공정거래위원회
의결서
2023전사1480
대한 건
의결일: 2024년 4월 15일
주문
1. 피심인은 구성사업자가 다른 사업자의 콜을 수행하거나 다른 사업자의 플랫폼 가맹회원으로 가입하는 것을 금지함으로써 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위를 즉시 중지하고, 향후 이와 동일 또는 유사한 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 30일 이내에, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 위반하였다는 이유로 위 1.과 같이 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 [별지] 기재의 문안대로 구성사업자에게 서면, 전자우편(이메일) 또는 문자메시지 중 하나 이상의 방법으로 통지하여야 한다.
2. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 30일 이내에, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 위반하였다는 이유로 위 1.과 같이 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 [별지] 기재의 문안대로 구성사업자에게 서면, 전자우편(이메일) 또는 문자메시지 중 하나 이상의 방법으로 통지하여야 한다.
이유
1. 기초사실
가. 피심인 적격성
1 피심인은 충주시 개인택시사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>1</각주>(개정 2023. 6. 20. 법률 제19510호, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제2호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다.나. 피심인 일반현황
2 피심인은 충주시를 사업구역으로 하는 개인택시사업자들로 구성되어 있으며, 충청북도개인택시운송사업조합(이하 '충북택시조합’이라 한다)의 지부이다. 피심인의 일반현황은 아래 <표 > 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268415" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 출처: 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제1호증)<각주>3</각주>다. 시장구조 및 실태
1) 택시운송사업
3 여객자동차 운수사업법(이하 '여객자동차법’이라 한다) 제2조 제3호에 따르면, 여객자동차운송사업이란, '다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업’을 말하며, 이 중 노선을 정하지 않고 사업구역을 정하여 자동차를 가지고 여객 운송을 하는 사업을 '구역(區域) 여객자동차운송사업’이라 한다. 택시운송사업은 이러한 구역 여객자동차운송사업 형태의 하나로써 승객에게 운송 용역을 제공하고 운임을 받는 서비스를 말한다.
4 택시운송사업을 하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다(여객자동차법 제4조). 면허의 허가 기준은 사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합하여야 하며, 최저 면허기준 대수(臺數), 보유 차고 면적, 부대시설 등이 적합하여야 한다. 또한 개인택시운송사업은 운전 경력, 교통사고 유무, 거주지 등이 법령이 정하는 기준에 적합하여야 한다(여객자동차법 제5조).
5 택시운송사업으로의 신규 진입은 매우 어려운바, 면허허가 기준 외에도 택시공급 과잉 및 택시 수요 감소를 해소하기 위한 대책으로 2005년부터 사업구역별 택시총량제도<각주>4</각주>가 도입되었기 때문이다. 택시 총량제 시행의 결과, 전국의 전체 택시 수는 약 25만대 수준에서 유지되고 있으며, 일부 면허 양수에 의해 신규 사업자가 진입할 수 있는 상황이다.6 택시운송사업은 사업 주체에 따라 법인사업자가 운영하는 일반택시운송사업(이하 '법인택시’라 한다)과 개인사업자가 운영하는 개인택시운송사업(이하 '개인택시’라 한다.)으로 구분할 수 있다(여객자동차법 시행령 제3조 제2호). 2022. 12. 31. 기준 국내 전체 택시 면허대수 249,063대 중 개인택시가 164,678대로 전체 택시의 66.1%를 차지하고 있으며, 법인택시가 84,385대로 33.9%를 차지하고 있다.
전국 시ㆍ도별 등록된 개인택시의 구체적인 현황은 2022. 12. 31. 기준 아래 <표 2>와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268425" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
* 출처: 전국개인택시운송사업조합연합회 홈페이지
7 충북 지역에는 2022. 12. 31. 기준 아래 <표 3>과 같이 총 6,684대(개인 4,311대, 법인 2,373대)가 등록되어 있고, 충주시에는 총 1,017대(개인 694대, 법인 323대)의 택시가 등록되어 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268427" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
* 출처: 전국개인택시운송사업조합연합회 홈페이지
2) 택시운송사업조합
9 여객자동차 운수사업자는 여객자동차 운수사업의 건전한 발전과 여객자동차 운수사업자의 지위 향상을 위하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합을 설립할 수 있고, 조합은 공동 목적을 달성하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 연합회를 설립할 수 있다(여객자동차법 제53조 및 제59조).
10 이에 따라 개인택시는 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국개인택시운송사업조합연합회가 설립되어 있고, 일반택시는 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국택시운송사업조합연합회가 설립되어 있다.
