공정거래위원회
의결서
2022입담1416, 2023입담1496
한국전력공사 발주 가스절연개폐장치 구매입찰 관련 10개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
의결일: 2025년 1월 24일
주문
1. 피심인 주식회사 동남, 주식회사 디투엔지니어링, 주식회사 서전기전, 에이치디현대일렉트릭 주식회사, 엘에스일렉트릭 주식회사, 인텍전기전자 주식회사, 일진전기 주식회사, 제룡전기 주식회사, 효성중공업 주식회사 및 한국중전기사업협동조합은 「공공기관 운영에 관한 법률」 제5조 제1항 제1호에 따른 공기업이 발주하는 가스절연개폐장치 구매를 위한 경쟁입찰에서 기업규모에 따른 기업 군별, 또는 사업자별로 낙찰받을 물량의 비율을 미리 정하는 것과 같은 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 주식회사 동남 : 2,140,000,000원
2) 주식회사 디투엔지니어링 : 1,198,000,000원
3) 주식회사 서전기전 :809,000,000원
4) 에이치디현대일렉트릭 주식회사 : 6,699,000,000원
5) 엘에스일렉트릭 주식회사 : 7,239,000,000원
6) 인텍전기전자 주식회사 : 419,000,000원
7) 일진전기 주식회사 : 7,520,000,000원
8) 제룡전기 주식회사 : 1,165,000,000원
9) 효성중공업 주식회사 : 11,237,000,000원
10) 한국중전기사업협동조합 : 729,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 주식회사 동남 : 2,140,000,000원
2) 주식회사 디투엔지니어링 : 1,198,000,000원
3) 주식회사 서전기전 :809,000,000원
4) 에이치디현대일렉트릭 주식회사 : 6,699,000,000원
5) 엘에스일렉트릭 주식회사 : 7,239,000,000원
6) 인텍전기전자 주식회사 : 419,000,000원
7) 일진전기 주식회사 : 7,520,000,000원
8) 제룡전기 주식회사 : 1,165,000,000원
9) 효성중공업 주식회사 : 11,237,000,000원
10) 한국중전기사업협동조합 : 729,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인 적격성 및 일반현황
1 피심인 주식회사 동남(이하 '동남’), 주식회사 디투엔지니어링(이하 '디투’), 주식회사 서전기전(이하 '서전’), 에이치디현대일렉트릭 주식회사(이하 '현대’), 엘에스일렉트릭 주식회사(이하 '엘에스’), 인텍전기전자 주식회사(이하 '인텍’), 일진전기 주식회사(이하 '일진’), 제룡전기 주식회사(이하 '제룡’), 효성중공업 주식회사(이하 '효성’)은 변압기, 전기 개폐장치 등을 제조하는 자로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2021. 12. 28., 법률 제18661호로 개정되어 2022. 6. 29. 시행된 것, 이하 '법’이라 한다.) 및 구「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2020. 5. 19., 법률 제17290호로 개정되어 2021. 5. 20. 시행된 것, 이하 '구법’이라 한다.) 제2조 제1호에 따른 사업자에 해당한다.
2 피심인 한국중전기사업협동조합(이하 '조합’)은 국내 및 해외 전력기기 사업의 건전한 발전과 조합원 상호간의 복리증진을 도모하는 등 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립된 단체로서 법 제2조 제2호에 따른 사업자단체이지만, 다음과 같은 점을 고려할 때 법 제2조 제1호에 따른 사업자에도 해당한다.
3 일정한 거래에 관하여 사업자단체가 거래의 당사자로서 거래에 참여한 경우, 사업자단체는 사업자로서의 성격을 가지게 된다고 할 것이고, 그 거래와 관련된 행위는 사업자를 규율하는 법의 적용대상이 된다<각주>1</각주>. 조합은 개별 사업주체로서 활동하기 위하여 사업자등록을 하였고<각주>2</각주>후술하듯 자신의 수익 창출을 위해 자신의 명의로 이 건 입찰에 참여하였다. 따라서 조합은 거래의 당사자로서 이 건 거래에 참여했다고 보아야 하며, 법 제2조 제1호에 따른 사업자에도 해당한다고 봄이 타당하다.
