공정거래위원회
의결서
2022공시1964
제일건설(주)의 부당한 지원행위에 대한 건
의결일: 2024년 10월 23일
주문
1. 피심인 제일건설 주식회사는 계열회사와의 공동도급 계약을 통해 상당한 규모의 공사일감을 제공하는 방식으로 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 계열회사를 부당하게 지원하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인 제이제이건설 주식회사 및 제이아이건설 주식회사는 위 1.의 행위가 부당한 지원행위에 해당할 우려가 있음에도 불구하고 해당 지원을 받는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
3. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 제일건설 주식회사 : 4,845,000,000원
2) 제이제이건설 주식회사 : 3,148,000,000원
3) 제이아이건설 주식회사 : 1,696,000,000원
나. 납부기한: 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소: 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
2. 피심인 제이제이건설 주식회사 및 제이아이건설 주식회사는 위 1.의 행위가 부당한 지원행위에 해당할 우려가 있음에도 불구하고 해당 지원을 받는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
3. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 제일건설 주식회사 : 4,845,000,000원
2) 제이제이건설 주식회사 : 3,148,000,000원
3) 제이아이건설 주식회사 : 1,696,000,000원
나. 납부기한: 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소: 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인 적격성 및 피심인 등 일반현황<각주>1</각주>1) 제일건설
1 제일건설은 주거용 건물 건설업 등을 영위하는 자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>’ 제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다.
2 현재 기업집단 제일건설(이하 '제일건설 그룹’이라 한다)의 최대주주 유ㅇㅇ과 그 친족은 2003. 5. 20. ㈜풍경채를 설립하였다. 소규모 개인회사에 불과하였던 ㈜풍경채는 2007. 10. 6. 당시 제일건설 그룹 내 주력 계열회사였던 舊 제일건설<각주>3</각주>로부터 분할된 시공사업 부문을 합병하였다. 이후 계열회사들이 확보한 공공택지에 공동주택을 짓는 공사를 독점적으로 수주하면서 급속히 성장하기 시작하였다.
3 2008. 4. 1. ㈜풍경채와 舊 제일건설이 사명을 맞바꾸어 ㈜풍경채가 현재의 '제일건설’이 되었고, 제일건설 그룹의 대표회사로 성장하였다. 제일건설의 재무현황 및 연도별 주주현황 등은 다음 <표 1> 및 <표 2> 기재와 같다.
<표 1> 제일건설의 재무현황
(각 회계연도 말 기준, 단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389057" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 피심인 제출자료 및 금융감독원 전자공시 시스템
<표 2> 제일건설의 연도별 주주현황
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389079" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
* 소갑 제1-1-2호증
2) 제이제이건설
4 제이제이건설은 1999. 3. 22. ㈜가동산업이라는 상호로 설립된 후 2003년 제이제이건설로 사명이 변경되었다. 제이제이건설은 설립 이래 주택건설 및 분양공급업, 공사업 등을 영위하고 있다.
5 설립 초기 제이제이건설의 지분은 유ㅇㅇ와 그 배우자 박ㅇㅇ가 각각 20%와 80%를 보유하고 있었다. 그런데 제이제이건설이 2015. 12. 15. 계열회사인 제일종합건설을 흡수합병하면서 합병 신주를 유ㅇㅇ(유ㅇㅇ의 부), 이ㅇㅇ(유ㅇㅇ의 모), 유ㅇㅇ(유ㅇㅇ의 형), 유ㅇㅇ(유ㅇㅇ의 동생) 등의 친족, 계열회사 임원 및 제일건설 등으로 구성된 제일종합건설의 주주들에게 교부하였다. 이로 인해 제일종합건설의 지분 88.4%를 보유하였던 유ㅇㅇ가 제이제이건설 지분 5.1%를 취득하는 등 제이제이건설의 주주 구성에 변동이 발생하였다.
6 유ㅇㅇ는 2017년 이ㅇㅇ, 유ㅇㅇ, 유ㅇㅇ 및 제일건설 등이 보유한 제이제이건설 지분을 인수하고, 2018년에는 유ㅇㅇ의 지분을 인수하였다. 그 결과 2021년부터는 유ㅇㅇ와 유ㅇㅇ의 배우자 박ㅇㅇ, 직계비속인 유ㅇㅇ이 제이제이건설 주식 100%를 보유하고 있다. 제이제이건설의 재무현황 및 연도별 주주현황은 다음 <표 3> 및 <표 4> 기재와 같다.
<표 3> 제이제이건설의 재무현황
(각 회계연도 말 기준, 단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389101" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
* 피심인 제출자료 및 금융감독원 전자공시 시스템
<표 4> 제이제이건설의 연도별 주주현황
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389117" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 소갑 제1-1-2호증, 소갑 1-3호증
3) 제이아이건설
7 제이아이건설은 1994. 10. 26. 동원기업㈜라는 상호로 설립되었고 2005년 제이아이건설로 사명이 변경되었다. 제이아이건설은 설립 이래 주택건설 및 분양공급업, 공사업 등을 영위하고 있다.
8 2016년까지 제이아이건설의 최대 주주는 91.67%의 지분을 보유한 유ㅇㅇ이었다. 그러나 제이제이건설이 2017. 1. 25. 유ㅇㅇ의 보유지분을 모두 인수한 후, 현재까지 제이제이건설이 제이아이건설의 주식 전량을 보유하고 있다. 제이아이건설의 재무현황 및 연도별 주주현황은 다음 <표 5> 및 <표 6> 기재와 같다.
<표 5> 제이아이건설의 재무현황
(각 회계연도 말 기준, 단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389119" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 피심인 제출자료 및 금융감독원 전자공시 시스템
<표 6> 제이아이건설의 연도별 주주현황
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389121" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
* 소갑 제1-1-2호증, 소갑 제1-4호증
4) 제일건설 그룹
9 제일건설 그룹에 소속된 법인은 특수목적법인과 비영리법인을 제외하면 영위 업종에 따라 크게 시행법인과 시공법인으로 나눌 수 있다. 2023년 기준 시행법인으로는 제일풍경채, 제이아이홀딩스, 세종화건설, 창암종합건설, 영우홀딩스, 플러스리더, 제이아이주택, 세종씨앤씨, 트러스트투, 풍경채, 제이파트너스, 제일에이치디에스 등 12개 사가 있고, 시공법인으로는 제일건설, 제이제이건설, 제이아이건설 등 3개 사가 있다.
10 2023년도 말 기준 제일건설의 연결 재무제표에 따르면 유ㅇㅇ가 최대 주주인 제일건설에 25개 국내 회사가 종속되어 있고, 제일건설과 그 종속회사(이하 '제일건설 계열’)의 자산총액은 약 3.9조 원 수준이다. 제일건설 계열로 분류되는 25개 회사 중에는 특정 건설사업의 수행을 위하여 설립된 특수목적회사와 프로젝트금융투자회사 14개도 포함되어 있다.
11 제일건설 계열과 별도로 유ㅇㅇ의 배우자 박ㅇㅇ가 최대 주주인 제이제이건설이 그 완전자회사인 제이아이건설과 또 다른 계열관계를 이루고 있다. 제이제이건설은 주주 구성이 박ㅇㅇ와 유ㅇㅇ, 그리고 그 직계비속으로 이루어져 있어 제이제이건설과 제이아이건설 역시 유ㅇㅇ의 지배 아래 있다고 볼 수 있다.
12 이 밖에 제일풍경채, 풍경채, 플러스리더 둥 유ㅇㅇ의 친족이나 임원 등이 소유한 개인회사들도 제일건설 그룹에 포함되어 있다.
13 2023년도 말 기준 제일건설 그룹의 지분도는 다음 <표 7> 기재와 같다.
<표 7> 제일건설 그룹 지분도
(2023. 12. 31. 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389123" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
* 소갑 제1-1-5호증
나. 시장 현황
1) 건설업의 정의, 특성 및 시장 현황
가) 건설업의 정의
14 건설업은 각종 건설재료, 노동을 투입하여 각종 시설물을 신축 및 설치, 증축, 개축, 수리 및 보수, 해체 등을 주로 하는 산업활동으로, 발주자가 시공자에게 발주자의 요구에 맞는 건축물의 건립, 이전 또는 변경을 요구하고 발주자가 그 공사의 결과에 대하여 대가를 지급하는 형태로 이루어지는 주문생산 형태의 산업이다.
15 건설산업기본법은 건설업의 종류를 종합건설업과 전문건설업으로 구분하는데 종합건설업은 종합적인 계획, 관리 및 조정을 하면서 시설물을 시공하는 것으로서, 토목공사업, 건축공사업, 토목건축공사업, 산업ㆍ환경설비공사업, 조경공사업 등 5개 업종으로 구분된다. 전문건설업은 시설물의 일부 또는 전문 분야에 관한 건설공사를 말하며, 지반조성ㆍ포장공사업, 실내건축공사업 등 14개 업종으로 구분된다.
16 한편 발주자를 기준으로 건설업을 분류하면 중앙정부, 지자체 및 정부투자기관 등 공공부문이 공사 발주의 주체가 되는 관급공사와 민간기업 또는 개인이 발주자가 되는 민간 (도급)공사로 나눌 수 있다. 전체 건설시장에서 관급공사는 20∼30% 정도, 민간 (도급)공사는 약 70∼80% 정도의 비중을 차지하는 것으로 파악된다.
17 관급공사는 대체로 민간 (도급)공사에 비해 대체로 수익성은 높지 않은 편이지만 예산 집행으로 대금결제가 이루어져 건설업체 입장에서 위험 부담이 적고, 지역 소재 중소건설회사의 입찰 참가가 활발하여 수주 경쟁이 치열한 편이다.
18 반면, 민간공사는 관급공사와 비교해 시공사의 수익성이 상대적으로 양호한 편이다. 그러나 발주처의 자금 사정과 분양실적 등에 따라 채무 상환 및 대금 지급의 불확실성이 크므로 시공사가 상당한 재무적 위험을 부담해야 한다.
나) 건설업의 특성
(1) 수주산업
19 건설업은 발주자가 시공사에게 발주자의 요구에 맞는 시설물의 건립, 이전 또는 변경을 요구하는 형태로 이루어지는 수주산업이다. 발주자가 토지를 확보하여 직접 시공하는 자체 사업도 이루어지고 있으나, 발주자와 시공사가 분리되는 도급공사의 비중이 높은 편이다.
(2) 하도급업체에 대한 의존이 높은 종합산업
20 건설업은 여러 직종의 전문인력과 많은 종류의 자재를 사용하고 복잡ㆍ다양한 기술을 동원하여 제품을 생산하는 종합산업이다. 이로 인해 다양한 종류의 전문공사를 하도급업체가 수행하고 있으며, 원청회사는 하도급업체 선정과 관리ㆍ감독, 자금관리를 주로 담당한다. 이에 따라 원청회사가 부도가 나거나 자금난에 빠지면 하도급업체들의 연쇄 부도로 이어지는 경우가 많다.
(3) 경기변동 및 정책변화에 대한 민감성
21 건설업은 거시경제지표들과 유기적으로 연동되어 있으며, 산업구조 및 경제환경의 변화, 정부 정책, 건축 순환 주기의 도래 등 복합적인 요인에 의해 민감하게 영향을 받는 특성이 있다. 특히 건설업은 국가의 기반시설 건립과 주택보급을 담당하므로 정부의 개발계획이나 주택보급정책 등에 크게 영향을 받는다. 또한 다른 산업보다 정부 규제가 비교적 많아 정책변화에 따라 수익성 및 수주물량이 크게 좌우되며, 국민경제 내 높은 파급효과로 인해 경기조절 수단으로 사용되기도 한다.
(4) 건설회사의 자금조달 능력에 따른 경쟁우위 결정
22 건설사업은 일반적으로 선투자 후회수의 자금 흐름 형태를 보이므로 자금 운용상의 어려움이 항상 존재한다. 건설업은 단기차입금 비중이 높고 고금리 영향을 많이 받으며, 자금조달 능력이 사업의 성패나 경쟁우위를 확보하는 데 중요한 변수로 작용한다. 특히 최근에는 자체 사업이나 지주 공동사업, 정비사업 등 시공사의 자금조달 능력을 이용한 개발사업의 규모가 증가하고 있어, 신용등급이 낮거나 자금력이 취약한 기업들은 공사 수주와 사업 확장에 경쟁력이 약한 모습을 보인다.
다) 시장 현황
23 건설업은 원자력발전소, 댐 공사, 대형 교량 등 특수분야(설비 플랜트)의 시공을 제외하면 일반적으로 대규모 시설이나 고도의 기술력이 필요하지 않고 적은 자본과 낮은 기술로도 시장진입이 쉬운 특성이 있다. 특히 공동주택 건축공사와 단순 토목공사는 요구되는 기술력의 수준이 상대적으로 낮아 신규 업체의 시장진입이 활발하기 때문에 많은 기업이 치열하게 경쟁하고 있다.
24 다만, 대단지 재건축 사업이나 정비사업과 같은 대규모 도급사업의 경우 시공능력 평가순위와 신용등급이 높은 대형 건설회사에 대한 소비자들의 선호도가 높은 편이므로, 시공 경험이 부족하고 인지도가 낮은 중소건설회사가 해당 시장에 진입하여 공사를 수주하기에는 상당한 시간과 노력이 소요된다.
25 2023년 국토교통부가 건설산업기본법에 따라 등록한 전체 건설업체 89,877개 사 중 시공능력 평가<각주>4</각주>를 신청한 총 77,675개 사를 대상으로 시공능력 평가를 실시한 결과, 시공능력 평가순위에서 삼성물산이 2022년에 이어 계속 1위를 차지하였으며, 그 뒤를 이어 현대건설이 2위, 대우건설이 3위를 기록하였다. 한편 제일건설은 17위로 나타났으며, 제이아이건설과 제이제이건설은 각각 405위와 741위를 차지하였다.
<표 8> 2023년 시공능력 평가순위
(단위: 억 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389125" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
2) 주택개발사업의 정의 및 주요 특성
가) 주택개발사업의 정의 및 유형
26 주택개발사업은 공동주택 등의 용지 매입, 상품기획, 설계, 시공, 마케팅, 분양, 입주, 정산 및 사후관리를 총괄하는 사업을 말한다.
27 주택개발사업은 개발 주체에 따라 공공부문이 사업 주체인 공공개발과 민간이 사업 주체인 민간개발로 구분되고, 사업 형태에 따라 분양형과 임대형으로 분류할 수 있다. 분양형은 착공 시점에 분양이 이루어지고 준공 시점에 사업 정산이 이루어지는 방식이며, 공동주택, 오피스텔, 주상복합, 상가 등이 이에 해당한다. 임대형은 건축물 준공 후 시설을 운영하면서 임대료를 받는 방식을 말하며, 임대형 오피스텔, 임대 공동주택 등이 해당한다.
28 또한 주택개발사업은 사업 주체에 따라 크게 자체 사업, 정비사업, 도급사업으로 구분할 수 있다.
29 자체 사업은 건설회사가 개발사업에 필요한 토지를 매입하여 건물을 짓고 입주자에 분양하는 사업방식으로, 건설회사가 사업의 시행과 시공을 모두 담당하는 것이다.
30 자체 사업은 단순히 시공사로만 참여하는 경우와 비교할 때 사업으로 발생하는 수익을 모두 얻을 수 있어 영업이익률이 높은 편이다. 그러나 건설회사가 토지매입에서부터 사업비까지 이르는 막대한 자금을 직접 조달해야 하기 때문에 대부분 대출을 받아 총사업비를 마련하고 분양수익으로 사후 정산하는 방식으로 사업을 수행한다. 따라서 자칫 사업이 지연되거나 미분양으로 기대한 수익이 나지 않을 때 건설회사가 총사업비 전액에 대한 위험을 부담해야 하므로 잠재적인 위험 수준이 높다.
31 중견 건설회사들은 대형 건설회사보다 브랜드 인지도가 낮아 도급사업이나 대규모 정비사업의 수주 경쟁에서 상대적으로 불리하다. 따라서 제일건설과 같은 중견 건설회사들은 주로 공공택지 공급 추첨에 참여하여 양질의 토지를 확보하고, 자체 사업을 하는 방식으로 성장하여 왔다.
32 정비사업은 재개발 또는 재건축 사업을 말한다. 재개발사업은 정부 또는 지방자치단체가 일정 지역의 주거환경을 개선하기 위하여 실시하는 사업이고, 재건축사업은 기존의 노후 주택을 철거한 후 그 대지 위에 새 주택을 건립하는 사업이다.
33 정비사업은 도시 및 주거환경정비법을 근거로 결성된 재개발ㆍ재건축ㆍ도시환경 정비조합 등이 사업 주체가 된다. 건설회사는 조합이 보유한 사업성 좋은 토지를 이용하기 때문에 주택개발 사업에서 위험 부담이 가장 큰 토지 확보 과정을 생략할 수 있고 조합원으로부터 일정 수요가 보장되므로 분양위험도 낮은 편이다. 그러나 분양 전부터 안전진단 비용, 정비구역 지정 용역비용, 조합운영비 등과 같은 사업비가 상대적으로 많이 소요된다. 또한 조합들은 대부분 자체 신용으로 사업비를 조달하기 어려우므로 원활한 사업 진행을 위하여 건설회사가 조합에 사업비를 대여하거나 사업비 대출에 필요한 보증을 제공하는 것이 일반적이다.
34 조합은 주로 건설회사의 브랜드 이미지와 설계 역량, 시공실적, 자금력 등을 고려하여 시공사를 선정하므로 대형 건설회사로의 쏠림 현상이 나타난다. 2021년 기준 도급 순위 상위 10개 건설회사가 전체 정비사업의 80% 이상의 점유율을 차지할 정도로 정비사업 시장에서는 건설회사의 규모와 인지도가 공사 수주에 큰 영향을 미치는 것으로 파악된다.
35 도급사업은 시행사가 사업 주체로서 총사업비를 조달하고, 건설회사는 도급계약에 따라 시공을 맡는 구조이다. 시행사가 부동산 프로젝트파이낸싱(Project Financing, 이하 'PF’이라 한다)<각주>5</각주>대출을 받는 경우 금융기관이 PF 보증을 제공하면서 담보 확보를 위해 시공사에 책임준공 의무를 요구하는 것이 일반적인데, 시공사가 시행사에 사업비를 대여하거나 시행사의 PF 대출에 대해 보증도 제공하는 경우 사실상 시공사는 자체 사업과 유사한 수준으로 위험 부담을 지게 된다.
나) 주택개발사업의 주요 특성
36 건설업 중에서도 주택건설 부문은 적은 자본과 낮은 기술 수준으로도 손쉽게 시장참여가 가능하다. 그러나 그만큼 경쟁이 매우 치열하기 때문에 부실 건설기업의 퇴출 역시 빈번하게 이루어지는 특성이 있다.
37 이러한 특성으로 인해 시행사와 PF 대출을 담당하는 금융기관 등은 시공사 선정 시 유명 공동주택 브랜드를 보유하여 인지도가 높고 신용등급과 자금력이 좋은 건설회사를 선호하는 경향이 강하게 나타난다. 반면 신용등급이 낮고 인지도가 상대적으로 열위에 있는 지방 중소 건설회사들은 민간 도급사업에서 경쟁력이 떨어진다. 따라서 자체 사업을 추진하거나 PF 대출의 보증 책임까지 부담하는 도급사업 위주로 수주하는 등 이른바 하이-리스크, 하이-리턴(High risk, High return) 방식으로 실적을 쌓는 경향을 보인다.
38 2018년 한국기업평가의 분석에 따르면 보통 신용등급이 A등급 이상인 건설회사들은 도급사업을 하는 비중이 자체 사업보다 상대적으로 높고, PF 대출 시 책임준공 의무만 부담하는 경우가 많다. 반면 BBB급 이하 건설회사들은 자체 사업의 비중이 비교적 높고, 도급사업 시에도 시행사의 PF 대출에 대하여 지급보증 의무까지 부담하는 경우가 많아 신용등급이 우수한 대형 건설회사들보다 도급사업의 질적 구성이 열위에 있다.
3) 공공택지 개발사업
가) 공공택지 개발사업의 정의
39 공공택지 개발사업은 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 등의 공공기관이 토지를 매입하거나 국공유지를 확보하여 택지개발사업, 공공주택사업, 도시개발사업, 국민임대단지조성사업, 보금자리주택지구, 주택단지조성사업 등과 같은 공공 개발사업에 사용될 공공택지를 개발하고 조성하는 사업을 의미한다.
