명 '막걸리 회동’을 열어 “앞으로 통신 3사가 체계적으로 공조하여 임차료를 낮출 필요가 있으며, 이를 위해 아젠다를 만들어 공유하고 서로 공조방안을 합의하자”는 것에 동의한바, 이는 기본합의에 해당한다.
208 이에 따라 그 구체적인 공조방안으로 상시 협의체를 결성하여 고액국소<각주>64</각주>(공동대응국소) 리스트를 교환하고 계약갱신 시 이에 대한 협상의 제안가격을 결정하고, 신규계약 및 설비증설 관련 기준가격(가이드라인)을 결정한 것이다.
209 부당한 공동행위는 합의함으로써 성립하고 합의에 따른 행위를 실제 실행하였을 것을 요하는 것은 아니므로 해당 고액국소 리스트 및 신규계약 가이드라인 결정 행위와 관련 국소 전부는 이 사건 합의의 범위에 포섭된다.
나) 행위의 성격상 공동구매에 해당하는지 여부
210 피심인 LG유플러스는 피심인들이 공동으로 제안가격 또는 기준가격을 제시한 행위는 공동구매와 유사하여 위법성이 없다고 주장한다.
211 살피건대, 공동구매는 독점적인 공급자와 시장지배력이 없는 다수의 중소기업이 수요자인 시장에서 수요자들이 협동조합 등을 통해 공동으로 원료나 원자재 등을 구매하고, 그로 인한 경쟁 제한성이 발생하지 않는 경우에만 예외적으로 허용되는바<각주>65</각주>, 피심인들의 이 사건 행위가 이러한 경우에 해당한다고 보기 어렵고, 전기통신사업법 등 관련 법령에 담합 적용을 배제하는 규정 또한 없으므로 피심인의 주장은 이유 없다.
2) 임대차시장에서의 경쟁의 존재 여부
212 피심인 LG유플러스 및 SK텔레콤(SK오앤에스)은 아래와 같은 사정을 고려할 때 임대차시장에서의 경쟁 자체가 존재하지 않는다고 주장한다.
213 첫째, 전기통신사업법상 설비 설치가 의무화되어 있고, 통신설비 설치 국소의 Cell 반경 제약 상 설계 지점 이외의 장소로 대체가 불가능하거나 이설비용이 커 사실상 공급 대체 가능성이 없으므로 공급독점 구조인 점, 임대인은 다른 용도로 사용되지 않는 장소의 일부를 공급하는 것이므로 임차인의 수와 관련 없이 공급 비용이 소요되지 않는 점 등을 고려할 때 공급 측면에서의 경쟁이 존재하지 않는다.
214 둘째, 임차료는 개별 당사자 간 협상을 통해 결정되고 공통적으로 적용되는 가격이 존재하지 않으므로 가격경쟁이 존재하지 않는 점, 피심인들은 같은 장소를 공유하여 설비를 설치할 수 있어 설치장소 사용은 상호 비경합적이며, 설비를 어떤 방식으로 설치하든 품질의 차이가 없으므로 물량ㆍ품질경쟁이 존재하지 않는 점 등을 고려할 때 수요 측면에서의 경쟁도 존재하지 않는다.
215 살피건대, 아래와 같은 사정을 고려할 때 피심인들의 주장은 이유 없다.
216 첫째, 동일 거점 내에 조건이 유사한 다수 건축물ㆍ토지가 있는 경우 공급대체성이 있어 공급자 간 경쟁이 발생하며, 일부 거점의 경우 공급대체가 제한되는 측면이 있더라도 임차료나 지형ㆍ환경ㆍ유동인구 등의 변화, 기술발전 등 시장환경 변화에 따라 공급 대체성은 고정되지 않고 달라질 수 있는 점, 임대인은 전자파 발생, 미관 손상에 대한 우려 등 유ㆍ무형의 비용과 임대료 수입을 비교 형량하여 설치장소를 공급하므로 공급 비용이 0이라고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 공급 측면에서의 경쟁이 존재하지 않는다고 단정할 수 없다.
217 둘째, 임대인은 통신사별 제안가격 및 주변 임대료 등을 고려하여 협상을 통해 임차료를 결정하며, 협상은 가격형성 과정의 하나일 뿐 경쟁의 존재 여부와는 별개 요소이고, 각 피심인이 지급하는 임차료는 다른 피심인에게 영향을 주기 때문에 가격경쟁이 존재하며, 전기통신사업법상 설치가 의무화된 것은 대형건축물과 공동주택의 구내용 설비로서 이 사건 관련시장에서 구내용(옥내형)은 제외한 점, 피심인들 간 합의를 통해 같은 설치장소를 공동사용하고 있을 뿐 해당 장소는 본질적으로 비경합적 재화<각주>66</각주>가 아니며, 각 통신사별 커버리지 설계에 따라 전파환경에 유리한 장소를 확보할 필요가 있고 하방시장인 이동통신서비스시장의 경쟁압력에 따라 최적장소에 대한 수요는 달라질 수 있으므로 물량ㆍ품질경쟁도 존재하는 점 등을 고려할 때 수요 측면에서의 경쟁이 존재한다.
218 따라서 임대차시장에서 경쟁이 존재하기 때문에 임대차시장의 수요를 100% 점유하고 있는 피심인 3사가 이 사건 합의를 통해 임차료 협상에 공동대응하여 경쟁을 인위적으로 제거 또는 제한한 것이다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
219 피심인들에 대하여, 향후 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 위반행위로 인한 효율성 증대 효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 같은 법 시행령<각주>67</각주>제61조 제1항 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>68</각주>Ⅲ. 1. 가. 및 나. (1), Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
나. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액
(1) 관련 상품
220 부당한 공동행위와 관련된 상품이라 함은 법 위반행위의 대상 품목으로 당해 위반행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 상품이며, 부당한 공동행위를 한 사업자 간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 개별ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>69</각주>또한 부당한 공동행위에서의 관련 상품은 합의 대상에 국한되는 것이 아니라 당해 위반행위에 영향을 받은 상품을 포함하며<각주>70</각주>, 실제로 거래가 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품도 모두 포함한다.<각주>71</각주>221 따라서 이 사건 공동행위의 관련 상품은 '고액국소 또는 신규 및 증설 임차계약과 관련한 이동통신설비 설치장소에 대한 점유권’인바, 고액국소 리스트와 신규계약 및 설비증설 가이드라인상의 관련된 모든 국소가 합의의 직접 대상 또는 합의로부터 직ㆍ간접적인 영향을 받은 상품이라고 할 수 있다.
222 또한 이 사건 합의 및 실행 구조가 합의 이후에 이를 실행하기 위한 고액국소 리스트나 신규계약 및 설비증설 가이드라인을 공유한 것이므로 해당 리스트나 가이드라인 중에 일부 미실행된 국소<각주>72</각주>가 있거나 그 임차료가 제안가격 또는 기준가격보다 높게 결정<각주>73</각주>되었다고 하더라도 합의의 영향을 받지 않았다고 단정할 수 없다.
(2) 위반행위 기간
223 피심인들은 임차비용 절감이라는 목적하에 서로 공조하기로 한 기본적인 합의를 바탕으로 그에 따르는 고액국소 관련 협상의 제안가격과 신규 및 증설 관련 기준가격에 관한 구체적인 내용을 5개 지역별로 각기 다른 날 합의하였는바, 이에 대한 지역별 각 피심인의 시기와 종기를 살펴보면, 아래 <표 12> 내지 <표 14>와 같다.
<표 12> 고액국소 협상의 제안가격 합의 관련 지역별ㆍ피심인별 시기 및 종기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347067" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
* 2013. 3월 피심인 3사 본사 및 수도권 담당자들이 합의하였고, 2013. 4월 피심인 3사 본사 담당자들은 4개 지역 담당자들에게 합의 내용을 전달함
<표 13> 신규계약 기준가격 합의 관련 지역별ㆍ피심인별 시기 및 종기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347069" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
* 신규계약 기준가격은 최초 기본합의 시 논의된 것이 없었는바, 각 지역별 합의 시점을 시기로 봄
① 수도권: 2014. 3월 본사 차원에서 합의한 신규계약 가이드라인 수도권에 전파
② 충청권(세종시): 2013. 11월 신규 계약 가이드라인 공동 결정
③ 충청권(세종시 외): 2014. 4월 신규계약 가이드라인 교환
④ 호남권: 2014. 2월 신규계약 가이드라인 공동 결정
⑤ 경북권: 2015 1월 신규계약 가이드라인 공동 결정
⑥ 경남권: 2013. 3월 신규계약 가이드라인 공동 결정
<표 14> 설비증설 기준가격 합의 관련 지역별ㆍ피심인별 시기 및 종기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347071" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
* 설비증설 기준가격은 최초 기본합의 시 논의된 것이 없었는바, 각 지역별 합의 시점을 시기로 봄
① 충청권ㆍ호남권: 2014. 2월 임차료 상한 가이드라인 공동 결정
② 충청권ㆍ호남권 외 지역: 2018년 2월 본사협의체에서 결정한 5G 증설 임차료 상한 가이드라인 적용
(3) 관련매출액 산정
224 관련매출액은 피심인들의 각 위반행위 기간 동안 고액국소 계약 건들(설비 증설 건들 포함<각주>74</각주>) 및 신규계약 건들에 해당하는 임차료의 합계액으로 한다.
225 첫째, 고액국소 관련매출액 산정과 관련하여, 피심인들이 고액국소(공동대응국소)로 선정하여 4차례에 걸쳐 상호 공유한 목록(리스트)<각주>75</각주>을 토대로 이 사건 위반 기간의 관련매출액을 산정한다.
226 고액국소 협상의 제안가격 관련 합의의 시기는 수도권이 2013. 3월경이고, 비수도권이 2013. 4월경이므로 관련매출액 산정의 시기는 수도권은 2013. 3. 31.(계약시작일 기준)<각주>76</각주>, 비수도권은 2013. 4. 30.로 보는 것이 타당하다. 다만, 2013년 목록에는 수도권 국소만 포함되어 있고 비수도권 국소는 2014년 목록부터 포함되어 있다.
227 따라서 2013년 고액국소 목록에 대해서는 2013. 3. 31. 이후 계약이 시작되는 건의 임차료를 관련매출액으로, 2014년 이후 고액국소 목록에 새로 포함된 국소는 최초 포함된 연도부터의 임차료를 관련매출액으로 산정<각주>77</각주>하되, 위반 기간의 임차료를 누적하여 산정<각주>78</각주>한다.
228 다만, 고액국소 목록에서 피심인 2개사 이상이 중복되지 않은 단독국소, 피심인들 상호 간 임차한 국소, 공공기관ㆍ국공립대학교<각주>79</각주>및 구내용 설비<각주>80</각주>에 대해 지급한 임차료는 제외하며, 고액국소 명단 중 계약시작일이 관련매출액 산정의 시기 전인 경우 해당 계약의 종료일까지의 임차료는 관련매출액에 포함하지 아니하고,<각주>81</각주>고액국소 명단에 피심인별 신규국소가 포함된 경우에도 최초 계약기간의 임차료는 신규국소 관련매출액에 포함되므로 이를 제외한다.
229 고액국소 협상의 제안가격 관련 합의의 종기는 2019. 6월경이나, 2019.6.16. 충청일보의 보도 이후 피심인들이 자체 점검ㆍ진단을 통해 협의체를 해산하고 탈퇴한 점 등을 감안하여 관련매출액 산정의 종기는 2019. 6. 18.로 특정하며, 이날 이전에 계약이 시작되었다면 해당계약이 2019. 6. 19. 이후에 계속되어도 해당연도 임차료나 계약기간 전체에 해당하는 일괄지급 임차료는 관련매출액에 포함된다. 이는 앞서 관련매출액 산정의 시기 전 계약이 시작된 건의 임차료를 관련매출액에서 제외하는 것과 같은 원리이다.
230 둘째, 신규계약 관련매출액 산정과 관련하여, 관련매출액 산정의 시기 및 종기는 위 <표 13>의 신규계약 기준가격 합의 관련 지역별ㆍ피심인별 시기 및 종기를 기준으로 하되, 고액국소와 마찬가지로 시기와 종기의 구체적 일자 특정 필요성에 따라 시기는 해당 월 말일을, 종기는 2019. 6. 18.로 하여 위반 기간의 신규계약 임차료 전체로 산정한다.
231 이에 따라 산정된 피심인별 고액국소 및 신규계약 관련매출액은 아래 <표 15>와 같다.
<표 15> 피심인별 고액국소 및 신규계약 관련매출액
(단위: 원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347075" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_34(1).png" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
* 충청권 신규계약 임차비용의 경우, 세종시는 2013.11월부터 2019.6월 기간 동안의 임차비용을, 세종시 외 충청지역은 2014.4월부터 2019.6월 기간 동안의 임차비용을 각각 합한 금액임
나) 부과기준율
232 이 사건 공동행위는 가격담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 임대차시장에서 피심인 3사의 수요 점유율이 100%에 달하는 등 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하나, 피심인들은 합의 대상(목록) 중에서 임차료가 비교적 큰 국소 위주로 실행에 옮기거나, 2016년까지는 설비구축을 담당하는 협력사들이 피심인들이 제시한 신규계약 기준가격 준수보다는 신속한 설비구축에 집중하는 등 그 실행 범위가 다소 제한적이었으므로 피심인들의 행위로 인한 경쟁제한효과가 크다고 보기 어려운 점, 임대인들은 이동통신설비 설치장소를 통신사들에게 중복적으로 임대하여 추가수익을 올릴 수 있고 피심인들은 설치장소를 반드시 배타적으로 독점하여 사용할 필요는 없어 보이는 점(실제 상당수가 중복국소이다), 이 사건 합의는 생산비용을 절감하려는 구매 담합적 성격으로 피심인들이 취득한 부당이득 규모나 임대인의 피해가 크다고 보기 어려운 점, 임차료 인상 통제로 인해 통신요금의 변동 등 소비자에게 직접 영향을 미친다고 보기 어렵고 합의실행에 대한 제재수단 등을 사용하지 않은 점, 피심인 3사는 통신서비스 품질 보장을 위해 전국망 구축에 관한 법적 의무가 있고 셀 거점 내 유리한 위치를 소유한 임대인의 임차료 인상 요구에 대응하는 차원도 있었던 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
233 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하며, 각 피심인별 산정기준은 아래 <표 16>과 같다.
<표 16> 각 피심인별 산정기준
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347077" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정
234 피심인들의 과거 5년간<각주>82</각주>법위반 내역은 아래 <표 17>과 같다.
가. 피심인 지위 및 일반현황
1 피심인 주식회사 엘지유플러스(이하 'LG유플러스’라고 한다), 주식회사 케이티, 에스케이텔레콤 주식회사(이하 'SK텔레콤’이라 한다)는 중계기, 기지국 등 관련 설비를 구축하여 이동통신서비스를 제공하는 이동통신서비스 제공사업자(이하 '이통사’라 한다)이며, 에스케이오앤에스 주식회사<각주>1</각주>(이하 'SK오앤에스’라 한다)는 이동통신설비 설치, 관리 등 유지보수 업무를 하는 정보통신공사업자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.
2 한편, 피심인 중 SK텔레콤은 2013. 3월경 이 사건 공동행위에 가담하여 이를 유지해 오다가 2015. 4. 1. 이 사건 임차 관련 업무를 담당하던 조직ㆍ인력을 자회사인 SK오앤에스로 이관하였으며, 이 과정에서 SK텔레콤 담당자들은 소속만 SK오앤에스로 변경되었을 뿐 기존 업무를 계속 수행하였다.
3 SK오앤에스는 모회사인 SK텔레콤으로부터 임차 관련 업무를 이관받은 직후 다른 피심인인 LG유플러스와 케이티에게 이 사건 공동행위에서 탈퇴하겠다는 의사를 밝히지 않았으며, 오히려 모회사가 행하던 공동행위에 적극적으로 가담하였는바, SK텔레콤과 SK오앤에스 간 업무 이관에도 불구하고 이 사건 공동행위의 목적과 내용이 그대로 유지된 것이다.