4 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270869" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
나. 시장구조 및 실태
1) 가스절연개폐장치(GIS; Gas-Insulated Switchgear)
5 가스절연개폐장치는 발전소나 변전소<각주>3</각주>에 설치되는 전력 설비의 주 보호장치로서 정상개폐는 물론 고장 발생 시에도 과도한 전류를 신속하게 차단시켜 전력계통을 보호하는 장치이다. 정격전압(kV)에 따라 25.8kV, 72.5kV, 145kV, 170kV, 245kV, 345kV, 420kV, 800kV 제품 등<각주>4</각주>으로 구분되며 용량이 클수록 고도의 기술과 대규모 생산시설을 필요로 하는바, 우리나라의 경우 대기업은 대부분의 제품을, 중소기업은 170kV 제품까지를 생산하고 있다.
<그림 1> GIS 170 설치 전후 모습
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271077" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
6 GIS 170kV(이하 'GIS 170’이라 한다)은 1차단방식과 1.5차단방식<각주>5</각주>으로 구분되는데, 1차단은 2개 선로에 2개의 차단기가 설치되는 방식인 반면, 1.5차단은 3개의 차단기가 설치되는 방식이다. 1.5차단의 경우 선로가 고장나도 차단계통에 영향이 전혀 영향이 발생하지 않고, 차단기를 점검할 때도 선로의 정전이 수반되지 않는 등 성능이 보다 뛰어나다. 그러나, 1.5차단 방식은 1차단 방식 대비 설치비용이 많이 들며, 설계에 보다 고급기술이 요구되며, 설치 난이도 역시 상당하다.<그림2> GIS 170 1차단과 1.5차단 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271099" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
7 가스절연개폐장치의 주요 수요처는 이 건 입찰 발주자인 한국전력공사를 비롯, ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ, 전력 소비량이 많은 민간시설 등이다.
2) 한국전력공사의 GIS 170 구매방식
8 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다)는 주로 25.8kV, 170kV, 345kV 등의 GIS를 입찰 또는 수의계약으로 구매하고 있다. 한전은 GIS를 크게 두 가지 수요를 충족하기 위하여 구매해 왔는데, ① 기존에 설치된 GIS의 증설<각주>6</각주>및 유지보수<각주>7</각주>를 위한 구매, ② 새롭게 GIS를 설치하기 위한 구매가 그것이다. 한전은 ①의 경우에는 기존에 GIS를 설치한 업체와 수의계약을 체결해왔고, ②의 경우에는 경쟁입찰을 통해 계약을 체결해왔다.
9 신규 설치를 위한 GIS 170 구매입찰에 참여하기 위해서는 GIS 170을 납품할 수 있음을 증명할 수 있는 각종 서류를 한전에 제출하여야 하고, 한전이 요구하는 각종 교육을 이수하여, GIS 170 납품 '유자격자’가 되어야 한다. 한전은 신규 설치 GIS를 일반경쟁입찰과 지역제한경쟁입찰을 통해 구매하고 있다. 일반경쟁입찰은 유자격자면 특별한 제한없이 참여 가능한 반면, 지역제한경쟁입찰은 중소기업으로서 한국전력공사 본사 소재지인 전남 나주시에 공장을 두고 GIS 170을 직접 생산하는 업체만 참여 가능하다. 한전은 매년 필요한 GIS 170 물량의 20%가량을 지역제한경쟁입찰을 통해 구매하고 있다.
<표 2> GIS 170 유자격자 등록 현황(소갑 제6-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271121" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주>3) 구체적 입찰 진행 방식
10 이 건 GIS 170 입찰은 규격입찰과 가격입찰의 두 단계<각주>9</각주>로 이루어진다. 입찰공고가 나면, 유자격자는 입찰참가 신청을 하고 입찰규격서(설계도면 등)를 제출하고, 이에 대해 평가가 이루어진다(규격입찰). 입찰규격서에 대해 적격판정을 받은 사업자는 가격투찰을 하게 되는데, 가격투찰을 한 사업자 중 최저가로 투찰한 사업자가 최종적으로 낙찰받게 된다(가격입찰). 가격입찰 관련, 투찰가격의 별도 하한선은 없으므로, 경우에 따라서는 낙찰받은 사업자는 오히려 손실을 볼 가능성도 있다.