40 공공택지의 용도는 택지개발촉진법 등 관련 법령에 따라 미리 정해져 있다. 주택개발사업용 공공택지가 분양되면 사업자도 주택개발사업 추진을 전제로 입찰에 참여한다. 공공택지 낙찰자는 향후 택지를 독점적으로 취득할 수 있는 권리와 함께 시행사업의 기회를 얻게 되고, 택지를 전매하는 경우 그 매수자도 그 권리와 사업 기회를 획득한다.
나) 공공택지 공급 방법
41 공공택지의 공급은 택지개발촉진법 시행령에 따라 공급자(시행자)가 미리 정한 가격으로 추첨을 하여 당첨자에게 분양하거나 임대하는 것이 원칙이다. 공공택지 거래에 통상적인 경쟁방식을 도입하면 자본력이 우수한 업체들이 낙찰가격을 높여 공공택지를 싹쓸이할 우려가 있고 이에 따라 공급되는 주택의 분양가도 상승할 수 있기 때문이다.
42 다만, 상가용지 등과 같이 정책적으로 특별히 저렴하게 공급할 필요가 없거나 시장경제원리에 따라 공급하는 것이 바람직한 토지, 혹은 저렴하게 공급하는 것이 오히려 특정 업체에 특혜가 될 소지가 있는 토지 등은 경쟁입찰 방식으로 공급하는 것을 허용하고 있다.
43 아울러 택지의 특성상 국가, 지방자치단체, 공공기관 등 특정 대상에게 공급하여야 하거나 설계의 우수성 등을 평가 요소로 할 필요가 있는 경우 등 택지개발사업의 원활한 수행을 위하여 필요한 경우 공모에 의한 수의계약 방식으로 공급하기도 한다. 추첨 분양이나 경쟁입찰의 방식으로 택지를 공급한다고 공고하였음에도 불구하고 신청이 없는 경우에도 선착순 수의계약의 방법을 활용할 수 있다.
44 일반적으로 공공택지 공급 절차는 ① 공급계획 수립/승인, ② 공급방침 결정, ③ 가격사정, ④ 공급 공고, ⑤ 신청접수, ⑥ 추첨/입찰실시, ⑦ 공급계약 체결, ⑧ 대금수납, 사용승낙/소유권 이전 순으로 진행된다. 각 세부 내용은 다음 <표 9> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389127" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
<표 9> 공공택지 공급 절차
다) 공공택지 청약 자격
45 한국토지주택공사가 추첨 방식으로 공공택지를 공급하는 경우 1순위 청약 조건을 충족하는 업체들에게 동등한 청약 자격을 부여하고, 해당 업체들을 대상으로 추첨을 실시하여 공급대상자를 결정한다.
46 2003년 이전에는 주택건설사업자로 등록되어 있으면 공공택지 추첨의 청약 자격이 주어졌으나 2003년부터는 투기과열지구의 공공택지 추첨에 참여하려면 3년 간 300세대의 주택건설 실적과 시공 능력을 갖출 것 등을 요구하였다. 그런데 2012년 투기과열지구가 전면 해제됨에 따라 주택건설사업자이면 청약 자격을 갖도록 자격요건이 완화되었다.
47 그러나 2016년부터는 청약 자격이 다시 강화되었다. 즉, 주택건설사업자가 3년 간 300세대 이상의 주택건설 실적과 기술인 3명 이상, 자본금 5억 원 이상, 사무실 보유, 최근 5년간 100세대 건설실적 등의 시공 능력을 갖출 것이 요구되었다.
48 2020년에는 주택법 및 건설산업기본법에 따라 과징금이나 영업정지 같은 제재 처분을 받은 이력이 있는 업체는 3년 간 청약을 제한하는 요건이 추가 도입되었다. 2022년 4월부터는 기존 1순위 청약 자격에 적격성 평가 지표를 추가하여, 친환경이나 건설안전 등과 같은 사회적 가치 지표에서 일정 점수 이상을 획득한 업체에 추첨 기회를 부여하도록 공공택지 추첨 청약 자격을 강화하였다.
49 2022년 10월에는 공공택지에 대한 '벌떼 입찰’을 방지하기 위하여 모기업과 계열회사가 1필지에 1개사만 참여할 수 있도록 하는 '1사 1필지’ 제도가 도입되었다. '벌떼 입찰’이란 공공택지 분양을 받으려는 업체들이 당첨 확률을 높이기 위하여 다수의 계열회사나 비계열회사들을 동원하여 마치 벌떼처럼 입찰에 참여하는 행태를 말하는데, 공공택지에 당첨되면 통상 상당한 개발이익이 기대되므로 일반 도급사업을 수주하기 어려운 중소건설회사로서는 계열회사 등을 동원하여 공공택지 당첨 확률을 높이려는 유인이 존재한다.
50 실제로 2017년부터 2021년까지 한국토지주택공사가 공급한 공공택지 178필지 가운데 약 37%인 67필지를 제일건설 및 중흥건설, 우미건설, 대방건설 및 호반건설 등 5개 건설회사가 확보한 것으로 알려졌는데, 벌떼 입찰을 통해 입찰에 참여한 결과로 추정된다.<각주>6</각주>51 그러나 벌떼 입찰은 택지공급의 공정한 경쟁을 저해할 뿐만 아니라 일부 건설회사의 공공택지 독식으로 소비자의 선택권을 제한하고, 입찰에 동원하는 페이퍼컴퍼니를 설립ㆍ유지하는 비용이 공동주택 건설비용에 반영되어 분양가격이 상승하거나 부실 공사로 이어지는 등의 폐해를 낳을 수 있다는 점 등이 문제로 지적되었다. 이러한 문제를 막기 위해 1사 1필지 제도가 도입된 것이다.
4) PF 대출과 건설회사의 신용보강
52 대다수의 국내 시행사는 자기자본이 적기 때문에 PF 대출로 토지매입비 등 사업비를 조달한다.
53 부동산 개발 과정은 크게 토지매입 및 인허가 단계, 개발과 분양이 시작되는 착공 및 공사 단계, 준공 후 단계로 나눌 수 있다. 공동주택 시공사업의 경우 통상 시행사가 총사업비의 10% 정도를 출자하여 초기 사업비와 토지 매입금의 일부로 사용하고, 토지매입 금액의 70%에서 90% 이상은 금융기관으로부터 '브릿지론’을 받아 조달한다.
54 시행사는 토지를 구매한 후 건물을 시공할 건설회사와 공사도급계약을 체결하는데, 공사비와 사업비 등 사업 전반에 필요한 자금을 마련하기 위하여 시공사의 신용보강을 바탕으로 다시 PF 대출을 받는 경우가 대부분이며(브릿지론과 구분하여 '본 PF’라고도 한다), PF 대출이 실행되면 브릿지론을 상환한다.
55 부동산 개발사업에서 PF 대출은 기본적으로 사업에서 발생하는 현금흐름으로 토지 매입비, 공사비, 사업비 등의 자금을 충당하고 대출을 순차적으로 상환함으로써 사업참여자인 시행사, 시공사, 금융기관(대출기관)이 사업에서 발생하는 위험을 분담하는 대신 각자 그에 상응하는 시행이익과 공사대금, 이자 등을 분배받는 방식으로 이루어진다. 그런데 우리나라의 부동산 PF 대출은 시공사의 신용보강에 크게 의존하는 구조로 이루어지고 있으며 프로젝트의 사업성보다는 시공사의 신용도가 더 중요하게 고려된다.
56 대출기관은 시공사의 신용등급과 시공능력 평가순위 등을 고려하여 대출 여부를 결정하며, 시공사는 시행사의 PF 대출채무를 보증하기 위하여 책임준공 약정<각주>7</각주>, 조건부 채무 인수, 연대보증 및 자금 보충 약정<각주>8</각주>등과 같은 신용보강을 제공한다. 금융권에서는 일반적으로 신용보강을 제공하는 건설회사의 신용등급이 BBB+ 이상일 것을 요구하는 것으로 알려져 있다.
57 PF 대출 제공 시 대출기관은 통상 시공사의 책임준공 약정과 조건부 채무 인수를 기본적으로 요구한다. 더욱이 시공사가 수주 경쟁에서 불리한 중견ㆍ중소 건설회사이면 연대보증과 자금 보충 약정 등 위험 부담이 큰 신용보강을 감수하는 경우가 많다. 이로 인해 중소ㆍ중견 건설회사들이 대형 건설회사보다 PF 우발채무에 대한 위험이 크다.
58 한편, 시행사 중에는 주택도시보증공사(HUG)나 한국주택금융공사(HF)가 PF 대출을 보증해주는 상품을 활용하는 경우도 있다. PF 대출 보증은 시행사가 PF 대출 원리금을 제때 상환하지 못했을 때 주택도시보증공사나 한국주택금융공사가 시행사 대신 채무를 상환하는 지급보증 상품을 말한다.
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 기초사실
가) 제일건설 그룹의 공공택지 '벌떼 입찰’
(1) 개요
59 제일건설 그룹은 공공택지를 확보한 뒤 공동주택을 짓고 분양하여 시행이익과 시공이익을 모두 창출하는 사업 모델로 성장해왔다. 공공택지는 일반적으로 민간 택지보다 입지가 좋고 토지 가격이 상대적으로 저렴하며 인허가 리스크가 낮다는 장점이 있다. 따라서 사업성이 우수하다고 평가되는 택지를 낙찰받아 공동주택을 짓고 분양하면 상당한 이익을 기대할 수 있다.
60 주택건설사업은 부동산 시장과 관련된 다양한 거시경제 지표와 가계의 자금조달 여력, 정부의 부동산 관련 정책의 변동에 따른 불확실성이 크기 때문에, 이러한 시장의 불확실성 속에서 주택개발사업을 영위하는 중소 건설회사로서는 사업성이 좋은 공공택지를 전략적으로 확보하는 능력이 곧 경쟁력이라고 할 수 있다.
61 제일건설도 다음 <표 10> 기재와 같이 양질의 공공택지 확보를 위한 사업성 분석과 전략 수립에 전사적인 노력을 기울였다.
<표 10> 주택사업본부 2022년 사업추진전략(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389059" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-2호증
62 제일건설은 입찰공고가 나온 택지의 사업성을 면밀히 검토한 후 입찰에 참여할 택지를 결정하면, 당첨 확률을 높이기 위해 계열회사와 비계열회사들을 동원하는 소위 벌떼 입찰에 나섰다. 제일건설은 추첨 외에도 일반경쟁입찰, 공모, 대행 개발 등 다른 방식으로 분양되는 공공택지의 입찰에도 참여하며 양질의 공공택지를 얻기 위해 다양한 노력을 기울였으나, 주된 공공택지 확보 방식은 벌떼 입찰이었다.
63 벌떼 입찰은 제일건설 그룹 계열회사들이 형식상으로는 별개의 법인격을 가졌으나 실제로는 제일건설의 결정에 따라 하나의 회사인 것처럼 기능하고 운영되었기 때문에 효율적으로 이루어질 수 있었다. 그룹의 대표회사인 제일건설은 인사, 재무 등 비사업 부문에 한정하지 않고 사업성 분석, 택지확보, 공동주택 분양 및 시공과 같은 사업 부문까지도 계열회사들의 업무를 대신 수행하였다.
64 공공택지를 확보하는 업무는 제일건설 주택사업본부의 사업성 검토 결과 입찰에 참여할 택지가 결정되면 제일건설 주택사업팀과 자금관리팀이 입찰 참가 조건을 충족하는 계열회사와 비계열회사를 동원하고 입찰보증금을 대여하여 입찰 신청을 진행하는 방식으로 이루어졌다. 계열회사들은 개별적으로 사업참여 여부 등을 검토하는 과정을 거치지 않고 제일건설의 결정에 따라 기계적으로 입찰에 참여하였다.
65 제일건설은 입찰 참여 자격을 갖춘 계열회사를 많이 확보하기 위하여 시행법인을 새로 설립하거나 기존 계열회사들이 건설실적이나 면허 보유와 같은 입찰 참가 요건을 충족할 수 있도록 관리하는 업무도 꾸준히 수행하였다.
66 또한 우호적인 협력관계에 있는 비계열회사에 자금을 대여해주고, 그 대신 해당 업체가 공공택지 낙찰자로 선정되면 제일건설과 공동으로 사업을 진행하기로 하는 약정을 사전에 체결하는 등 다양한 방식으로 비계열회사를 입찰에 동원하였다.
(2) 계열회사 및 비계열회사의 입찰 참여
(가) 계열회사의 입찰 참여
67 제일건설은 계열회사들이 공공택지 청약에 필요한 건설실적, 주택건설사업자 등록 및 자본금 등의 조건을 갖추었는지 확인 및 관리하였고, 유ㅇㅇ와의 공동 출자로 시행법인을 새로 설립하기도 하였다.
68 특히 공공택지 분양 입찰에 참여할 때 1순위 청약 자격을 갖추려면 '3년 간 300세대 이상의 주택건설’ 실적이 필요하였는데, 제일건설은 계열회사들이 이러한 조건을 갖추었는지 확인하고 실적이 필요한 계열회사에 그룹 내 주택건설 공사의 시행 또는 시공 기회를 제공하기도 하였다.
69 또한, 공공택지 입찰에 참여할 계열회사가 결정되면 제일건설 자금관리팀은 계열회사의 자금 현황을 직접 확인한 후, 자체 자금 여력이 부족한 계열회사에 입찰보증금을 대여하기도 하였다.
<표 11> 제일건설 소속 윤ㅇㅇ 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389061" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
* 소갑 제8-19호증
70 이후 실제 입찰 진행 시, 제일건설 주택사업본부는 입찰에 필요한 계열회사별 정보(법인등록번호, 사업자등록번호, 주택건설사업자등록번호, ID, 비밀번호, 입찰보증금 환불계좌번호 등)와 공인인증서 등을 미리 준비해 두었다가 각 계열회사 명의로 전자입찰을 진행하였다.
(나) 비계열회사의 입찰 참여
71 제일건설은 공공택지 입찰에서 당첨 확률을 높이기 위해 비계열회사도 우호 법인으로 관리하면서 공공택지 입찰에 동원하는 전략을 사용하였다.
72 제일건설은 다수의 비계열회사에 입찰보증금을 대여해주고, 이를 대가로 비계열회사가 낙찰받은 택지의 시공권을 보장받았다. 제일건설로부터 입찰보증금을 대출받은 비계열회사들은 당첨되면 해당 택지를 제일건설 또는 제일건설 계열회사에 전매하거나 제일건설에 시공권을 보장하는 약정을 맺은 것으로 확인된다.
<표 12> 제일에이치디에스 소속 김ㅇㅇ 1차 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389063" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
* 소갑 제8-1호증
73 또한, 제일건설은 입찰보증금 대여 외에도 택지 당첨 시 납부하여야 하는 토지계약금이나 중도금, 그 외 사업비 등을 비계열회사에 대여하는 대신 공동으로 사업을 시행하거나 시공권을 제공받기로 하는 약정을 체결하기도 하였다.
74 일례로 고양장항B1 블록<각주>9</각주>공동주택 건설사업에서 제일건설은 택지 분양 입찰에 참가하는 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ에 토지 신청예약금 150억 원을 대여하는 한편, ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ가 당첨되면 토지계약금 348억 원도 대여하기로 약정하였다. 그 대신 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ는 토지 낙첨 시 신청예약금을 즉시 제일건설에 반환하고, 당첨 시에는 피에프브이를 설립하여 해당 토지의 명의를 피에프브이에 이전하며, 제일건설이 해당 피에프브이에 50.1%를 출자하여 시행이익의 50.1%와 시공권을 보장받도록 약정하였다.
75 제일건설의 벌떼입찰에 동원된 비계열회사들은 주로 제일건설 임직원 출신이 설립한 회사, 제일건설의 연고지인 광주ㆍ전남지역 소재 건설회사 및 기존에 제일건설로부터 하도급이나 외주를 받은 경험이 있는 회사 등인 것으로 파악된다.
(3) 공공택지 확보 후 사업추진 과정
76 벌떼입찰을 통해 택지를 확보한 계열회사나 협력업체는 토지공급자(분양시행자)와 토지매매 계약을 체결하고 토지 대금을 납부하여 개발사업을 시행한다. 그러나 자체 자금으로 토지매매대금을 납부하기 어려운 경우 자금 여유가 있는 제일건설이나 다른 계열회사로부터 자금을 대여받아 토지매매대금을 납부하거나 자금 여력이 있는 다른 계열회사로 토지를 전매하기도 하였다.
77 예컨대 시흥은계B4 블록<각주>10</각주>공동주택 개발사업의 시행사인 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ는 2016. 1. 11. 제일건설(51%)과 유ㅇㅇ(49%)의 출자로 설립되었는데, 설립된 지 한 달도 채 안 된 시점에 제일건설로부터 토지를 전매 받는데 필요한 자금 중 일부를 대출받아 토지를 확보하고 사업 시행사가 되었다.
78 해당 현장은 당초 제이제이건설이 토지를 확보하고 시행하기로 한 곳이었다. 그런데 제이제이건설은 당시 다른 현장 2곳에서도 분양사업을 시행하고 있었기 때문에 사업자금 마련에 어려움이 있는 상황이었다. 이러한 이유로 제이제이건설은 2016. 2. 1. 계열회사인 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ로 토지에 대한 권리 및 의무를 넘겨주었다. 이때 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ는 제이제이건설로부터 토지매수자 지위를 이전받기 위해 제이제이건설에 지급해야 하는 계약금 약 43억 원을 제일건설로부터 차입하여 지급하였다.
79 한편 제일건설은 택지개발촉진법 시행령 개정으로 토지 전매가 사실상 불가능해진 2016년 이후부터는 비계열회사가 공공택지를 낙찰받은 경우 택지당첨자를 대주주로 하고 제일건설, 유ㅇㅇ, 계열회사 및 협력업체 등이 출자자로 참여하는 피에프브이를 설립하여 시행이익을 확보하는 방식을 취하기 시작하였다.<각주>11</각주>80 일례로 서울항동7, 시흥장현B5<각주>12</각주>등 비계열회사가 분양 추첨에 당첨된 일부 공공택지에서는 제일건설이 택지당첨자를 포함하여 피에프브이에 출자할 사업자들을 모으고 주주 별 출자 비율을 검토한 뒤 주주들에게 출자금 등을 대여하였는데, 이는 분양 추첨에 당첨된 업체 대신 제일건설이 사실상 사업 주체로서 역할을 하였다는 사실을 보여준다.
81 제일건설은 원칙적으로 전매가 금지된 상황에서 비계열회사가 낙찰받은 토지를 피에프브이 설립을 통해 합법적으로 확보하고, 토지매입금, 사업비 및 출자금 등을 택지당첨자를 포함한 출자자와 피에프브이에 대출한 뒤 빌려준 돈을 회수하는 방식으로 시행이익을 확보한 것이다. 나아가 이렇게 만들어진 피에프브이는 공사도급계약도 제일건설과 체결하였으므로 제일건설은 시공매출까지 얻을 수 있었다.
나) 제일건설 그룹의 시공사업 현황
(1) 제일건설의 시공사업 현황
(가) 민간 공동주택 건설공사
82 민간 시행사가 발주하는 공동주택 건설공사는 통상 PF 대출이 사업추진 가능성을 결정하므로 시공사가 민간 공동주택 건설공사를 수주하려면 PF 대출에 필요한 신용보강을 제공할 수 있는 신용등급, 분양에 유리한 인지도 및 시공실적 등을 갖추고 있어야 한다.
83 그런데 과거 제일건설은 지역 기반 중견 건설회사로서 인지도 및 시공실적이 비교적 낮았으므로 도급공사 수주 경쟁에서 대형 건설회사보다 불리하였다. 이러한 이유로 제일건설은 앞서 살펴본 벌떼 입찰 등의 방법으로 확보한 공공택지에 '풍경채’라는 브랜드의 공동주택을 시공하여 시행이익과 시공이익을 모두 거두는 공공택지 개발사업 위주로 급성장하였다.
84 이와 같이 시행사와 시공사가 동일한 방식을 '자체 공사’ 또는 '자체 사업’이라고 부르는데, 제일건설은 계열회사가 확보한 택지에 공동주택을 시공하는 사업도 자체 사업으로 분류하였고, 심지어 비계열회사가 택지에 당첨된 후 제일건설이 피에프브이에 출자하여 시행에 참여하고 공사 도급을 받은 사업도 자체 사업으로 분류하기도 하였다.