4 또한 LG유플러스와 케이티 담당자들의 입장에서 보면, 자신들과 공동행위를 함께 하던 SK텔레콤 담당자들이 소속만 SK오앤에스로 변경된 채 기존의 업무를 계속 수행하였기 때문에 이 사건 공동행위를 유지하기가 용이했다.
5 따라서 SK텔레콤은 이 사건 공동행위가 시작된 2013. 3월경부터 업무를 이관하기 직전인 2015. 3. 31.까지 행한 위반행위에 대해, SK오앤에스는 업무를 이관받은 날인 2015. 4. 1.부터 이 사건 공동행위가 종료된 2019. 6월중순경까지 행한 법위반행위에 대해 각각 책임을 지는 것이 타당하므로 SK텔레콤과 SK오앤에스 모두를 이 사건의 피심인으로 한다.
6 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 피심인들 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347039" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
(해당연도 말 기준, 단위: 백만 원)
* 출처: 피심인들 제출자료(심사보고서 소갑 제1-2, 1-3호증<각주>3</각주>) 및 감사보고서
나. 시장구조 및 실태
1) 이동통신서비스 기술 개요
7 이동통신서비스는 이용자가 스마트폰 등 단말기를 통해 다른 이용자의 단말기나 인터넷망에 접속하여 음성ㆍ문자ㆍ데이터ㆍ영상 등의 신호를 송수신할 수 있는 서비스를 의미하며, 이 같은 서비스는 이동통신용 주파수<각주>4</각주>와 이동통신망(mobile network)이라는 시설을 통해 구현되는데, 이에 대한 기본적인 기술 구조는 다음 <그림 1> 및 <그림 2>와 같다.
<그림 1> 제4세대 기술 기준, 이동통신망 구성도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347083" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347085" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료(소갑 제1-5호증)
<그림 2> 이동통신망 개념도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347087" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제1-5호증)
8 위 <그림 1>에서 ⅰ)최종 이용자의 단말기는 이동통신용 주파수 대역에 맞는 전파<각주>5</각주>신호를 이동통신망과 송수신하는데, 이 신호는 이동통신망을 구성하는 요소 중 하나인 무선접속망(Access network)<각주>6</각주>에 가장 먼저 도달하게 되며, ⅱ)무선접속망에 도달한 신호는 광케이블 등 회선설비를 통해 ⅲ)패킷교환노드, 이용자식별장치 등 교환설비와 제어장치들의 집합체인 핵심망(Core network)에 도달한 후, 이 핵심망에서 각각의 신호가 음성인지 혹은 데이터인지 등을 식별해 개별 신호가 종국적으로 도달해야 할 목적지인 다른 이동통신망, 유선전화망 및 인터넷망 등에 전송되어 최종 이용자에게 음성, 문자, 데이터 등의 전송 서비스가 제공된다.
9 국내 이동통신서비스는 1984년 한국이동통신서비스 주식회사<각주>7</각주>의 차량무선전화 서비스를 시작으로 지금은 5세대(5G)<각주>8</각주>라 불리는 수준까지 기술이 고도화되어 최종 이용자 측에 있는 여러 단말기들을 한 번에 연결해 증강현실을 구현하는 등 초고용량 데이터를 전송할 수 있게 되었다.
10 이동통신서비스의 기술 고도화로 인해 과거 음성통화 및 문자에만 국한되던 서비스의 틀이 인터넷 접속, 동영상 전송 등 다양한 서비스로 확대되었고, 이와 맞물려 2007년부터 스마트폰의 보급이 확대되면서 휴대 가능한 전화기로 인식되던 이동통신 서비스의 개념이 내 손안에 작은 컴퓨터로 전환되었다.
2) 이동통신서비스 시장현황
11 이동통신 수요가 음성 중심에서 데이터 중심으로 지속적으로 발전함에 따라 기술도 진화해 왔고, 가입자 수도 꾸준히 증가하고 있다.
12 2019년 말 이동통신사업자별 가입자 수는 SKT 2,883만 명(41.8%), KT 1,815만 명(26.3%), LGU+ 1,416만 명(20.6%), 알뜰폰 775만 명(11.2%) 이며, 2012년부터 2019년까지 가입자 수 추이를 살펴보면 아래 <표 2>와 같다.
<표 2> 이동통신사업자별 가입자 수 추이
(단위 : 만 명)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347089" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 출처: 정보통신정책연구원, '통신시장경쟁상황평가(2020년도)’
13 이동통신을 포함하여 전파를 이용하는 대부분의 무선통신은 전파자원의 희소성으로 인하여 설비기반사업자(MNO: Mobile Network Operator)의 수가 일정 수준으로 제한되므로 신규 사업자의 시장 진입이 어려우나, 도매제공제도를 통한 이동통신 재판매(MVNO: Mobile Virtual Network Operator / 알뜰폰) 형태로는 진입할 수 있다.
14 또한, 과학기술정보통신부(이하 '과기부’라 한다)가 매년 실시하는 '통신시장 경쟁상황 평가 2021년’(소갑 제1-11호증) 결과를 살펴보면, 이동통신서비스 시장은 ①1위 사업자인 SK텔레콤의 시장점유율이 경쟁사들보다 높은 점, ②전국망 설비를 갖춘 신규 사업자가 시장에 진입할 가능성이 낮은 점, ③요금수준이 다른 국가에 비해 높은 점 등을 고려할 때 시장 구조적 측면에서 경쟁이 활발하다고 보기 어렵다고 판단해 '경쟁이 미흡한 시장’으로 평가하고 있다.
3) 이동통신설비 설치장소 임대차시장(이하 '임대차시장’이라 한다) 현황
가) 이동통신설비(무선접속망)의 특징
15 이동통신망 중 무선접속망은 최종 이용자의 단말기(스마트폰 등)와 전파 신호를 무선으로 송수신하는 설비<각주>9</각주>들의 집합체로서, 이 설비들이 어느 위치에 설치되느냐에 따라 서비스 품질의 안정성이 좌우되므로 각 이통사들은 빌딩ㆍ아파트 등 높은 건축물의 옥상ㆍ외벽이나 철탑ㆍ통신전주 등 구조물의 상단부에 관련 설비들을 설치함으로써 전파 신호가 장애물에 부딪쳐 굴절되거나 장애물을 관통하여 약해지는 현상을 최소화하고, 하나의 설비로 최대한 넓은 지역에 있는 최종 이용자들의 단말기를 수용하려 하고 있다.
16 중계기 등 개별 설비는 개별 설비의 수용 가능한 지역(이하 '커버리지’라 한다)에 있는 단말기와 접속할 수 있어, 일부 이용자가 개별 설비의 커버리지 밖으로 이동하면 접속이 끊어지므로, 이통사는 통신이 끊기는 지역(이하 '음영지역’이라 한다)을 없애기 위해 아래 <그림 3> 및 <그림 4>와 같은 핸드오버라는 기술을 구현해 커버리지가 중첩되도록 설치 거점을 정한다.
<그림 3> 무선접속망의 핸드오버 관련 접속 개념(5세대 기술 예시)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347091" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347093" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
* 출처: 뉴스핌 2016.9.20. 'SK텔레콤, 5G 야외 기지국간 통신(핸드오버) 성공’
<그림 4> 무선접속망의 핸드오버 기술 및 커버리지 설계 관련 개념도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347019" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
17 이통사는 설비들을 촘촘하게 설치하면 커버리지들이 중첩되는 곳이 넓어져 음영지역이 줄어들지만 설치 비용은 증가하는 반면, 듬성듬성 설치하면 음영지역이 늘어나지만 비용은 감소하게 된다.
18 이에 따라 각 이통사는 무선접속망 관련 설비를 설치하기 전에 개별 설비의 커버리지를 위 <그림 4>의 셀(Cell)<각주>10</각주>이라는 가상의 공간으로 설정해 놓고, 이 셀들을 서비스 제공 예정지역에 엮어서 음영지역을 해소할 수 있는 거점들을 정한 다음 그 거점에 무선접속망 관련 설비를 설치하고 있다.
나) 임대차시장의 특징
19 임대차시장은 무선접속망 설비 설치 및 운용에 필요한 '장소’의 '점유권’을 거래하는 시장으로서, 이통사가 건축물ㆍ토지 소유권자 등에게 임차료를 지불하면 상대방은 정해진 기간 동안(통상 1년 단위) 그 장소를 빌려준다.
20 임대차시장 계약 유형은 아래 <그림 5>와 같이 건축물 옥외형/옥내형 임차, 토치 임차로 구분되며, 건축물 옥외형 및 토지 임차의 경우 이통사의 필요에 의해 설비를 설치하기 위한 임차이고, 건축물 옥내형의 경우 일정 규모 이상의 건축물 소유주들은 관련 규정에 따라 해당 설비를 설치할 의무<각주>11</각주>가 있어 양 당사자 모두의 필요에 의한 임차이다.
<그림 5> 이동통신설비 설치공간 임차 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347021" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
* 출처: 방송통신설비 기술기준에 관한 규정의 주요 내용(조평동 외, 2017) 등
21 이 사건과 관련된 임대차시장은 이통사의 필요에 의해 설비를 설치하는 건축물 옥외형 및 토지 임대차시장으로서 건축물 옥외형의 경우 옥상ㆍ외벽의 약 4.5평 공간을 임차해 중계기, 기지국 등을 설치하며, 토지의 경우 (나)대지의 약 1평 공간을 임차해 전주를 구축하여 전주에 안테나 등을 설치한다.<각주>12</각주>22 각 이통사는 정부로부터 주파수를 할당받을 때 전국망 구축에 관한 의무를 부여받는 등 제약이 존재하여, 망을 설계하는 부서에서 무선접속망을 전국적으로 가장 빠르고 효율적으로 구축할 수 있는 거점들을 먼저 선정하면, 그 거점 내에 있는 건축물ㆍ토지의 소유주들이 공급자가 될 수 있으며, 거래되는 상품(장소의 점유권)의 임차료 및 임차기간 등은 이통사와 건축물ㆍ토지 소유주 간 개별 협상으로 결정된다.
23 단, 대형건물의 신축, 유동인구의 증가 또는 특정 커버리지 거점 안에 있는 건축물 소유주들이 모두 설비 설치를 원하지 않아 그 거점을 확보하지 못하는 경우 등 사정변경이 생기면, 아래 <그림 6>과 같이 이통사는 커버리지들을 재설계하고 각 커버리지의 거점들을 다시 선정한다. 그러면 기존에 거점에 속해 있던 건축물ㆍ토지 소유주들은 거래상대방에서 제외되고, 새로운 거점 내의 건축물ㆍ토지 소유주들이 실질적ㆍ잠재적 거래상대방이 된다.
<그림 6> 커버리지 재설계에 따른 거래상대방 변경 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347023" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
다) 임대차시장 규모
24 임대차시장은 이동통신서비스 제공에 필요한 별도 시장으로 전파 커버리지를 빠르게 확보하기 위한 설치장소 경쟁이 이루어져, 2012년말 3,459억 원이었던 시장 규모가 2020년말 4,519억 원까지 증가하는 등 꾸준하게 성장하는 추세이며, 2020년 말 기준 임대차시장 점유율은 SK오앤에스 00.0%, LG유플러스 00.0%, 케이티 00.0%로 피심인 3사가 유사한 수준이다.<각주>13</각주>라) 임대차시장 경쟁상황
25 이동통신서비스 시장을 관할하는 주무부처인 과기부는 전기통신사업법에 따라 아래 <표 3>과 같이 매년 각 이통사의 기술별 커버리지와 품질에 대한 객관적인 정보를 공표하고 있고, 각 이통사는 경쟁사들보다 먼저 전파 송수신이 용이한 장소를 임차하여 전국망 커버리지를 보다 빠르게 확보하기 위해 경쟁하고 있으며, 그 결과를 아래 <그림 7>과 같이 홈페이지에 공개하는 등 마케팅 수단으로 활용하고 있다.
<표 3> 과기정통부의 2021년 통신서비스 커버리지 점검 및 품질평가 결과 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347025" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
* 출처: 과기정통부, '2021년 통신서비스 커버리지 점검 및 품질평가 결과’(소갑 제1-10호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347027" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
<그림 7> 피심인 3사 홈페이지에 공개된 커버리지맵 현황
* 출처: 2022. 4. 15. 현재 피심인 3사 홈페이지(소갑 제1-9호증)
26 한편, 임대차시장의 수요자인 이통사들은 임차장소가 이용가치가 적다고 보아 최소한의 대가만 지불하려 하나, 공급자인 소유주는 관련 설비 설치 시 해당 장소 이용불가, 건축물ㆍ토지 미관 저해 등의 이유로 적정한 대가를 요구하고 있다.
27 이통사와 소유주 간 장소의 가치에 대한 의견 차이가 어느 정도 좁혀질 경우 임차료가 결정돼 거래가 성사되며, 계약 종료 시점이 되면 양측이 느끼는 상품의 가치 차이와 상호의존도에 의해 임차료 금액 및 거래유지 여부가 결정되며, 이때 이통사는 이설비용<각주>14</각주>과 임차료 인상액을 비교하여 연장 여부를 결정한다.
28 또한 임대차 계약 시 이통사와 소유주들은 주변 지역의 임차료 금액을 토대로 협상을 하고 있어, 도심지 내 특정 건축물의 임차료 금액이 변동되면 그 효과가 인접지역으로 순차적으로 영향을 미치게 되는 물결효과(Ripple effect)가 발생한다.
29 아래 <그림 8>의 서울시 내 행정구역별 평균 임차료 금액의 변동을 살펴보면, 2013년 및 2020년 양 기간의 평균 임차료 금액은 강남구, 서초구, 송파구, 종로구 순으로 높게 나타나고 있는데, 임차료 금액이 가장 높은 강남구의 경우 2013년 평균 임차료가 연 000만 원이었으나, 2020년에는 연 000만 원으로 약 000만 원이 낮아졌고, 이와 마찬가지로 송파구와 서초구의 경우에도 동일한 기간에 평균 임차료가 각각 약 000만원, 약 00만원씩 낮아졌다.
<그림 8> 서울시 행정구역별 2013년 및 2020년 평균 임차료 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347029" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인들 제출자료(소갑 제1-8호증) 재구성
30 위 <그림 8>에서 주목할 점은 강남구에서 발생한 임차료 금액 인하 현상이 서울시 내 모든 행정구역에서 거의 동일하게 발생한다는 것이다. 즉, 임대차시장에서의 개별 임차료는 주변 도심지에서의 최고가 임차료에 의해서 영향을 받는다는 것인데, 그 이유는 임차계약 시 각 이통사와 건축물ㆍ토지 소유주들은 주변 지역의 임차료 금액을 토대로 협상<각주>15</각주>을 하고 있기 때문이며, 이로 인해 도심지 내 특정 건축물의 임차료 금액이 인상되면, 그 효과가 인접지역과 그 인접지역의 주변지역으로 순차적으로 영향을 미치게 되는 물결효과가 발생하는 것이다.2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 이 사건 개요
가) 공동행위 배경
31 2000년대 후반, 대부분의 국민들이 이동통신 서비스를 이용<각주>16</각주>하게 되면서 신규 가입자 증가 등에 의해 성장하던 시장이 점차 포화상태<각주>17</각주>에 다다랐다. 하지만 같은 시기 전 세계적으로 스마트폰의 이용이 확대되고, 전송 기술이 음성에서 데이터로 고도화됨에 따라 4세대(4G, LTE) 이동통신 시대로의 진입이 요구되었다.