11 가격입찰에 참여한 사업자들의 투찰가격이 모두 예정가격<각주>10</각주>을 초과하는 경우, 재입찰이 실시된다. 이러한 투찰-재투찰은 최저 투찰가격이 예정가격 이하일때까지 반복되게 된다.2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 일반경쟁입찰 관련 제 1공동행위
가) 개요
12 피심인 9개사 및 조합은 2015년 3월부터 2022년 9월까지 7년 6개월 간, 한전이 신규 설치를 위해 발주하는 GIS 170 구매를 위한 134건의 일반경쟁입찰에 참여하면서, 대기업 군과 중소기업 군의 누적 낙찰물량을 일정 비율로 유지하기로 합의하였다. 피심인들은 각 기업군 간 누적 낙찰물량을 실시간으로 집계하고 그 집계결과를 합의된 비율과 비교해가면서 다음 입찰을 어느 기업 군이 낙찰받아야 하는지 정하고<각주>11</각주>, 그 기업 군 소속 기업이 실제로 낙찰되도록 하기 위해 투찰가격을 상호 교환하는 방식으로 합의를 실행하였다. 피심인들은 기업규모에 따라 대기업 군, 중소기업 군으로 구분이 되며, 그 구분은 <표 3>과 같다.
<표 3> 기업규모별 이 사건 가담자 구분
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271143" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>12</각주>13 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율은 제 1공동행위 가담 중소기업이 증가함에 따라 중소기업 몫이 증가하는 방향으로 변화해갔다. 가담 중소기업은 2015년 3월에는 동남이 유일했으나, 2016년 11월에는 제룡이, 2017년 12월에는 서전이 가담했다. 2020년 5월에는 디투가, 2021년 6월에는 인텍까지 가담했다. 이처럼 가담 중소기업이 증가함에 따라 합의된 물량배분비율은 87:13에서 55:45까지 변화하였다. 이 건 물량배분비율 합의는 '느슨한 형태’의 합의였다. 한전의 GIS 170 발주량은 매 입찰마다 균일하지 않았기 때문에<각주>13</각주>, 합의된 비율과 실제 실현된 비율이 완벽히 일치하는 것은 구조적으로 불가능하였다.
14 제 1공동행위 관련 입찰(총 134개) 및 낙찰내역은 다음 <표 4>와 같다.
<표 4> 이 건 공동행위 입찰 및 낙찰 내역(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271193" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(1).png" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(2).png" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(3).png" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(4).png" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(5).png" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(6).png" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(7).png" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(8).png" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(9).png" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(10).png" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(11).png" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(12).png" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(13).png" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(14).png" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
(단위: 원, %, 부가가치세 포함)
나) 제 1공동행위의 배경
12 2014년까지 신규설치 목적의 GIS 170 발주물량은 사실상 대기업 군 4개사가 독점해왔었다. 따라서, 대기업 군 4사에 대해 한전이 수의계약<각주>14</각주>으로 발주하는 증설 및 유지보수 물량은 상당했으며, 이들 입장에서는 수의계약을 통해 확보하는 증설 및 유지보수 물량이 경쟁입찰을 통한 신규설치 물량보다 더 많았다.<각주>15</각주>.
13 한편, 수의계약 단가는 한전과 기존 GIS 170 설치 사업자의 협상을 통해 결정되는데, 협상 과정에서
이 있었다. 따라서 대기업 군 4개사로서는 자신들의 매출에서 큰 비중을 차지하는 수의계약에서 최대한 높은 단가의 계약을 체결하기 위해, 경쟁입찰에서의 낙찰 단가를 높이고자 할 유인이 충분히 있었던 것이다.
<표 5> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271215" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
14 한편, GIS 170은 고압 설비를 절연하기 위해 SF6(육불화황) 가스를 활용하는 방식이었는데, 이 방식은 지구온난화를 가속화시키는 문제가 있었다. 한전은 이러한 문제점을 인식하여 신규로 설치되는 GIS 170 는 친환경 GIS(EGIS)로 대체해 나가겠다는 로드맵을 2016년 발표한 바 있고, 이에 신규설치 목적의 GIS 170은 2025년 발주가 종료될 예정이었다. 중소기업 군 5개사들은 EGIS를 미처 개발하지 못한 상황이었는데, GIS 170 개발에 투입된 비용을 회수하기 전에 해당 시장이 소멸될 상황에 처하게 된 것이다. 따라서, 이들로서는 최소한의 연구개발비를 회수하기 위해서라도 GIS 170 발주가 중단되기 전 경쟁입찰에서 최대 수량을 낙찰받고자 할 유인이 있었다.