85 이러한 방식으로 제일건설은 다음 <표 13> 기재와 같이 2014년부터 2023년까지 공사비가 정산된 사업장 기준 총 32건의 공공택지 개발사업에서 시공을 맡았으며, 이 중 24건을 단독 시공하고 8건을 공동 시공하였다.<각주>13</각주>공동 시공한 8건 중 7건은 계열회사인 제이제이건설 또는 제이아이건설과 공동 시공한 사업이며, 1건은 비계열회사인 우미건설과 공동 시공한 사업이다.
<표 13> 제일건설의 민간 공동주택 시공사업 현황
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389065" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-11호증, 소갑 제2-12호증, 소갑 제9-1호증
86 제일건설이 공동 시공한 8건 중 비계열회사와 공동 시공한 유일한 사례는 위 <표 13> 연번 23번 광주남구도시첨단 사업인데, 이 사업의 경우 발주처인 광주광역시도시공사에서 광주광역시에 본사를 둔 지역업체가 참여할 경우 사업계획서 평가 시 높은 점수를 부여함에 따라, 이를 위해 비계열회사인 우미건설 등과 컨소시엄을 구성한 사례이다.
87 따라서 제일건설은 자신이 공동도급 여부와 공동수급체 구성원을 자유롭게 결정할 수 있는 사업에서는 비계열회사와 공동 도급한 사례가 없고 계열회사인 제이제이건설이나 제이아이건설과만 공동도급 계약을 체결하였음을 알 수 있다.
(나) 관급공사
88 관급공사에서 발주처는 대체로 적격심사, 종합심사낙찰제<각주>14</각주>등의 평가 절차를 거쳐 시공사를 선정하는데, 입찰 가격 외 주요 평가 요소로는 경영상태, 시공 경험, 기술 능력, 신인도, 지역업체 또는 중소기업 참여도 등이 있다.
89 따라서 관급공사에 참여하려는 건설회사들은 이러한 평가에서 높은 점수를 획득하기 위해 노력하며, 발주처가 요구하는 평가 기준에 못 미치는 자격요건을 보완하기 위해 다른 건설회사와 공동수급체(또는 컨소시엄이라고도 한다)를 구성하여 입찰에 참여하기도 한다. 더욱이 발주처의 정책적 목표에 따라 중소업체나 지역업체와 공동수급체 구성 시 가점을 부여하는 경우도 많기 때문에, 관급공사에서는 공동도급이 빈번하게 이루어지고 있다.
90 관급공사에서 공동도급이 이루어지는 경우를 구체적으로 살펴보면 건설회사들은 관급공사의 입찰공고를 살펴 입찰 참가 자격과 자신의 평가점수를 파악한 후, 자격요건을 보완해주거나 평가점수를 가장 높게 받을 수 있는 건설회사를 찾아 공동도급을 제안하거나 이미 구성된 컨소시엄에 새로운 건설회사를 추가 편입시키기도 한다. 공동수급체 구성원 간 지분율은 입찰공고에 정해진 기준에 따라 결정한다.
91 즉 관급공사에서 빈번하게 이루어지는 공동도급은 공동수급체 구성원 간 상호 보완을 통하여 공공 도급공사의 수주 가능성을 높이려는 전략적인 판단 아래 이루어지는 수주 형태라고 볼 수 있다.
92 예를 들어, 제일건설이 비계열회사와 컨소시엄을 구성하고 참여한 공사 중 하나인 포항블루밸리 조경공사의 경우 발주처인 한국토지주택공사가 입찰공고일 전일부터 계약체결일까지 법인등기부 상 본점 소재지가 경상북도인 자를 반드시 공동수급체 구성원으로 할 것, 지역업체의 최소지분율은 30% 이상일 것 등을 입찰 참가 자격으로 요구하였다.
93 이에 따라 제일건설은 경상북도에 속한 중소건설회사인 삼도주택과 제일건설 70%, 삼도주택 30%의 지분율로 공동수급체를 구성하고 입찰에 참여하여 시공을 맡게 되었다.
94 제일건설은 2014년 이후 정산이 완료된 시공 현장을 기준으로 2023년까지 총 45건의 관급공사를 수주하였는데, 이 중 20건은 단독으로 수주하였고, 나머지 25건은 비계열회사와 공동으로 수주하였다.<각주>15</각주>95 한편, 제일건설이 계열회사와 공동 도급한 현장은 한국토지주택공사가 발주한 통영안정 1공구 공사 1개뿐인데, 제이아이건설뿐 아니라 비계열회사인 남양건설도 함께 공동수급체를 구성하여 수주한 곳이어서 계열회사에 한하여 공동 도급한 민간부문 공사와는 차이가 있다.
(2) 제이제이건설 및 제이아이건설의 시공사업 현황
(가) 건설 하도급 및 단독 공사 수주
① 제이제이건설
96 제이제이건설은 1999년 설립된 후 2003년에 주택건설사업자 등록을 하고 줄곧 주택 판매와 주택 임대업 등으로 매출을 일으켰다. 2015년이 되어서야 토목건축공사업 면허를 취득(2015. 10. 2.)하고 제일건설이 발주한 하도급으로 시공매출을 올리기 시작하였다.
97 제이제이건설은 민간 공동주택 건설공사에서 제일건설과 공동시공사로 참여하기 이전에는 다음 <표 14> 기재와 같이 제일건설로부터 총 3건의 하도급을 받아 해당 공사에 참여하였다.
<표 14> 제이제이건설의 건설 하도급 수주 현황
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389067" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-15-1호증
98 2016년 이후부터는 단독으로 도급공사를 수주하기도 하였는데, 다음 <표 15> 기재와 같이 대부분 지방자치단체가 발주한 100억 원 미만의 소규모 관급공사였다. 이러한 사실은 제이제이건설이 제일건설의 신용공여 없이 단독으로 수주할 수 있는 공사들은 수익이 낮은 소규모 관급공사에 불과하였음을 보여준다.
<표 15> 제이제이건설이 단독으로 수주한 도급공사 현황
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389069" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-13호증, 소갑 제2-17호증
② 제이아이건설
99 제이아이건설은 1994년에 설립되어 1997년 토목건축공사업 면허를 취득한 이래 토목ㆍ건축공사 도급으로 꾸준히 매출을 발생시켜왔다. 그러나 제이아이건설도 제일건설과 공동도급한 공동주택 건설공사 외에는 제이제이건설과 마찬가지로 제일건설이 발주한 하도급 공사와 지방자치단체나 공공기관이 발주한 관급공사 위주로 시공실적을 쌓았다.
100 다만 제이제이건설보다는 관급공사 실적과 수주 규모가 더 큰 편이다. 제이아이건설이 수주한 관급공사 중에는 다음 <표 17>의 연번 2, 연번 3 현장과 같이 제일건설 없이 비계열회사와 공동 수주한 공사도 2건 확인된다.
<표 16> 제이아이건설의 건설 하도급 수주 현황
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389071" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-16호증
<표 17> 제이아이건설이 단독으로 수주한 도급공사 현황
(단위: 천 원)
* 소갑 제2-14호증, 소갑 제2-18호증
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389073" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
(나) 제일건설과의 공동도급
101 제이제이건설과 제이아이건설은 2016년부터 총 8개 사업<각주>16</각주>에서 제일건설과 공동도급 계약을 체결하고 제일건설이 주도하는 공공택지 공동주택 건설공사에 시공사로 참여하였다.
102 제일건설과의 공동도급으로 대규모 공동주택 공사실적이 쌓이기 시작하면서 제이제이건설의 시공능력평가 순위는 2016년 1,337위에서 2023년 741위로 급상승하였고, 제이아이건설도 2017년 546위에서 2023년 405위로 크게 상승하였다.
2) 행위사실
가) 이 사건 지원행위 개요
1 제일건설은 2016. 6. 27.부터 2020. 12. 31.까지의 기간 중 4건의 공공택지 개발사업에서 해당 공공택지에 대한 시공권을 자신이 독점적으로 확보하였음에도 불구하고 계열회사인 제이제이건설과 공동도급계약을 체결하는 방식으로 제이제이건설에게 상당한 규모의 공사 일감을 제공하였다.
2 또한, 제일건설은 2017. 5. 17.부터 2023. 12. 14.까지의 기간 중 3건의 공공택지 개발사업에서 해당 공공택지에 대한 시공권을 자신이 독점적으로 확보하였음에도 불구하고 계열회사인 제이아이건설과 공동도급계약을 체결하는 방식으로 제이아이건설에게 상당한 규모의 공사 일감을 제공하였다.
3 이와 같은 공사 일감 제공을 통해 제이제이건설은 다음 <표 18> 기재와 같이 총 1,574억 원의 시공매출과 138억 원의 시공이익을 얻었고, 제이아이건설은 다음 <표 19> 기재와 같이 848억 원의 시공매출과 107억 원의 시공이익을 얻었다. 제일건설이 제이제이건설 및 제이아이건설과 체결한 공동도급계약 내역은 다음 <표 20> 기재와 같다.
<표 18> 제이제이건설의 시공매출 및 시공이익
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389075" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-12호증
<표 19> 제이아이건설의 시공매출 및 시공이익
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389077" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-12호증
<표 20> 제이제이건설 및 제이아이건설과의 공동도급계약 체결내역
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389081" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-11호증, 소갑 제2-12호증, 소갑 제9-1호증
나) 공동 시공의 배경
4 시공실적은 건설회사의 매출액과 이익을 증대시킬 뿐 아니라 관급공사의 입찰이나 민간 도급공사의 수주에 중요한 평가지표인 시공능력평가액<각주>17</각주>에 반영되므로 시공실적이 늘어날수록 향후 다른 공사에 참여할 기회가 확대된다. 또한 일정 규모 이상(300세대)의 주택 건설실적은 공공택지 분양 입찰에 참가할 수 있는 자격 조건으로서 택지에 당첨되면 시행사업 참여를 노릴 수도 있으므로, 300세대 주택 건설실적은 시공사에게는 매우 중요한 경영 목표에 해당한다.
5 제이제이건설과 제이아이건설은 이 사건 공동도급 공사 일감을 받기 전에는 제일건설로부터 하도급을 받거나 관급공사를 낙찰받아 시공실적을 쌓았다.
6 특히 제일건설로부터 받은 하도급 실적은 관급공사 수주에 밑바탕이 되었다. 공공기관 등으로부터 공사를 수주하려면 입찰참가자격 사전심사나 그와 유사한 평가 과정을 거쳐야 하는데, 시공실적이 높을수록 평가점수 획득에 유리할 뿐 아니라 더 큰 규모의 공사에 참여할 자격이 생기기 때문이다.
7 그런데 일부 관급공사 발주기관들은 입찰참가자격의 시공실적 인정 범위에서 하도급 공사실적을 배제하는 사례도 있었으며, 건설산업기본법상 일괄 하도급은 금지<각주>18</각주>되므로 일부 공종만 하도급 할 수밖에 없어 하도급계약만으로는 제이제이건설과 제이아이건설의 공사실적 확보와 수익성 증대에 한계가 있었다.
8 한편 관급공사는 중소건설회사들의 경쟁이 매우 치열하고 민간공사보다 상대적으로 시공매출 이익이 낮은 편이어서 관급공사만으로는 시공실적 확보와 수익성 증대에 한계가 있었다.
9 이러한 상황에서 제이제이건설과 제이아이건설의 시공실적 확보에 가장 확실한 방안은 민간부문 공사를 수주하는 것이었다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 제이제이건설과 제이아이건설은 신용등급이 낮고 시공능력평가 순위도 500위 밖이어서 시공사에 일정 수준 이상의 시공 능력과 신용보강을 요구하는 민간공사를 독자적으로 수주할 수 없었다.
10 이러한 상황에서 제일건설은 자신이 확보한 공공택지 개발사업에서 대주에게 PF 대출을 위한 연대보증, 자금 보충 약정 및 책임준공 약정 등의 신용보강을 제공하고 제이제이건설 또는 제이아이건설과 공동도급 계약을 체결하는 방식으로 제이제이건설과 제이아이건설의 민간 도급공사 수주를 지원하기 시작하였다.
다) 이 사건 지원행위 관련 공동 시공 현황
11 제일건설은 제이제이건설이 토목ㆍ건축공사 면허를 취득한 이듬해인 2016년부터 총 5건<각주>19</각주>의 공동도급 계약을 제이제이건설과 체결하였고, 제이아이건설과는 2017년부터 총 3건의 공사에서 공동도급 계약을 체결하였다.
12 제이아이건설은 오랫동안 시공사업을 수행해왔기 때문에 제이제이건설보다 시공 능력이 높았음에도 불구하고 제일건설은 제이아이건설이 2017년 제이제이건설의 완전자회사로 편입된 이후에야 공동도급 계약을 체결하기 시작하였다.<각주>20</각주>13 제일건설이 제이제이건설 또는 제이아이건설과 체결한 도급계약의 형태를 살펴보면 시행사인 제일건설이 제이제이건설에 토목ㆍ건축 공종을 하도급하고 나머지 공종은 직접 시공한 화성동탄A96 사업<각주>21</각주>을 제외하고 나머지 6건은 공동이행방식의 공동도급 형태로 이루어졌다.
14 공동이행방식은 공동수급체가 연대하여 공사계약 이행 책임을 지되 구성원이 지분에 따라 원가를 투입하고 이익을 배분하는 공동도급 유형이다. 제일건설은 제이제이건설이나 제이아이건설이 면허를 보유한 공종에 대하여 공동이행방식으로 공동도급계약을 체결하였으며, 지분율은 일관되게 제일건설에 70%, 제이제이건설 또는 제이아이건설에 30%을 배분하였다.
15 다만 계약 당시 제이제이건설이나 제이아이건설이 면허를 보유하고 있지 않은 공종은 제일건설이 혼자 수행하여야 했기 때문에 공종별 도급계약 금액을 합친 전체 도급계약 금액의 비율은 70:30이 아닌 사업도 존재한다.
16 제이제이건설 및 제이아이건설이 제일건설과 공동도급 계약을 체결한 공공택지 공동주택 건설공사 현황은 다음 <표 21> 및 <표 22> 기재와 같다.
<표 21> 제일건설과 제이제이건설의 공동도급 계약 체결현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389083" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-10호증, 소갑 제9-2호증
<표 22> 제일건설과 제이아이건설의 공동도급 계약 체결현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389085" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-10호증, 소갑 제9-2호증
17 또한, 제이제이건설 및 제이아이건설이 제일건설과 공동도급 계약 및 공동 시공을 통해 획득한 시공매출 및 시공이익은 다음 <표 23> 및 <표 24> 기재와 같다.
<표 23> 제이제이건설의 시공매출 및 시공이익
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389087" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-12호증
<표 24> 제이아이건설의 시공매출 및 시공이익
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389089" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-12호증
라) 이 사건 지원행위 관련 건설공사의 시공사 선정 방식
(1) 통상적인 시공사 선정 관행
18 공동주택 건설사업은 크게 기획(사업성 분석, 택지확보 등), 사업화(사업자금 확보, 사업방식 결정 등), 실행(시공, 분양 등), 완성(준공, 정산 등) 등의 단계를 거쳐 진행된다. 그런데 공동주택 공사에 요구되는 시공기술 수준은 높지 않으므로 결국 사업 성공의 관건은 분양성이 좋은 양질의 택지확보와 PF 대출 등을 통한 자금 마련에 달려 있다고 볼 수 있다.
19 따라서 자금 동원 능력이 있는 건설회사들은 공공택지 분양 입찰에 참가하여 직접 택지를 매입하거나 전매 받아 자체 사업을 하려고 노력하는 경우가 많다. 자체 사업이 아니라면 택지를 확보한 시행사로부터 시공사로 선정되어 공사도급계약을 수주해야 한다.
20 우리나라의 시행사들은 시공사와 비교해 대체로 영세하고 재무 여력이 부족하며 인지도도 낮으므로 금융기관들은 시행사의 부족한 채무 상환능력을 보증하는 시공사의 시공 능력과 신용보강에 의존하여 PF 대출을 실행한다. 시공사가 책임지고 건물을 준공하면 건물을 담보물로 이용할 수 있고 건물을 분양해서 자금을 회수할 수 있기 때문이다. 따라서 건설회사의 시공실적이 반영된 시공능력평가액과 PF 대출 실행에 필요한 신용보강 가능 여부가 시공사를 선정하는 중요한 기준이 된다.
21 이러한 상황에서 건설회사들은 시행사에 다양한 거래조건을 제시하면서 수주 경쟁에서 유리한 지위를 얻으려고 노력하기도 한다. 시행사에 유리한 이자율로 사업비를 대여하는 사례도 찾아볼 수 있으며, 수주 경쟁에서 상대적으로 열위에 있는 중소건설회사들은 PF 대출 시 기본적으로 요구되는 책임준공 약정 외에 지급보증 또는 자금 보충 약정과 같은 직접적 형태의 신용보강을 제공하기도 한다.
22 또한 시행사는 건설회사의 인지도나 공동주택 브랜드 등 분양성에 미칠 효과도 고려하여 전략적으로 시공사를 선정한다. 따라서 건설회사 입장에서는 신용보강 외에도 경쟁사보다 시공실적과 재무적 안정성, 브랜드 인지도 등과 같은 역량이 높고 영업능력이 뛰어날수록 수주 경쟁에 유리하다.
23 건설회사들은 시행사로부터 단독으로 시공권을 수주하는 것이 일반적이나 필요에 따라 다른 건설회사와 함께 공동수급체를 구성하여 공동도급 하기도 한다.
24 지역업체 의무 공동도급제도 등과 같이 정책적인 차원에서 일정 수준의 공동도급을 요구하는 관급공사와 달리, 민간 발주공사에서 공동 시공 결정은 계약 당사자 간 자율에 맡겨져 있다. 따라서 민간 발주공사에서 공동도급 또는 공동 시공 결정은 각 사업참여자의 이해관계가 부합할 때 이루어진다고 볼 수 있다.
25 구체적으로 공동도급은 다음과 같이 단독 수주가 사실상 어렵거나, 다른 건설회사가 수주 및 사업진행에 공동으로 기여한 바가 있는 경우에 주로 이루어진다. 발주자가 사업상의 이유로 공동도급을 요구하는 경우, PF 대출에 필요한 신용보강을 해야 하나 신용등급이 낮아 다른 건설회사로부터 신용보강이 추가적으로 필요한 경우, 면허나 시공 능력의 보완이 필요한 경우, 특정 기술이나 전문성이 요구되는 사업에서 다른 건설회사가 이러한 기술을 보유한 경우, 다른 건설회사가 공사 발주 정보 입수나 발주처 접촉 등과 같이 수주 영업활동에 기여한 경우, 인지도 높은 브랜드를 제공하여 분양성 제고에 기여하는 경우 등이 이에 해당한다.
26 위 2. 가. 1) 나) (1) (가)에서 살펴본 바와 같이 제일건설이 비계열회사인 우미건설과 60:40의 비율로 공동 수주한 광주남구도시첨단 사업의 경우 우미건설은 지역 내 높은 인지도와 시공실적, PF 대출에 필요한 신용공여 등을 바탕으로 해당 사업에서 제일건설 컨소시엄이 우선협상대상자로 선정되는데 기여하였다. 우미건설은 공동사업자로 선정된 후 시공 과정에서도 자신의 지분대로 시공사로서의 역할을 수행하였다.
27 이처럼 공동도급은 공동으로 도급(시공)하는 것이 단독 수주(시공)보다 사업상 더 유리하거나 그 외 특별한 이유가 있을 때 이루어지는 것이 통상적이다. 시공사로서는 전체적인 사업 관리 측면에서 공동 시공보다 단독 시공이 효율적이며, 단독 수주가 가능한 상황이라면 자신의 시공 기회와 그에 따른 이익을 다른 건설회사와 나누는 것은 비합리적이기 때문이다.
(2) 이 사건 지원행위 관련 건설공사의 시공사 선정 방식
28 제일건설은 이 사건 7개 공동 시공사업 중 자신이 시행사를 맡은 화성동탄A96을 제외하고 나머지 6개 사업에서 명목상 시행사는 아니었으나 실질적인 사업 주체로서 자신이 직접 제이제이건설 또는 제이아이건설을 공동시공사로 선정하였고, 공동 이행하는 공종에서 시공 지분을 70:30으로 일괄적으로 설정하였다.