32 이에 피심인 3사는 2011년부터 새로운 성장 동력을 찾고자 4G 서비스를 경쟁적으로 도입하기 시작하였고, 이로 인해 4G 전국망 구축을 위한 대대적인 투자가 이루어졌다. 당시 각 피심인은 다른 피심인들보다 전국망을 먼저 구축해 4G 서비스와 관련한 경쟁에서 우위를 점하고자 했으며, 이 때문에 전국망 커버리지 확보를 위한 설비 설치장소를 경쟁적으로 임차하였다. 특히, 피심인 3사는 이미 3G 서비스를 구현할 수 있는 전국망을 갖추고 있어, 대다수 지역에서는 이미 확보해 놓은 장소에 4G 관련 설비를 추가적으로 빨리 설치하거나 신도시 등 그 밖에 일부 지역에서는 새로운 설치장소를 빠르게 확보하기 위한 경쟁을 펼쳤다.<각주>18</각주>33 즉, 피심인 3사는 2011년부터 이동통신 4G 서비스의 전국망 커버리지 확보를 최우선 목표로 설정하면서 관련 설비를 경쟁사보다 빠르게 설치하는 것이 중요해짐에 따라 건축물ㆍ토지 소유주들의 요구를 받아들여 임차료 금액을 인상해서라도 관련 설비를 빠르게 설치하였고, 그 결과 아래 <표 4>와 같이 임차비용이 증가하게 되었으며 향후에도 계속 증가할 것으로 예상하였다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 4> 2013. 9월경 피심인 3사가 함께 정리한 임대차시장 현황 분석 결과
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347033" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
* 위 표상 임대차시장 규모 금액에는 건축물ㆍ토지 소유주들에게 지불한 임차료 금액과 함께 지하철 공사 등에게 지불한 선로 등 설비 이용 금액도 포함되어 있어, 앞서 살펴본 임대차시장 규모 금액과는 다소 차이가 있음
** 출처: 피심인 케이티 문ㅇㅇ가 SK텔레콤 장ㅇㅇ, LG유플러스 박ㅇㅇ 등과 협의하여 작성한 '임차전문회사 JV(joint venture) 추진(안)’ 보고서(소갑 제3-10호증) 내용 일부 발췌
34 위와 같은 상황이 벌어지자 피심인 3사 사이에서 서로 힘을 합쳐 임차비용을 낮춰야 한다는 인식이 퍼지기 시작했는데<각주>19</각주>, 2013년 이전에는 케이티가 본사에서 각 지역의 임차비용을 체계적으로 관리하지 않아 적극적인 비용절감 활동이 이루어지 못했다가, 2013. 1월경 케이티에서 임차 관리부서가 신설되자 피심인 3사는 체계적으로 공조해 임차비용을 낮춰보자는 공감대가 강하게 형성되었다.
35 이에 따라, 피심인 3사는 2013. 3월경부터 각 건축물ㆍ토지 소유주들과 공동으로 협상하는 활동(이하 '공조활동’이라 한다)을 전개해 임차료 금액 수준을 낮추거나, 임차료가 인상되는 것을 막은 것이다.
나) 공동행위 개요
36 피심인 3사는 2013. 3월경부터 2019. 6월중순경까지 이동통신설비 설치장소 임차비용을 절감하고, 전국적인 임차료 인상 추세를 억지하기 위한 목적으로 협의체를 결성해 이를 조직적으로 운영하면서 공동행위를 하였다.
37 이러한 협의체에는 본사 및 각 지역의 피심인 3사 담당자들이 속해 있었는데, 이들은 정기적인 모임 또는 의사연락을 통하여 임차 계약과 관련한 협상의 제안가격 및 기준가격을 공동으로 결정하기로 합의하고, 각 건축물ㆍ토지 소유주들(이하 '임대인’이라 한다)에게 미리 결정된 제안가격 및 기준가격을 제시하는 방법으로 실행을 하였다.
38 피심인 3사가 행한 공동행위의 개요는 다음 <그림 9>와 같다.
<그림 9> 피심인 3사의 공동행위 개요
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347035" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
39 위 <그림 9>와 같이 이 사건 공동행위는 전국 각 지역을 대상으로 약 6년 2개월 동안 이루어졌는데, 피심인 3사는 이러한 전국 단위의 공동행위를 행하고, 오랫동안 유지하기 위하여 협조체계를 공고하게 구축할 필요가 있었다.
40 그래서 피심인 3사는 본사 및 각 지역별로 협의체를 구성하고, 본사 협의체 휘하에 각 지역의 협의체를 조직적으로 연결해 본사 협의체가 지시 또는 결정한 사안들을 각 지역 협의체가 행하는 구조를 만들었다. 피심인 3사 본사 담당자들은 이러한 협의체의 명칭을 'TF’(공동 대응 TF, 비용절감 TF, 공조TF 등으로 부름) 또는 '어깨동무’라고 칭하면서 피심인 3사 담당자들 간 유대감과 소속감을 높여 협력관계를 공고하게 유지하였다.
41 먼저, 본사 협의체에 소속된 피심인 3사 담당자들은 임차비용 절감을 위해 서로 공조하자는 기본적 합의를 하고, 이 같은 목적과 의지를 각 지역의 피심인 3사 담당자들에게 전파해 공동행위가 실행되도록 하였다.
42 또한 피심인 3사 담당자들이 원활하게 정보를 교환할 수 있도록 '핫라인<각주>20</각주>’이라는 의사연락 창구를 만들어 운영하였다. 특히, 본사 담당자들은 신규 계약 시 일률적으로 적용하는 기준가격인 가이드라인을 공동으로 결정하기로 합의하고, 각 지역 담당자들이 이를 따르도록 지시하였다. 이와 함께 각 지역에서 이루어진 공동행위의 성공률을 높이기 위한 공동의 협상전략을 수립하고 이를 각 지역 피심인 3사 담당자들을 통해 실행하였다. 그밖에도 지역 협의체별 공조 성과 등을 관리하는 등 협의체를 체계적으로 운영하였다.
43 다음으로, 각 지역의 피심인 3사 담당자들은 핫라인을 통해 개별 건축물의 임차료 금액, 계약종료일 등의 정보를 수시로 공유하였고, 이를 바탕으로 임차료 인하폭 등 협상의 제안가격 및 협상 시 일률적으로 적용하는 기준가격을 합의하고 이를 실행하였으며, 이 과정에서 본사 협의체에서 선정해 준 공동의 협상전략<각주>21</각주>을 실행하였다.
44 위에서 설명한 피심인 3사의 공동행위 전모는 아래 <그림 10>과 같으며, 이를 협의체 명칭으로 구분해 다음에서 살펴보도록 한다.
<그림 10> 피심인 3사 간 전반적인 합의ㆍ실행 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347037" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
45 첫째, 피심인 3사는 2013.3월경부터 2015년말까지 협의체를 'TF’라 불렀는데, 본사 협의체 하에 5개 지역(수도권, 충북권, 호남권, 경북권, 경남권) 협의체를 만들어 운영하였다.
46 아래 <표 5>와 같이 이 기간 동안 본사 협의체에는 약 17명이 속해 있었고, 이들은 정기적인 모임 및 이메일 등을 통해 다양한 아이디어를 발굴ㆍ논의하고 피심인 3사의 협상력을 높일 수 있도록 협상의 제안가격에 관한 합의를 근간으로 한 공조활동들을 결정하였고, 수도권 지역 신규계약 시 일률적으로 적용하는 기준가격을 공동으로 결정하였으며, 이러한 내용을 지역 협의체에 전달하고 이를 실행하도록 지시하였다.
<표 5> 2013.3월경 ∼ 2015년말 기간 중 본사 협의체 주요 가담자들 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347041" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
* 본사 가담자들 중 팀장 이하 직위는 팀원으로 통일하여 표기하였음
47 둘째, 피심인 3사는 2016.1월경부터 2019.6월 중순경까지 협의체를 '어깨동무’라는 친숙한 명칭으로 변경하여 구성원들 간 결속력을 한층 높였다.
48 이 기간 동안 본사 협의체에는 아래 <표 6>과 같이 약 17명의 피심인 3사 본사 담당자들이 속해 있었고, 이들은 임차비용 절감에 효과적이었던 공조활동들만 집중적으로 유지해 협상의 제안가격 합의 및 실행의 성공률을 높였으며,<각주>22</각주>신규계약 시 전국 각 지역에서 일률적으로 적용하는 기준가격을 공동으로 결정하기로 합의하고, 5개 지역 협의체에 전달해 이를 따르도록 하였다. 아울러, 각 지역별로 협상의 제안가격 합의 등 공조활동들을 지속하라고 지시하였고, 공조활동의 기초가 되는 계약 정보를 공유하고, 각 지역 협의체에서 이루어진 공조활동의 성과를 점검ㆍ진단하면서 지역별 우수 사례 등을 선정해 지역 협의체에 전파하는 등 더 나은 성과가 나올 수 있도록 체계적으로 관리하는 방식으로 운영하였다.
<표 6> 2016.1월경 ∼ 2019.6월중순경 기간 중 본사 협의체 주요 가담자들 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347043" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
* 본사 가담자들 중 팀장 이하 직위는 팀원으로 통일하여 표기하였음
2) 구체적 행위사실
가) 'TF’하에서의 공조활동(2013년3월 ∼ 2015년말)
(1) 본사 차원에서의 합의
(가) 공조에 대한 공감대 형성
49 2011년부터 피심인 3사는 신 4세대 서비스(4G) 경쟁에서 우위를 점하기 위하여 경쟁사보다 빨리 전국망을 구축하기 위한 경쟁을 하였고, 이에 따라 이동통신설비를 설치하는 장소는 커버리지 확보 측면에서 매우 중요했기 때문에 임대인이 요구하는 임차료 금액이 다소 높더라도 대부분 그 금액에 맞춰 임대차 계약을 체결하면서까지 설치장소를 경쟁적으로 확보하였다.
50 위 같은 상황이 계속되자 전국의 임차료 수준은 전반적으로 인상되었고 임차료 증가 추세가 지속되자,<각주>23</각주>피심인 3사 사이에서 임차비용을 절감해야 한다는 인식이 높아졌다.
51 특히 임차비용 절감이 큰 이슈로 대두되었던 케이티는 다른 피심인 2사에게 임차비용 절감방안을 함께 논의하자고 제안하였고, 그 결과 2012. 3. 28. 피심인 3사 임원ㆍ팀장급 회의가 LG유플러스 상암사옥에서 개최되었다.
52 이 회의에 참석한 케이티 김ㅇㅇ 상무, SK텔레콤 장ㅇㅇ 부장, LG유플러스 서ㅇㅇ 상무 등은 통신3사 간 임차비용 절감 공감대 형성 및 협력방안을 논의하였는데, 당시 케이티 김ㅇㅇ은 통신3사 간 신뢰를 바탕으로 한 협력을 통하여 임차비용을 절감하자는 입장을 밝혔고 다른 이들도 이에 동의하였다.
53 그리고 구체적인 공조대상, 내용 등은 향후에 만나 정하기로 하는 등 피심인 3사 사이에서 서로 공조해 임차비용을 절감해 보자는 공감대가 형성되었다.
54 그 후 피심인 3사는 2012.6.15. 만나 공조활동 아젠다(Agenda)에 관해 대략적으로 논의하고, 임대인이 임차료를 주변 시세보다 높은 금액으로 인상해 달라고 요구하는 계약 건(이하 '이슈국소’라 한다)에 대한 계약기간, 임차료 금액, 임대인 성향 등의 정보를 교환하였다.
55 그러나 당시 케이티는 본사에 임차비용과 각 지역의 임차 관련 업무를 체계적으로 관리하는 부서가 없었기 때문에 2012년 한 해 동안 피심인 3사<각주>24</각주>가 논의했던 공조에 관한 내용들이 케이티 내부의 의사결정권자 및 담당자들에게 정확하게 전달되지 못해 공조가 실질적으로 이루어지지는 못하였다.
56 이후 2013.1월경 케이티 본사에 '자산운용팀’이라는 부서가 만들어지자 본사가 각 지역의 임차 업무를 점검하였는데, 그 당시 수도권 담당자인 김ㅇㅇ 팀장은 본사 팀장인 손ㅇㅇ에게 본사 차원에서 다른 피심인들과 공조해 줄 것을 요청하였으며, 수도권 담당자들이 다른 피심인 담당자들과 만나 이슈국소 등에 관한 정보를 교환할 예정이니 그 모임에 본사 담당자들도 함께 참석해 달라고 부탁하였다.
57 이러한 사실은 통신3사 미팅결과 보고(소갑 제3-1호증), 임대차 Workshop 자료(소갑 제3-2호증), 케이티 본사 손ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-1호증), 케이티 정ㅇㅇ이 SK텔레콤 장ㅇㅇ, LG유플러스 도ㅇㅇ 등에게 보낸 이메일(소갑 제3-3호증) 등을 통하여 확인된다.
(나) 공조 합의 및 TF 출범ㆍ운영 시작(2013년3월 ∼ 12월)
58 2013. 3월 중순경<각주>25</각주>피심인 3사 담당자들 간 모임이 SK텔레콤 보라매사옥에서 개최되었는데, 케이티 본사 담당자인 손ㅇㅇ 팀장과 문ㅇㅇ 차장은 수도권 담당자인 김ㅇㅇ 및 한ㅇㅇ을 따라 그 모임에 참석하여 SK텔레콤 두ㅇㅇ 팀장 및 장ㅇㅇ 매니저, LG유플러스 유ㅇㅇ 팀장 및 박ㅇㅇ 차장 등을 만났다.
59 그 모임에서 SK텔레콤 두ㅇㅇ 팀장은 “이제 케이티도 본사차원에서 조직이 만들어졌으니 앞으로 우리 통신 3사가 본사차원에서 보다 체계적으로 대응해서 임차료 수준을 낮춰보자”고 하였고, 이를 위해 피심인 3사 본사 담당자들과 수도권 담당자들이 거국적으로 모여 공조를 선언하기로 하였다.
60 2013.3.26. 피심인 3사 본사 담당자인 케이티 문ㅇㅇ, SK텔레콤 장ㅇㅇ 부장, LG유플러스 박ㅇㅇ 차장은 SK텔레콤 을지로사옥(업계에서는 해당 사옥을 속칭 'T타워’라 칭한다)에서 만나, '이통3사 임차계약 공동 대응 TF 추진(안)’이라는 주제로 TF 추진방향, 운영방안 등을 협의하였고, 이틀 뒤에 피심인 3사 본사 및 수도권 담당자들이 대대적으로 모여 공조를 선언하기로 계획하였으며, 4월 2일부터 10일 사이에 각사 본사 팀장들이 지역을 방문해 본사 차원에서 공조해 임차비용을 절감하기로 한 사실을 각 지역 담당자들에게 전파<각주>26</각주>하기로 하고 그 일정을 정하였다.
61 마침내 2013.3.28. 피심인 3사 본사 및 수도권 지역 담당자들 약 50여명이 과천시 관문체육관에서 일명 '막걸리 회동’을 가졌다.
62 그날 본사 담당자인 케이티 손ㅇㅇ 팀장과 SK텔레콤 두ㅇㅇ 팀장 및 LG유플러스 유ㅇㅇ 팀장은 수도권 담당자들과 함께 있는 자리에서 “통신 3사가 더 체계적으로 잘 공조하여 임차료 수준을 낮추어 보자”고 합의한 사실과 구체적인 공조 내용은 추후 피심인 3사 본사 담당자들이 논의하여 결정하기로 한 사실을 선언하였으며, 수도권 담당자들은 공조에 대한 의지를 다졌다.
63 이후 피심인 3사 본사 담당자들은 사전에 계획한대로 4월2일부터 10일 사이에 각 지역을 순차적으로 방문하여 각사 지역 담당자들에게 본사 차원에서 공조하기로 합의한 사실을 밝히며, '서로 도와서 임차료 비용을 낮춰보자’라는 공동의 목표를 제시해 주었다.
64 이처럼 피심인 3사 본사 담당자들은 2013.3.28. '막걸리 회동’을 열어 공조에 관한 기본 합의를 한 것이며, 이 같은 합의가 각 지역에서 원활하게 실행될 수 있도록 각사 지역 담당자들을 만나 공동의 목표를 제시해 주고 공조를 지시한 것이다.