11 개인택시운송사업자가 조합에 가입하여야 할 법적 의무는 없으나, 개인택시 공제조합 가입, 차량일제점검 등 조합 및 지부에서 제공하는 편의를 위해 대부분의 사업자가 가입하고 있다.
12 2022년 12월말 기준 충주시 개인택시 면허 수는 694대이며, 총 694명(100%)의 개인택시사업자가 피심인 조합에 가입되어 있다.
13 피심인은 차량일제점검, 택시운전자격증명 발급 및 관리, 차량 대ㆍ폐차 신고 수리 업무, 사업계획변경 신청서 수합 및 운수종사원 관리 등 여객자동차법에 따라 지방자치단체로부터 위탁받은 사무를 처리하고 있다.
3) 공제조합
14 택시운송사업자는 조합원의 자동차 사고로 생긴 손해를 배상하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 공제조합을 설립할 수 있다(여객자동차법 제61조).
15 여객자동차법에 따르면 국토교통부장관은 연합회별로 하나의 공제조합만을 인가하도록 규정하고 있어(여객자동차법 시행령 제24조 제2항) 전국개인택시운송사업조합연합회가 전국개인택시공제조합을 설립하고, 전국택시운송사업조합연합회는 전국택시공제조합을 설립하여 공제사업을 하고 있다. 각 공제조합은 시ㆍ도별로 16개 지부를 두고 있다.
16 2022년 12월말 기준 피심인 소속 구성사업자 694명 중 689명(99.28%)이 공제조합에 가입하고 있다. (소갑 제2호증)
17 공제조합은 가입 요건을 연합회 소속 조합 구성원으로 제한하고 있기 때문에 조합원 자격을 상실하면 공제조합에 가입할 수 없고, 개인적으로 민간보험에 가입해야 한다. 2022년 12월말 기준 공제조합 가입비는 30천원이며, 연간 납부 보험료는 약 2,315천원이다. (소갑 제2호증)
4) 플랫폼 기반 택시운송 관련 사업
18 기존에 승객은 전화로 콜택시를 호출하거나 노상에서 배회영업 중인 택시를 주로 이용하였다. 그러나 승객과 기사를 빠르게 매칭시키고 효율적인 택시 서비스가 이루어질 수 있게 만들어 주는 '카카오T앱’ 등과 같은 택시 호출앱(App) 서비스의 등장 및 스마트폰의 기술발달과 보급이 확산되면서, 우리나라에서도 다양한 종류의 모빌리티 서비스가 나타났다.
19 이러한 변화에 대응하고자 국토교통부는 각종 택시운송 관련 플랫폼 사업을 제도화하고, 플랫폼과 결합된 다양한 모빌리티 서비스의 활성화를 위해 여객자동차법을 개정하면서 '여객자동차운송플랫폼사업’을 신설(시행 2021. 4. 8.)하였다.
20 운송플랫폼사업은 여객의 운송과 관련한 다른 사람의 수요에 응하여 이동통신 단말장치, 인터넷 홈페이지 등에서 사용되는 응용프로그램을 제공하는 사업으로 정의되며, 사업형태에 따라 3가지 타입으로 구분된다.
21 첫째, 여객자동차플랫폼운송사업은 플랫폼 사업자가 직접 자동차를 확보하여 운송서비스를 제공하는 사업을 의미한다. 사업자는 운영 가능 대수를 정하여 국토교통부장관에게 허가를 받아야 하며 플랫폼을 통한 호출 예약만 가능하고, 배회영업은 불가하다.
22 둘째, 여객자동차플랫폼운송가맹사업은 운송플랫폼을 확보하여 다른 사람의 수요에 응하여 소속 플랫폼운송가맹점에 의뢰하여 여객을 운송하게 하거나 운송에 부가되는 서비스를 제공하는 사업으로써 지난 2009년에 도입된 택시운송가맹사업을 플랫폼과 결합한 것이다. 시ㆍ도지사에게 면허를 받아야 영업이 가능하며, 2개 이상의 시ㆍ도에 걸쳐서 영업하려는 경우에는 국토교통부장관에게 면허를 받아야 한다.
23 셋째, 여객자동차플랫폼운송중개사업은 기존 제도권 밖에 있던 '카카오T앱’과 같은 택시 중개앱을 제도권 내로 편입시킨 것으로, 법상 다른 사람의 수요에 응하여 운송플랫폼을 통하여 자동차를 사용한 여객 운송을 중개하는 사업이라 정의된다.