29 제이제이건설 또는 제이아이건설을 공동시공사로 선정하는 작업은 제일건설 재무관리본부나 사업관리본부의 검토로 추진되었으며, 이러한 내부 결정 사항을 토대로 PF 대출기관과 협의하여 공동수급체 구성원 간 지분율과 같은 세부적인 사항을 확정한 후 공동 도급계약을 체결한 것으로 파악된다.
30 제일건설은 이 사건 7개 공동 시공사업에서 배타적 사업권을 확보하였음에도 불구하고, 해당 건설공사를 단독 시공하는 대신 제이제이건설 또는 제이아이건설과 공동 시공하였다. 그러나 이를 결정할 때 사업상의 필요성이나 이를 통해 얻을 수 있는 반대급부 등을 면밀히 검토한 후 합리적으로 결정한 것이 아니라, 제이제이건설 또는 제이아이건설의 건설실적 제고 등을 위한 목적으로 공동 시공을 결정하였다.
31 일례로 울산송정B4 공동주택 건설사업의 경우 다음 <표 25> 기재와 같이 제일건설 재무관리본부가 2016. 6. 27.에 열린 자금관련 TF 회의에서 제이제이건설에 토목건축공사를 맡기는 방안을 검토하면서, 해당 방안이 제이제이건설의 건설실적을 위한 것이라고 명시하였다.
32 이후 제일건설은 두 달 뒤인 8월 22일에 열린 회의에서 다음 <표 26> 기재와 같이 제이제이건설의 건설실적을 위해 제일건설 80%, 제이제이건설 20% 비율로 공사배분을 하기로 논의한 바 있다<각주>22</각주>.
<표 25> 2016. 6. 27. 자금관련 TF 회의록(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389091" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-7호증
<표 26> 2016. 8. 22. 자금관련 TF 회의록(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389093" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-7호증
33 시흥장현B5 블록 공동주택 건설사업에서도 제일건설이 금융기관에 제이아이건설과 공동 도급하는 안을 제안하여 실행되었는데, 이 과정에서 공동시공사 선정의 필요성, 다른 업체와의 합리적인 비교 및 제이아이건설로부터 얻을 수 있는 반대급부 등에 대한 검토 과정을 거쳤다는 사실은 확인되지 않는다.
34 다음 <표 27>에 나타난 바와 같이 시흥장현B5 개발사업의 PF 대출에 관한 금융조건에 대하여 은행 측은 제일건설이 시공을 맡을 것이라는 전제하에 대출에 관한 금융 조건을 제시한 것과 달리 제일건설은 은행 측에 제이아이건설과 공동 시공하는 방안을 제안하였고, 결국 해당 건설공사는 제일건설과 제이아이건설이 공동 시공하게 되었다.
<표 27> 시흥장현B5 현장 Terms and Conditions에 대한 제일건설의 제안내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389095" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
* 소갑 제 4-5-9호증
3) 근거
35 위 2. 가. 1) 및 2)와 같은 사실은 소갑 제2-2호증, 소갑 제2-7호증, 소갑 제2-10호증, 소갑 제2-11호증, 소갑 제2-12호증, 소갑 제2-13호증, 소갑 제2-14호증, 소갑 제2-15-1호증, 소갑 제2-16호증, 소갑 제2-17호증, 소갑 제2-18호증, 소갑 제4-5-9호증, 소갑 제6-3-1호증 내지 소갑 제6-3-8호증, 소갑 제8-1호증, 소갑 제8-19호증, 소갑 제9-1호증, 소갑 제9-2호증 등을 통해 인정된다.
나. 관련 법 규정
36 <별지> 기재와 같다.
다. 위법성 성립요건
1) 지원주체의 부당한 지원행위에 대한 위법성 성립요건
37 법 제45조 제1항 제9호, 법 시행령 제52조 [별표 2] 불공정거래행위의 유형 또는 기준 제9호 나목 또는 구법 제23조 제1항 제7호, 구법 시행령 제36조 제1항 [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제10호 나목에 따른 부당한 지원행위가 성립하기 위해서는 두 가지 요건, 즉 ① 지원주체가 지원객체인 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등의 자산ㆍ상품을 상당히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 상당한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공하여야 하고(지원행위의 성립), ② 지원주체의 지원행위로 말미암아 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 공정한 거래를 저해할 우려(부당성)가 인정되어야 한다.<각주>23</각주>가) 지원행위의 성립
38 거래의 조건에는 거래되는 상품 또는 역무의 품질, 내용, 규격, 거래수량, 거래횟수, 거래시기, 운송조건, 인도조건, 결제조건, 지불조건, 보증조건 등이 포함되고 그것이 자금, 자산, 인력 거래라고 하여 달리 볼 것은 아니며, 거래규모는 거래수량에 관한 사항으로서 거래조건에 포함된다고 할 수 있고 현실적인 관점에서 경우에 따라서는 유동성의 확보 자체가 긴요한 경우가 적지 않음에 비추어 상당한 규모로 유동성을 확보할 수 있다는 것 자체가 상당히 유리한 조건의 거래가 될 수 있으므로, '상당한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공’하는 것도 법 제23조 제1항 제7호 소정의 '상당히 유리한 조건의 거래’의 하나라고 볼 수 있을 것이지만, 상당한 규모로 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공한 것인지 여부는 지원성 거래규모 및 급부와 반대급부의 차이, 지원행위로 인한 경제상 이익, 지원기간, 지원횟수, 지원시기, 지원행위 당시 지원객체가 처한 경제적 상황 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단하여야 한다.<각주>24</각주>39 상당한 규모에 의한 지원행위 여부는 거래대상의 특성상 지원객체에게 거래물량으로 인한 규모의 경제 등 비용절감효과가 있음에도 불구하고, 동 비용 절감효과가 지원객체에게 과도하게 귀속되는지 여부 및 지원주체와 지원객체 간의 거래물량만으로 지원객체의 사업개시 또는 사업유지를 위한 최소한의 물량을 초과할 정도의 거래규모가 확보되는 등 지원객체의 사업위험이 제거되는지 여부를 고려하여 판단할 수 있으며, 이 경우 해당 지원객체와의 거래에 고유한 특성에 의하여 지원주체에게 비용절감, 품질개선 등 효율성 증대효과가 발생하였는지 여부 등 해당 행위에 정당한 이유가 있는지 여부를 고려하여야 한다.<각주>25</각주>나) 부당성
40 지원주체의 지원행위로 말미암아 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부에 대한 판단은 지원주체와 지원객체와의 관계, 지원행위의 목적과 의도, 지원객체가 속한 시장의 구조와 특성, 지원성 거래규모와 지원행위로 인한 경제상 이익 및 지원기간, 지원행위로 인하여 지원객체가 속한 시장에서의 경쟁제한이나 경제력 집중의 효과 등은 물론 중소기업 및 여타 경쟁사업자의 경쟁능력과 경쟁여건의 변화 정도, 지원행위 전후의 지원객체의 시장점유율의 추이, 시장개방의 정도 등을 종합적으로 고려하여 당해 지원행위로 인하여 지원객체의 관련시장에서 경쟁이 저해되거나 경제력 집중이 야기되는 등으로 공정한 거래가 저해될 우려가 있는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다.<각주>26</각주>41 부당한 지원행위의 요건으로서의 지원의도는 지원행위를 하게 된 동기와 목적, 거래의 관행, 당시 지원객체의 상황, 지원행위의 경제상 효과와 귀속 등을 종합적으로 고려하여 지원주체의 주된 의도가 지원객체가 속한 관련시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 것이라고 판단되는 경우 인정되는 것이고, 이러한 지원의도는 여러 상황을 종합하여 객관적으로 추단할 수 있다.<각주>27</각주>42 지원행위가 부당성을 갖는지 유무는 오로지 공정한 거래질서라는 관점에서 평가되어야 하는 것이다. 공익적 목적, 소비자 이익, 사업 경영상 또는 거래상의 필요성 내지 합리성 등도 공정한 거래질서와는 관계없는 것이 아닌 이상 부당성을 갖는지 유무를 판단함에 있어 고려되어야 하는 요인의 하나라고 할 것이나, 단순한 사업 경영상의 필요 또는 거래상의 합리성 내지 필요성만으로는 부당지원행위의 성립요건으로서의 부당성 및 공정거래저해성이 부정되지 않는다.<각주>28</각주>2) 지원객체의 부당한 지원을 받은 행위에 대한 위법성 성립요건
43 법 제45조 제2항 또는 구법 제23조 제2항의 부당한 지원을 받는 행위에 해당하기 위해서는, 법 제45조 제1항 제9호에 해당할 우려가 있음에도 불구하고, 지원객체가 부당하게 해당 지원을 받는 행위를 하여야 한다. 이때 부당한 지원행위에 해당할 우려가 있음에도 지원받는 행위를 했는지 여부는 지원객체가 해당 거래행위가 부당한 지원행위에 해당할 수 있음을 인식하고 있었거나 인식할 수 있었는지 여부에 따라 판단하며, 이는 법 전문가가 아닌 일반인의 입장에서 과다한 경제상 이익을 제공받았다는 것을 인식할 수 있을 정도면 족하다.<각주>29</각주>라. 위법성 판단
1) 지원주체인 제일건설의 위법성 여부
가) 지원행위의 성립 여부
(1) 상당한 규모의 거래인지 여부
44 이 사건 지원행위는 다음과 같은 점들을 고려할 때, 상당한 규모의 거래에 해당한다.
45 첫째, 위반기간 동안 각 지원객체별 총시공매출에서 이 사건 공사 시공매출이 차지한 비중을 살펴보면, 다음 <표 28> 기재와 같이 제이제이건설은 83.3%, 제이아이건설은 49.3%에 달한다.
<표 28> 각 지원객체별 총시공매출 및 이 사건 시공매출 비교
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389097" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
46 둘째, 위반기간 동안 각 지원객체별 총매출에서 이 사건 공사 시공매출이 차지한 비중을 살펴보더라도, 다음 <표 29> 기재와 같이 제이제이건설은 20.9%, 제이아이건설은 12.8%에 달한다.
<표 29> 각 지원객체별 총매출 및 이 사건 시공매출 비교
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389099" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
(2) 과다한 경제상 이익 제공 여부
47 다음과 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 지원행위는 각 지원객체들에게 상당한 규모의 거래로 과다한 경제상 이익을 제공한 것으로 인정된다.
48 첫째, 제일건설은 이 사건 7개 공사의 공동시공사를 결정할 때 합리적 고려나 다른 사업자와의 비교과정 등을 거치지 아니하고 단지 계열회사라는 이유만으로 각 지원객체들을 공동시공사로 결정하였고, 이로 인해 제이제이건설은 5년 간 1,574억 원, 제이아이건설은 7년 간 848억 원의 시공매출을 달성할 수 있었는 바, 각 지원객체들은 이 사건 지원행위를 통해 공동시공을 위한 특별한 노력 없이 비경쟁적인 방식으로 장기간 상당한 규모의 시공매출을 안정적으로 거둘 수 있었다.
49 둘째, 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체들의 총매출액, 시공매출액 및 시공이익 등이 지원행위 전과 비교하였을 때 다음 <표 30> 및 <표 31> 기재와 같이 모두 큰 폭으로 증가하였다.
<표 30> 지원행위 전후 총매출액, 시공매출액, 시공이익 비교(제이제이건설)
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389103" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
<표 31> 지원행위 전후 총매출액, 시공매출액, 시공이익 비교(제이아이건설)
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389105" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
50 셋째, 이 사건 공동도급 규모와 각 지원객체가 지원행위 전 수주하였던 민간 공사의 규모를 비교할 경우 다음 <표 32> 및 <표 33>와 같이 큰 차이를 보이는 바, 제일건설과의 공동도급은 각 지원객체에게 합리적 이유 없이 특별한 혜택을 제공한 것으로 인정된다.
<표 32> 지원행위 전후 수주한 민간공사 규모 비교(제이제이건설)
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389107" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
<표 33> 지원행위 전후 수주한 민간공사 규모 비교(제이아이건설)
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389109" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
나) 부당성 여부
(1) 관련 시장 획정
51 이 사건 관련 시장은 첫째, 공공택지 개발사업은 아파트 건설이 주된 목적으로서 이 사건 건설공사가 모두 주거용 건물인 아파트 건설공사인 점, 둘째, 지원행위의 효과가 아파트 건설시장 이외에 다른 건설 시장에 미쳤다고 보기 어려운 점, 셋째, 피심인들이 인프라(교량, 터널 등) 건설, 플랜트 건설 등에 참여하고 있지 않고 사실상 주거용 건물 건설업만을 영위하고 있는 점 등을 고려할 때, '국내 주거용 건물 건설업 시장’으로 획정하는 것이 타당하다.
(2) 지원 의도
52 다음과 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 지원행위는 각 지원객체를 지원하기 위한 의도 하에 이루어진 행위인 것으로 인정된다.
53 첫째, 2016년 8월부터 공공택지 추첨 청약 1순위 자격요건으로 3년 간 300세대 이상의 주택건설실적이 포함되었으나, 시공실적, 신용등급 등을 고려할 때 각 지원객체들은 단독으로 3년 간 300세대 이상의 주택건설실적을 충족시킬 수 있는 사업능력을 갖추지 못하고 있었다.
54 이에 따라 제일건설은 이 사건 7개 공사를 단독 시공할 수 있었음에도 불구하고 각 지원객체가 공공택지 추첨 청약 1순위 자격요건을 갖추게 하기 위한 목적으로 각 지원객체를 공동시공사로 선정하였다.
55 특히, 제일건설은 2017년 시흥은계B4 사업, 시흥장현B5 사업 등 2건의 공사에서 제이아이건설을 공동시공사로 선정하여 건설실적을 제공함으로써 3년 간 300세대 이상의 주택건설실적을 충족할 수 있도록 한 후, 3년이 경과하여 제이아이건설의 주택건설실적이 부족해지자 2021년 파주운정A10 사업에서 다시 제이아이건설을 공동시공사로 선정하여 건설실적을 제공한 점을 볼 때, 제일건설이 각 지원객체에게 건설실적을 제공하기 위한 목적으로 이 사건 지원행위를 하였다는 사실을 알 수 있다.
56 둘째, 제일건설은 각 지원객체를 공동시공사로 선정하는 과정에서 거래상대방의 사업 능력, 경영 상태, 거래 조건 등에 대한 합리적 고려 또는 다른 사업자와의 비교 과정을 거치지 아니하고, 단지 계열회사라는 이유만으로 각 지원객체를 공동시공사로 선정하였다.
57 셋째, 각 지원객체는 제일건설과의 공동도급 전에는 공동주택 건설실적이 거의 없었고, 제이제이건설의 경우에는 제일건설과의 첫 번째 공동도급계약이 있기 8개월 전에 토목건축 공사면허를 취득<각주>30</각주>하는 등 각 지원객체가 공동시공을 위한 충분한 사업역량이 없었음에도 불구하고, 제일건설은 각 지원객체에게 건설실적을 제공함으로써 이들을 지원하기 위한 목적으로 공동시공사로 선정하였다.
(3) 관련 시장에서의 공정거래저해성 여부
58 다음과 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 지원행위로 인해 국내 주거용 건물 건설업 시장에서 경쟁을 제한하고 경제력이 집중될 우려가 있다고 인정된다.
59 첫째, 위 2. 라. 1) 가) (2)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체의 총매출액, 시공매출액, 시공이익 등이 모두 지원행위 전에 비해 큰 폭으로 증가하였는 바, 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체의 자금 여건이 개선되고 사업기반이 강화됨으로써 관련 시장 내에서 경쟁상 지위가 부당하게 향상되었다.
60 둘째, 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체는 공공택지 분양 시 청약 자격 1순위 요건인 3년 간 300세대 주택건설실적을 충족시킬 수 있었고, 이를 바탕으로 실제 공공택지 추첨에 당첨되어 분양 수입을 거두는 등 이 사건 지원행위로 인해 관련 시장에서 경쟁사업자보다 유리한 지위를 차지할 수 있었다.
61 셋째, 이 사건 지원행위로 인한 총매출, 시공매출, 시공이익 등 재무현황 향상 및 건설실적 확보를 바탕으로 제이제이건설의 시공능력평가순위가 2016년 1,337위에서 2020년 205위로, 제이아이건설의 시공능력평가순위가 2017년 546위에서 2023년 405위로 상승하는 등 관련 시장에서 경쟁상 지위가 부당하게 제고되었다.
2) 지원객체인 제이제이건설 및 제이아이건설의 위법성 여부
62 이 사건 지원행위가 있기 전 각 지원객체의 시공실적, 신용등급 등을 고려할 때 이 사건 7개 공사와 같은 규모의 건설공사에서 각 지원객체가 시공사로 선정될 가능성이 매우 낮았던 점, 각 지원객체가 이 사건 7개 공사에서 시공사로 선정되기 위한 아무런 노력을 기울이지 않고도 단지 제일건설의 계열회사라는 이유만으로 공동시공사로 선정된 점 등을 고려할 때, 각 지원객체는 이 사건 공동도급이 부당한 지원행위에 해당할 수 있음을 인식하고 있었거나 충분히 인식할 수 있었다고 인정된다.
3) 소결
63 제일건설의 이 사건 지원행위는 법 제45조 제1항 제9호 또는 구법 제23조 제1항 제7호에 위반되고, 제이제이건설 및 제이아이건설이 제일건설의 지원을 받은 행위는 법 제45조 제2항 또는 구법 제23조 제2항에 위반된다.
마. 피심인 주장에 대한 검토
1) 각 공사현장별로 별개의 지원행위가 성립한다는 주장 관련
64 피심인들은 각 공동도급계약 사이에 시간적 간격이 존재하는 점, 각 공동도급계약을 체결한 공사 건 사이에 제일건설 단독 시공 또는 비계열회사와의 공동도급 사례가 다수 존재하는 점 등을 이유로 이 사건 지원행위는 각 공사현장별로 별개의 지원행위로 판단해야 한다고 주장한다.
65 살피건대, 첫째, 이 사건 지원행위는 각 지원객체에게 건설실적을 제공하려는 동일한 목적하에 공동도급계약을 통해 건설실적을 제공하는 동일한 방식으로 이루어진 점, 둘째, 지원행위의 의도, 지원방식 및 거래구조가 이 사건 위반기간 동안 동일하게 유지된 점, 셋째, 이 사건 지원행위의 주목적 중의 하나는 각 지원객체에게 3년 간 300세대 건설실적을 충족시키는 것으로서 각 지원객체가 해당 요건을 충족한 경우에는 추가적인 지원의 필요성이 낮았으므로 반드시 단절 없이 연속적으로 지원행위가 이루어질 필요가 없었던 점 등을 고려할 때, 피심인들의 주장은 이유 없다.
2) 정상적인 지분율로 공동도급계약을 체결하고 각 지원객체가 지분율에 부합하는 역할을 하였다는 주장 관련
66 피심인들은 건설업 시장의 관행에 부합하는 지분율로 공동도급계약을 체결하였고, 각 지원객체가 해당 지분율에 부합하는 역할을 충분히 하였으므로, 이 사건 지원행위가 위법하지 않다고 주장한다.
67 살피건대, 첫째, 이 사건 지원행위는 규모성 지원행위로서 상당한 규모, 과다한 경제상 이익, 지원의도 및 공정거래저해성 등이 인정될 경우 성립하는 행위이며, 공동도급계약의 지분율이 적정하였는지 여부 및 지분율에 따른 역할을 제대로 수행하였는지 여부 등은 위법성 성립요건과 관련이 없는 점, 둘째, 부당한 지원행위 해당 여부를 판단함에 있어 지원객체가 사업상 역할을 제대로 수행하였는지 여부는 위법성 조각 사유에 해당하지 않는 점, 셋째, 피심인 주장대로라면 사업자들이 부당한 지원행위를 하더라도 지원객체가 사업상 역할만 제대로 수행하면 위법성이 인정되지 않는다는 잘못된 결론에 도달하게 되는 점 등을 고려할 때, 피심인들의 주장은 이유 없다.
3. 처분
가. 시정조치
103 피심인들의 위 2. 가. 2)의 행위에 대하여 향후 이와 동일 또는 유사한 행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제49조 또는 구법 제24조의 규정에 따라 향후 행위금지명령을 각각 부과한다.