65 이후 케이티 문ㅇㅇ, SK텔레콤 장ㅇㅇ, LG유플러스 박ㅇㅇ 등 TF에 속한 각사 본사 담당자들은 2013.4.23.부터 2013.12.13.까지 공조의 기초가 되는 지역별ㆍ계약별 주소지, 임대인 성향, 임차료 금액 현황, 각 지역별 담당자 이름, 연락처 등 계약 관련 정보를 실시간으로 공유하고, 공조와 관련한 다양한 아이디어들을 논의하였으며, 구체적인 공조활동들을 합의하고 이를 각 지역 담당자들에게 전파하여 실행하였다.
66 TF 본사 담당자들이 주고받은 정보들을 살펴보면, ① 각사 지역 담당자들 간 의사연락 채널인 '핫라인’을 구축하기로 하고, 지역별 각사 담당자 이름과 전화번호 등을 교환하였고, ② 공동으로 대응할 계약 건(이하 '공동대응 국소’라 한다)들을 정하고, 공동대응 국소별 임대인 정보, 주소지, 계약시작일 및 만료일, 임차료 금액 등 관련 정보를 교환하였으며, ③ 마트 등 임차 규모가 큰 특정 임대인에 대한 지역별 건축물명, 계약시작일, 임차료 등 관련 정보를 공유하였다.
67 이처럼 TF 본사 담당자들이 공동대응 국소 및 특정 계약 건들에 대한 계약정보를 교환한 이유는 각 지역의 담당자들이 보다 집중적으로 공조해야 할 대상들을 선정해 주기 위함이며, 이러한 공동대응 국소 및 특정 계약 건들에 대한 실질적인 공조활동은 각 지역 담당자들에 의해 이루어졌다.
68 즉, TF 본사 담당자들이 공동대응 국소 및 대규모 계약 건들에 대한 정보를 교환한 뒤 이에 대한 정보 및 '협상의 제안가격 전략’<각주>27</각주>을 각 지역 담당자들에게 전달하면, 각 지역 담당자들은 계약갱신 시점이 도래했을 때 전달받은 정보를 기초로 하여 협상의 제안가격을 공동으로 결정하고 이를 실행하였다.
69 한편, 피심인 3사는 공동으로 임차전문회사(JV: Joint Venture)를 설립하는 방안을 논의하였으나 SK텔레콤 법무팀이 이 사안에 대해 국내 임차시장에서 경쟁을 제한할 우려가 있다는 내용의 검토 의견<각주>28</각주>을 제시함에 따라 이 방안이 실제 추진되지는 못하였다.
70 또한 TF 본사 담당자들은 '3사 기지국 공동계약’ 및 '통합계약’을 추진하기로 합의하였는데, '3사 기지국 공동계약’은 신규 계약 때 피심인 3사가 서로 임차할 장소를 사전에 공유하고 각 장소에 대한 기준가격을 결정한 뒤, 그 장소를 먼저 임차하는 피심인이 임대인에게 기준가격을 제시하면서 “다른 통신사를 유치해 수익을 높여 줄 테니, 자신에게 받는 임차료 금액을 낮춰 달라”고 협상하여 임차료 금액을 낮추는 방법이고,<각주>29</각주>'통합계약’은 한 피심인이 다른 피심인들을 대표해 협상의 제안가격을 결정하고 임대인과 협상하여 하나의 계약서로 임대인과 계약을 체결하는 방법이다.
71 이중 '3사 기지국 공동계약’ 합의는 2013.3월경 경남권 지역을 시작으로 2014.상반기경까지 모든 지역에서 실행되었지만, '통합계약’ 합의는 피심인 3사가 하나의 계약서로 임대인과 계약을 맺는 것이 현실적으로 어려워 각 지역 담당자들 사이에서 별도의 합의와 실행이 이루어지지는 않았다.
72 TF 본사 담당자들은 신규 개발지역 및 대규모 아파트 단지에 대해 공동의 협상전략<각주>30</각주>을 구사하기로 하고, 구체적인 합의ㆍ실행은 각 지역 담당자들을 통해 이루어졌으며, 각 지역 담당자들로부터 협상이 어려운 이슈국소 또는 대규모 계약 건들을 취합해 아젠다(Agenda)로 정하고 해당 계약 건들의 구체적인 공조활동 상황을 보고받았다.
73 TF 본사 담당자들은 '3사 지역별 임차료 통합 가이드라인’이라는 기준가격을 공동으로 정하고, 이를 공유하기로 합의하였다. 이는 한 피심인에 의해 임차료 금액이 전반적으로 높아지는 상향평준화 현상을 사전에 막기 위해 신규계약 시 일률적으로 적용하는 기준가격을 공동으로 결정하기로 한 것이다.<각주>31</각주>다만, 세부적인 기준가격의 결정, 실행방법 등에 대한 구체적인 합의는 다음해인 2014년 3월경에 이루어졌다.
74 이후, 2013.12월경 TF 본사 담당자들은 피심인 3사의 공조 이탈 방지 및 적극적 참여를 위해 '이통사 임차계약 공동노력 이행에 관한 협정서’라는 합의서를 만들었으며, 여기에는 2013.3월경부터 시작된 피심인 3사 간 합의의 목적과 구체적인 내용이 여실히 드러나 있다.
75 먼저, 제1조(목적)의 내용을 보면, '무선국 임차계약 체결과 임차료 절감활동과 관련하여 공동의 목표를 위해 상호 협력 할 것을 목적으로 한다’고 작성되어 있는데, 이를 통해 피심인 3사가 '임차비용 절감’이라는 공동의 목적 달성을 위하여 공조하기로 합의한 사실이 확인된다. 다음으로, 제3조(상호 협력 Agenda 분야)의 내용을 보면, '1.신규국소에 대한 통합계약(나대지, 건물 포함)’, '2. 신규국소 임차계약 G/L 수립(신설 및 증설 단가) 및 상호준수’, '3. 기존 고액국소에 대한 임차료 인하’ 등이 작성되어 있으며, 이를 통해 피심인 3사 본사 담당자들이 2013. 3월경부터 12월경 사이에 합의한 내용이 명시적으로 확인된다.
76 이러한 사실은 케이티 본사 손ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-1호증), 케이티 본사 손ㅇㅇ 2차 및 문ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-2호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-6호증), LG유플러스 본사 강ㅇㅇ, 도ㅇㅇ 및 박ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-10호증), 케이티 수도권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-13호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 수도권 두ㅇㅇ, 고ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), 케이티 충청권 박ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-17호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 충청권 정ㅇㅇ 및 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-18호증), 케이티 호남권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-21호증),SK텔레콤 및 SK오앤에스 호남권 장ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-23호증), 케이티 경북권 강ㅇㅇ 및 백ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-28호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-31호증), 케이티 경남권 김ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-32호증). SK텔레콤 및 SK오앤에스 경남권 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-33호증), 2013.3. 21.부터 12.19.사이에 TF 본사 담당자들이 주고받은 이메일, 첨부파일 및 관련 회의록(소갑 제3-4호증부터 제3-16호증까지), 임차계약 공동 노력 이행에 관한 협정서(소갑 제3-17호증) 등을 통하여 확인된다.
(다) TF 체계화 및 적극적 운영(2014년 ∼ 2015년)
77 2014. 1월부터 TF 본사 담당자들은 기존에 합의한 공조활동을 이어나가기 위한 세부 내용을 합의하고, 여러 공조활동들을 논의하였다.
78 먼저 2014.1.6.부터 2014.1.9.사이에 TF 본사 담당자들은 신규 계약 시 '3사 지역별 임차료 가이드라인’이라는 기준가격을 공동으로 결정하기 위해, 이를 현실에 적용할 수 있는 방법을 논의하였다.
79 당시 피심인 3사는 대부분 설비를 직접 설치하지 않고, 정보통신공사업자들<각주>32</각주>(이하 '협력사들’이라 한다)에게 관련 설치공사를 맡기면서, 신규 임차계약 업무도 함께 위탁하고 있었기 때문에 기준가격을 현실에 적용하기 위해서는 신규계약 업무를 대행하는 협력사들을 어떻게 통제하는지가 중요했다.
80 이에 대해 케이티 문ㅇㅇ는 LG유플러스 박ㅇㅇ에게 각사 담당자들이 임차료 가이드라인을 협력사에게 전달하고, 이를 준수토록 하는 방법 등을 공유해 주면서 가이드라인 초안을 작성해 달라고 요청하였다.
81 2014.2.18. 피심인 3사는 케이티 분당사옥에서 TF 본사 임원급 회의를 개최, 케이티의 이ㅇㅇ 상무, 손ㅇㅇ 팀장, 문ㅇㅇ, SK텔레콤의 최ㅇㅇ 본부장, 장ㅇㅇ, LG유플러스의 강ㅇㅇ 담당, 박ㅇㅇ 등이 참석하여, 2013년 공조활동의 성과를 점검하고 앞으로 TF를 보다 체계적으로 구성ㆍ운영해 보자고 하였다.
82 이후 2014.2.19.부터 피심인 케이티 문ㅇㅇ, SK텔레콤 김ㅇㅇ, 박ㅇㅇ, LG유플러스 박ㅇㅇ 등 TF 본사 담당자들은 수차례 이메일을 주고받고, 2월 25일 및 26일 두 차례 만나 TF 구성 체계 및 중점 추진할 공조활동 등을 논의하였다.
83 그 결과 4개 분과<각주>33</각주>를 만들기로 하고, 각 분과의 장과 구성원들을 배치하기로 하였으며, 각 분과에서 논의한 사안들을 케이티 담당자들이 정리해 공유하는 등 TF에서 케이티가 간사의 역할을 담당하기로 하였다.
84 4개 분과중 이 사건과 연관 있는 임차분과에서는 '임차료 가이드라인(G/L)제정’, '신설 국소 상면 공동계약’, '기존 운용 고액국소 3사 공동대응’ 등의 공조 활동을 Action Item으로 정하고, 이에 대한 구체적인 내용 및 실행계획을 합의하였다.
85 이중 '임차료 G/L 제정’ 관련 구체적 합의 내용은 다음과 같다.
86 첫째, 수도권(서울특별시, 인천광역시 및 경기도)에서 신규 계약 시 일률적으로 적용할 기준가격인 가이드라인을 공동으로 결정하여 3월 둘째 주에 먼저 시행하고, 이후에 각 지역별 임차료 가이드라인을 공동으로 결정하여 확대 시행하기로 합의하였다.
87 수도권 지역에 적용할 기준가격은 SK텔레콤이 자체적으로 만들어 놓은 기준가격을 다른 피심인들이 그대로 따르기로 하였다. 이에 따라 SK텔레콤이 다른 피심인들에게 공유한 '2014년도 신규계약 G/L’에는 시ㆍ도ㆍ군ㆍ구ㆍ읍ㆍ동 단위로 건축물 및 토지에 대한 평균가격과 목표가격이 각각 정해져 있었는데, 여기서 목표가격(TP)이 신규계약 시 피심인 3사가 적용할 기준가격을 의미한다.
88 둘째, 각사 단독국소에서 이미 설비가 설치된 장소에 추가 설비를 증설하는 경우에 적용하는 기준가격은 원칙적으로 무상으로 하되, 임대인이 임차료 금액 인상을 요구할 경우 00만 원에서 00만 원의 범위 내에서 임차료 금액을 인상해 주기로 합의하였고, 둘 이상의 피심인이 함께 설비를 설치한 경우에도 추가 장비를 증설할 때 무상을 원칙으로 하기로 하였다.
89 다음으로, '신설국소 상면 공동계약’ 과 관련해서는 피심인 3사가 사전에 임차할 예정 장소에 관한 정보를 공유하여 함께 계약을 진행할 대상지를 선정하고, 임차계약을 먼저 추진할 피심인을 주관사로 정한 이후 그 주관사가 신규계약 시 일률적으로 적용하는 기준가격에 따라 임대인과 협상을 진행하되, 이때 주관사는 임대인에게 다른 피심인들도 동 건축물에 끌어들여 임차수익을 높여주겠으니 자신에게 받는 임차료 금액을 할인해 달라고 하는 전략을 사용하기로 하였다. 이는 기존에 합의한 '3사 기지국 공동계약’과 그 내용이 동일하다.
90 마지막으로, '기존 운용 고액국소 3사 공동대응’과 관련해서는 피심인 3사가 임차료 금액이 상대적으로 높은 계약 건들(이하 '고액국소’라 한다)을 선정하고, 고액국소들에 대한 임차료 금액, 계약종료일, 설비 이설 가능 여부 등 계약정보를 사전에 공유한 뒤 해당 국소들에 대한 계약갱신 때 공동행위를 하기로 합의하였다.
91 구체적으로 피심인 3사는 협상의 제안가격을 사전에 공동으로 결정하고, 계약종료일이 먼저 도래하는 피심인이 주관사가 되어 임대인에게 그 제안가격대로 계약을 연장해 달라고 요구하면, 나머지 피심인들도 이에 맞춰 제안가격을 제시하기로 하였다.
92 이 과정에서 특정 고액국소의 계약이 종료되더라도 다른 건축물로의 설비 이설이 가능한 경우 피심인 3사는 자신들의 제안가격을 받아들이지 않으면 이미 설치된 설비를 다른 장소로 이설하겠다고 으름장을 놓아 임대인을 압박하는 전략도 마련하였다.
93 TF 본사 담당자들은 2014.2.27.부터 5.13. 사이에 수차례 이메일을 주고받으며, 공조활동별 추진계획 및 일정을 정하고, 공조에 있어 반드시 필요한 계약 관련 정보를 교환하였고, 3.5.에는 TF 본사 담당자들이 SK텔레콤 을지로사옥에서 만나 기존에 합의한 'Action Item’이라는 공조활동들이 각 지역에서 원활하게 실행되도록 점검할 방법, 시행 일자 등을 다시 논의하였다.
94 아울러, TF 본사 담당자들은 'Action Item’이라는 공조활동들을 시행 시기에 따라 Quick-Win과제(즉각 추진과제), 단기과제, 중기과제 등 3가지로 분류하고, 각 과제별 세부 공조활동들에 대한 실행일자와 성과점검에 관한 사항을 결정하였는데, 이 사건과 연관이 있는 공조활동들은 대부분 즉각적으로 시행하는 Quick-Win과제에 속해 있으며, 그중 '임차료 G/L 제정 및 현장적용’ 부분을 보면, '신설국소: 3사 통합 임차료 G/L 수립 및 각 사 통보(∼3.14일 KT)’라고 작성되어 있는바, 이는 TF 본사 담당자들이 앞서 2014.2월경 합의한 대로 '2014년 신규계약 G/L’이라는 기준가격을 2014. 3월 중에 각사 수도권 지역 담당자들에게 전파하여 이를 실행하였다는 것을 보여준다.
95 이후 TF 본사 담당자들은 각 지역의 피심인 3사 담당자들을 독려하기 위하여 2014.5.28.과 30. 양일에 걸쳐 케이티 탄방사옥과 SK텔레콤 보라매사옥에서 워크숍을 개최하였다.
96 이러한 두 번의 워크숍에서 TF 본사 담당자들은 지역 담당자들을 모아 놓고, 본사 차원에서 합의한 공조활동 내용을 설명하고, 같은 지역을 관할하는 3사 담당자들끼리 분임을 구성하여 분임별 성과점검 방안, 공조활동 실행 및 유지 방법 등을 논의하였다.
97 이후, TF 본사 담당자들은 2014.5.31.부터 12월말까지 각 지역 피심인 담당자들이 실행하는 공조활동의 성과와 실적을 지속적으로 점검하면서 공조체계를 유지하였다.
98 2015. 1. 9. 피심인 케이티 손ㅇㅇ 및 문ㅇㅇ, SK텔레콤 박ㅇㅇ 및 장ㅇㅇ, LG유플러스 어ㅇㅇ 및 박ㅇㅇ 등 TF 본사 담당자들은 SK텔레콤 을지로 사옥에서 신년 모임을 가졌으며, 모임이 끝난 뒤 케이티 문건우는 다른 피심인 본사 담당자들로부터 의견을 수렴해 2015년도에 본사 차원에서 챙길 중점 공조활동들을 문서파일[★2015년도 통신3사 공조 TF 시행(안)_150113(0)]로 정리하여, 2015.1.13. 이메일을 통해 송부하였다.