5) 충주시 브랜드콜 사업 개요
24 피심인은 2010년 5월경부터 '충주개인택시브랜드콜’(이하 '개인브랜드콜’이라 한다)이라는 명칭의 택시호출서비스를 운영해 왔는데, 2020년경 개별적으로 운영되던 충주시 소재 다른 개인택시 콜센터들이 협의를 통해 개인브랜드콜에 통합되었다.
25 충주지역에서는 개인택시와 법인택시 콜서비스가 별개로 운영되어 왔는데, 충주시에서 피심인이 운영하던 '개인브랜드콜’과 법인택시가 운영하고 있는 '시민콜’을 통합한 콜센터 운영을 제안하였다.
26 충주시는 2023. 5. 12. “충주시 택시운송사업의 발전과 지원에 관한 조례”를 개정하여 통합콜센터 지원 사업에 대한 보조금을 지원할 수 있는 근거를 마련하였고 2023. 7. 1. 통합콜센터가 출범하였다. 통합 콜센터에 가입되어 있는 택시는 총 858대<각주>5</각주>이며 1년 운영비 예산은 442,633천원이고, 충주시가 지원하는 보조금은 309,843천원(70%)이다. (소갑 제15호증)6) 카카오Tㆍ카카오T블루 사업 개요
27 피심인의 이 사건 법 위반행위의 발단이 되었다고 볼 수 있는 카카오T, 카카오T블루의 주요 사업내용 등은 다음과 같다.
가) 카카오T(모바일 애플리케이션)
28 카카오T는 대기업집단 카카오의 계열사인 ㈜카카오모빌리티가 2015년 출시한 택시 호출 서비스를 제공하는 애플리케이션(이하 '앱’이라 한다)이다. 일반 앱호출 서비스를 개시한 이래 2015. 11월 고급택시 호출서비스인 '카카오T블랙’, 2018. 4월 유료호출인 '스마트호출’, 2019. 3월 가맹 호출서비스인 '카카오T블루’, 2019. 12월 대형택시 호출서비스인 '카카오T벤티’ 등 다양한 호출 상품을 출시하면서 호출앱을 운영하고 있다.
29 일반 앱호출 서비스에는 구체적으로 무료 호출인 '일반호출’, 유료 호출인 '스마트호출’<각주>6</각주>, 특정 기업고객을 대상으로 하는 '업무택시호출’<각주>7</각주>이 있다. 한편, 가맹호출은 유료호출<각주>8</각주>이며, 가맹택시 브랜드명을 고려하여 '블루호출’<각주>9</각주>이라고 부른다.나) 카카오T블루
30 카카오T블루는 ㈜카카오모빌리티의 자회사인 ㈜케이엠솔루션이 운영하는 가맹택시 사업이다. 승객이 카카오T 앱을 통해 카카오T블루 서비스를 선택한 후 택시를 호출하면 가맹택시에게 호출정보가 전송되어 승객이 가맹택시를 이용할 수 있도록 하는 서비스이다.
31 카카오T블루 서비스의 가장 큰 특징은 자동배차 시스템으로 일반 호출의 경우 택시기사가 배차 수락 여부를 선택할 수 있으나 카카오T블루 가맹택시 호출의 경우 배차 알고리즘을 통해 인근에 있는 가맹택시가 자동으로 배차된다.
32 카카오T블루는 미터기에 표시된 전체 운임의 20%를 브랜드 로열티, 가맹점 차량관리 프로그램 이용료, 가맹점 배차(호출) 플랫폼 이용료, 전용단말기 유지보수, 기사 수시 관리 및 교육비 등의 수수료 항목으로 가맹택시에게 부과한다.