15 GIS 170 경쟁입찰의 경쟁이 치열해지는 것은 대기업 군, 중소기업 군 모두의 이해관계에 반하는 일이었다. 경쟁이 치열해질수록 낙찰단가가 높게 유지될 가능성은 낮아지며, 개별 사업자들이 안정적 물량을 확보할 가능성은 또한 하락한다. 두 기업군 모두 이러한 결과를 피하기 위해 경쟁을 자제할 유인이 있었고, 그러한 유인이 이 건 물량배분 합의로 이어졌다. 대기업 군과 중소기업 군의 낙찰물량을 배분하는 경우 두 기업 군 간 경쟁이 사실상 소멸되므로, ① 낙찰단가는 높게 유지되는 한편, ② 각 기업군 간 낙찰 물량 역시 안정적으로 확보될 수 있었다. 이러한 점이 이 사건 가담자들이 이 건 물량배분 합의로 나아간 배경이었다.
다) 제 1공동행위의 합의 및 실행의 구체적 양태
(1) 대기업 군 4개사와 동남의 합의 및 실행 (2015년 3월 ～ 2016년 10월)
16 이 사건 행위는 2015년 1월 동남이 일진에 낙찰물량을 나누어 줄 것을 요청하면서 시작되었다. 동남은 2014년 10월 서종 입찰부터 이 사건 입찰에 참여하기 시작하였는데, 당시에는 일진의 이례적인<각주>16</각주>저가투찰(일진 투찰률 : ㅇㅇ%)로 낙찰받지 못했다. 동남은 이 후 2개 입찰에서 연속으로 낙찰하였으나, 그 낙찰률은 상당히 낮은 수준으로 오히려 경영악화가 우려되는 수준이었다.
<표 6> 2014년 10월 ～ 2015년 1월 GIS 입찰 결과(소갑 제4-1호증 및 제4-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271237" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
17 이에, 동남 소속 ○○○<각주>17</각주>는 평소 친분이 있었던 일진 소속 ●●●<각주>18</각주>에게 일정 물량을 안정적으로 낙찰받을 수 있도록 해달라고 2015년 1월 경 부탁하였다. 이에 ●●●은 2015년 2월경 한전본사에서 있었던 회의에서 당시 입찰담당자였던 엘에스 ◎◎◎<각주>19</각주>, 효성 ◇◇◇<각주>20</각주>, 현대 ◆◆◆<각주>21</각주>에게 동남의 요구에 대해 수용할지 여부를 물었는데, 3사 담당자들은 이에 대해 특별히 반대하지 않았고, 물량을 나눠주는 것에 뜻을 같이 하였다.
<표 7> 일진 의견서(’24.11.17. 제출)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271263" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<표 8> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270871" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
18 이와 같은 경위로 대기업 군 4개사와 동남 간의 물량배분 합의가 성립되었으며, 그 구체적 내용은 ① 대기업 군 4개사와 동남의 낙찰물량 비율을 약 87:13에서 88:12로 하고, ② 동남의 낙찰순번을 대기업 군 4개사보다 후순위로 하는 것이었다.
19 위 합의는 투찰가격 공유라는 방식으로 실행되었다. 일진의 ●●●이 동남이 낙찰순번이라는 점을 입찰공고 즈음에 알려주면, 동남 ○○○는 자신의 투찰가격을 투찰 시점에 임박하여 ●●● 또는 □□□에게 알려주었다. 반대로 동남의 순번이 아닌 경우에는 들러리 투찰가격을 알려줌으로써 대기업들이 낙찰받을 수 있도록 하였다.