99 이후 TF 본사 담당자들은 2015.1.19.부터 12월말 사이에 기존에 합의한 공조활동들을 유지해 나가면서 각 지역에서 합의를 실행하는 담당자들의 공조상황 등을 점검하였으며, 수시로 이메일을 주고받으며 계약 현황, 고액국소 현황 등 임차 관련 정보를 공유하였다.
100 즉, 기존에 합의한 공조활동들이 그대로 유지되고 있어서 TF 본사 담당자들은 새로운 공조활동을 논의하고 합의할 필요가 없었기 때문에 이메일 등을 주고받으며 필요한 정보를 교환<각주>34</각주>하는 등 당초 합의한 공조활동들이 각 지역에서 잘 실행되도록 관리한 것이다.
101 한편, 위 기간 중인 2015.4. 1. SK텔레콤은 임차 업무를 자회사인 SK오앤에스로 이관하고, 해당 업무를 담당하던 직원들 중 대부분을 자회사로 이동시켰는데, 이에 따라 TF 본사 구성원들 중 SK텔레콤 담당자들의 대다수가 SK오앤에스로 소속이 변경되었다.
102 다만, TF 본사 협의체에서 활동하던 김ㅇㅇ, 장ㅇㅇ 등은 SK텔레콤에 남게 되어서 이들을 통해 TF에서 유통되는 정보들이 SK오앤에스 담당자들에게 전달되었고, SK오앤에스로 소속을 옮긴 두ㅇㅇ 등 담당자들은 다른 피심인 담당자들에게 공조를 중단하겠다는 입장을 명시적으로 밝히지 않았으며, 오히려 그간 해 오던 공조활동을 적극적으로 이어나갔다. 따라서 SK텔레콤과 SK오앤에스 간 업무 이관에도 불구하고 피심인 3사 간 공조가 그대로 이어질 수 있었다.
103 이러한 사실은 케이티 본사 손ㅇㅇ 3차 및 문ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-3호증), 케이티 본사 손ㅇㅇ 4차 및 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-4호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-6호증), SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 노ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), SK오앤에스 본사 장ㅇㅇ 확인서(소갑 제2-9호증), 임차료 가이드라인 관련 이메일(소갑 제3-18호증), TF 구성ㆍ운영 회의 관련 이메일 및 회의자료(소갑 제3-19호증 및 제3-21호증), TF 본사 담당자들이 2014.2.27.부터 5.13. 사이에 주고받은 다수의 이메일 및 발표자료(소갑 제3-22호증부터 제3-32호증까지), 5개 지역 협의체 워크숍 시행계획 관련 이메일 및 첨부자료(소갑 제3-33호증), 2014.5.31.부터 10.27. 사이에 TF 본사 담당자들이 주고받은 이메일(소갑 제3-34호증부터 제3-40호증까지), 2015년도 신년 모임, 공조활동, 정기모임, 고액국소 등 관련 담당자들이 주고받은 이메일(소갑 제3-41호증부터 제3-44호증까지) 등을 통하여 확인된다.
(2) 각 지역<각주>35</각주>TF 차원에서의 합의 및 실행
(가) TF 지역 협의체
104 앞서 살펴본 바와 같이, 피심인 3사는 2013.3월경부터 2015년말 사이에 TF '본사 협의체’와 '지역 협의체<각주>36</각주>’를 각각 구성ㆍ운영하며, 공조 체계를 조직적으로 이어나갔다.
105 TF 지역 협의체에 속한 피심인 3사 담당자들은 이 사건 공동행위를 실질적으로 실행한 주체로서, 구체적인 협상의 제안가격 및 기준가격을 합의ㆍ실행하고 현실적으로 적용 가능한 공조활동들을 행하였다.
106 이 시기 피심인 3사가 운영했던 TF 지역 협의체는 아래 <그림 11>와 같다.
<그림 11> 피심인들이 운영한 TF 지역 협의체
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347007" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347009" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347011" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347015" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347047" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
107 위 5개 지역의 TF 협의체에는 피심인 3사의 지역별 담당자들이 속해 있었는데, 팀장ㆍ선입급 담당자들이 각사 지역 담당자들 간 공조가 원활하게 이루어지도록 공조활동의 성과 등을 관리하였으며, 공조활동에 필요한 계약 관련 정보를 수시로 교환할 수 있도록 '핫라인<각주>37</각주>’이라는 연락창구를 만들어 운영하였다.
(나) TF 수도권 협의체 관련 합의 및 실행
108 케이티 김ㅇㅇ, 정ㅇㅇ, 김ㅇㅇ, SK텔레콤 고ㅇㅇ, LG유플러스 송ㅇㅇ 등 약 35명의 수도권 담당자들은 피심인 3사 본사에서 2013.3.28. 공동주최한 '막걸리 회동’에 참석하여 임차비용 절감을 위해 공조하기로 합의하였다.
109 이후부터 TF 수도권 담당자들은 계약 업무 담당자들의 이름과 전화번호 등이 적힌 핫라인을 공유하는 등 공조활동을 위한 의사연락 채널을 구축하고 수시로 연락해 공조에 필요한 임차계약 관련 정보를 주고받으면서 본사 협의체에서 지시한 공조활동들을 실행하였는데, 특히 실행이 용이한 다음 두 가지 공조활동에 집중하였다.
110 첫째, TF 수도권 담당자들은 임차료 금액이 주변 계약 건들보다 상대적으로 높은 고액국소의 임대인 성향, 임차료, 계약시기, 계약종료일 등 관련 정보를 교환하고 그 중 둘 이상의 피심인이 계약을 맺고 있으면서 동시에 계약갱신 시점이 유사한 건들을 위주로 공동 대응하였으며, 그 방법은 앞서 설명한 협상의 제안가격 전략과 동일하였다.
111 둘째, TF 수도권 담당자들은 신규 계약 체결 시 본사 협의체에서 정해준 기준가격에 따라 임대인들과 협상하여 계약을 체결하였다. 다만, 당시 피심인들은 협력사를 통해 대부분의 신규 계약을 진행하고 있어서 협력사들에게 이 임차료 통합 가이드라인을 전달하고 이에 맞춰 임대인과 협상하도록 하였다.
112 이러한 사실은 케이티 수도권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-13호증), 케이티 수도권 김ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-14호증), 케이티 수도권 정ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-15호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 수도권 두ㅇㅇ, 고ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 호남권 배ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-25호증), 케이티 경북권 백ㅇㅇ 2차 및 염ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-30호증),지역별 핫라인 관련 이통 3사 지역별 담당자 연락처(소갑 제4-1호증), 케이티 수도권 주간업무 보고서 및 주간점검회의록(소갑 제4-2호증) 등을 통하여 확인된다.
(다) TF 4개 지역(충청권ㆍ호남권ㆍ경북권ㆍ경남권) 협의체 관련 합의 및 실행
113 케이티 손ㅇㅇ, SK텔레콤 두ㅇㅇ, LG유플러스 도ㅇㅇ 등 TF 본사 팀장들은 2013.4.2. 경남권을 시작으로 4.3. 경북권, 4.9. 호남권, 4.10. 충청권 등 4개 지역을 순차적으로 방문하여 각 지역의 담당자들을 만나 본사차원에서 공조하기로 합의한 내용을 전달하고 앞으로 서로 도와 임차료 비용을 낮춰보라고 지시하였다.
114 이후 4개 지역 담당자들은 2013.4월경부터 2015년 말까지 핫라인을 공유하고 정기적인 모임, 전화연락 등을 통해 공조에 필요한 고액국소 관련 임대인의 성향, 계약체결일, 계약종료일, 임차료 금액 등 임차계약 관련 정보를 수시로 교환하였으며, 아래와 같은 3가지 공조활동을 주로 실행하였다.
115 첫째, 주변 계약 건들에 비해 임차료가 높은 고액국소 중 둘 이상의 피심인의 설비가 설치되어 있으면서 계약갱신 시점이 유사한 건들을 선별하여<각주>38</각주>, 계약갱신과 관련된 공조활동을 하였으며, 그 방법은 앞서 설명한 협상의 제안가격 전략과 동일하였다.
116 둘째, 신규계약과 관련하여 임대인에게 제시하는 임차료 금액을 동일하게 맞추기 위하여 '임차료 가이드라인’을 공동으로 결정하고 이를 실행하였는바,<각주>39</각주>경남권 지역 담당자들은 2013. 3월에, 충청권 세종시 지역 담당자들은 2013. 11월에, 호남권 지역 담당자들은 2014. 2월에, 충청권 세종시 외 지역 담당자들은 2014. 4월에, 경북권 지역 담당자들은 2015. 1월에 각각 가이드라인을 공동 결정하였다.
117 이는 당초 2013. 4. 23. TF 본사 담당자들이 합의한 '지역별 임차료 통합 G/L’과 같은 것으로써 수도권<각주>40</각주>을 제외한 TF 4개 지역 담당자들은 지역별 기준 금액을 별도로 합의ㆍ실행한 것이다. 다만, 당시 SK텔레콤(2015.4. 1.부터는 'SK오앤에스’이다) 등 일부 피심인들은 협력사를 통해 신규 계약 업무를 진행하고 있어서 협력사들에게 합의된 기준가격표를 전달해 주고, 그에 따라 신규계약을 체결하도록 하였다. 한편, 대단지 아파트 등 특정 신규계약 건의 경우에는 케이티 등 일부 피심인들이 TF에서 공동으로 결정한 '임차료 가이드라인’에 따라 신규계약을 직접 진행하였다.
118 셋째, 설비증설과 관련하여 2014. 2월경 충청권 및 호남권 담당자들은 이미 임차한 장소에 설비를 추가적으로 설치할 때 무상을 원칙으로 정하고, 부득이하게 임차료를 인상해 주어야 하는 경우 그 상한 금액을 공동으로 결정하기로 합의하고 이를 실행하였으며, 이 같은 기준을 '임차료 상한 가이드라인’이라고 칭했다.
119 이러한 사실은 케이티 충청권 박ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-17호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 충청권 정ㅇㅇ 및 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-18호증), 케이티 충청권 세종시 오ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-19호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 충청권 세종시 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-20호증), 케이티 호남권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-21호증), 케이티 호남권 임ㅇㅇ 및 배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-22호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 호남권 장ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-23호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 호남권 배ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-25호증), 케이티 경북권 강ㅇㅇ 및 백ㅇㅇ 1차 진술조서(소갑 제2-28호증), 케이티 경북권 백ㅇㅇ 2차 및 염ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-30호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-31호증), 케이티 경남권 김ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-32호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 경남권 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-33호증), TF 협의체 추진 관련 이메일(소갑 제3-4호증), TF 담당자들이 만나 협의한 내용 관련 이메일(소갑 제3-28호증), 충청지역 성과 관련 이메일(소갑 제4-3호증), 통신3사 중부권 계약 담당 간담회 발표자료(소갑 제4-9호증), 통신3사 하반기 임전무퇴 워크숍 발표자료(소갑 제4-10호증), 신규 계약 관련 충청권 TF 통신3사 회의록(소갑 제4-12호증부터 제4-15호증까지), 호남권 TF 3사 간 주고받은 이메일(소갑 제4-16호증), 경북권 케이티 임차료 절감 관련 보고서 및 자료(소갑 제4-17호증부터 제4-23호증까지), 경남권 통신 3사 공용화, 워크숍 및 공동협의체 관련 회의록(소갑 제4-24호증부터 제4-26호증까지) 등을 통하여 확인된다.
(라) TF 지역 협의체의 합의ㆍ실행 내역 종합
120 앞서 살펴본 바와 같이, TF 지역 담당자들은 2013.3월경부터 2015년말까지 TF 본사 협의체에서 지시한 공조활동들 중 ①고액국소 관련 협상의 제안가격, ②신규계약 관련 기준가격, ③설비증설 관련 가이드라인 등 3가지 내용을 합의ㆍ실행하였으며, 그 내역을 정리하면 아래 <표 7>과 같다.
<표 7> TF 지역 협의체별 합의ㆍ실행 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347049" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
121 이상의 TF 협의체의 공조활동에 의해 피심인 3사의 계약 건당 평균 연 임차료는 아래 <표 8>과 같이 고액국소의 경우 2014년 0,000천 원에서 2015년 0,000천 원으로, 신규계약의 경우 2014년 0,000천 원에서 2015년 0,000천 원으로 낮아졌다.
<표 8> 고액국소 및 신규계약의 계약 건당 평균 연 임차료 변동 추이
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347051" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료(소갑 제9-1호증 ∼ 제9-4호증)
** 2013년 고액국소 임차료 추출 대상은 수도권에 한정되었고, 신규국소 기준가격 합의는 일부 지역을 제외하고는 2014년부터 이루어졌음을 감안하여 2014년과 2015년을 비교
나) '어깨동무’하에서의 공조활동(2016년 ∼ 2019년6월경)
(1) 본사 차원에서의 합의 유지
(가) 협의체 명칭변경, 어깨동무 출범
122 2016.1.6. 케이티 유ㅇㅇ, SK오앤에스 최ㅇㅇ 및 LG유플러스 박ㅇㅇ 등 피심인 3사 본사 담당자들은 2016년에도 공조를 이어나가기 위하여 TF 본사 및 지역 협의체에서 지속적으로 추진해야 할 활동들을 정하였으며, 핫라인을 현행화하고, 각사의 임차비용 현황을 취합하는 등 공조활동을 이어나가는 데 필요한 준비를 하였다.
123 2016.1.12. 케이티 안양지사에서 개최된 신년 모임에는 케이티 최ㅇㅇ 담당, 손ㅇㅇ 팀장, 유ㅇㅇ, SK오앤에스 신ㅇㅇ 실장, 두ㅇㅇ 팀장, 최ㅇㅇ, LG유플러스 우ㅇㅇ 담당, 도ㅇㅇ 팀장, 최ㅇㅇ 등이 참석하여, ① 고액국소 대상 공동대응, ②전국적인 신규계약 임차료 가이드라인 공동결정 등 기존에 합의한 공조활동을 지속ㆍ발전해 나가기로 합의하였으며, 피심인 3사 협의체의 명칭을 '어깨동무’로 변경<각주>41</각주>하였다.
124 이후 피심인 3사 본사 담당자들은 새로운 공조활동 발굴보다 각 지역 공조활동의 성공률 제고에 힘썼다. 특히 협의체 간사인 케이티를 중심으로 본사차원에서 각 지역의 실적을 체계적ㆍ정기적으로 관리하기 시작하였고, 이때부터 각 지역 담당자들은 공조실적에 대한 부담과 압박을 느끼며 공조활동을 보다 강화하였다.
125 이러한 사실은 케이티 본사 손ㅇㅇ 4차 및 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-4호증), SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 노ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), LG유플러스 본사 송ㅇㅇ, 김ㅇㅇ 및 배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-11호증), 케이티 경북권 정ㅇㅇ 및 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-29호증), 2016년부터의 공조활동 관련 이메일(소갑 제5-1호증), 핫라인 현행화 관련 이메일(소갑 제5-2호증), 공조활동 관련 이메일(소갑 제5-3호증) 등을 통하여 확인된다.
(나) 어깨동무하에서의 합의 유지, 선택과 집중
126 케이티 유ㅇㅇ, SK오앤에스 최ㅇㅇ, LG유플러스 박ㅇㅇ 등 피심인 3사 본사 담당자들은 2016.1. 13.부터 2.12. 사이에 이메일을 통해, 신규 개발지와 관련한 입주예정일, 위치 등 각 지역의 공조활동을 지원하기 위해 필요한 정보를 교환하는 등 본사 차원에서의 공조를 이어나갔다.