나. 과징금 부과
1) 과징금 부과 여부
104 피심인들의 위 2. 가. 2)의 행위는 합리적 이유 없이 계열회사에게 건설실적을 제공하기 위한 의도로 진행된 점, 이로 인해 해당 시장에서 경쟁을 제한하고 경제력이 집중될 우려를 초래하는 등 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해한 점, 이 사건 지원행위로 인해 지원객체에게 과다한 경제상 이익이 귀속된 점 등을 고려하여 법 제50조 또는 구법 제24조의2의 규정에 따라 제일건설, 제이제이건설 및 제이아이건설에 각각 과징금을 부과한다.
2) 산정기준
105 이 사건 지원행위에 대한 과징금 산정기준은 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>31</각주>’ Ⅳ. 1. 마. 또는 바. 규정에 따라 위반액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 정한다.
가. 피심인 적격성 및 피심인 등 일반현황<각주>1</각주>1) 제일건설
1 제일건설은 주거용 건물 건설업 등을 영위하는 자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>’ 제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다.
2 현재 기업집단 제일건설(이하 '제일건설 그룹’이라 한다)의 최대주주 유ㅇㅇ과 그 친족은 2003. 5. 20. ㈜풍경채를 설립하였다. 소규모 개인회사에 불과하였던 ㈜풍경채는 2007. 10. 6. 당시 제일건설 그룹 내 주력 계열회사였던 舊 제일건설<각주>3</각주>로부터 분할된 시공사업 부문을 합병하였다. 이후 계열회사들이 확보한 공공택지에 공동주택을 짓는 공사를 독점적으로 수주하면서 급속히 성장하기 시작하였다.
3 2008. 4. 1. ㈜풍경채와 舊 제일건설이 사명을 맞바꾸어 ㈜풍경채가 현재의 '제일건설’이 되었고, 제일건설 그룹의 대표회사로 성장하였다. 제일건설의 재무현황 및 연도별 주주현황 등은 다음 <표 1> 및 <표 2> 기재와 같다.
<표 1> 제일건설의 재무현황
(각 회계연도 말 기준, 단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389057" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 피심인 제출자료 및 금융감독원 전자공시 시스템
<표 2> 제일건설의 연도별 주주현황
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389079" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
* 소갑 제1-1-2호증
2) 제이제이건설
4 제이제이건설은 1999. 3. 22. ㈜가동산업이라는 상호로 설립된 후 2003년 제이제이건설로 사명이 변경되었다. 제이제이건설은 설립 이래 주택건설 및 분양공급업, 공사업 등을 영위하고 있다.
5 설립 초기 제이제이건설의 지분은 유ㅇㅇ와 그 배우자 박ㅇㅇ가 각각 20%와 80%를 보유하고 있었다. 그런데 제이제이건설이 2015. 12. 15. 계열회사인 제일종합건설을 흡수합병하면서 합병 신주를 유ㅇㅇ(유ㅇㅇ의 부), 이ㅇㅇ(유ㅇㅇ의 모), 유ㅇㅇ(유ㅇㅇ의 형), 유ㅇㅇ(유ㅇㅇ의 동생) 등의 친족, 계열회사 임원 및 제일건설 등으로 구성된 제일종합건설의 주주들에게 교부하였다. 이로 인해 제일종합건설의 지분 88.4%를 보유하였던 유ㅇㅇ가 제이제이건설 지분 5.1%를 취득하는 등 제이제이건설의 주주 구성에 변동이 발생하였다.
6 유ㅇㅇ는 2017년 이ㅇㅇ, 유ㅇㅇ, 유ㅇㅇ 및 제일건설 등이 보유한 제이제이건설 지분을 인수하고, 2018년에는 유ㅇㅇ의 지분을 인수하였다. 그 결과 2021년부터는 유ㅇㅇ와 유ㅇㅇ의 배우자 박ㅇㅇ, 직계비속인 유ㅇㅇ이 제이제이건설 주식 100%를 보유하고 있다. 제이제이건설의 재무현황 및 연도별 주주현황은 다음 <표 3> 및 <표 4> 기재와 같다.
<표 3> 제이제이건설의 재무현황
(각 회계연도 말 기준, 단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389101" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
* 피심인 제출자료 및 금융감독원 전자공시 시스템
<표 4> 제이제이건설의 연도별 주주현황
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389117" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 소갑 제1-1-2호증, 소갑 1-3호증
3) 제이아이건설
7 제이아이건설은 1994. 10. 26. 동원기업㈜라는 상호로 설립되었고 2005년 제이아이건설로 사명이 변경되었다. 제이아이건설은 설립 이래 주택건설 및 분양공급업, 공사업 등을 영위하고 있다.
8 2016년까지 제이아이건설의 최대 주주는 91.67%의 지분을 보유한 유ㅇㅇ이었다. 그러나 제이제이건설이 2017. 1. 25. 유ㅇㅇ의 보유지분을 모두 인수한 후, 현재까지 제이제이건설이 제이아이건설의 주식 전량을 보유하고 있다. 제이아이건설의 재무현황 및 연도별 주주현황은 다음 <표 5> 및 <표 6> 기재와 같다.
<표 5> 제이아이건설의 재무현황
(각 회계연도 말 기준, 단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389119" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 피심인 제출자료 및 금융감독원 전자공시 시스템
<표 6> 제이아이건설의 연도별 주주현황
(단위: %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389121" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
* 소갑 제1-1-2호증, 소갑 제1-4호증
4) 제일건설 그룹
9 제일건설 그룹에 소속된 법인은 특수목적법인과 비영리법인을 제외하면 영위 업종에 따라 크게 시행법인과 시공법인으로 나눌 수 있다. 2023년 기준 시행법인으로는 제일풍경채, 제이아이홀딩스, 세종화건설, 창암종합건설, 영우홀딩스, 플러스리더, 제이아이주택, 세종씨앤씨, 트러스트투, 풍경채, 제이파트너스, 제일에이치디에스 등 12개 사가 있고, 시공법인으로는 제일건설, 제이제이건설, 제이아이건설 등 3개 사가 있다.
10 2023년도 말 기준 제일건설의 연결 재무제표에 따르면 유ㅇㅇ가 최대 주주인 제일건설에 25개 국내 회사가 종속되어 있고, 제일건설과 그 종속회사(이하 '제일건설 계열’)의 자산총액은 약 3.9조 원 수준이다. 제일건설 계열로 분류되는 25개 회사 중에는 특정 건설사업의 수행을 위하여 설립된 특수목적회사와 프로젝트금융투자회사 14개도 포함되어 있다.
11 제일건설 계열과 별도로 유ㅇㅇ의 배우자 박ㅇㅇ가 최대 주주인 제이제이건설이 그 완전자회사인 제이아이건설과 또 다른 계열관계를 이루고 있다. 제이제이건설은 주주 구성이 박ㅇㅇ와 유ㅇㅇ, 그리고 그 직계비속으로 이루어져 있어 제이제이건설과 제이아이건설 역시 유ㅇㅇ의 지배 아래 있다고 볼 수 있다.
12 이 밖에 제일풍경채, 풍경채, 플러스리더 둥 유ㅇㅇ의 친족이나 임원 등이 소유한 개인회사들도 제일건설 그룹에 포함되어 있다.
13 2023년도 말 기준 제일건설 그룹의 지분도는 다음 <표 7> 기재와 같다.
<표 7> 제일건설 그룹 지분도
(2023. 12. 31. 기준)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389123" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
* 소갑 제1-1-5호증
나. 시장 현황
1) 건설업의 정의, 특성 및 시장 현황
가) 건설업의 정의
14 건설업은 각종 건설재료, 노동을 투입하여 각종 시설물을 신축 및 설치, 증축, 개축, 수리 및 보수, 해체 등을 주로 하는 산업활동으로, 발주자가 시공자에게 발주자의 요구에 맞는 건축물의 건립, 이전 또는 변경을 요구하고 발주자가 그 공사의 결과에 대하여 대가를 지급하는 형태로 이루어지는 주문생산 형태의 산업이다.
15 건설산업기본법은 건설업의 종류를 종합건설업과 전문건설업으로 구분하는데 종합건설업은 종합적인 계획, 관리 및 조정을 하면서 시설물을 시공하는 것으로서, 토목공사업, 건축공사업, 토목건축공사업, 산업ㆍ환경설비공사업, 조경공사업 등 5개 업종으로 구분된다. 전문건설업은 시설물의 일부 또는 전문 분야에 관한 건설공사를 말하며, 지반조성ㆍ포장공사업, 실내건축공사업 등 14개 업종으로 구분된다.
16 한편 발주자를 기준으로 건설업을 분류하면 중앙정부, 지자체 및 정부투자기관 등 공공부문이 공사 발주의 주체가 되는 관급공사와 민간기업 또는 개인이 발주자가 되는 민간 (도급)공사로 나눌 수 있다. 전체 건설시장에서 관급공사는 20∼30% 정도, 민간 (도급)공사는 약 70∼80% 정도의 비중을 차지하는 것으로 파악된다.
17 관급공사는 대체로 민간 (도급)공사에 비해 대체로 수익성은 높지 않은 편이지만 예산 집행으로 대금결제가 이루어져 건설업체 입장에서 위험 부담이 적고, 지역 소재 중소건설회사의 입찰 참가가 활발하여 수주 경쟁이 치열한 편이다.
18 반면, 민간공사는 관급공사와 비교해 시공사의 수익성이 상대적으로 양호한 편이다. 그러나 발주처의 자금 사정과 분양실적 등에 따라 채무 상환 및 대금 지급의 불확실성이 크므로 시공사가 상당한 재무적 위험을 부담해야 한다.
나) 건설업의 특성
(1) 수주산업
19 건설업은 발주자가 시공사에게 발주자의 요구에 맞는 시설물의 건립, 이전 또는 변경을 요구하는 형태로 이루어지는 수주산업이다. 발주자가 토지를 확보하여 직접 시공하는 자체 사업도 이루어지고 있으나, 발주자와 시공사가 분리되는 도급공사의 비중이 높은 편이다.
(2) 하도급업체에 대한 의존이 높은 종합산업
20 건설업은 여러 직종의 전문인력과 많은 종류의 자재를 사용하고 복잡ㆍ다양한 기술을 동원하여 제품을 생산하는 종합산업이다. 이로 인해 다양한 종류의 전문공사를 하도급업체가 수행하고 있으며, 원청회사는 하도급업체 선정과 관리ㆍ감독, 자금관리를 주로 담당한다. 이에 따라 원청회사가 부도가 나거나 자금난에 빠지면 하도급업체들의 연쇄 부도로 이어지는 경우가 많다.
(3) 경기변동 및 정책변화에 대한 민감성
21 건설업은 거시경제지표들과 유기적으로 연동되어 있으며, 산업구조 및 경제환경의 변화, 정부 정책, 건축 순환 주기의 도래 등 복합적인 요인에 의해 민감하게 영향을 받는 특성이 있다. 특히 건설업은 국가의 기반시설 건립과 주택보급을 담당하므로 정부의 개발계획이나 주택보급정책 등에 크게 영향을 받는다. 또한 다른 산업보다 정부 규제가 비교적 많아 정책변화에 따라 수익성 및 수주물량이 크게 좌우되며, 국민경제 내 높은 파급효과로 인해 경기조절 수단으로 사용되기도 한다.
(4) 건설회사의 자금조달 능력에 따른 경쟁우위 결정
22 건설사업은 일반적으로 선투자 후회수의 자금 흐름 형태를 보이므로 자금 운용상의 어려움이 항상 존재한다. 건설업은 단기차입금 비중이 높고 고금리 영향을 많이 받으며, 자금조달 능력이 사업의 성패나 경쟁우위를 확보하는 데 중요한 변수로 작용한다. 특히 최근에는 자체 사업이나 지주 공동사업, 정비사업 등 시공사의 자금조달 능력을 이용한 개발사업의 규모가 증가하고 있어, 신용등급이 낮거나 자금력이 취약한 기업들은 공사 수주와 사업 확장에 경쟁력이 약한 모습을 보인다.
다) 시장 현황
23 건설업은 원자력발전소, 댐 공사, 대형 교량 등 특수분야(설비 플랜트)의 시공을 제외하면 일반적으로 대규모 시설이나 고도의 기술력이 필요하지 않고 적은 자본과 낮은 기술로도 시장진입이 쉬운 특성이 있다. 특히 공동주택 건축공사와 단순 토목공사는 요구되는 기술력의 수준이 상대적으로 낮아 신규 업체의 시장진입이 활발하기 때문에 많은 기업이 치열하게 경쟁하고 있다.
24 다만, 대단지 재건축 사업이나 정비사업과 같은 대규모 도급사업의 경우 시공능력 평가순위와 신용등급이 높은 대형 건설회사에 대한 소비자들의 선호도가 높은 편이므로, 시공 경험이 부족하고 인지도가 낮은 중소건설회사가 해당 시장에 진입하여 공사를 수주하기에는 상당한 시간과 노력이 소요된다.
25 2023년 국토교통부가 건설산업기본법에 따라 등록한 전체 건설업체 89,877개 사 중 시공능력 평가<각주>4</각주>를 신청한 총 77,675개 사를 대상으로 시공능력 평가를 실시한 결과, 시공능력 평가순위에서 삼성물산이 2022년에 이어 계속 1위를 차지하였으며, 그 뒤를 이어 현대건설이 2위, 대우건설이 3위를 기록하였다. 한편 제일건설은 17위로 나타났으며, 제이아이건설과 제이제이건설은 각각 405위와 741위를 차지하였다.
<표 8> 2023년 시공능력 평가순위
(단위: 억 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389125" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
2) 주택개발사업의 정의 및 주요 특성
가) 주택개발사업의 정의 및 유형
26 주택개발사업은 공동주택 등의 용지 매입, 상품기획, 설계, 시공, 마케팅, 분양, 입주, 정산 및 사후관리를 총괄하는 사업을 말한다.
27 주택개발사업은 개발 주체에 따라 공공부문이 사업 주체인 공공개발과 민간이 사업 주체인 민간개발로 구분되고, 사업 형태에 따라 분양형과 임대형으로 분류할 수 있다. 분양형은 착공 시점에 분양이 이루어지고 준공 시점에 사업 정산이 이루어지는 방식이며, 공동주택, 오피스텔, 주상복합, 상가 등이 이에 해당한다. 임대형은 건축물 준공 후 시설을 운영하면서 임대료를 받는 방식을 말하며, 임대형 오피스텔, 임대 공동주택 등이 해당한다.
28 또한 주택개발사업은 사업 주체에 따라 크게 자체 사업, 정비사업, 도급사업으로 구분할 수 있다.
29 자체 사업은 건설회사가 개발사업에 필요한 토지를 매입하여 건물을 짓고 입주자에 분양하는 사업방식으로, 건설회사가 사업의 시행과 시공을 모두 담당하는 것이다.
30 자체 사업은 단순히 시공사로만 참여하는 경우와 비교할 때 사업으로 발생하는 수익을 모두 얻을 수 있어 영업이익률이 높은 편이다. 그러나 건설회사가 토지매입에서부터 사업비까지 이르는 막대한 자금을 직접 조달해야 하기 때문에 대부분 대출을 받아 총사업비를 마련하고 분양수익으로 사후 정산하는 방식으로 사업을 수행한다. 따라서 자칫 사업이 지연되거나 미분양으로 기대한 수익이 나지 않을 때 건설회사가 총사업비 전액에 대한 위험을 부담해야 하므로 잠재적인 위험 수준이 높다.
31 중견 건설회사들은 대형 건설회사보다 브랜드 인지도가 낮아 도급사업이나 대규모 정비사업의 수주 경쟁에서 상대적으로 불리하다. 따라서 제일건설과 같은 중견 건설회사들은 주로 공공택지 공급 추첨에 참여하여 양질의 토지를 확보하고, 자체 사업을 하는 방식으로 성장하여 왔다.
32 정비사업은 재개발 또는 재건축 사업을 말한다. 재개발사업은 정부 또는 지방자치단체가 일정 지역의 주거환경을 개선하기 위하여 실시하는 사업이고, 재건축사업은 기존의 노후 주택을 철거한 후 그 대지 위에 새 주택을 건립하는 사업이다.
33 정비사업은 도시 및 주거환경정비법을 근거로 결성된 재개발ㆍ재건축ㆍ도시환경 정비조합 등이 사업 주체가 된다. 건설회사는 조합이 보유한 사업성 좋은 토지를 이용하기 때문에 주택개발 사업에서 위험 부담이 가장 큰 토지 확보 과정을 생략할 수 있고 조합원으로부터 일정 수요가 보장되므로 분양위험도 낮은 편이다. 그러나 분양 전부터 안전진단 비용, 정비구역 지정 용역비용, 조합운영비 등과 같은 사업비가 상대적으로 많이 소요된다. 또한 조합들은 대부분 자체 신용으로 사업비를 조달하기 어려우므로 원활한 사업 진행을 위하여 건설회사가 조합에 사업비를 대여하거나 사업비 대출에 필요한 보증을 제공하는 것이 일반적이다.
34 조합은 주로 건설회사의 브랜드 이미지와 설계 역량, 시공실적, 자금력 등을 고려하여 시공사를 선정하므로 대형 건설회사로의 쏠림 현상이 나타난다. 2021년 기준 도급 순위 상위 10개 건설회사가 전체 정비사업의 80% 이상의 점유율을 차지할 정도로 정비사업 시장에서는 건설회사의 규모와 인지도가 공사 수주에 큰 영향을 미치는 것으로 파악된다.
35 도급사업은 시행사가 사업 주체로서 총사업비를 조달하고, 건설회사는 도급계약에 따라 시공을 맡는 구조이다. 시행사가 부동산 프로젝트파이낸싱(Project Financing, 이하 'PF’이라 한다)<각주>5</각주>대출을 받는 경우 금융기관이 PF 보증을 제공하면서 담보 확보를 위해 시공사에 책임준공 의무를 요구하는 것이 일반적인데, 시공사가 시행사에 사업비를 대여하거나 시행사의 PF 대출에 대해 보증도 제공하는 경우 사실상 시공사는 자체 사업과 유사한 수준으로 위험 부담을 지게 된다.
나) 주택개발사업의 주요 특성
36 건설업 중에서도 주택건설 부문은 적은 자본과 낮은 기술 수준으로도 손쉽게 시장참여가 가능하다. 그러나 그만큼 경쟁이 매우 치열하기 때문에 부실 건설기업의 퇴출 역시 빈번하게 이루어지는 특성이 있다.
37 이러한 특성으로 인해 시행사와 PF 대출을 담당하는 금융기관 등은 시공사 선정 시 유명 공동주택 브랜드를 보유하여 인지도가 높고 신용등급과 자금력이 좋은 건설회사를 선호하는 경향이 강하게 나타난다. 반면 신용등급이 낮고 인지도가 상대적으로 열위에 있는 지방 중소 건설회사들은 민간 도급사업에서 경쟁력이 떨어진다. 따라서 자체 사업을 추진하거나 PF 대출의 보증 책임까지 부담하는 도급사업 위주로 수주하는 등 이른바 하이-리스크, 하이-리턴(High risk, High return) 방식으로 실적을 쌓는 경향을 보인다.
38 2018년 한국기업평가의 분석에 따르면 보통 신용등급이 A등급 이상인 건설회사들은 도급사업을 하는 비중이 자체 사업보다 상대적으로 높고, PF 대출 시 책임준공 의무만 부담하는 경우가 많다. 반면 BBB급 이하 건설회사들은 자체 사업의 비중이 비교적 높고, 도급사업 시에도 시행사의 PF 대출에 대하여 지급보증 의무까지 부담하는 경우가 많아 신용등급이 우수한 대형 건설회사들보다 도급사업의 질적 구성이 열위에 있다.
3) 공공택지 개발사업
가) 공공택지 개발사업의 정의
39 공공택지 개발사업은 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 등의 공공기관이 토지를 매입하거나 국공유지를 확보하여 택지개발사업, 공공주택사업, 도시개발사업, 국민임대단지조성사업, 보금자리주택지구, 주택단지조성사업 등과 같은 공공 개발사업에 사용될 공공택지를 개발하고 조성하는 사업을 의미한다.
40 공공택지의 용도는 택지개발촉진법 등 관련 법령에 따라 미리 정해져 있다. 주택개발사업용 공공택지가 분양되면 사업자도 주택개발사업 추진을 전제로 입찰에 참여한다. 공공택지 낙찰자는 향후 택지를 독점적으로 취득할 수 있는 권리와 함께 시행사업의 기회를 얻게 되고, 택지를 전매하는 경우 그 매수자도 그 권리와 사업 기회를 획득한다.