20 한편, 동남 ○○○는 자신과 대기업의 누적 낙찰물량을 파악하고 이를 합의된 비율과 비교해 가면서 동남의 낙찰순번 여부를 검토하기도 했고, 다음 입찰에서는 동남이 낙찰받아야 할 순번이라고 판단하면 자신이 낙찰받겠다고 일진 ●●●에게 말하기도 했다. 일진 ●●●은 이러한 동남의 요구를 전달받으면, 대기업 측에 양해를 구하기도 하였다.
<표 9> 디투 ○○○ 진술조서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270893" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
<표 10> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271061" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
21 위와 같은 동남과 대기업 군 4개사 간의 합의는 원활히 실행되었다. 2015년 1월 ～ 2월 사이에 이루어진 합의 직후 동남이 처음<각주>22</각주>참가한 2015년 3월 남정왕 입찰(1번)에서 동남은 ㅇ%의 높은 낙찰률로 낙찰을 받았다. 동남이 2015년 1월 낙찰받았던 춘천 입찰에서의 낙찰률은 ㅇ%였는데, 합의 직후 낙찰률이 크게 상승한 것이다.
22 남정왕 입찰 포함, 2016년 11월 제룡이 이 시장에 진입하기 전 40개 입찰[남정왕 입찰(동남 낙찰) ～ 해상 입찰]에서, 동남은 자신의 낙찰순번인 경우에 단 한건의 예외 없이 모두 낙찰받으며, 합의된 물량배분비율과 거의 유사한 수준인 전체 물량의 ㅇ%를 안정적으로 낙찰받았다. 이 기간 동안 동남의 낙찰률은 ㅇ%로, 이 사건 행위 이전인 2015년 1월 춘천 입찰의 낙찰률인 ㅇ%보다 크게 상승하였고, 대기업 군 4개사 역시 ㅇ%라는 높은 낙찰률을 시현하였다.
<표 11> 남정왕 입찰(1번) - 해상 입찰(40번) 결과(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271063" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
23 이와 같은 동남-대기업 군 4개사 간의 물량배분 합의는 이 시장에 참가하는 중소기업 수가 증가하면서 중소기업 군-대기업 군 간의 합의로 진화하였으며, 중소기업 군에 배분되는 물량배분비율도 점차 증가하였다.
(2) 제룡 및 서전의 가담 (2016년 11월 ～ 2017년 12월)
24 제룡은 2016년 10월 GIS 170 납품자격을 취득하였고, 2016년 11월 비응 입찰(41번)에 참여하면서 이 시장에 새로이 진입하였다. 제룡은 비응 입찰에서 ㅇ%의 낙찰률로 낙찰을 받았다<각주>23</각주>. 일진은 동남과 투찰가격을 공유한 것처럼, 낙찰을 위한 투찰가격 혹은 들러리 투찰가격을 제룡과도 공유하였다.
<표 12> 디투 ○○○ 진술조서(소갑 제2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271065" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
(표 삽입을 위한 여백)
<표 13> 비응 S/S 입찰 결과(소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %, 부가가치세 포함)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271067" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
25 특히, 제룡 소속 ■■<각주>24</각주>은 75번 입찰인 남창 입찰의 투찰 개시시점(2018년 3월 29일 09:30) 전인 2018년 3월 29일 09:03에 이 건 입찰에 참여할 예정인 사업자들의 투찰가격을 정리한 자료를 자신의 메일로 발송하였는 바, 이는 각 사의 투찰가격이 공유되고 있었다는 명백한 증거이다. 실제로, 남창 입찰에서는 ■■이 자신의 메일에 적시한 것과 거의 유사하게 투찰이 이루어졌다. ■■은 해당 메일이 투찰 전에 작성된 것임을 인정하고 있다.
<그림 3> 제룡 ■■이 ’18.3.29. 09:03에 자신에게 보낸 메일(소갑 제3-2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271069" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
<표 14> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271071" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
<표 15> 남창 입찰 관련 ■■의 메일과 실제 투찰결과 비교(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271073" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
26 제룡이 최초 입찰에 참여한 비응 입찰(41번)부터 남군포 입찰<각주>25</각주>(68번)까지의 28개의 입찰 결과를 분석해보면, 중소기업 군의 누적 낙찰물량은 14.85%로 앞서 동남만 참여했을 때의 물량배분비율인 ㅇ%에 비해 소폭 증가하였음을 확인할 수 있다. 해당 기간동안 대기업 군 4개사 역시 97.65%의 높은 낙찰률을 시현하였다.