127 특히, 본사 담당자들은 신규계약 시 전국 각 지역에서 적용할 기준가격을 공동결정하여 '지역별 임차료 가이드라인’이라는 기준가격표를 작성하고, 이를 각 지역의 피심인 3사 담당자들과 협력사들에게 전달하여 신규계약 시 적용하도록 하였으며, 이를 위해 본사 담당자들은 협의체 간사인 케이티 주도하에 전국을 동ㆍ리 단위까지 세분화하여 각각의 기준가격을 공동으로 결정하였다.
128 이로써 지난 TF하에서 수도권을 제외한 4개 지역에서 지역 담당자들이 개별적으로 합의하여 실행하던 기준가격을 본사 협의체 차원에서 공동으로 결정하게 되었다.
129 그 후 본사 담당자들은 2016.2.22. 및 23. 양일에 걸쳐 각 지역 담당자들을 대상으로 현장설명회를 개최하였는데, 먼저 케이티 대전 탄방사옥에서 진행된 2. 22일 설명회는 충청권ㆍ호남권ㆍ경북권ㆍ경남권 등 4개 지역의 피심인 3사 팀장ㆍ선임급 담당자들을 대상으로 진행되었고, SK오앤에스 서울 보라매사옥에서 진행된 2.23일 설명회는 수도권 지역의 피심인 3사 팀장ㆍ 선임급 담당자들을 대상으로 진행되었다.
130 이 두 번의 설명회 때 케이티 손ㅇㅇ 팀장, 유ㅇㅇ, SK오앤에스 두ㅇㅇ 팀장, LG유플러스 도ㅇㅇ 팀장, 박ㅇㅇ 등 본사 담당자들은 각 지역 담당자들에게 '『어깨동무』 임차료 절감을 위한 통신3사 협력 현장 설명회’라는 자료를 배포한 뒤, 협의체의 명칭을 변경한 사실과 그 이유<각주>42</각주>, 본사 및 각 지역 협의체의 역할 등을 알려주었다.
131 그리고 기존 합의 내용 중 집중적으로 유지하기로 한 공조활동(Action Item)의 내용을 설명하고, 본사 협의체에서 매월 각 지역 협의체의 성과를 체계적으로 관리하겠다고 하면서 관련 성과관리 양식을 배포하고, 각 지역 담당자들의 적극적 실행을 요청하였다.
132 이때, 집중하기로 한 공조활동(Action Item)의 주요 내용은 ① 신규택지개발 관련하여 신규계약 시 피심인 3사 중 주관사가 임대인과 먼저 협상을 진행하며, 이때 각 지역 담당자들은 본사 협의체에서 공동으로 결정한 지역별 임차료 가이드라인에 따른다는 것과 ② 신증설국소 상면공동 계약의 경우에도 신규계약 때 실행하는 공조활동으로써 한 피심인이 다른 피심인들을 대표해 임대인과 협상을 진행할 때 본사 협의체에서 공동으로 결정한 지역별 임차료 가이드라인에 따른다는 것, ③ 둘 이상의 피심인이 함께 임대하고 있는 고액국소를 대상으로 계약갱신 때 협상의 기준가격을 공동으로 결정한 뒤, 임대인에게 그 금액을 순차적으로 제시한다는 것 등이었다.
133 어깨동무 본사 담당자들은 2016.2.26.부터 2016년말까지 고액국소의 임차 관련 정보를 수차례 공유하고, 이를 기초로 피심인 3사가 공동의 협상전략을 펼칠 계약 건들을 선정해 이를 지역 담당자들에게 전달하는 한편, 매월 각 지역 협의체의 공조실적을 점검하였다.
134 2016.1월부터 5월까지의 성과를 정리한 '어깨동무 16년 상반기 협력 실적 보고’자료를 보면, 신규계약 건과 관련하여 가이드라인을 적용해 2015년 대비 계약 건당 평균 임차료를 약 000천원 절감하였고, 총 0,000건의 계약에서 00억원의 비용을 절감하였다는 내용이 확인되며, 이 같은 성과는 하반기에도 이어져 2016. 1월부터 10월까지 약 0,000건의 임차 계약에서 약 00억원의 비용을 절감하였다.
135 또한 피심인들은 각 지역에서 공조 실적이 우수한 담당자들에게 포상금을 지급하는 등 공조실적을 체계적으로 관리하였다.
136 이와 같은 어깨동무 협의체는 2016.1월경부터 2019년 6월 중순경까지 지속적으로 운영되었으며, 이 기간에 본사 담당자들은 기존과 같이 정기적인 모임을 갖고 공조체계를 유지하면서, 핫라인을 현행화하여 각 지역에서 공조활동이 원활하게 이루어지도록 하였다.
137 또한 고액국소 및 신규 아파트 등 대규모 계약 건들에 대한 임차료 금액, 주소지 등의 정보를 공유해 이를 지역 협의체에 전달하는 등 지역 담당자들이 공조활동을 집중적으로 행할 대상 건들을 선정해 주었다.
138 그리고 2016년 상반기경 합의한 지역별 임차료 가이드라인의 시의성을 높이기 위하여 2017년 및 2018년에 이를 두 차례 현행화하였으며, 본사 협의체 간사인 케이티를 중심으로 각 지역의 공조 성과를 체계적으로 관리하면서 성공사례를 찾아내 이를 전 지역에 전파하였다.
139 이에 더하여, 2018. 2월경 5G 설비 추가설치 시 적용하는 기준가격인 '5G증설 임차료 인상 가이드라인’을 공동결정하기로 합의하고, 이를 각 지역 담당자들을 통해 실행함으로써 5G 망구축 경쟁에 의한 임차비용 상승을 억지한바, 그 합의 과정은 아래와 같다.
140 2017년 중순경 피심인 3사는 이미 임차한 장소에 공간 확장 없이 5G 설비만 추가 설치<각주>43</각주>하는 방향으로 증설을 추진하였다. 이에 피심인 3사는 무상 증설을 원칙으로 하였으나 당시 피심인 3사가 5G 설비증설과 관련한 별도의 기준가격을 합의하지 않아서 LG유플러스는 임차료 인상을 요구하던 일부 임대인에게 연 00만원에서 00만원 수준의 추가금액을 지급하였고, 이에 다른 피심인 2사도 LG유플러스와 유사한 수순으로 임차료 금액을 인상해 주어야 하는 상황에 놓이게 되었다.
141 결국 2018.2월경 피심인 케이티 정ㅇㅇ, SK오앤에스 노ㅇㅇ 및 LG유플러스 송ㅇㅇ 등 본사 담당자들이 모임을 갖고, 5G 설비는 이미 임차한 장소에 설비만 추가적으로 설치하는 점을 고려하여 원칙적 무상으로 설치하기로 정하였으나, 이미 LG유플러스가 일부 임대인에게 추가금액을 지불한 상황이므로 임대인이 임차료 금액 인상을 요구하면 LG유플러스에 맞춰 최대 연 00만원까지만 인상해 주기로 하였는바, 본사 협의체는 이러한 내용을 반영하여 지역별 상한액을 정한 '5G 증설 임차료 인상 가이드라인’을 공동으로 작성하여 배포하기로 합의하고 이를 실행하였다.
142 이러한 사실은 케이티 본사 손ㅇㅇ 4차 및 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-4호증), 피심인 케이티 본사 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-5호증), SK오앤에스 본사 두ㅇㅇ 및 노ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), 피심인 LG유플러스 본사 송ㅇㅇㆍ김ㅇㅇㆍ배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-11호증), SK텔레콤 및 SK오앤에스 수도권 두ㅇㅇ, 고ㅇㅇ 및 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), 공조활동 관련 이메일(소갑 제5-3호증), 지역별 임차료 가이드라인 공동결정 합의 관련 이메일(소갑 제5-5호증), 고액국소 계약정보 교환 관련 이메일(소갑 제5-6호증), 어깨동무 지역 현장설명회 관련 이메일 및 자료(소갑 제5-7호증 및 제5-9호증), 공동대응 고액국소 현황자료 관련 이메일(소갑 제5-10호증), 어깨동무 공조 성과 관련 이메일 및 자료(소갑 제5-11호증부터 제5-23호증까지), 어깨동무 2017년 운영 관련 이메일 및 자료(소갑 제5-24호증부터 제5-29호증까지), SK오앤에스의 비용절감 보고서(소갑 제5-30호증), 5G증설 임차료 인상 가이드라인 합의 관련 자료(소갑 제5-31호증 및 제5-32호증) 등을 통하여 확인된다.
(2) 지역 차원에서의 합의 유지 및 실행
(가) 어깨동무 지역 협의체 출범 및 합의 유지ㆍ실행
143 어깨동무하에서도 협의체 구성이 TF 때와 동일하여 각 지역 담당자들은 기존과 같이 공조활동들을 실행하기 용이했고, 본사 협의체가 매년 지역별 핫라인을 현행화하고 이를 지역 협의체에 공유하였다.
144 앞서 살펴본 바와 같이 본사 협의체에서 매월 각 지역 협의체의 성과를 체계적으로 관리하겠다고 하자, 각 지역 담당자들은 2016.2월경부터 2019.6월 중순경 사이에 모임, 전화연락, 이메일 등을 통하여 기존에 합의한 공조활동들을 계속 실행하면서 가시적인 성과를 내기 위해 부단히 노력하였다.
145 첫째, 계약갱신과 관련하여 고액국소를 중심으로 임대인 성향, 계약종료일, 임차료 금액 등의 정보를 교환하고, 둘 이상의 피심인의 계약 갱신일이 유사한 계약 건들을 공동대응 국소로 정한 뒤 이 국소들을 중심으로 기존과 같은 방법으로 공동의 협상전략(협상의 제안가격 제시)을 실행하였다.
146 둘째, 신규계약과 관련하여 경북권 및 경남권은 본사 협의체의 지시대로 기준가격을 적용하였으나, 수도권ㆍ충청권ㆍ호남권 등 3개 지역 담당자들은 본사 협의체가 내려준 기준가격의 범위 내에서 별도의 기준가격을 합의하고 이를 실행하였다.
147 수도권에서는 서울시 연 000만원, 경기도 연 000만원 및 나대지 연 00만원으로, 충청권 세종시 외 지역에서는 건축물 연 000만원 및 나대지 연 00만원, 세종시에서는 아파트 동당 연 00만원으로, 호남권에서는 광주시내 연 000만원, 시단위 연 000만원, 군ㆍ면단위 연 000만원 및 나대지 연 00만원으로 기준가격을 정하였다.
148 셋째, 대형마트, 입주 예정 아파트 등 대규모 계약 건과 관련하여 피심인 3사 중 먼저 협상에 임하는 주관사를 선정하고, 협상의 제안가격 또는 기준가격을 사전에 공동으로 결정하고, 그 제안가격 또는 기준가격에 따라 임대인과 공동으로 협상하였다.
149 넷째, 5G 설비 추가설치와 관련하여 2018년 어깨동무 본사 협의체에서 내려준 '5G 증설 임차료 인상 가이드라인’에 따라 무상 설치를 원칙으로 하되, 임대인이 임차료 금액을 인상해 달라고 요구하면, 최대 연 00만원까지만 인상해 주기로 하고 이를 실행하였다.
150 그 밖에도 어깨동무 협의체 간사인 케이티가 매월 혹은 분기별로 위와 같은 공조활동의 성과를 지역별로 취합ㆍ점검하여 이를 본사 협의체에 보고하였고, 정기적으로 우수 공조사례를 발굴해 지역 협의체에 전파하였다.
151 이러한 사실은 케이티 수도권 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-12호증), 케이티 수도권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-14호증), 케이티 수도권 정ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-15호증), SK텔레콤 수도권 고ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), 케이티 충청권 박ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-17호증), SK텔레콤 충청권 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-18호증), 케이티 충청권 세종시 오ㅇㅇ 및 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-19호증), SK텔레콤 충청권 세종시 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-20호증), 케이티 호남권 배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-22호증), SK텔레콤 호남권 장ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-23호증), SK텔레콤 호남권 배ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-25호증), 케이티 경북권 백ㅇㅇ 2차 진술조서(소갑 제2-30호증), SK텔레콤 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-31호증), 케이티 경남권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-32호증), SK텔레콤 경남권 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-33호증), 핫라인 현행화 관련 이메일(소갑 제5-2호증), 어깨동무 2017년 운영, 핫라인 현행화 및 고액국소 기준 관련 이메일(소갑 5-24호증), 5G증설 임차료 인상 가이드라인 합의 관련 자료(소갑 제5-32호증), 수도권 어깨동무 통신3사 회의록(소갑 제6-1호증), 충청권 어깨동무 통신3사 회의록(소갑 제6-2호증부터 제6-8호증까지), 호남권 어깨동무 통신3사 회의록 및 관련자료(소갑 제6-9호증부터 제6-18호증까지), 경북권 어깨동무 통신3사 회의록(소갑 제6-19호증부터 제6-21호증까지), 경남권 어깨동무 통신3사 회의록 및 관련자료(소갑 제6-22호증부터 제6-26호증까지) 등을 통하여 확인된다.
(나) 어깨동무 지역 협의체의 합의ㆍ실행 내역 종합
152 앞서 살펴본 바와 같이, 어깨동무 5개 지역 담당자들은 계약갱신 관련하여 협상의 제안가격을 지속적으로 합의하고 실행하였으며, 신규계약과 관련하여 본사 협의체에서 공동으로 결정한 기준가격을 실행하거나 별도로 지역별 임차료 가이드라인을 공동으로 결정하여 이를 실행하였고, 5G 설비증설 시 적용하는 기준가격인 '5G 설비증설 임차료 상한 가이드라인’을 본사 협의체로부터 전달받아 실행한바, 그 내역을 정리하면 아래 <표 9>와 같다.
<표 9> 어깨동무 지역 협의체별 합의ㆍ실행 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347055" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_26(1).png" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
153 이상의 어깨동무 협의체의 공조활동에 의해 피심인 3사의 계약 건당 평균 연 임차료는 아래 <표 10>과 같이 고액국소의 경우 2015년 0,000천 원에서 2019년(6월 중순까지) 0,000천 원으로, 신규계약의 경우 2015년0,000천 원에서 2019년(6월 중순까지) 0,000천 원으로 낮아졌다.
<표 10> 고액국소 및 신규계약의 계약 건당 평균 연 임차료 변동 추이
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347057" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료(소갑 제9-1호증 ∼ 제9-4호증)
다) 어깨동무 협의체 해산 및 공조활동 중단(2019년6월 중순경)
154 5G 서비스 출시 준비 등의 사유로 2019년도에는 본사 담당자들 간 정기적 회합은 이뤄지지 않았으나 기존부터 본사 및 지역 협의체의 역할이 체계적으로 구분되어 작동되어 왔기 때문에 본사 담당자들이 새로운 공조활동을 발굴ㆍ논의하지 않아도 지역 담당자들을 통해 협상의 제안가격과 기준가격에 관한 합의ㆍ실행이 자연스럽게 유지되었으며, 당시 피심인 3사 중 그 누구도 어깨동무라는 협의체에서 탈퇴한다는 명확한 의사를 밝히거나, 공조활동을 중단하겠다는 입장을 명시적으로 표현하지 않았다.
155 그러던 중, 2019.6.16. 충청일보는 「중계기 설치ㆍ임대료 담합 … 세아연<각주>44</각주>, 이통사 공정위 고발」이라는 제목의 기사를 통해 피심인 3사가 세종시 지역 내 아파트 측에 지불하는 임차료 금액이 옥상 1대당 연 50만원으로 동일해 담합이 의심되며, 이에 대해 세아연이 피심인 3사에 대한 담합 혐의를 공정위에 신고하였다는 내용을 보도하였다.
156 위 언론보도 후 피심인 케이티 및 SK텔레콤 법무부서는 자사 및 자회사(SK오앤에스를 의미한다)의 어깨동무 협의체 담당자들을 대상으로 자체 점검을 시행해 법위반 여부를 검토하였고, 그 결과 2사 법무부서는 그간 협의체를 운영하며 행하던 공조활동들이 담합에 해당될 소지가 크다고 판단하였다.
157 이에 따라 2사 법무부서는 이 사건 공동행위에 가담하던 담당자들에게 다른 피심인들 담당자들과의 연락 및 만남을 금지하고, 그간 행하던 공조활동을 즉각 중단하라는 방침을 전달하였다.