나) 공공택지 공급 방법
41 공공택지의 공급은 택지개발촉진법 시행령에 따라 공급자(시행자)가 미리 정한 가격으로 추첨을 하여 당첨자에게 분양하거나 임대하는 것이 원칙이다. 공공택지 거래에 통상적인 경쟁방식을 도입하면 자본력이 우수한 업체들이 낙찰가격을 높여 공공택지를 싹쓸이할 우려가 있고 이에 따라 공급되는 주택의 분양가도 상승할 수 있기 때문이다.
42 다만, 상가용지 등과 같이 정책적으로 특별히 저렴하게 공급할 필요가 없거나 시장경제원리에 따라 공급하는 것이 바람직한 토지, 혹은 저렴하게 공급하는 것이 오히려 특정 업체에 특혜가 될 소지가 있는 토지 등은 경쟁입찰 방식으로 공급하는 것을 허용하고 있다.
43 아울러 택지의 특성상 국가, 지방자치단체, 공공기관 등 특정 대상에게 공급하여야 하거나 설계의 우수성 등을 평가 요소로 할 필요가 있는 경우 등 택지개발사업의 원활한 수행을 위하여 필요한 경우 공모에 의한 수의계약 방식으로 공급하기도 한다. 추첨 분양이나 경쟁입찰의 방식으로 택지를 공급한다고 공고하였음에도 불구하고 신청이 없는 경우에도 선착순 수의계약의 방법을 활용할 수 있다.
44 일반적으로 공공택지 공급 절차는 ① 공급계획 수립/승인, ② 공급방침 결정, ③ 가격사정, ④ 공급 공고, ⑤ 신청접수, ⑥ 추첨/입찰실시, ⑦ 공급계약 체결, ⑧ 대금수납, 사용승낙/소유권 이전 순으로 진행된다. 각 세부 내용은 다음 <표 9> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389127" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
<표 9> 공공택지 공급 절차
다) 공공택지 청약 자격
45 한국토지주택공사가 추첨 방식으로 공공택지를 공급하는 경우 1순위 청약 조건을 충족하는 업체들에게 동등한 청약 자격을 부여하고, 해당 업체들을 대상으로 추첨을 실시하여 공급대상자를 결정한다.
46 2003년 이전에는 주택건설사업자로 등록되어 있으면 공공택지 추첨의 청약 자격이 주어졌으나 2003년부터는 투기과열지구의 공공택지 추첨에 참여하려면 3년 간 300세대의 주택건설 실적과 시공 능력을 갖출 것 등을 요구하였다. 그런데 2012년 투기과열지구가 전면 해제됨에 따라 주택건설사업자이면 청약 자격을 갖도록 자격요건이 완화되었다.
47 그러나 2016년부터는 청약 자격이 다시 강화되었다. 즉, 주택건설사업자가 3년 간 300세대 이상의 주택건설 실적과 기술인 3명 이상, 자본금 5억 원 이상, 사무실 보유, 최근 5년간 100세대 건설실적 등의 시공 능력을 갖출 것이 요구되었다.
48 2020년에는 주택법 및 건설산업기본법에 따라 과징금이나 영업정지 같은 제재 처분을 받은 이력이 있는 업체는 3년 간 청약을 제한하는 요건이 추가 도입되었다. 2022년 4월부터는 기존 1순위 청약 자격에 적격성 평가 지표를 추가하여, 친환경이나 건설안전 등과 같은 사회적 가치 지표에서 일정 점수 이상을 획득한 업체에 추첨 기회를 부여하도록 공공택지 추첨 청약 자격을 강화하였다.
49 2022년 10월에는 공공택지에 대한 '벌떼 입찰’을 방지하기 위하여 모기업과 계열회사가 1필지에 1개사만 참여할 수 있도록 하는 '1사 1필지’ 제도가 도입되었다. '벌떼 입찰’이란 공공택지 분양을 받으려는 업체들이 당첨 확률을 높이기 위하여 다수의 계열회사나 비계열회사들을 동원하여 마치 벌떼처럼 입찰에 참여하는 행태를 말하는데, 공공택지에 당첨되면 통상 상당한 개발이익이 기대되므로 일반 도급사업을 수주하기 어려운 중소건설회사로서는 계열회사 등을 동원하여 공공택지 당첨 확률을 높이려는 유인이 존재한다.
50 실제로 2017년부터 2021년까지 한국토지주택공사가 공급한 공공택지 178필지 가운데 약 37%인 67필지를 제일건설 및 중흥건설, 우미건설, 대방건설 및 호반건설 등 5개 건설회사가 확보한 것으로 알려졌는데, 벌떼 입찰을 통해 입찰에 참여한 결과로 추정된다.<각주>6</각주>51 그러나 벌떼 입찰은 택지공급의 공정한 경쟁을 저해할 뿐만 아니라 일부 건설회사의 공공택지 독식으로 소비자의 선택권을 제한하고, 입찰에 동원하는 페이퍼컴퍼니를 설립ㆍ유지하는 비용이 공동주택 건설비용에 반영되어 분양가격이 상승하거나 부실 공사로 이어지는 등의 폐해를 낳을 수 있다는 점 등이 문제로 지적되었다. 이러한 문제를 막기 위해 1사 1필지 제도가 도입된 것이다.
4) PF 대출과 건설회사의 신용보강
52 대다수의 국내 시행사는 자기자본이 적기 때문에 PF 대출로 토지매입비 등 사업비를 조달한다.
53 부동산 개발 과정은 크게 토지매입 및 인허가 단계, 개발과 분양이 시작되는 착공 및 공사 단계, 준공 후 단계로 나눌 수 있다. 공동주택 시공사업의 경우 통상 시행사가 총사업비의 10% 정도를 출자하여 초기 사업비와 토지 매입금의 일부로 사용하고, 토지매입 금액의 70%에서 90% 이상은 금융기관으로부터 '브릿지론’을 받아 조달한다.
54 시행사는 토지를 구매한 후 건물을 시공할 건설회사와 공사도급계약을 체결하는데, 공사비와 사업비 등 사업 전반에 필요한 자금을 마련하기 위하여 시공사의 신용보강을 바탕으로 다시 PF 대출을 받는 경우가 대부분이며(브릿지론과 구분하여 '본 PF’라고도 한다), PF 대출이 실행되면 브릿지론을 상환한다.
55 부동산 개발사업에서 PF 대출은 기본적으로 사업에서 발생하는 현금흐름으로 토지 매입비, 공사비, 사업비 등의 자금을 충당하고 대출을 순차적으로 상환함으로써 사업참여자인 시행사, 시공사, 금융기관(대출기관)이 사업에서 발생하는 위험을 분담하는 대신 각자 그에 상응하는 시행이익과 공사대금, 이자 등을 분배받는 방식으로 이루어진다. 그런데 우리나라의 부동산 PF 대출은 시공사의 신용보강에 크게 의존하는 구조로 이루어지고 있으며 프로젝트의 사업성보다는 시공사의 신용도가 더 중요하게 고려된다.
56 대출기관은 시공사의 신용등급과 시공능력 평가순위 등을 고려하여 대출 여부를 결정하며, 시공사는 시행사의 PF 대출채무를 보증하기 위하여 책임준공 약정<각주>7</각주>, 조건부 채무 인수, 연대보증 및 자금 보충 약정<각주>8</각주>등과 같은 신용보강을 제공한다. 금융권에서는 일반적으로 신용보강을 제공하는 건설회사의 신용등급이 BBB+ 이상일 것을 요구하는 것으로 알려져 있다.
57 PF 대출 제공 시 대출기관은 통상 시공사의 책임준공 약정과 조건부 채무 인수를 기본적으로 요구한다. 더욱이 시공사가 수주 경쟁에서 불리한 중견ㆍ중소 건설회사이면 연대보증과 자금 보충 약정 등 위험 부담이 큰 신용보강을 감수하는 경우가 많다. 이로 인해 중소ㆍ중견 건설회사들이 대형 건설회사보다 PF 우발채무에 대한 위험이 크다.
58 한편, 시행사 중에는 주택도시보증공사(HUG)나 한국주택금융공사(HF)가 PF 대출을 보증해주는 상품을 활용하는 경우도 있다. PF 대출 보증은 시행사가 PF 대출 원리금을 제때 상환하지 못했을 때 주택도시보증공사나 한국주택금융공사가 시행사 대신 채무를 상환하는 지급보증 상품을 말한다.
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 기초사실
가) 제일건설 그룹의 공공택지 '벌떼 입찰’
(1) 개요
59 제일건설 그룹은 공공택지를 확보한 뒤 공동주택을 짓고 분양하여 시행이익과 시공이익을 모두 창출하는 사업 모델로 성장해왔다. 공공택지는 일반적으로 민간 택지보다 입지가 좋고 토지 가격이 상대적으로 저렴하며 인허가 리스크가 낮다는 장점이 있다. 따라서 사업성이 우수하다고 평가되는 택지를 낙찰받아 공동주택을 짓고 분양하면 상당한 이익을 기대할 수 있다.
60 주택건설사업은 부동산 시장과 관련된 다양한 거시경제 지표와 가계의 자금조달 여력, 정부의 부동산 관련 정책의 변동에 따른 불확실성이 크기 때문에, 이러한 시장의 불확실성 속에서 주택개발사업을 영위하는 중소 건설회사로서는 사업성이 좋은 공공택지를 전략적으로 확보하는 능력이 곧 경쟁력이라고 할 수 있다.
61 제일건설도 다음 <표 10> 기재와 같이 양질의 공공택지 확보를 위한 사업성 분석과 전략 수립에 전사적인 노력을 기울였다.
<표 10> 주택사업본부 2022년 사업추진전략(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389059" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-2호증
62 제일건설은 입찰공고가 나온 택지의 사업성을 면밀히 검토한 후 입찰에 참여할 택지를 결정하면, 당첨 확률을 높이기 위해 계열회사와 비계열회사들을 동원하는 소위 벌떼 입찰에 나섰다. 제일건설은 추첨 외에도 일반경쟁입찰, 공모, 대행 개발 등 다른 방식으로 분양되는 공공택지의 입찰에도 참여하며 양질의 공공택지를 얻기 위해 다양한 노력을 기울였으나, 주된 공공택지 확보 방식은 벌떼 입찰이었다.
63 벌떼 입찰은 제일건설 그룹 계열회사들이 형식상으로는 별개의 법인격을 가졌으나 실제로는 제일건설의 결정에 따라 하나의 회사인 것처럼 기능하고 운영되었기 때문에 효율적으로 이루어질 수 있었다. 그룹의 대표회사인 제일건설은 인사, 재무 등 비사업 부문에 한정하지 않고 사업성 분석, 택지확보, 공동주택 분양 및 시공과 같은 사업 부문까지도 계열회사들의 업무를 대신 수행하였다.
64 공공택지를 확보하는 업무는 제일건설 주택사업본부의 사업성 검토 결과 입찰에 참여할 택지가 결정되면 제일건설 주택사업팀과 자금관리팀이 입찰 참가 조건을 충족하는 계열회사와 비계열회사를 동원하고 입찰보증금을 대여하여 입찰 신청을 진행하는 방식으로 이루어졌다. 계열회사들은 개별적으로 사업참여 여부 등을 검토하는 과정을 거치지 않고 제일건설의 결정에 따라 기계적으로 입찰에 참여하였다.
65 제일건설은 입찰 참여 자격을 갖춘 계열회사를 많이 확보하기 위하여 시행법인을 새로 설립하거나 기존 계열회사들이 건설실적이나 면허 보유와 같은 입찰 참가 요건을 충족할 수 있도록 관리하는 업무도 꾸준히 수행하였다.
66 또한 우호적인 협력관계에 있는 비계열회사에 자금을 대여해주고, 그 대신 해당 업체가 공공택지 낙찰자로 선정되면 제일건설과 공동으로 사업을 진행하기로 하는 약정을 사전에 체결하는 등 다양한 방식으로 비계열회사를 입찰에 동원하였다.
(2) 계열회사 및 비계열회사의 입찰 참여
(가) 계열회사의 입찰 참여
67 제일건설은 계열회사들이 공공택지 청약에 필요한 건설실적, 주택건설사업자 등록 및 자본금 등의 조건을 갖추었는지 확인 및 관리하였고, 유ㅇㅇ와의 공동 출자로 시행법인을 새로 설립하기도 하였다.
68 특히 공공택지 분양 입찰에 참여할 때 1순위 청약 자격을 갖추려면 '3년 간 300세대 이상의 주택건설’ 실적이 필요하였는데, 제일건설은 계열회사들이 이러한 조건을 갖추었는지 확인하고 실적이 필요한 계열회사에 그룹 내 주택건설 공사의 시행 또는 시공 기회를 제공하기도 하였다.
69 또한, 공공택지 입찰에 참여할 계열회사가 결정되면 제일건설 자금관리팀은 계열회사의 자금 현황을 직접 확인한 후, 자체 자금 여력이 부족한 계열회사에 입찰보증금을 대여하기도 하였다.
<표 11> 제일건설 소속 윤ㅇㅇ 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389061" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
* 소갑 제8-19호증
70 이후 실제 입찰 진행 시, 제일건설 주택사업본부는 입찰에 필요한 계열회사별 정보(법인등록번호, 사업자등록번호, 주택건설사업자등록번호, ID, 비밀번호, 입찰보증금 환불계좌번호 등)와 공인인증서 등을 미리 준비해 두었다가 각 계열회사 명의로 전자입찰을 진행하였다.
(나) 비계열회사의 입찰 참여
71 제일건설은 공공택지 입찰에서 당첨 확률을 높이기 위해 비계열회사도 우호 법인으로 관리하면서 공공택지 입찰에 동원하는 전략을 사용하였다.
72 제일건설은 다수의 비계열회사에 입찰보증금을 대여해주고, 이를 대가로 비계열회사가 낙찰받은 택지의 시공권을 보장받았다. 제일건설로부터 입찰보증금을 대출받은 비계열회사들은 당첨되면 해당 택지를 제일건설 또는 제일건설 계열회사에 전매하거나 제일건설에 시공권을 보장하는 약정을 맺은 것으로 확인된다.
<표 12> 제일에이치디에스 소속 김ㅇㅇ 1차 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389063" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
* 소갑 제8-1호증
73 또한, 제일건설은 입찰보증금 대여 외에도 택지 당첨 시 납부하여야 하는 토지계약금이나 중도금, 그 외 사업비 등을 비계열회사에 대여하는 대신 공동으로 사업을 시행하거나 시공권을 제공받기로 하는 약정을 체결하기도 하였다.
74 일례로 고양장항B1 블록<각주>9</각주>공동주택 건설사업에서 제일건설은 택지 분양 입찰에 참가하는 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ에 토지 신청예약금 150억 원을 대여하는 한편, ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ가 당첨되면 토지계약금 348억 원도 대여하기로 약정하였다. 그 대신 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ는 토지 낙첨 시 신청예약금을 즉시 제일건설에 반환하고, 당첨 시에는 피에프브이를 설립하여 해당 토지의 명의를 피에프브이에 이전하며, 제일건설이 해당 피에프브이에 50.1%를 출자하여 시행이익의 50.1%와 시공권을 보장받도록 약정하였다.
75 제일건설의 벌떼입찰에 동원된 비계열회사들은 주로 제일건설 임직원 출신이 설립한 회사, 제일건설의 연고지인 광주ㆍ전남지역 소재 건설회사 및 기존에 제일건설로부터 하도급이나 외주를 받은 경험이 있는 회사 등인 것으로 파악된다.
(3) 공공택지 확보 후 사업추진 과정
76 벌떼입찰을 통해 택지를 확보한 계열회사나 협력업체는 토지공급자(분양시행자)와 토지매매 계약을 체결하고 토지 대금을 납부하여 개발사업을 시행한다. 그러나 자체 자금으로 토지매매대금을 납부하기 어려운 경우 자금 여유가 있는 제일건설이나 다른 계열회사로부터 자금을 대여받아 토지매매대금을 납부하거나 자금 여력이 있는 다른 계열회사로 토지를 전매하기도 하였다.
77 예컨대 시흥은계B4 블록<각주>10</각주>공동주택 개발사업의 시행사인 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ는 2016. 1. 11. 제일건설(51%)과 유ㅇㅇ(49%)의 출자로 설립되었는데, 설립된 지 한 달도 채 안 된 시점에 제일건설로부터 토지를 전매 받는데 필요한 자금 중 일부를 대출받아 토지를 확보하고 사업 시행사가 되었다.
78 해당 현장은 당초 제이제이건설이 토지를 확보하고 시행하기로 한 곳이었다. 그런데 제이제이건설은 당시 다른 현장 2곳에서도 분양사업을 시행하고 있었기 때문에 사업자금 마련에 어려움이 있는 상황이었다. 이러한 이유로 제이제이건설은 2016. 2. 1. 계열회사인 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ로 토지에 대한 권리 및 의무를 넘겨주었다. 이때 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ는 제이제이건설로부터 토지매수자 지위를 이전받기 위해 제이제이건설에 지급해야 하는 계약금 약 43억 원을 제일건설로부터 차입하여 지급하였다.
79 한편 제일건설은 택지개발촉진법 시행령 개정으로 토지 전매가 사실상 불가능해진 2016년 이후부터는 비계열회사가 공공택지를 낙찰받은 경우 택지당첨자를 대주주로 하고 제일건설, 유ㅇㅇ, 계열회사 및 협력업체 등이 출자자로 참여하는 피에프브이를 설립하여 시행이익을 확보하는 방식을 취하기 시작하였다.<각주>11</각주>80 일례로 서울항동7, 시흥장현B5<각주>12</각주>등 비계열회사가 분양 추첨에 당첨된 일부 공공택지에서는 제일건설이 택지당첨자를 포함하여 피에프브이에 출자할 사업자들을 모으고 주주 별 출자 비율을 검토한 뒤 주주들에게 출자금 등을 대여하였는데, 이는 분양 추첨에 당첨된 업체 대신 제일건설이 사실상 사업 주체로서 역할을 하였다는 사실을 보여준다.
81 제일건설은 원칙적으로 전매가 금지된 상황에서 비계열회사가 낙찰받은 토지를 피에프브이 설립을 통해 합법적으로 확보하고, 토지매입금, 사업비 및 출자금 등을 택지당첨자를 포함한 출자자와 피에프브이에 대출한 뒤 빌려준 돈을 회수하는 방식으로 시행이익을 확보한 것이다. 나아가 이렇게 만들어진 피에프브이는 공사도급계약도 제일건설과 체결하였으므로 제일건설은 시공매출까지 얻을 수 있었다.
나) 제일건설 그룹의 시공사업 현황
(1) 제일건설의 시공사업 현황
(가) 민간 공동주택 건설공사
82 민간 시행사가 발주하는 공동주택 건설공사는 통상 PF 대출이 사업추진 가능성을 결정하므로 시공사가 민간 공동주택 건설공사를 수주하려면 PF 대출에 필요한 신용보강을 제공할 수 있는 신용등급, 분양에 유리한 인지도 및 시공실적 등을 갖추고 있어야 한다.
83 그런데 과거 제일건설은 지역 기반 중견 건설회사로서 인지도 및 시공실적이 비교적 낮았으므로 도급공사 수주 경쟁에서 대형 건설회사보다 불리하였다. 이러한 이유로 제일건설은 앞서 살펴본 벌떼 입찰 등의 방법으로 확보한 공공택지에 '풍경채’라는 브랜드의 공동주택을 시공하여 시행이익과 시공이익을 모두 거두는 공공택지 개발사업 위주로 급성장하였다.
84 이와 같이 시행사와 시공사가 동일한 방식을 '자체 공사’ 또는 '자체 사업’이라고 부르는데, 제일건설은 계열회사가 확보한 택지에 공동주택을 시공하는 사업도 자체 사업으로 분류하였고, 심지어 비계열회사가 택지에 당첨된 후 제일건설이 피에프브이에 출자하여 시행에 참여하고 공사 도급을 받은 사업도 자체 사업으로 분류하기도 하였다.
85 이러한 방식으로 제일건설은 다음 <표 13> 기재와 같이 2014년부터 2023년까지 공사비가 정산된 사업장 기준 총 32건의 공공택지 개발사업에서 시공을 맡았으며, 이 중 24건을 단독 시공하고 8건을 공동 시공하였다.<각주>13</각주>공동 시공한 8건 중 7건은 계열회사인 제이제이건설 또는 제이아이건설과 공동 시공한 사업이며, 1건은 비계열회사인 우미건설과 공동 시공한 사업이다.