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 인정사실
33 피심인이 2021. 4. 27. 시행한 피심인의 정관<각주>10</각주>은 <표 4>와 같이 타 플랫폼 업체에 가맹 회원으로 가입한 구성사업자를 제재할 수 있다는 내용을 포함<각주>11</각주>하고 있다. (소갑 제3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268429" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
34 피심인의 통합브랜드콜 운영규정 또한 <표 5>와 같이 타사콜을 수행하거나 타 플랫폼 업체에 가맹회원으로 가입한 구성사업자를 제재할 수 있다는 내용을 포함하고 있다.<각주>12</각주>(소갑 제4호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268431" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
35 2023. 7. 1. 충주시 택시통합콜센터(충주브랜드콜)가 출범하게 되자, 피심인은 지역택시발전 및 업권보호라는 명목으로 아래 <그림 1> 및 <표 6>과 같이 구성사업자들에게 타사콜 수행 및 타사 플랫폼 가맹회원 가입 시 불이익 처분을 할 수 있다는 내용을 2023. 6. 14.부터 단말기 시스템에 공지하였다. (소갑 제5호증)
<그림 1> 구성사업자들의 단말기에 통지된 공지내용(6.15, 7.4.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268433" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
* 출처: 신고인 제출자료
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268435" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>13</각주>* 출처: 신고인 제출자료36 피심인은 2023. 7. 7. 2023년 1차 징계위원회를 개최하여 ① 타사콜을 수행하는 구성사업자에 대해 1차는 차량번호 공개, 2차부터는 징계위원회를 거쳐 콜정지를 하는 것으로 의결하고, ② 카카오T블루에 가입한 구성사업자에 대한 징계 절차를 진행하기로 결의하였다. (소갑 제6호증)
37 이후, 피심인은 <그림 2> 및 <표 7>과 같이 2023. 7. 9. 타사콜을 수행한 구성사업자의 차량번호를 공개하고, 2023. 7. 10. 타사콜 가입자에 대한 징계 결정을 단말기 시스템에 공지하였다. (소갑 제5호증)
<그림 2> 구성사업자들의 단말기에 통지된 공지내용(7.10.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268437" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
* 출처: 신고인 제출자료
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268439" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
* 출처: 신고인 제출자료
38 이후 피심인은 2023. 7. 10. 제재 대상자 2명에게 징계위원회 출석을 요구하는 문서를 발송하였으며,<각주>14</각주>2023. 7. 14. 제2차 징계위원회를 개최하여 참석위원 전원 찬성으로 이들을 제명하기로 결의한 뒤, 2023. 7. 14. 제명 처분을 받은 2명에게 그 결과를 문서로 통지하였다. (소갑 제7호증, 소갑 제10호증)39 한편, 피심인은 2023. 8. 5. <그림 3>과 같이 구성사업자들에게 타사콜 수행에 대한 제한은 해제<각주>15</각주>하겠다는 내용을 공지하였다. (소갑 제5호증)
<그림 3> 구성사업자들의 단말기에 통지된 공지내용(8.5.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268417" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
* 출처: 신고인 제출자료
40 이후에도 위와 동일한 절차를 거쳐 <표 8>과 같이 구성사업자 8명이 제명처리되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268419" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>16</각주>* 출처: 피심인 제출자료, 소갑 제8호증, 소갑 제9호증, 소갑 제10호증, 소갑 제12호증41 또한, 피심인은 <표 9>와 같이 제명 처분 결과를 구성사업자들이 이용하는 충주시 소재 네 개의 충전소 게시판에 7일간 게시하였다. (소갑 제11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268421" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
2) 근거
42 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정 및 약식 심의에서 인정하였고, 피심인의 일반현황 자료(소갑 제1호증), 피심인의 공제조합 가입현황 자료(소갑 제2호증), 충주시 개인택시지부의 정관(소갑 제3호증), 통합브랜드콜 운영규정(소갑 제4호증), 제1차 징계위원회 회의록(소갑 제6호증), 제2차 징계위원회 회의록(소갑 제7호증), 제3차 징계위원회 회의록(소갑 제8호증), 제4차 징계위원회 회의록(소갑 제9호증), 피심인의 구성사업자들에 대한 징계 등 통지내역(소갑 제10호증), 피심인의 제명 결의사항 공지 자료(소갑 제11호증), 피심인이 충북택시조합에 발송한 제명요청 공문(소갑 제12호증), 피심인 징계의결의 효력정지 가처분 인용 법원 판결문(소갑 제13호증), 피심인 지부장 강ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제14호증), 피심인의 소명자료(소갑 제15호증), 피심인의 시정자료(소갑 제16호증), 피심인의 임시운영회 회의록(소갑 제16-1호증), 피심인의 제명철회 통지문서(소갑 제16-2호증), 피심인의 충북조합에 대한 징계철회 요청 공문(소갑 제16-3호증), 피심인 제출 공증문서(소갑 제16-4호증) 등을 통하여 인정된다.
나. 관련 법규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>법 제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는행위를 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 2. (생략)
3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위
4. (생략)
2) 법리
43 법 제51조 제1항 제3호의 구성사업자의 사업활동 제한행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 그 의사표시 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다.
44 '사업자단체의 의사’란 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다.