158 이로써 피심인 3사 간 공조와 어깨동무라는 협의체가 2019.6월 중순경 사실상 해산되어 약 6년 2개월 동안 계속된 이 사건 공동행위가 종료되었다.
159 이러한 사실은 케이티 본사 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-5호증), SK오앤에스 본사 두ㅇㅇㆍ노ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), LG유플러스 본사 송ㅇㅇㆍ김ㅇㅇㆍ배ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-11호증), SK오앤에스 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-16호증), 케이티 충청권 오ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-17호증), SK오앤에스 충청권 세종 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-20호증), 케이티 호남권 문ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-26호증), SK오앤에스 호남권 장ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-23호증), 케이티 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-28호증), SK오앤에스 경북권 강ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-31호증), 케이티 경남권 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-32호증), SK오앤에스 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-33호증), 충청일보 기사(소갑 제10-2호증) 등을 통하여 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>45</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
2. ∼ 9. (생략)
2) 법리
160 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항 제1호의 부당한 공동행위에 해당되기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 합의를 하고, ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 ④ 공정위로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가받은 사실이 없어야 한다.
가) 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위
161 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품이나 용역의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 말한다. 여기서 말하는 '가격’이란 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉, 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지급하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다.<각주>46</각주>162 아울러, '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 결정대상이 되는 가격은 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다.<각주>47</각주>또한 인상률, 할증률, 이윤율 등과 같이 가격에 영향을 미치는 요소를 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위도 포함되며, 일률적인 원가계산 방법을 따르도록 함으로써 실질적으로 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 등과 같이 가격에 영향을 미치는 행위도 포함된다.<각주>48</각주>나) 합의의 의미
163 법 제19조 제1항은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의를 금지하고 있는데, 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미하고, 의사의 합치란 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없다. 즉, 합의는 사업자 간 의사의 일치가 있었다는 연락을 의미하는 것으로 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 상호인식이나 이해 또는 암묵적 요해와 같은 묵시적 방법도 포함하는 넓은 개념이다.<각주>49</각주>164 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당한다.
165 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하지 아니한다.<각주>50</각주>다) 경쟁제한성
166 부당한 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>51</각주>167 또한, 일정한 거래분야에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 해당되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다.
168 구체적으로 어떠한 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이나,<각주>52</각주>경쟁제한 효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한 효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다. 일례로, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 할 것이다.<각주>53</각주>라) 하나의 공동행위
169 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>54</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위인지 여부
170 피심인들은 계약갱신과 관련하여 제안가격을 공동으로 결정하기로 합의하였으며, 신규계약 또는 설비증설 시 일률적으로 적용하는 기준가격(가이드라인)을 공동으로 결정하기로 합의하였는바, 그 명칭 여하를 불문하고 합의한 가격이 최종가격 결정에 영향을 미치는 이상 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위에 해당한다.
171 아울러, 구매자 담합은 판매자 담합과 마찬가지로 위법성이 일반적으로 인정되며, 법원도 공급자들이 아닌 수요자들이 구매가격을 합의하였더라도 그로 인해 해당 분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한한 이상 법 제19조 제1항 제1호에 해당한다고 판시한 바 있다.<각주>55</각주>2) 합의의 존재 여부
172 피심인들은 3사가 체계적으로 공조하여 임차비용을 낮추기로 하고, 2013.3월경부터 2019.6월 중순경까지 'TF’ 또는 '어깨동무’라는 협의체를 결성ㆍ운영하면서 본사 및 지역 차원의 모임, 이메일ㆍ핫라인 등 의사연락을 통해 계약갱신과 관련한 협상의 제안가격, 신규계약 및 설비증설과 관련한 기준가격(가이드라인)을 공동으로 결정하기로 합의하였다. 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 경우에 해당한다.
3) 경쟁제한성 여부
가) 관련시장 획정
173 공동행위의 경쟁제한성을 판단함에 있어서는 먼저 그 전제가 되는 관련시장을 획정하여야 하고, 관련시장을 획정함에 있어서는 거래대상인 상품의 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사 결정형태 등을 종합적으로 고려하여야 한다.<각주>56</각주>이에 대해 「공동행위 심사기준」 Ⅴ.2.나.(1)에 따르면 관련시장은 경쟁관계가 성립될 수 있는 일정한 거래분야를 말하며, 일정한 거래분야는 거래대상(상품시장), 거래지역(지역시장) 등에 따라 구분될 수 있다.
174 한편, 이동통신설비 설치를 위한 옥상ㆍ토지 공간의 사용권을 거래하는 임대차시장은 이통사가 이동통신서비스를 제공하는데 필요한 생산요소 시장(input market)으로서 상방시장(upstream market)에 해당하고, 이동통신서비스를 제공하는 시장은 위 생산요소 등을 사용하여 생산한 재화를 거래하는 최종재 시장(final product market)으로서 하방시장(downstream market)에 해당한다. 따라서 이 사건 공동행위의 관련시장을 획정함에 있어서는 상방시장에 해당하는 임대차시장과 하방시장에 해당하는 이동통신서비스 시장을 구분하여 살펴본다.
(1) 임대차시장
(가) 상품시장의 획정
175 이 사건 관련 상품시장은 이동통신설비 설치장소의 임대차시장이다.
176 이동통신설비 설치를 위한 임대차 대상이 되는 장소는 대부분 다른 용도로 사용되기 어렵고 일반인의 접근이 빈번하지 않은 건축물의 옥상ㆍ벽면 중 약 4.5평 정도의 공간 또는 토지의 약 1평 정도의 공간으로서, 그 위치, 면적 및 용도 등에 있어 일반적인 부동산 임대차 대상과 명확히 구별되는바, 다른 임대차시장과는 대체가능성이 있다고 보기 어렵다.<각주>57</각주>177 앞서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 이동통신 서비스 제공을 위해 전국망 커버리지를 확보하고 있으며, 이 과정에서 전국 각 지역에 커버리지를 연결할 거점들을 선정하고 해당 거점 내에서 전파의 안정적 송수신에 유리한 고층 또는 지대가 높은 건축물이나 주변에 장애물이 적은 토지 등에 이동통신 설비를 설치한다.
178 피심인들은 임대인이 계약을 거부하거나 과도한 임대료를 요구하는 경우, 거점 내에서는 지역별 커버리지를 변경할 필요 없이 주변으로 이설이 가능한바, 거점 내에 있는 건축물이나 토지 상호 간에는 비교적 높은 대체가능성이 있으며, 거래당사자도 이를 인식<각주>58</각주>하고 있다.
179 또한 거점 외의 인접 건축물이나 토지 상호 간에도 잠재적인 대체가능성이 존재한다. 왜냐하면 피심인들의 지역별 커버리지 및 거점의 위치와 범위는 불가변적인 것이 아니고 지형ㆍ환경ㆍ유동인구 등의 변화, 기술의 발전 등은 물론 (잠재적) 임대인들과의 계약 또는 갱신 실패 등 다양한 상황에 따라 변경될 수 있기 때문이다.
180 실제로 아래 <표 11>과 같이 피심인들은 2017년부터 2019년까지 매년 평균 약 1천 건 수준의 계약을 해지하고 이설한 사실이 있으므로, 인접 건축물ㆍ토지 간의 대체가능성이 확인된다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 11> 2017년 ∼ 2019년 피심인 3사의 계약 해지 관련 현황
(단위: 건수, 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347059" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
* 해지 건당 지역별 임차료 금액 평균은 서울, 부산, 대구 등 17개 행정구역별 해지 건당 임차료 금액을 산술평균하여 구함
** 출처: 피심인들 제출자료(소갑 제9-5호증 ∼ 제9-7호증)
(나) 지역시장의 획정
181 앞서 살펴본 바와 같이, 커버리지 및 거점은 다양한 사정에 따라 변경될 수 있으며, 설계 가능 범위 내의 모든 건축물이나 토지 상호 간에는 잠재적 대체가능성이 있기 때문에 이 사건 관련 지역시장은 이동통신설비 커버리지 설계 가능 구역별로 획정할 수 있다.
182 이동통신설비의 일반적인 커버리지는 반경 500m(도심은 230m) 가량이지만 지역별 커버리지 설계 가능 구역은 지형 및 건축물의 분포 등에 따라 달라질 수 있으며, 전체적인 망 설계 내용에 따라 개별적인 커버리지 설계 가능 구역은 다양하게 설정될 수 있다.
183 다만, 피심인 3사가 보유한 설비의 성능이 유사하고, 지형이나 건축물 배치 등에 따른 셀 조정 필요성도 비슷하므로 피심인들 간 커버리지 설계 가능 구역은 상당 부분 유사하며, 3사 간에 개별적인 설계 가능 구역이 완전히 일치하지 않더라도 피심인 3사 모두 전국망을 갖추고 있고 음영지역은 거의 없으므로 피심인 3사가 각 사의 모든 커버리지 설계 가능 구역 내에서 1곳 이상의 이동통신설비 설치장소를 임차하고 있다고 볼 수 있다.
184 따라서 피심인 3사는 전국에 걸친 각 사의 커버리지 설계가능 구역들 내에서 이동통신설비 설치장소를 임차함에 있어 더 유리한 곳에 더 빨리 설치하기 위해 서로 경쟁하는 관계에 있다.
(다) 임대차시장 획정 결과
185 이동통신설비의 커버리지 설계 가능 구역별로 이동통신설비 설치장소 임대차시장으로 획정한다.
(2) 이동통신서비스 시장
186 음성통화ㆍ문자ㆍ모바일 데이터를 포괄하여 전국을 하나의 이동통신서비스 시장으로 획정한다.
나) 경쟁제한성 판단
187 아래와 같은 사정을 고려할 때 이 사건 피심인들의 행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다.
188 첫째, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>59</각주>189 피심인들은 임대인들과의 거래에서 임차료 금액에 직접적으로 영향을 미치는 협상의 제안가격과 기준가격 등을 공동으로 결정하기로 합의하였는바, 이는 실질적으로 가격에 영향을 미치는 행위에 포함된다. 이 같은 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 그 성격상 경쟁을 제한하는 것이 명백하고 실질적으로도 경쟁제한 효과 이외에 달리 효율성 증대 효과가 있는 것으로 볼 수 없다.
190 설령 피심인들이 2013.3월경부터 2019.6월 중순경까지 이 사건 공동행위를 통해 임차비용을 절감해 어느 정도의 통신요금 인하 여력을 가졌다 치더라도, 피심인 3사는 4G(LTE) 및 3G 서비스 요금을 인하한 사실이 없으며, 오히려 위 기간 중 새롭게 출시한 5G 서비스의 경우에는 저가형 요금제 금액이 4G에 비해 2만원 이상 높았던바,<각주>60</각주>피심인들의 행위가 이 사건 임대차시장에 미치는 경쟁제한 효과는 명백한 반면, 임차비용 절감이 통신요금 인하로 이어졌다는 증거는 찾아볼 수 없다.
191 둘째, 이 사건 위반 기간은 피심인 3사가 4G 및 5G 기술을 도입하여 통신품질 경쟁을 하던 시기와 겹쳐서, 피심인들 간에는 최적 장소에 통신설비를 보다 빠르게 설치하려는 경쟁이 존재할 수밖에 없었는데, 피심인들의 이 사건 공동행위로 인하여 이러한 경쟁이 제한되었으며 이로 인해 이동통신서비스 시장에서의 품질 경쟁 또한 제한되었다.
192 특히 최적 장소에 통신설비를 보다 빠르게 설치하려는 경쟁은 통신 세대가 변경될 때 더욱 치열하게 이루어졌는데, 아래와 같은 사실을 통해 이를 확인할 수 있다.
193 ① 2011년에 피심인 3사가 4G 서비스 전국망 커버리지 확보를 최우선 목표로 설정하면서 소유주들의 요구를 받아들여 임차료 금액을 인상해서라도 관련 설비를 빠르게 설치하여 임차비용이 증가하게 된 것이 이 사건 합의의 배경이었고, ② 합의 기간 중인 2017년에도 5G 설비를 보다 빠르게 증설하기 위해 LG유플러스가 일부 임대인에게 최대 연 30만원 수준의 추가금액을 지불하는 등 경쟁의 소지가 발생하자, 2018년 2월 피심인 3사가 합의를 통해 5G 설비증설은 '원칙적 무상’으로 설치하되, 이미 LG유플러스가 일부 추가 금액을 지불한 상황이므로 임대인이 임차료 인상을 요구하면 LG유플러스에 맞춰 최대 연 00만원까지만 인상해 주기로 결정하면서 최적 장소에 5G 통신설비를 먼저 설치하려는 피심인들 간 경쟁을 원천적으로 차단하였다.
194 셋째, 임대차시장에서 유일한 수요자<각주>61</각주>인 피심인들은 이 사건 공동행위를 통해 수요독점을 형성하고 임대인들과의 거래에서 우위를 점하여 가격을 인위적으로 왜곡한바, 경쟁 과정의 훼손이 발생하였다.
195 이 사건 공동행위 전에는 건물주 또는 입주민 대표 등은 이동통신 3사가 제안한 가격을 비교하여 협상을 통해 가격을 결정하였으므로, 가격결정은 개별 거래가 아닌 이동통신 3사 또는 일부가 참여한 경쟁을 통해 이루어졌으나 피심인들이 공동으로 제안가격 및 기준가격을 정하고 건물주 또는 입주민 대표 등의 가격 비교를 사전에 차단하는 전략을 사용한 결과 임대차시장에서의 가격이 인위적으로 왜곡되었으며, 피심인들의 이익을 위해 임대인의 정당한 재산권 행사를 방해한 결과를 초래하였다.
196 넷째, 피심인들은 이 사건 공동행위가 법에 위반될 소지가 있음을 충분히 인식하였음에도 불구하고, 공동의 협의체를 지속적ㆍ체계적ㆍ조직적으로 운영하면서 공동행위를 은밀하게 유지하였다.<각주>62</각주>그리고 피심인들은 임대인과의 협상 시 우위를 점한다는 명목하에 각사의 전국망 커버리지 설계도가 반영된 설비 설치장소 및 후보장소 등 사내 비밀정보를 공유하였으며, 심지어 거래상대방인 임대인들의 동의 없이 그들의 개인ㆍ법인 정보까지 실시간으로 공유하였다.
197 다섯째, 이 사건 공동행위는 이동통신 3사의 이동통신설비에 대한 투자유인 및 혁신 동기를 저해하였다. 이동통신설비에 대한 비용증가는 이동통신 3사로 하여금 설치에 따른 비용감소 기술개발 유인<각주>63</각주>을 촉진할 수 있었음에도 설치장소에서의 임차료 절감ㆍ유지 공조활동을 통해 기존 기술을 대체하여 비용을 획기적으로 절감하려는 기술개발 또는 투자 유인을 감소시킴으로써 이동통신 3사의 혁신 동기를 저해한 측면이 있다.
4) 하나의 공동행위인지 여부
198 이 사건 공동행위는 2013.3월경부터 2019.6월 중순경 사이에 정기적인 모임, 이메일, 핫라인 전화통화 등을 통해 협상의 제안가격 및 기준가격을 지속ㆍ반복적으로 공동결정하기로 합의 및 실행한 것으로 아래와 같은 사정을 고려할 때, 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다.
199 첫째, 피심인들은 위 기간 동안 임대차시장에서의 협상의 제안가격과 기준가격을 공동으로 결정하기로 한바, 합의의 대상이 동일하다.
200 둘째, 피심인들은 임차료 금액 수준을 낮추거나 그 인상을 억지하기 위해 담합기간 동안 거의 유사하고 반복적인 공조활동을 한바, 단일한 의사에 따라 합의가 이루어졌다.
201 셋째, 피심인 중 그 누구도 담합기간 동안 합의한 내용에 대해 반대하거나 합의중단 혹은 탈퇴하겠다는 명시적인 의사를 표명한 사실이 없는 등 담합기간 동안 합의구성원의 변경 없이 단절됨이 없이 계속됐다.