<표 13> 제일건설의 민간 공동주택 시공사업 현황
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389065" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-11호증, 소갑 제2-12호증, 소갑 제9-1호증
86 제일건설이 공동 시공한 8건 중 비계열회사와 공동 시공한 유일한 사례는 위 <표 13> 연번 23번 광주남구도시첨단 사업인데, 이 사업의 경우 발주처인 광주광역시도시공사에서 광주광역시에 본사를 둔 지역업체가 참여할 경우 사업계획서 평가 시 높은 점수를 부여함에 따라, 이를 위해 비계열회사인 우미건설 등과 컨소시엄을 구성한 사례이다.
87 따라서 제일건설은 자신이 공동도급 여부와 공동수급체 구성원을 자유롭게 결정할 수 있는 사업에서는 비계열회사와 공동 도급한 사례가 없고 계열회사인 제이제이건설이나 제이아이건설과만 공동도급 계약을 체결하였음을 알 수 있다.
(나) 관급공사
88 관급공사에서 발주처는 대체로 적격심사, 종합심사낙찰제<각주>14</각주>등의 평가 절차를 거쳐 시공사를 선정하는데, 입찰 가격 외 주요 평가 요소로는 경영상태, 시공 경험, 기술 능력, 신인도, 지역업체 또는 중소기업 참여도 등이 있다.
89 따라서 관급공사에 참여하려는 건설회사들은 이러한 평가에서 높은 점수를 획득하기 위해 노력하며, 발주처가 요구하는 평가 기준에 못 미치는 자격요건을 보완하기 위해 다른 건설회사와 공동수급체(또는 컨소시엄이라고도 한다)를 구성하여 입찰에 참여하기도 한다. 더욱이 발주처의 정책적 목표에 따라 중소업체나 지역업체와 공동수급체 구성 시 가점을 부여하는 경우도 많기 때문에, 관급공사에서는 공동도급이 빈번하게 이루어지고 있다.
90 관급공사에서 공동도급이 이루어지는 경우를 구체적으로 살펴보면 건설회사들은 관급공사의 입찰공고를 살펴 입찰 참가 자격과 자신의 평가점수를 파악한 후, 자격요건을 보완해주거나 평가점수를 가장 높게 받을 수 있는 건설회사를 찾아 공동도급을 제안하거나 이미 구성된 컨소시엄에 새로운 건설회사를 추가 편입시키기도 한다. 공동수급체 구성원 간 지분율은 입찰공고에 정해진 기준에 따라 결정한다.
91 즉 관급공사에서 빈번하게 이루어지는 공동도급은 공동수급체 구성원 간 상호 보완을 통하여 공공 도급공사의 수주 가능성을 높이려는 전략적인 판단 아래 이루어지는 수주 형태라고 볼 수 있다.
92 예를 들어, 제일건설이 비계열회사와 컨소시엄을 구성하고 참여한 공사 중 하나인 포항블루밸리 조경공사의 경우 발주처인 한국토지주택공사가 입찰공고일 전일부터 계약체결일까지 법인등기부 상 본점 소재지가 경상북도인 자를 반드시 공동수급체 구성원으로 할 것, 지역업체의 최소지분율은 30% 이상일 것 등을 입찰 참가 자격으로 요구하였다.
93 이에 따라 제일건설은 경상북도에 속한 중소건설회사인 삼도주택과 제일건설 70%, 삼도주택 30%의 지분율로 공동수급체를 구성하고 입찰에 참여하여 시공을 맡게 되었다.
94 제일건설은 2014년 이후 정산이 완료된 시공 현장을 기준으로 2023년까지 총 45건의 관급공사를 수주하였는데, 이 중 20건은 단독으로 수주하였고, 나머지 25건은 비계열회사와 공동으로 수주하였다.<각주>15</각주>95 한편, 제일건설이 계열회사와 공동 도급한 현장은 한국토지주택공사가 발주한 통영안정 1공구 공사 1개뿐인데, 제이아이건설뿐 아니라 비계열회사인 남양건설도 함께 공동수급체를 구성하여 수주한 곳이어서 계열회사에 한하여 공동 도급한 민간부문 공사와는 차이가 있다.
(2) 제이제이건설 및 제이아이건설의 시공사업 현황
(가) 건설 하도급 및 단독 공사 수주
① 제이제이건설
96 제이제이건설은 1999년 설립된 후 2003년에 주택건설사업자 등록을 하고 줄곧 주택 판매와 주택 임대업 등으로 매출을 일으켰다. 2015년이 되어서야 토목건축공사업 면허를 취득(2015. 10. 2.)하고 제일건설이 발주한 하도급으로 시공매출을 올리기 시작하였다.
97 제이제이건설은 민간 공동주택 건설공사에서 제일건설과 공동시공사로 참여하기 이전에는 다음 <표 14> 기재와 같이 제일건설로부터 총 3건의 하도급을 받아 해당 공사에 참여하였다.
<표 14> 제이제이건설의 건설 하도급 수주 현황
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389067" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-15-1호증
98 2016년 이후부터는 단독으로 도급공사를 수주하기도 하였는데, 다음 <표 15> 기재와 같이 대부분 지방자치단체가 발주한 100억 원 미만의 소규모 관급공사였다. 이러한 사실은 제이제이건설이 제일건설의 신용공여 없이 단독으로 수주할 수 있는 공사들은 수익이 낮은 소규모 관급공사에 불과하였음을 보여준다.
<표 15> 제이제이건설이 단독으로 수주한 도급공사 현황
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389069" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-13호증, 소갑 제2-17호증
② 제이아이건설
99 제이아이건설은 1994년에 설립되어 1997년 토목건축공사업 면허를 취득한 이래 토목ㆍ건축공사 도급으로 꾸준히 매출을 발생시켜왔다. 그러나 제이아이건설도 제일건설과 공동도급한 공동주택 건설공사 외에는 제이제이건설과 마찬가지로 제일건설이 발주한 하도급 공사와 지방자치단체나 공공기관이 발주한 관급공사 위주로 시공실적을 쌓았다.
100 다만 제이제이건설보다는 관급공사 실적과 수주 규모가 더 큰 편이다. 제이아이건설이 수주한 관급공사 중에는 다음 <표 17>의 연번 2, 연번 3 현장과 같이 제일건설 없이 비계열회사와 공동 수주한 공사도 2건 확인된다.
<표 16> 제이아이건설의 건설 하도급 수주 현황
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389071" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-16호증
<표 17> 제이아이건설이 단독으로 수주한 도급공사 현황
(단위: 천 원)
* 소갑 제2-14호증, 소갑 제2-18호증
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389073" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
(나) 제일건설과의 공동도급
101 제이제이건설과 제이아이건설은 2016년부터 총 8개 사업<각주>16</각주>에서 제일건설과 공동도급 계약을 체결하고 제일건설이 주도하는 공공택지 공동주택 건설공사에 시공사로 참여하였다.
102 제일건설과의 공동도급으로 대규모 공동주택 공사실적이 쌓이기 시작하면서 제이제이건설의 시공능력평가 순위는 2016년 1,337위에서 2023년 741위로 급상승하였고, 제이아이건설도 2017년 546위에서 2023년 405위로 크게 상승하였다.
2) 행위사실
가) 이 사건 지원행위 개요
1 제일건설은 2016. 6. 27.부터 2020. 12. 31.까지의 기간 중 4건의 공공택지 개발사업에서 해당 공공택지에 대한 시공권을 자신이 독점적으로 확보하였음에도 불구하고 계열회사인 제이제이건설과 공동도급계약을 체결하는 방식으로 제이제이건설에게 상당한 규모의 공사 일감을 제공하였다.
2 또한, 제일건설은 2017. 5. 17.부터 2023. 12. 14.까지의 기간 중 3건의 공공택지 개발사업에서 해당 공공택지에 대한 시공권을 자신이 독점적으로 확보하였음에도 불구하고 계열회사인 제이아이건설과 공동도급계약을 체결하는 방식으로 제이아이건설에게 상당한 규모의 공사 일감을 제공하였다.
3 이와 같은 공사 일감 제공을 통해 제이제이건설은 다음 <표 18> 기재와 같이 총 1,574억 원의 시공매출과 138억 원의 시공이익을 얻었고, 제이아이건설은 다음 <표 19> 기재와 같이 848억 원의 시공매출과 107억 원의 시공이익을 얻었다. 제일건설이 제이제이건설 및 제이아이건설과 체결한 공동도급계약 내역은 다음 <표 20> 기재와 같다.
<표 18> 제이제이건설의 시공매출 및 시공이익
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389075" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-12호증
<표 19> 제이아이건설의 시공매출 및 시공이익
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389077" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-12호증
<표 20> 제이제이건설 및 제이아이건설과의 공동도급계약 체결내역
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389081" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-11호증, 소갑 제2-12호증, 소갑 제9-1호증
나) 공동 시공의 배경
4 시공실적은 건설회사의 매출액과 이익을 증대시킬 뿐 아니라 관급공사의 입찰이나 민간 도급공사의 수주에 중요한 평가지표인 시공능력평가액<각주>17</각주>에 반영되므로 시공실적이 늘어날수록 향후 다른 공사에 참여할 기회가 확대된다. 또한 일정 규모 이상(300세대)의 주택 건설실적은 공공택지 분양 입찰에 참가할 수 있는 자격 조건으로서 택지에 당첨되면 시행사업 참여를 노릴 수도 있으므로, 300세대 주택 건설실적은 시공사에게는 매우 중요한 경영 목표에 해당한다.
5 제이제이건설과 제이아이건설은 이 사건 공동도급 공사 일감을 받기 전에는 제일건설로부터 하도급을 받거나 관급공사를 낙찰받아 시공실적을 쌓았다.
6 특히 제일건설로부터 받은 하도급 실적은 관급공사 수주에 밑바탕이 되었다. 공공기관 등으로부터 공사를 수주하려면 입찰참가자격 사전심사나 그와 유사한 평가 과정을 거쳐야 하는데, 시공실적이 높을수록 평가점수 획득에 유리할 뿐 아니라 더 큰 규모의 공사에 참여할 자격이 생기기 때문이다.
7 그런데 일부 관급공사 발주기관들은 입찰참가자격의 시공실적 인정 범위에서 하도급 공사실적을 배제하는 사례도 있었으며, 건설산업기본법상 일괄 하도급은 금지<각주>18</각주>되므로 일부 공종만 하도급 할 수밖에 없어 하도급계약만으로는 제이제이건설과 제이아이건설의 공사실적 확보와 수익성 증대에 한계가 있었다.
8 한편 관급공사는 중소건설회사들의 경쟁이 매우 치열하고 민간공사보다 상대적으로 시공매출 이익이 낮은 편이어서 관급공사만으로는 시공실적 확보와 수익성 증대에 한계가 있었다.
9 이러한 상황에서 제이제이건설과 제이아이건설의 시공실적 확보에 가장 확실한 방안은 민간부문 공사를 수주하는 것이었다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 제이제이건설과 제이아이건설은 신용등급이 낮고 시공능력평가 순위도 500위 밖이어서 시공사에 일정 수준 이상의 시공 능력과 신용보강을 요구하는 민간공사를 독자적으로 수주할 수 없었다.
10 이러한 상황에서 제일건설은 자신이 확보한 공공택지 개발사업에서 대주에게 PF 대출을 위한 연대보증, 자금 보충 약정 및 책임준공 약정 등의 신용보강을 제공하고 제이제이건설 또는 제이아이건설과 공동도급 계약을 체결하는 방식으로 제이제이건설과 제이아이건설의 민간 도급공사 수주를 지원하기 시작하였다.
다) 이 사건 지원행위 관련 공동 시공 현황
11 제일건설은 제이제이건설이 토목ㆍ건축공사 면허를 취득한 이듬해인 2016년부터 총 5건<각주>19</각주>의 공동도급 계약을 제이제이건설과 체결하였고, 제이아이건설과는 2017년부터 총 3건의 공사에서 공동도급 계약을 체결하였다.
12 제이아이건설은 오랫동안 시공사업을 수행해왔기 때문에 제이제이건설보다 시공 능력이 높았음에도 불구하고 제일건설은 제이아이건설이 2017년 제이제이건설의 완전자회사로 편입된 이후에야 공동도급 계약을 체결하기 시작하였다.<각주>20</각주>13 제일건설이 제이제이건설 또는 제이아이건설과 체결한 도급계약의 형태를 살펴보면 시행사인 제일건설이 제이제이건설에 토목ㆍ건축 공종을 하도급하고 나머지 공종은 직접 시공한 화성동탄A96 사업<각주>21</각주>을 제외하고 나머지 6건은 공동이행방식의 공동도급 형태로 이루어졌다.
14 공동이행방식은 공동수급체가 연대하여 공사계약 이행 책임을 지되 구성원이 지분에 따라 원가를 투입하고 이익을 배분하는 공동도급 유형이다. 제일건설은 제이제이건설이나 제이아이건설이 면허를 보유한 공종에 대하여 공동이행방식으로 공동도급계약을 체결하였으며, 지분율은 일관되게 제일건설에 70%, 제이제이건설 또는 제이아이건설에 30%을 배분하였다.
15 다만 계약 당시 제이제이건설이나 제이아이건설이 면허를 보유하고 있지 않은 공종은 제일건설이 혼자 수행하여야 했기 때문에 공종별 도급계약 금액을 합친 전체 도급계약 금액의 비율은 70:30이 아닌 사업도 존재한다.
16 제이제이건설 및 제이아이건설이 제일건설과 공동도급 계약을 체결한 공공택지 공동주택 건설공사 현황은 다음 <표 21> 및 <표 22> 기재와 같다.
<표 21> 제일건설과 제이제이건설의 공동도급 계약 체결현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389083" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-10호증, 소갑 제9-2호증
<표 22> 제일건설과 제이아이건설의 공동도급 계약 체결현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389085" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-10호증, 소갑 제9-2호증
17 또한, 제이제이건설 및 제이아이건설이 제일건설과 공동도급 계약 및 공동 시공을 통해 획득한 시공매출 및 시공이익은 다음 <표 23> 및 <표 24> 기재와 같다.
<표 23> 제이제이건설의 시공매출 및 시공이익
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389087" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-12호증
<표 24> 제이아이건설의 시공매출 및 시공이익
(단위: 천 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389089" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-12호증
라) 이 사건 지원행위 관련 건설공사의 시공사 선정 방식
(1) 통상적인 시공사 선정 관행
18 공동주택 건설사업은 크게 기획(사업성 분석, 택지확보 등), 사업화(사업자금 확보, 사업방식 결정 등), 실행(시공, 분양 등), 완성(준공, 정산 등) 등의 단계를 거쳐 진행된다. 그런데 공동주택 공사에 요구되는 시공기술 수준은 높지 않으므로 결국 사업 성공의 관건은 분양성이 좋은 양질의 택지확보와 PF 대출 등을 통한 자금 마련에 달려 있다고 볼 수 있다.
19 따라서 자금 동원 능력이 있는 건설회사들은 공공택지 분양 입찰에 참가하여 직접 택지를 매입하거나 전매 받아 자체 사업을 하려고 노력하는 경우가 많다. 자체 사업이 아니라면 택지를 확보한 시행사로부터 시공사로 선정되어 공사도급계약을 수주해야 한다.
20 우리나라의 시행사들은 시공사와 비교해 대체로 영세하고 재무 여력이 부족하며 인지도도 낮으므로 금융기관들은 시행사의 부족한 채무 상환능력을 보증하는 시공사의 시공 능력과 신용보강에 의존하여 PF 대출을 실행한다. 시공사가 책임지고 건물을 준공하면 건물을 담보물로 이용할 수 있고 건물을 분양해서 자금을 회수할 수 있기 때문이다. 따라서 건설회사의 시공실적이 반영된 시공능력평가액과 PF 대출 실행에 필요한 신용보강 가능 여부가 시공사를 선정하는 중요한 기준이 된다.
21 이러한 상황에서 건설회사들은 시행사에 다양한 거래조건을 제시하면서 수주 경쟁에서 유리한 지위를 얻으려고 노력하기도 한다. 시행사에 유리한 이자율로 사업비를 대여하는 사례도 찾아볼 수 있으며, 수주 경쟁에서 상대적으로 열위에 있는 중소건설회사들은 PF 대출 시 기본적으로 요구되는 책임준공 약정 외에 지급보증 또는 자금 보충 약정과 같은 직접적 형태의 신용보강을 제공하기도 한다.
22 또한 시행사는 건설회사의 인지도나 공동주택 브랜드 등 분양성에 미칠 효과도 고려하여 전략적으로 시공사를 선정한다. 따라서 건설회사 입장에서는 신용보강 외에도 경쟁사보다 시공실적과 재무적 안정성, 브랜드 인지도 등과 같은 역량이 높고 영업능력이 뛰어날수록 수주 경쟁에 유리하다.
23 건설회사들은 시행사로부터 단독으로 시공권을 수주하는 것이 일반적이나 필요에 따라 다른 건설회사와 함께 공동수급체를 구성하여 공동도급 하기도 한다.
24 지역업체 의무 공동도급제도 등과 같이 정책적인 차원에서 일정 수준의 공동도급을 요구하는 관급공사와 달리, 민간 발주공사에서 공동 시공 결정은 계약 당사자 간 자율에 맡겨져 있다. 따라서 민간 발주공사에서 공동도급 또는 공동 시공 결정은 각 사업참여자의 이해관계가 부합할 때 이루어진다고 볼 수 있다.
25 구체적으로 공동도급은 다음과 같이 단독 수주가 사실상 어렵거나, 다른 건설회사가 수주 및 사업진행에 공동으로 기여한 바가 있는 경우에 주로 이루어진다. 발주자가 사업상의 이유로 공동도급을 요구하는 경우, PF 대출에 필요한 신용보강을 해야 하나 신용등급이 낮아 다른 건설회사로부터 신용보강이 추가적으로 필요한 경우, 면허나 시공 능력의 보완이 필요한 경우, 특정 기술이나 전문성이 요구되는 사업에서 다른 건설회사가 이러한 기술을 보유한 경우, 다른 건설회사가 공사 발주 정보 입수나 발주처 접촉 등과 같이 수주 영업활동에 기여한 경우, 인지도 높은 브랜드를 제공하여 분양성 제고에 기여하는 경우 등이 이에 해당한다.
26 위 2. 가. 1) 나) (1) (가)에서 살펴본 바와 같이 제일건설이 비계열회사인 우미건설과 60:40의 비율로 공동 수주한 광주남구도시첨단 사업의 경우 우미건설은 지역 내 높은 인지도와 시공실적, PF 대출에 필요한 신용공여 등을 바탕으로 해당 사업에서 제일건설 컨소시엄이 우선협상대상자로 선정되는데 기여하였다. 우미건설은 공동사업자로 선정된 후 시공 과정에서도 자신의 지분대로 시공사로서의 역할을 수행하였다.
27 이처럼 공동도급은 공동으로 도급(시공)하는 것이 단독 수주(시공)보다 사업상 더 유리하거나 그 외 특별한 이유가 있을 때 이루어지는 것이 통상적이다. 시공사로서는 전체적인 사업 관리 측면에서 공동 시공보다 단독 시공이 효율적이며, 단독 수주가 가능한 상황이라면 자신의 시공 기회와 그에 따른 이익을 다른 건설회사와 나누는 것은 비합리적이기 때문이다.
(2) 이 사건 지원행위 관련 건설공사의 시공사 선정 방식
28 제일건설은 이 사건 7개 공동 시공사업 중 자신이 시행사를 맡은 화성동탄A96을 제외하고 나머지 6개 사업에서 명목상 시행사는 아니었으나 실질적인 사업 주체로서 자신이 직접 제이제이건설 또는 제이아이건설을 공동시공사로 선정하였고, 공동 이행하는 공종에서 시공 지분을 70:30으로 일괄적으로 설정하였다.
29 제이제이건설 또는 제이아이건설을 공동시공사로 선정하는 작업은 제일건설 재무관리본부나 사업관리본부의 검토로 추진되었으며, 이러한 내부 결정 사항을 토대로 PF 대출기관과 협의하여 공동수급체 구성원 간 지분율과 같은 세부적인 사항을 확정한 후 공동 도급계약을 체결한 것으로 파악된다.
30 제일건설은 이 사건 7개 공동 시공사업에서 배타적 사업권을 확보하였음에도 불구하고, 해당 건설공사를 단독 시공하는 대신 제이제이건설 또는 제이아이건설과 공동 시공하였다. 그러나 이를 결정할 때 사업상의 필요성이나 이를 통해 얻을 수 있는 반대급부 등을 면밀히 검토한 후 합리적으로 결정한 것이 아니라, 제이제이건설 또는 제이아이건설의 건설실적 제고 등을 위한 목적으로 공동 시공을 결정하였다.