45 또한, 사업자단체의 의사결정이 정관이나 회칙 등에서 정하고 있는 공식적인 절차에 의할 필요는 없고, 사업자단체의 임원이나 하부조직에서 의사를 결정하고 실행한 경우에도 행위의 전ㆍ후 사정을 고려하여 사업자단체의 금지행위 규정이 적용될 수 있다.
46 '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 통지’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.
47 사업자단체는 구성사업자 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위해 단체의 의사결정으로 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 공정거래법 제51조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당한다.<각주>18</각주>다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부
[별지] 구성사업자에 대한 법위반사실 통지명령 문안
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268423" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
가. 피심인 적격성
1 피심인은 충주시 개인택시사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>1</각주>(개정 2023. 6. 20. 법률 제19510호, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제2호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다.나. 피심인 일반현황
2 피심인은 충주시를 사업구역으로 하는 개인택시사업자들로 구성되어 있으며, 충청북도개인택시운송사업조합(이하 '충북택시조합’이라 한다)의 지부이다. 피심인의 일반현황은 아래 <표 > 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268415" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 출처: 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제1호증)<각주>3</각주>다. 시장구조 및 실태
1) 택시운송사업
3 여객자동차 운수사업법(이하 '여객자동차법’이라 한다) 제2조 제3호에 따르면, 여객자동차운송사업이란, '다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업’을 말하며, 이 중 노선을 정하지 않고 사업구역을 정하여 자동차를 가지고 여객 운송을 하는 사업을 '구역(區域) 여객자동차운송사업’이라 한다. 택시운송사업은 이러한 구역 여객자동차운송사업 형태의 하나로써 승객에게 운송 용역을 제공하고 운임을 받는 서비스를 말한다.
4 택시운송사업을 하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다(여객자동차법 제4조). 면허의 허가 기준은 사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합하여야 하며, 최저 면허기준 대수(臺數), 보유 차고 면적, 부대시설 등이 적합하여야 한다. 또한 개인택시운송사업은 운전 경력, 교통사고 유무, 거주지 등이 법령이 정하는 기준에 적합하여야 한다(여객자동차법 제5조).
5 택시운송사업으로의 신규 진입은 매우 어려운바, 면허허가 기준 외에도 택시공급 과잉 및 택시 수요 감소를 해소하기 위한 대책으로 2005년부터 사업구역별 택시총량제도<각주>4</각주>가 도입되었기 때문이다. 택시 총량제 시행의 결과, 전국의 전체 택시 수는 약 25만대 수준에서 유지되고 있으며, 일부 면허 양수에 의해 신규 사업자가 진입할 수 있는 상황이다.6 택시운송사업은 사업 주체에 따라 법인사업자가 운영하는 일반택시운송사업(이하 '법인택시’라 한다)과 개인사업자가 운영하는 개인택시운송사업(이하 '개인택시’라 한다.)으로 구분할 수 있다(여객자동차법 시행령 제3조 제2호). 2022. 12. 31. 기준 국내 전체 택시 면허대수 249,063대 중 개인택시가 164,678대로 전체 택시의 66.1%를 차지하고 있으며, 법인택시가 84,385대로 33.9%를 차지하고 있다.
전국 시ㆍ도별 등록된 개인택시의 구체적인 현황은 2022. 12. 31. 기준 아래 <표 2>와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268425" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
* 출처: 전국개인택시운송사업조합연합회 홈페이지
7 충북 지역에는 2022. 12. 31. 기준 아래 <표 3>과 같이 총 6,684대(개인 4,311대, 법인 2,373대)가 등록되어 있고, 충주시에는 총 1,017대(개인 694대, 법인 323대)의 택시가 등록되어 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268427" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
* 출처: 전국개인택시운송사업조합연합회 홈페이지
2) 택시운송사업조합
9 여객자동차 운수사업자는 여객자동차 운수사업의 건전한 발전과 여객자동차 운수사업자의 지위 향상을 위하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합을 설립할 수 있고, 조합은 공동 목적을 달성하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 연합회를 설립할 수 있다(여객자동차법 제53조 및 제59조).
10 이에 따라 개인택시는 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국개인택시운송사업조합연합회가 설립되어 있고, 일반택시는 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국택시운송사업조합연합회가 설립되어 있다.
11 개인택시운송사업자가 조합에 가입하여야 할 법적 의무는 없으나, 개인택시 공제조합 가입, 차량일제점검 등 조합 및 지부에서 제공하는 편의를 위해 대부분의 사업자가 가입하고 있다.
12 2022년 12월말 기준 충주시 개인택시 면허 수는 694대이며, 총 694명(100%)의 개인택시사업자가 피심인 조합에 가입되어 있다.