5) 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다) 인가 여부
202 피심인들은 위 2. 가. 행위에 대하여 사전에 위원회의 인가를 받은 사실이 없다.
6) 소결
203 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하여 위법하다.
라. 피심인들 주장에 대한 검토
1) 합의 내용의 담합 해당 여부
가) 고액국소 리스트 및 신규계약 가이드라인 공유가 담합인지 여부
204 피심인 LG유플러스 및 SK텔레콤(SK오앤에스)은 고액국소 리스트 교환은 지역 담당자들이 공조대상을 선정하는데 필요한 정보를 제공하기 위한 목적이었고, 신규계약 가이드라인은 추상적이고 선언적인 금액을 정리한 것에 불과하므로, 고액국소 및 가이드라인 리스트상 모든 국소에 대하여 담합으로 볼 수 없고 일부 고액국소 등 실제 실행된 국소에 한해 담합을 인정해야 한다고 주장한다.
205 살피건대, 아래와 같은 사정을 고려할 때 피심인들의 주장은 이유 없다.
206 이 사건 합의는 통신 3사가 공조하여 임차료를 낮추기 위해 협의체를 결성하고, 협상의 제안가격 및 기준가격을 공동으로 결정한 것으로 이는 경쟁관계에 있는 사업자 간 가격담합에 해당한다.
207 먼저, 피심인 3사는 2013. 3. 28. 과천시 소재 관문체육공원에서 일명 '막걸리 회동’을 열어 “앞으로 통신 3사가 체계적으로 공조하여 임차료를 낮출 필요가 있으며, 이를 위해 아젠다를 만들어 공유하고 서로 공조방안을 합의하자”는 것에 동의한바, 이는 기본합의에 해당한다.
208 이에 따라 그 구체적인 공조방안으로 상시 협의체를 결성하여 고액국소<각주>64</각주>(공동대응국소) 리스트를 교환하고 계약갱신 시 이에 대한 협상의 제안가격을 결정하고, 신규계약 및 설비증설 관련 기준가격(가이드라인)을 결정한 것이다.
209 부당한 공동행위는 합의함으로써 성립하고 합의에 따른 행위를 실제 실행하였을 것을 요하는 것은 아니므로 해당 고액국소 리스트 및 신규계약 가이드라인 결정 행위와 관련 국소 전부는 이 사건 합의의 범위에 포섭된다.
나) 행위의 성격상 공동구매에 해당하는지 여부
210 피심인 LG유플러스는 피심인들이 공동으로 제안가격 또는 기준가격을 제시한 행위는 공동구매와 유사하여 위법성이 없다고 주장한다.
211 살피건대, 공동구매는 독점적인 공급자와 시장지배력이 없는 다수의 중소기업이 수요자인 시장에서 수요자들이 협동조합 등을 통해 공동으로 원료나 원자재 등을 구매하고, 그로 인한 경쟁 제한성이 발생하지 않는 경우에만 예외적으로 허용되는바<각주>65</각주>, 피심인들의 이 사건 행위가 이러한 경우에 해당한다고 보기 어렵고, 전기통신사업법 등 관련 법령에 담합 적용을 배제하는 규정 또한 없으므로 피심인의 주장은 이유 없다.
2) 임대차시장에서의 경쟁의 존재 여부
212 피심인 LG유플러스 및 SK텔레콤(SK오앤에스)은 아래와 같은 사정을 고려할 때 임대차시장에서의 경쟁 자체가 존재하지 않는다고 주장한다.
213 첫째, 전기통신사업법상 설비 설치가 의무화되어 있고, 통신설비 설치 국소의 Cell 반경 제약 상 설계 지점 이외의 장소로 대체가 불가능하거나 이설비용이 커 사실상 공급 대체 가능성이 없으므로 공급독점 구조인 점, 임대인은 다른 용도로 사용되지 않는 장소의 일부를 공급하는 것이므로 임차인의 수와 관련 없이 공급 비용이 소요되지 않는 점 등을 고려할 때 공급 측면에서의 경쟁이 존재하지 않는다.
214 둘째, 임차료는 개별 당사자 간 협상을 통해 결정되고 공통적으로 적용되는 가격이 존재하지 않으므로 가격경쟁이 존재하지 않는 점, 피심인들은 같은 장소를 공유하여 설비를 설치할 수 있어 설치장소 사용은 상호 비경합적이며, 설비를 어떤 방식으로 설치하든 품질의 차이가 없으므로 물량ㆍ품질경쟁이 존재하지 않는 점 등을 고려할 때 수요 측면에서의 경쟁도 존재하지 않는다.
215 살피건대, 아래와 같은 사정을 고려할 때 피심인들의 주장은 이유 없다.
216 첫째, 동일 거점 내에 조건이 유사한 다수 건축물ㆍ토지가 있는 경우 공급대체성이 있어 공급자 간 경쟁이 발생하며, 일부 거점의 경우 공급대체가 제한되는 측면이 있더라도 임차료나 지형ㆍ환경ㆍ유동인구 등의 변화, 기술발전 등 시장환경 변화에 따라 공급 대체성은 고정되지 않고 달라질 수 있는 점, 임대인은 전자파 발생, 미관 손상에 대한 우려 등 유ㆍ무형의 비용과 임대료 수입을 비교 형량하여 설치장소를 공급하므로 공급 비용이 0이라고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 공급 측면에서의 경쟁이 존재하지 않는다고 단정할 수 없다.
217 둘째, 임대인은 통신사별 제안가격 및 주변 임대료 등을 고려하여 협상을 통해 임차료를 결정하며, 협상은 가격형성 과정의 하나일 뿐 경쟁의 존재 여부와는 별개 요소이고, 각 피심인이 지급하는 임차료는 다른 피심인에게 영향을 주기 때문에 가격경쟁이 존재하며, 전기통신사업법상 설치가 의무화된 것은 대형건축물과 공동주택의 구내용 설비로서 이 사건 관련시장에서 구내용(옥내형)은 제외한 점, 피심인들 간 합의를 통해 같은 설치장소를 공동사용하고 있을 뿐 해당 장소는 본질적으로 비경합적 재화<각주>66</각주>가 아니며, 각 통신사별 커버리지 설계에 따라 전파환경에 유리한 장소를 확보할 필요가 있고 하방시장인 이동통신서비스시장의 경쟁압력에 따라 최적장소에 대한 수요는 달라질 수 있으므로 물량ㆍ품질경쟁도 존재하는 점 등을 고려할 때 수요 측면에서의 경쟁이 존재한다.
218 따라서 임대차시장에서 경쟁이 존재하기 때문에 임대차시장의 수요를 100% 점유하고 있는 피심인 3사가 이 사건 합의를 통해 임차료 협상에 공동대응하여 경쟁을 인위적으로 제거 또는 제한한 것이다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
219 피심인들에 대하여, 향후 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 위반행위로 인한 효율성 증대 효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 같은 법 시행령<각주>67</각주>제61조 제1항 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>68</각주>Ⅲ. 1. 가. 및 나. (1), Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
나. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액
(1) 관련 상품
220 부당한 공동행위와 관련된 상품이라 함은 법 위반행위의 대상 품목으로 당해 위반행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 상품이며, 부당한 공동행위를 한 사업자 간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 개별ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>69</각주>또한 부당한 공동행위에서의 관련 상품은 합의 대상에 국한되는 것이 아니라 당해 위반행위에 영향을 받은 상품을 포함하며<각주>70</각주>, 실제로 거래가 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품도 모두 포함한다.<각주>71</각주>221 따라서 이 사건 공동행위의 관련 상품은 '고액국소 또는 신규 및 증설 임차계약과 관련한 이동통신설비 설치장소에 대한 점유권’인바, 고액국소 리스트와 신규계약 및 설비증설 가이드라인상의 관련된 모든 국소가 합의의 직접 대상 또는 합의로부터 직ㆍ간접적인 영향을 받은 상품이라고 할 수 있다.
222 또한 이 사건 합의 및 실행 구조가 합의 이후에 이를 실행하기 위한 고액국소 리스트나 신규계약 및 설비증설 가이드라인을 공유한 것이므로 해당 리스트나 가이드라인 중에 일부 미실행된 국소<각주>72</각주>가 있거나 그 임차료가 제안가격 또는 기준가격보다 높게 결정<각주>73</각주>되었다고 하더라도 합의의 영향을 받지 않았다고 단정할 수 없다.
(2) 위반행위 기간
223 피심인들은 임차비용 절감이라는 목적하에 서로 공조하기로 한 기본적인 합의를 바탕으로 그에 따르는 고액국소 관련 협상의 제안가격과 신규 및 증설 관련 기준가격에 관한 구체적인 내용을 5개 지역별로 각기 다른 날 합의하였는바, 이에 대한 지역별 각 피심인의 시기와 종기를 살펴보면, 아래 <표 12> 내지 <표 14>와 같다.
<표 12> 고액국소 협상의 제안가격 합의 관련 지역별ㆍ피심인별 시기 및 종기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347067" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
* 2013. 3월 피심인 3사 본사 및 수도권 담당자들이 합의하였고, 2013. 4월 피심인 3사 본사 담당자들은 4개 지역 담당자들에게 합의 내용을 전달함
<표 13> 신규계약 기준가격 합의 관련 지역별ㆍ피심인별 시기 및 종기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347069" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
* 신규계약 기준가격은 최초 기본합의 시 논의된 것이 없었는바, 각 지역별 합의 시점을 시기로 봄
① 수도권: 2014. 3월 본사 차원에서 합의한 신규계약 가이드라인 수도권에 전파
② 충청권(세종시): 2013. 11월 신규 계약 가이드라인 공동 결정
③ 충청권(세종시 외): 2014. 4월 신규계약 가이드라인 교환
④ 호남권: 2014. 2월 신규계약 가이드라인 공동 결정
⑤ 경북권: 2015 1월 신규계약 가이드라인 공동 결정
⑥ 경남권: 2013. 3월 신규계약 가이드라인 공동 결정
<표 14> 설비증설 기준가격 합의 관련 지역별ㆍ피심인별 시기 및 종기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347071" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
* 설비증설 기준가격은 최초 기본합의 시 논의된 것이 없었는바, 각 지역별 합의 시점을 시기로 봄
① 충청권ㆍ호남권: 2014. 2월 임차료 상한 가이드라인 공동 결정
② 충청권ㆍ호남권 외 지역: 2018년 2월 본사협의체에서 결정한 5G 증설 임차료 상한 가이드라인 적용
(3) 관련매출액 산정
224 관련매출액은 피심인들의 각 위반행위 기간 동안 고액국소 계약 건들(설비 증설 건들 포함<각주>74</각주>) 및 신규계약 건들에 해당하는 임차료의 합계액으로 한다.
225 첫째, 고액국소 관련매출액 산정과 관련하여, 피심인들이 고액국소(공동대응국소)로 선정하여 4차례에 걸쳐 상호 공유한 목록(리스트)<각주>75</각주>을 토대로 이 사건 위반 기간의 관련매출액을 산정한다.
226 고액국소 협상의 제안가격 관련 합의의 시기는 수도권이 2013. 3월경이고, 비수도권이 2013. 4월경이므로 관련매출액 산정의 시기는 수도권은 2013. 3. 31.(계약시작일 기준)<각주>76</각주>, 비수도권은 2013. 4. 30.로 보는 것이 타당하다. 다만, 2013년 목록에는 수도권 국소만 포함되어 있고 비수도권 국소는 2014년 목록부터 포함되어 있다.
227 따라서 2013년 고액국소 목록에 대해서는 2013. 3. 31. 이후 계약이 시작되는 건의 임차료를 관련매출액으로, 2014년 이후 고액국소 목록에 새로 포함된 국소는 최초 포함된 연도부터의 임차료를 관련매출액으로 산정<각주>77</각주>하되, 위반 기간의 임차료를 누적하여 산정<각주>78</각주>한다.
228 다만, 고액국소 목록에서 피심인 2개사 이상이 중복되지 않은 단독국소, 피심인들 상호 간 임차한 국소, 공공기관ㆍ국공립대학교<각주>79</각주>및 구내용 설비<각주>80</각주>에 대해 지급한 임차료는 제외하며, 고액국소 명단 중 계약시작일이 관련매출액 산정의 시기 전인 경우 해당 계약의 종료일까지의 임차료는 관련매출액에 포함하지 아니하고,<각주>81</각주>고액국소 명단에 피심인별 신규국소가 포함된 경우에도 최초 계약기간의 임차료는 신규국소 관련매출액에 포함되므로 이를 제외한다.
229 고액국소 협상의 제안가격 관련 합의의 종기는 2019. 6월경이나, 2019.6.16. 충청일보의 보도 이후 피심인들이 자체 점검ㆍ진단을 통해 협의체를 해산하고 탈퇴한 점 등을 감안하여 관련매출액 산정의 종기는 2019. 6. 18.로 특정하며, 이날 이전에 계약이 시작되었다면 해당계약이 2019. 6. 19. 이후에 계속되어도 해당연도 임차료나 계약기간 전체에 해당하는 일괄지급 임차료는 관련매출액에 포함된다. 이는 앞서 관련매출액 산정의 시기 전 계약이 시작된 건의 임차료를 관련매출액에서 제외하는 것과 같은 원리이다.
230 둘째, 신규계약 관련매출액 산정과 관련하여, 관련매출액 산정의 시기 및 종기는 위 <표 13>의 신규계약 기준가격 합의 관련 지역별ㆍ피심인별 시기 및 종기를 기준으로 하되, 고액국소와 마찬가지로 시기와 종기의 구체적 일자 특정 필요성에 따라 시기는 해당 월 말일을, 종기는 2019. 6. 18.로 하여 위반 기간의 신규계약 임차료 전체로 산정한다.
231 이에 따라 산정된 피심인별 고액국소 및 신규계약 관련매출액은 아래 <표 15>와 같다.
<표 15> 피심인별 고액국소 및 신규계약 관련매출액
(단위: 원, 부가세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347075" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_34(1).png" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
* 충청권 신규계약 임차비용의 경우, 세종시는 2013.11월부터 2019.6월 기간 동안의 임차비용을, 세종시 외 충청지역은 2014.4월부터 2019.6월 기간 동안의 임차비용을 각각 합한 금액임
나) 부과기준율
232 이 사건 공동행위는 가격담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 임대차시장에서 피심인 3사의 수요 점유율이 100%에 달하는 등 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하나, 피심인들은 합의 대상(목록) 중에서 임차료가 비교적 큰 국소 위주로 실행에 옮기거나, 2016년까지는 설비구축을 담당하는 협력사들이 피심인들이 제시한 신규계약 기준가격 준수보다는 신속한 설비구축에 집중하는 등 그 실행 범위가 다소 제한적이었으므로 피심인들의 행위로 인한 경쟁제한효과가 크다고 보기 어려운 점, 임대인들은 이동통신설비 설치장소를 통신사들에게 중복적으로 임대하여 추가수익을 올릴 수 있고 피심인들은 설치장소를 반드시 배타적으로 독점하여 사용할 필요는 없어 보이는 점(실제 상당수가 중복국소이다), 이 사건 합의는 생산비용을 절감하려는 구매 담합적 성격으로 피심인들이 취득한 부당이득 규모나 임대인의 피해가 크다고 보기 어려운 점, 임차료 인상 통제로 인해 통신요금의 변동 등 소비자에게 직접 영향을 미친다고 보기 어렵고 합의실행에 대한 제재수단 등을 사용하지 않은 점, 피심인 3사는 통신서비스 품질 보장을 위해 전국망 구축에 관한 법적 의무가 있고 셀 거점 내 유리한 위치를 소유한 임대인의 임차료 인상 요구에 대응하는 차원도 있었던 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
233 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하며, 각 피심인별 산정기준은 아래 <표 16>과 같다.
<표 16> 각 피심인별 산정기준
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139347077" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
2) 1차 조정
234 피심인들의 과거 5년간<각주>82</각주>법위반 내역은 아래 <표 17>과 같다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).