31 일례로 울산송정B4 공동주택 건설사업의 경우 다음 <표 25> 기재와 같이 제일건설 재무관리본부가 2016. 6. 27.에 열린 자금관련 TF 회의에서 제이제이건설에 토목건축공사를 맡기는 방안을 검토하면서, 해당 방안이 제이제이건설의 건설실적을 위한 것이라고 명시하였다.
32 이후 제일건설은 두 달 뒤인 8월 22일에 열린 회의에서 다음 <표 26> 기재와 같이 제이제이건설의 건설실적을 위해 제일건설 80%, 제이제이건설 20% 비율로 공사배분을 하기로 논의한 바 있다<각주>22</각주>.
<표 25> 2016. 6. 27. 자금관련 TF 회의록(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389091" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-7호증
<표 26> 2016. 8. 22. 자금관련 TF 회의록(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389093" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
* 소갑 제2-7호증
33 시흥장현B5 블록 공동주택 건설사업에서도 제일건설이 금융기관에 제이아이건설과 공동 도급하는 안을 제안하여 실행되었는데, 이 과정에서 공동시공사 선정의 필요성, 다른 업체와의 합리적인 비교 및 제이아이건설로부터 얻을 수 있는 반대급부 등에 대한 검토 과정을 거쳤다는 사실은 확인되지 않는다.
34 다음 <표 27>에 나타난 바와 같이 시흥장현B5 개발사업의 PF 대출에 관한 금융조건에 대하여 은행 측은 제일건설이 시공을 맡을 것이라는 전제하에 대출에 관한 금융 조건을 제시한 것과 달리 제일건설은 은행 측에 제이아이건설과 공동 시공하는 방안을 제안하였고, 결국 해당 건설공사는 제일건설과 제이아이건설이 공동 시공하게 되었다.
<표 27> 시흥장현B5 현장 Terms and Conditions에 대한 제일건설의 제안내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389095" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
* 소갑 제 4-5-9호증
3) 근거
35 위 2. 가. 1) 및 2)와 같은 사실은 소갑 제2-2호증, 소갑 제2-7호증, 소갑 제2-10호증, 소갑 제2-11호증, 소갑 제2-12호증, 소갑 제2-13호증, 소갑 제2-14호증, 소갑 제2-15-1호증, 소갑 제2-16호증, 소갑 제2-17호증, 소갑 제2-18호증, 소갑 제4-5-9호증, 소갑 제6-3-1호증 내지 소갑 제6-3-8호증, 소갑 제8-1호증, 소갑 제8-19호증, 소갑 제9-1호증, 소갑 제9-2호증 등을 통해 인정된다.
나. 관련 법 규정
36 <별지> 기재와 같다.
다. 위법성 성립요건
1) 지원주체의 부당한 지원행위에 대한 위법성 성립요건
37 법 제45조 제1항 제9호, 법 시행령 제52조 [별표 2] 불공정거래행위의 유형 또는 기준 제9호 나목 또는 구법 제23조 제1항 제7호, 구법 시행령 제36조 제1항 [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제10호 나목에 따른 부당한 지원행위가 성립하기 위해서는 두 가지 요건, 즉 ① 지원주체가 지원객체인 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등의 자산ㆍ상품을 상당히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 상당한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공하여야 하고(지원행위의 성립), ② 지원주체의 지원행위로 말미암아 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 공정한 거래를 저해할 우려(부당성)가 인정되어야 한다.<각주>23</각주>가) 지원행위의 성립
38 거래의 조건에는 거래되는 상품 또는 역무의 품질, 내용, 규격, 거래수량, 거래횟수, 거래시기, 운송조건, 인도조건, 결제조건, 지불조건, 보증조건 등이 포함되고 그것이 자금, 자산, 인력 거래라고 하여 달리 볼 것은 아니며, 거래규모는 거래수량에 관한 사항으로서 거래조건에 포함된다고 할 수 있고 현실적인 관점에서 경우에 따라서는 유동성의 확보 자체가 긴요한 경우가 적지 않음에 비추어 상당한 규모로 유동성을 확보할 수 있다는 것 자체가 상당히 유리한 조건의 거래가 될 수 있으므로, '상당한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공’하는 것도 법 제23조 제1항 제7호 소정의 '상당히 유리한 조건의 거래’의 하나라고 볼 수 있을 것이지만, 상당한 규모로 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공한 것인지 여부는 지원성 거래규모 및 급부와 반대급부의 차이, 지원행위로 인한 경제상 이익, 지원기간, 지원횟수, 지원시기, 지원행위 당시 지원객체가 처한 경제적 상황 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단하여야 한다.<각주>24</각주>39 상당한 규모에 의한 지원행위 여부는 거래대상의 특성상 지원객체에게 거래물량으로 인한 규모의 경제 등 비용절감효과가 있음에도 불구하고, 동 비용 절감효과가 지원객체에게 과도하게 귀속되는지 여부 및 지원주체와 지원객체 간의 거래물량만으로 지원객체의 사업개시 또는 사업유지를 위한 최소한의 물량을 초과할 정도의 거래규모가 확보되는 등 지원객체의 사업위험이 제거되는지 여부를 고려하여 판단할 수 있으며, 이 경우 해당 지원객체와의 거래에 고유한 특성에 의하여 지원주체에게 비용절감, 품질개선 등 효율성 증대효과가 발생하였는지 여부 등 해당 행위에 정당한 이유가 있는지 여부를 고려하여야 한다.<각주>25</각주>나) 부당성
40 지원주체의 지원행위로 말미암아 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부에 대한 판단은 지원주체와 지원객체와의 관계, 지원행위의 목적과 의도, 지원객체가 속한 시장의 구조와 특성, 지원성 거래규모와 지원행위로 인한 경제상 이익 및 지원기간, 지원행위로 인하여 지원객체가 속한 시장에서의 경쟁제한이나 경제력 집중의 효과 등은 물론 중소기업 및 여타 경쟁사업자의 경쟁능력과 경쟁여건의 변화 정도, 지원행위 전후의 지원객체의 시장점유율의 추이, 시장개방의 정도 등을 종합적으로 고려하여 당해 지원행위로 인하여 지원객체의 관련시장에서 경쟁이 저해되거나 경제력 집중이 야기되는 등으로 공정한 거래가 저해될 우려가 있는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다.<각주>26</각주>41 부당한 지원행위의 요건으로서의 지원의도는 지원행위를 하게 된 동기와 목적, 거래의 관행, 당시 지원객체의 상황, 지원행위의 경제상 효과와 귀속 등을 종합적으로 고려하여 지원주체의 주된 의도가 지원객체가 속한 관련시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 것이라고 판단되는 경우 인정되는 것이고, 이러한 지원의도는 여러 상황을 종합하여 객관적으로 추단할 수 있다.<각주>27</각주>42 지원행위가 부당성을 갖는지 유무는 오로지 공정한 거래질서라는 관점에서 평가되어야 하는 것이다. 공익적 목적, 소비자 이익, 사업 경영상 또는 거래상의 필요성 내지 합리성 등도 공정한 거래질서와는 관계없는 것이 아닌 이상 부당성을 갖는지 유무를 판단함에 있어 고려되어야 하는 요인의 하나라고 할 것이나, 단순한 사업 경영상의 필요 또는 거래상의 합리성 내지 필요성만으로는 부당지원행위의 성립요건으로서의 부당성 및 공정거래저해성이 부정되지 않는다.<각주>28</각주>2) 지원객체의 부당한 지원을 받은 행위에 대한 위법성 성립요건
43 법 제45조 제2항 또는 구법 제23조 제2항의 부당한 지원을 받는 행위에 해당하기 위해서는, 법 제45조 제1항 제9호에 해당할 우려가 있음에도 불구하고, 지원객체가 부당하게 해당 지원을 받는 행위를 하여야 한다. 이때 부당한 지원행위에 해당할 우려가 있음에도 지원받는 행위를 했는지 여부는 지원객체가 해당 거래행위가 부당한 지원행위에 해당할 수 있음을 인식하고 있었거나 인식할 수 있었는지 여부에 따라 판단하며, 이는 법 전문가가 아닌 일반인의 입장에서 과다한 경제상 이익을 제공받았다는 것을 인식할 수 있을 정도면 족하다.<각주>29</각주>라. 위법성 판단
1) 지원주체인 제일건설의 위법성 여부
가) 지원행위의 성립 여부
(1) 상당한 규모의 거래인지 여부
44 이 사건 지원행위는 다음과 같은 점들을 고려할 때, 상당한 규모의 거래에 해당한다.
45 첫째, 위반기간 동안 각 지원객체별 총시공매출에서 이 사건 공사 시공매출이 차지한 비중을 살펴보면, 다음 <표 28> 기재와 같이 제이제이건설은 83.3%, 제이아이건설은 49.3%에 달한다.
<표 28> 각 지원객체별 총시공매출 및 이 사건 시공매출 비교
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389097" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
46 둘째, 위반기간 동안 각 지원객체별 총매출에서 이 사건 공사 시공매출이 차지한 비중을 살펴보더라도, 다음 <표 29> 기재와 같이 제이제이건설은 20.9%, 제이아이건설은 12.8%에 달한다.
<표 29> 각 지원객체별 총매출 및 이 사건 시공매출 비교
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389099" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
(2) 과다한 경제상 이익 제공 여부
47 다음과 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 지원행위는 각 지원객체들에게 상당한 규모의 거래로 과다한 경제상 이익을 제공한 것으로 인정된다.
48 첫째, 제일건설은 이 사건 7개 공사의 공동시공사를 결정할 때 합리적 고려나 다른 사업자와의 비교과정 등을 거치지 아니하고 단지 계열회사라는 이유만으로 각 지원객체들을 공동시공사로 결정하였고, 이로 인해 제이제이건설은 5년 간 1,574억 원, 제이아이건설은 7년 간 848억 원의 시공매출을 달성할 수 있었는 바, 각 지원객체들은 이 사건 지원행위를 통해 공동시공을 위한 특별한 노력 없이 비경쟁적인 방식으로 장기간 상당한 규모의 시공매출을 안정적으로 거둘 수 있었다.
49 둘째, 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체들의 총매출액, 시공매출액 및 시공이익 등이 지원행위 전과 비교하였을 때 다음 <표 30> 및 <표 31> 기재와 같이 모두 큰 폭으로 증가하였다.
<표 30> 지원행위 전후 총매출액, 시공매출액, 시공이익 비교(제이제이건설)
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389103" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
<표 31> 지원행위 전후 총매출액, 시공매출액, 시공이익 비교(제이아이건설)
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389105" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
50 셋째, 이 사건 공동도급 규모와 각 지원객체가 지원행위 전 수주하였던 민간 공사의 규모를 비교할 경우 다음 <표 32> 및 <표 33>와 같이 큰 차이를 보이는 바, 제일건설과의 공동도급은 각 지원객체에게 합리적 이유 없이 특별한 혜택을 제공한 것으로 인정된다.
<표 32> 지원행위 전후 수주한 민간공사 규모 비교(제이제이건설)
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389107" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
<표 33> 지원행위 전후 수주한 민간공사 규모 비교(제이아이건설)
(단위: 백만 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145389109" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
나) 부당성 여부
(1) 관련 시장 획정
51 이 사건 관련 시장은 첫째, 공공택지 개발사업은 아파트 건설이 주된 목적으로서 이 사건 건설공사가 모두 주거용 건물인 아파트 건설공사인 점, 둘째, 지원행위의 효과가 아파트 건설시장 이외에 다른 건설 시장에 미쳤다고 보기 어려운 점, 셋째, 피심인들이 인프라(교량, 터널 등) 건설, 플랜트 건설 등에 참여하고 있지 않고 사실상 주거용 건물 건설업만을 영위하고 있는 점 등을 고려할 때, '국내 주거용 건물 건설업 시장’으로 획정하는 것이 타당하다.
(2) 지원 의도
52 다음과 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 지원행위는 각 지원객체를 지원하기 위한 의도 하에 이루어진 행위인 것으로 인정된다.
53 첫째, 2016년 8월부터 공공택지 추첨 청약 1순위 자격요건으로 3년 간 300세대 이상의 주택건설실적이 포함되었으나, 시공실적, 신용등급 등을 고려할 때 각 지원객체들은 단독으로 3년 간 300세대 이상의 주택건설실적을 충족시킬 수 있는 사업능력을 갖추지 못하고 있었다.
54 이에 따라 제일건설은 이 사건 7개 공사를 단독 시공할 수 있었음에도 불구하고 각 지원객체가 공공택지 추첨 청약 1순위 자격요건을 갖추게 하기 위한 목적으로 각 지원객체를 공동시공사로 선정하였다.
55 특히, 제일건설은 2017년 시흥은계B4 사업, 시흥장현B5 사업 등 2건의 공사에서 제이아이건설을 공동시공사로 선정하여 건설실적을 제공함으로써 3년 간 300세대 이상의 주택건설실적을 충족할 수 있도록 한 후, 3년이 경과하여 제이아이건설의 주택건설실적이 부족해지자 2021년 파주운정A10 사업에서 다시 제이아이건설을 공동시공사로 선정하여 건설실적을 제공한 점을 볼 때, 제일건설이 각 지원객체에게 건설실적을 제공하기 위한 목적으로 이 사건 지원행위를 하였다는 사실을 알 수 있다.
56 둘째, 제일건설은 각 지원객체를 공동시공사로 선정하는 과정에서 거래상대방의 사업 능력, 경영 상태, 거래 조건 등에 대한 합리적 고려 또는 다른 사업자와의 비교 과정을 거치지 아니하고, 단지 계열회사라는 이유만으로 각 지원객체를 공동시공사로 선정하였다.
57 셋째, 각 지원객체는 제일건설과의 공동도급 전에는 공동주택 건설실적이 거의 없었고, 제이제이건설의 경우에는 제일건설과의 첫 번째 공동도급계약이 있기 8개월 전에 토목건축 공사면허를 취득<각주>30</각주>하는 등 각 지원객체가 공동시공을 위한 충분한 사업역량이 없었음에도 불구하고, 제일건설은 각 지원객체에게 건설실적을 제공함으로써 이들을 지원하기 위한 목적으로 공동시공사로 선정하였다.
(3) 관련 시장에서의 공정거래저해성 여부
58 다음과 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 지원행위로 인해 국내 주거용 건물 건설업 시장에서 경쟁을 제한하고 경제력이 집중될 우려가 있다고 인정된다.
59 첫째, 위 2. 라. 1) 가) (2)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체의 총매출액, 시공매출액, 시공이익 등이 모두 지원행위 전에 비해 큰 폭으로 증가하였는 바, 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체의 자금 여건이 개선되고 사업기반이 강화됨으로써 관련 시장 내에서 경쟁상 지위가 부당하게 향상되었다.
60 둘째, 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체는 공공택지 분양 시 청약 자격 1순위 요건인 3년 간 300세대 주택건설실적을 충족시킬 수 있었고, 이를 바탕으로 실제 공공택지 추첨에 당첨되어 분양 수입을 거두는 등 이 사건 지원행위로 인해 관련 시장에서 경쟁사업자보다 유리한 지위를 차지할 수 있었다.
61 셋째, 이 사건 지원행위로 인한 총매출, 시공매출, 시공이익 등 재무현황 향상 및 건설실적 확보를 바탕으로 제이제이건설의 시공능력평가순위가 2016년 1,337위에서 2020년 205위로, 제이아이건설의 시공능력평가순위가 2017년 546위에서 2023년 405위로 상승하는 등 관련 시장에서 경쟁상 지위가 부당하게 제고되었다.
2) 지원객체인 제이제이건설 및 제이아이건설의 위법성 여부
62 이 사건 지원행위가 있기 전 각 지원객체의 시공실적, 신용등급 등을 고려할 때 이 사건 7개 공사와 같은 규모의 건설공사에서 각 지원객체가 시공사로 선정될 가능성이 매우 낮았던 점, 각 지원객체가 이 사건 7개 공사에서 시공사로 선정되기 위한 아무런 노력을 기울이지 않고도 단지 제일건설의 계열회사라는 이유만으로 공동시공사로 선정된 점 등을 고려할 때, 각 지원객체는 이 사건 공동도급이 부당한 지원행위에 해당할 수 있음을 인식하고 있었거나 충분히 인식할 수 있었다고 인정된다.
3) 소결
63 제일건설의 이 사건 지원행위는 법 제45조 제1항 제9호 또는 구법 제23조 제1항 제7호에 위반되고, 제이제이건설 및 제이아이건설이 제일건설의 지원을 받은 행위는 법 제45조 제2항 또는 구법 제23조 제2항에 위반된다.
마. 피심인 주장에 대한 검토
1) 각 공사현장별로 별개의 지원행위가 성립한다는 주장 관련
64 피심인들은 각 공동도급계약 사이에 시간적 간격이 존재하는 점, 각 공동도급계약을 체결한 공사 건 사이에 제일건설 단독 시공 또는 비계열회사와의 공동도급 사례가 다수 존재하는 점 등을 이유로 이 사건 지원행위는 각 공사현장별로 별개의 지원행위로 판단해야 한다고 주장한다.
65 살피건대, 첫째, 이 사건 지원행위는 각 지원객체에게 건설실적을 제공하려는 동일한 목적하에 공동도급계약을 통해 건설실적을 제공하는 동일한 방식으로 이루어진 점, 둘째, 지원행위의 의도, 지원방식 및 거래구조가 이 사건 위반기간 동안 동일하게 유지된 점, 셋째, 이 사건 지원행위의 주목적 중의 하나는 각 지원객체에게 3년 간 300세대 건설실적을 충족시키는 것으로서 각 지원객체가 해당 요건을 충족한 경우에는 추가적인 지원의 필요성이 낮았으므로 반드시 단절 없이 연속적으로 지원행위가 이루어질 필요가 없었던 점 등을 고려할 때, 피심인들의 주장은 이유 없다.
2) 정상적인 지분율로 공동도급계약을 체결하고 각 지원객체가 지분율에 부합하는 역할을 하였다는 주장 관련
66 피심인들은 건설업 시장의 관행에 부합하는 지분율로 공동도급계약을 체결하였고, 각 지원객체가 해당 지분율에 부합하는 역할을 충분히 하였으므로, 이 사건 지원행위가 위법하지 않다고 주장한다.
67 살피건대, 첫째, 이 사건 지원행위는 규모성 지원행위로서 상당한 규모, 과다한 경제상 이익, 지원의도 및 공정거래저해성 등이 인정될 경우 성립하는 행위이며, 공동도급계약의 지분율이 적정하였는지 여부 및 지분율에 따른 역할을 제대로 수행하였는지 여부 등은 위법성 성립요건과 관련이 없는 점, 둘째, 부당한 지원행위 해당 여부를 판단함에 있어 지원객체가 사업상 역할을 제대로 수행하였는지 여부는 위법성 조각 사유에 해당하지 않는 점, 셋째, 피심인 주장대로라면 사업자들이 부당한 지원행위를 하더라도 지원객체가 사업상 역할만 제대로 수행하면 위법성이 인정되지 않는다는 잘못된 결론에 도달하게 되는 점 등을 고려할 때, 피심인들의 주장은 이유 없다.
3. 처분
가. 시정조치
103 피심인들의 위 2. 가. 2)의 행위에 대하여 향후 이와 동일 또는 유사한 행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제49조 또는 구법 제24조의 규정에 따라 향후 행위금지명령을 각각 부과한다.
나. 과징금 부과
1) 과징금 부과 여부
104 피심인들의 위 2. 가. 2)의 행위는 합리적 이유 없이 계열회사에게 건설실적을 제공하기 위한 의도로 진행된 점, 이로 인해 해당 시장에서 경쟁을 제한하고 경제력이 집중될 우려를 초래하는 등 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해한 점, 이 사건 지원행위로 인해 지원객체에게 과다한 경제상 이익이 귀속된 점 등을 고려하여 법 제50조 또는 구법 제24조의2의 규정에 따라 제일건설, 제이제이건설 및 제이아이건설에 각각 과징금을 부과한다.
2) 산정기준
105 이 사건 지원행위에 대한 과징금 산정기준은 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>31</각주>’ Ⅳ. 1. 마. 또는 바. 규정에 따라 위반액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 정한다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).