13 피심인은 차량일제점검, 택시운전자격증명 발급 및 관리, 차량 대ㆍ폐차 신고 수리 업무, 사업계획변경 신청서 수합 및 운수종사원 관리 등 여객자동차법에 따라 지방자치단체로부터 위탁받은 사무를 처리하고 있다.
3) 공제조합
14 택시운송사업자는 조합원의 자동차 사고로 생긴 손해를 배상하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 공제조합을 설립할 수 있다(여객자동차법 제61조).
15 여객자동차법에 따르면 국토교통부장관은 연합회별로 하나의 공제조합만을 인가하도록 규정하고 있어(여객자동차법 시행령 제24조 제2항) 전국개인택시운송사업조합연합회가 전국개인택시공제조합을 설립하고, 전국택시운송사업조합연합회는 전국택시공제조합을 설립하여 공제사업을 하고 있다. 각 공제조합은 시ㆍ도별로 16개 지부를 두고 있다.
16 2022년 12월말 기준 피심인 소속 구성사업자 694명 중 689명(99.28%)이 공제조합에 가입하고 있다. (소갑 제2호증)
17 공제조합은 가입 요건을 연합회 소속 조합 구성원으로 제한하고 있기 때문에 조합원 자격을 상실하면 공제조합에 가입할 수 없고, 개인적으로 민간보험에 가입해야 한다. 2022년 12월말 기준 공제조합 가입비는 30천원이며, 연간 납부 보험료는 약 2,315천원이다. (소갑 제2호증)
4) 플랫폼 기반 택시운송 관련 사업
18 기존에 승객은 전화로 콜택시를 호출하거나 노상에서 배회영업 중인 택시를 주로 이용하였다. 그러나 승객과 기사를 빠르게 매칭시키고 효율적인 택시 서비스가 이루어질 수 있게 만들어 주는 '카카오T앱’ 등과 같은 택시 호출앱(App) 서비스의 등장 및 스마트폰의 기술발달과 보급이 확산되면서, 우리나라에서도 다양한 종류의 모빌리티 서비스가 나타났다.
19 이러한 변화에 대응하고자 국토교통부는 각종 택시운송 관련 플랫폼 사업을 제도화하고, 플랫폼과 결합된 다양한 모빌리티 서비스의 활성화를 위해 여객자동차법을 개정하면서 '여객자동차운송플랫폼사업’을 신설(시행 2021. 4. 8.)하였다.
20 운송플랫폼사업은 여객의 운송과 관련한 다른 사람의 수요에 응하여 이동통신 단말장치, 인터넷 홈페이지 등에서 사용되는 응용프로그램을 제공하는 사업으로 정의되며, 사업형태에 따라 3가지 타입으로 구분된다.
21 첫째, 여객자동차플랫폼운송사업은 플랫폼 사업자가 직접 자동차를 확보하여 운송서비스를 제공하는 사업을 의미한다. 사업자는 운영 가능 대수를 정하여 국토교통부장관에게 허가를 받아야 하며 플랫폼을 통한 호출 예약만 가능하고, 배회영업은 불가하다.
22 둘째, 여객자동차플랫폼운송가맹사업은 운송플랫폼을 확보하여 다른 사람의 수요에 응하여 소속 플랫폼운송가맹점에 의뢰하여 여객을 운송하게 하거나 운송에 부가되는 서비스를 제공하는 사업으로써 지난 2009년에 도입된 택시운송가맹사업을 플랫폼과 결합한 것이다. 시ㆍ도지사에게 면허를 받아야 영업이 가능하며, 2개 이상의 시ㆍ도에 걸쳐서 영업하려는 경우에는 국토교통부장관에게 면허를 받아야 한다.
23 셋째, 여객자동차플랫폼운송중개사업은 기존 제도권 밖에 있던 '카카오T앱’과 같은 택시 중개앱을 제도권 내로 편입시킨 것으로, 법상 다른 사람의 수요에 응하여 운송플랫폼을 통하여 자동차를 사용한 여객 운송을 중개하는 사업이라 정의된다.
5) 충주시 브랜드콜 사업 개요
24 피심인은 2010년 5월경부터 '충주개인택시브랜드콜’(이하 '개인브랜드콜’이라 한다)이라는 명칭의 택시호출서비스를 운영해 왔는데, 2020년경 개별적으로 운영되던 충주시 소재 다른 개인택시 콜센터들이 협의를 통해 개인브랜드콜에 통합되었다.
25 충주지역에서는 개인택시와 법인택시 콜서비스가 별개로 운영되어 왔는데, 충주시에서 피심인이 운영하던 '개인브랜드콜’과 법인택시가 운영하고 있는 '시민콜’을 통합한 콜센터 운영을 제안하였다.
26 충주시는 2023. 5. 12. “충주시 택시운송사업의 발전과 지원에 관한 조례”를 개정하여 통합콜센터 지원 사업에 대한 보조금을 지원할 수 있는 근거를 마련하였고 2023. 7. 1. 통합콜센터가 출범하였다. 통합 콜센터에 가입되어 있는 택시는 총 858대<각주>5</각주>이며 1년 운영비 예산은 442,633천원이고, 충주시가 지원하는 보조금은 309,843천원(70%)이다. (소갑 제15호증)6) 카카오Tㆍ카카오T블루 사업 개요
27 피심인의 이 사건 법 위반행위의 발단이 되었다고 볼 수 있는 카카오T, 카카오T블루의 주요 사업내용 등은 다음과 같다.
가) 카카오T(모바일 애플리케이션)
28 카카오T는 대기업집단 카카오의 계열사인 ㈜카카오모빌리티가 2015년 출시한 택시 호출 서비스를 제공하는 애플리케이션(이하 '앱’이라 한다)이다. 일반 앱호출 서비스를 개시한 이래 2015. 11월 고급택시 호출서비스인 '카카오T블랙’, 2018. 4월 유료호출인 '스마트호출’, 2019. 3월 가맹 호출서비스인 '카카오T블루’, 2019. 12월 대형택시 호출서비스인 '카카오T벤티’ 등 다양한 호출 상품을 출시하면서 호출앱을 운영하고 있다.
29 일반 앱호출 서비스에는 구체적으로 무료 호출인 '일반호출’, 유료 호출인 '스마트호출’<각주>6</각주>, 특정 기업고객을 대상으로 하는 '업무택시호출’<각주>7</각주>이 있다. 한편, 가맹호출은 유료호출<각주>8</각주>이며, 가맹택시 브랜드명을 고려하여 '블루호출’<각주>9</각주>이라고 부른다.나) 카카오T블루
30 카카오T블루는 ㈜카카오모빌리티의 자회사인 ㈜케이엠솔루션이 운영하는 가맹택시 사업이다. 승객이 카카오T 앱을 통해 카카오T블루 서비스를 선택한 후 택시를 호출하면 가맹택시에게 호출정보가 전송되어 승객이 가맹택시를 이용할 수 있도록 하는 서비스이다.
31 카카오T블루 서비스의 가장 큰 특징은 자동배차 시스템으로 일반 호출의 경우 택시기사가 배차 수락 여부를 선택할 수 있으나 카카오T블루 가맹택시 호출의 경우 배차 알고리즘을 통해 인근에 있는 가맹택시가 자동으로 배차된다.
32 카카오T블루는 미터기에 표시된 전체 운임의 20%를 브랜드 로열티, 가맹점 차량관리 프로그램 이용료, 가맹점 배차(호출) 플랫폼 이용료, 전용단말기 유지보수, 기사 수시 관리 및 교육비 등의 수수료 항목으로 가맹택시에게 부과한다.
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 인정사실
33 피심인이 2021. 4. 27. 시행한 피심인의 정관<각주>10</각주>은 <표 4>와 같이 타 플랫폼 업체에 가맹 회원으로 가입한 구성사업자를 제재할 수 있다는 내용을 포함<각주>11</각주>하고 있다. (소갑 제3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268429" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
34 피심인의 통합브랜드콜 운영규정 또한 <표 5>와 같이 타사콜을 수행하거나 타 플랫폼 업체에 가맹회원으로 가입한 구성사업자를 제재할 수 있다는 내용을 포함하고 있다.<각주>12</각주>(소갑 제4호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268431" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
35 2023. 7. 1. 충주시 택시통합콜센터(충주브랜드콜)가 출범하게 되자, 피심인은 지역택시발전 및 업권보호라는 명목으로 아래 <그림 1> 및 <표 6>과 같이 구성사업자들에게 타사콜 수행 및 타사 플랫폼 가맹회원 가입 시 불이익 처분을 할 수 있다는 내용을 2023. 6. 14.부터 단말기 시스템에 공지하였다. (소갑 제5호증)
<그림 1> 구성사업자들의 단말기에 통지된 공지내용(6.15, 7.4.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268433" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
* 출처: 신고인 제출자료
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268435" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>13</각주>* 출처: 신고인 제출자료36 피심인은 2023. 7. 7. 2023년 1차 징계위원회를 개최하여 ① 타사콜을 수행하는 구성사업자에 대해 1차는 차량번호 공개, 2차부터는 징계위원회를 거쳐 콜정지를 하는 것으로 의결하고, ② 카카오T블루에 가입한 구성사업자에 대한 징계 절차를 진행하기로 결의하였다. (소갑 제6호증)
37 이후, 피심인은 <그림 2> 및 <표 7>과 같이 2023. 7. 9. 타사콜을 수행한 구성사업자의 차량번호를 공개하고, 2023. 7. 10. 타사콜 가입자에 대한 징계 결정을 단말기 시스템에 공지하였다. (소갑 제5호증)
<그림 2> 구성사업자들의 단말기에 통지된 공지내용(7.10.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268437" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
* 출처: 신고인 제출자료
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268439" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
* 출처: 신고인 제출자료
38 이후 피심인은 2023. 7. 10. 제재 대상자 2명에게 징계위원회 출석을 요구하는 문서를 발송하였으며,<각주>14</각주>2023. 7. 14. 제2차 징계위원회를 개최하여 참석위원 전원 찬성으로 이들을 제명하기로 결의한 뒤, 2023. 7. 14. 제명 처분을 받은 2명에게 그 결과를 문서로 통지하였다. (소갑 제7호증, 소갑 제10호증)39 한편, 피심인은 2023. 8. 5. <그림 3>과 같이 구성사업자들에게 타사콜 수행에 대한 제한은 해제<각주>15</각주>하겠다는 내용을 공지하였다. (소갑 제5호증)
<그림 3> 구성사업자들의 단말기에 통지된 공지내용(8.5.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268417" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
* 출처: 신고인 제출자료
40 이후에도 위와 동일한 절차를 거쳐 <표 8>과 같이 구성사업자 8명이 제명처리되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268419" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>16</각주>* 출처: 피심인 제출자료, 소갑 제8호증, 소갑 제9호증, 소갑 제10호증, 소갑 제12호증41 또한, 피심인은 <표 9>와 같이 제명 처분 결과를 구성사업자들이 이용하는 충주시 소재 네 개의 충전소 게시판에 7일간 게시하였다. (소갑 제11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268421" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
2) 근거
42 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정 및 약식 심의에서 인정하였고, 피심인의 일반현황 자료(소갑 제1호증), 피심인의 공제조합 가입현황 자료(소갑 제2호증), 충주시 개인택시지부의 정관(소갑 제3호증), 통합브랜드콜 운영규정(소갑 제4호증), 제1차 징계위원회 회의록(소갑 제6호증), 제2차 징계위원회 회의록(소갑 제7호증), 제3차 징계위원회 회의록(소갑 제8호증), 제4차 징계위원회 회의록(소갑 제9호증), 피심인의 구성사업자들에 대한 징계 등 통지내역(소갑 제10호증), 피심인의 제명 결의사항 공지 자료(소갑 제11호증), 피심인이 충북택시조합에 발송한 제명요청 공문(소갑 제12호증), 피심인 징계의결의 효력정지 가처분 인용 법원 판결문(소갑 제13호증), 피심인 지부장 강ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제14호증), 피심인의 소명자료(소갑 제15호증), 피심인의 시정자료(소갑 제16호증), 피심인의 임시운영회 회의록(소갑 제16-1호증), 피심인의 제명철회 통지문서(소갑 제16-2호증), 피심인의 충북조합에 대한 징계철회 요청 공문(소갑 제16-3호증), 피심인 제출 공증문서(소갑 제16-4호증) 등을 통하여 인정된다.
나. 관련 법규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>법 제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는행위를 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 2. (생략)
3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위
4. (생략)
2) 법리
43 법 제51조 제1항 제3호의 구성사업자의 사업활동 제한행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 그 의사표시 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다.
44 '사업자단체의 의사’란 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다.
45 또한, 사업자단체의 의사결정이 정관이나 회칙 등에서 정하고 있는 공식적인 절차에 의할 필요는 없고, 사업자단체의 임원이나 하부조직에서 의사를 결정하고 실행한 경우에도 행위의 전ㆍ후 사정을 고려하여 사업자단체의 금지행위 규정이 적용될 수 있다.
46 '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 통지’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.
47 사업자단체는 구성사업자 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위해 단체의 의사결정으로 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 공정거래법 제51조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당한다.<각주>18</각주>다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부
[별지] 구성사업자에 대한 법위반사실 통지명령 문안
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268423" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).