<표 16> 비응 입찰(41번) - 남군포 입찰(68번) 결과(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271075" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
27 2017년 12월, 또 다른 중소기업인 서전이 동상주 입찰(69번)에 참여하면서 이 건 공동행위에 가담하였다. 서전은 2017년 11월 GIS 170 납품자격을 취득한 후 입찰참가를 준비하였다. 당시 서전 소속 △△△<각주>26</각주>은 제룡의 ■■, 일진의 □□□, 동남의 ○○○ 등에 동상주 입찰에서 낙찰받을 수 있게 도와줄 것을 요청하였다. ■■은 투찰일(2017년 12월 8일) 무렵, 서전 △△△에게 서전을 낙찰순번으로 하기로 하였다고 하며 투찰가격을 알려주었고, 해당 가격으로 투찰한 서전은 동상주 입찰에서 94.63%로 낙찰 받았다.
<표 17> 서전 △△△ 진술조서 (소갑 제2-10호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271079" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<표 18> 동상주 S/S 입찰 결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %, 부가가치세 포함)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271081" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
28 서전이 이 시장에 진입할 즈음에 암묵적으로 합의된 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율은 6:4<각주>27</각주>였다. 서전 소속 ▼▼▼<각주>28</각주>은 기업군별 누적 물량을 정리하여 작성해두었는데, 해당 자료에는 실제 실현된 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율과, 기준 물량배분비율 간의 차이가 '과부족’으로 기재되어있다. 동 자료에 따르면 기준 물량배분비율은 6:4였다. 이는 이 당시 합의된 물량배분비율이 6:4였음을 의미한다. 한편, 실제 시현된 물량배분비율은 67.34:32.66으로 합의된 기준 물량배분비율과 근사한 수준으로 나타났다.
<표 19> 서전 ▼▼▼ 진술조서 (소갑 제2-12호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271083" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
<표 20> 동상주 입찰(69번) - 의창 입찰(87번)<각주>29</각주>결과 (소갑 제4-3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271085" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
(3) 조합대행 체제 전기 (2017년 10월<각주>30</각주>～ 2020년 11월)
29 대기업 군 4개사-중소기업 군 3개사 간의 물량배분합의는 2017년 10월 ～ 2018년 2월의 기간을 거치며 이른바 '조합대행’ 체제로 보다 정교화 되었다. 조합대행 체제는, 중소기업들이 개별적으로 입찰에 참여하는 것이 아니라, 한국중전기사업협동조합에게 입찰을 위탁한 1개의 중소기업만이 입찰에 참여하고 나머지 중소기업들은 입찰에 참여하지 않는 방식을 의미했다.
30 조합대행 체제 전에는 중소기업 3사(동남, 제룡, 서전)가 개별적으로 일진과 접촉해가며 이 사건 물량배분 합의를 하고, 그 합의를 실행해왔다. 그러나, 조합대행 체제 하에서는 조합이 개별 중소기업들의 '총무사’로서 기능하게 된다. 조합은 중소기업 군의 총무사로서, 대기업 군의 총무사인 엘에스 및 일진<각주>31</각주>과 접촉해가며 이 건 물량배분비율의 합의 및 조정, 기업 군 간 낙찰순번의 조정, 합의 결과를 실행하기 위한 투찰가격 공유의 핵심적 역할을 담당했다.
31 조합대행 체제 하에서 피심인들의 행위는 중소기업 군의 총무사가 새로이 등장한다는 것을 제외하고는 대행 체제 전과 본질적으로 동일한 행위였다. 대기업 군과 중소기업 군이 일정한 비율로 물량을 나누어 받는다는 점, 그를 위한 투찰가격 공유가 이루어진다는 점, 후술하듯이 조합대행 체제가 구축되기 전의 물량배분 비율을 그대로 승계했다는 점에서 그렇다.
<그림 4> 이 사건 합의 구조
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271087" alt="이유 38번째 이미지" ></img>
32 조합대행 체제로의 전환은, 세 가지 요인에 기인하였다. 첫째는 조합의 수수료 수입 획득이다. 조합은 매 입찰별로 자신에게 입찰을 위탁한 중소기업과 위탁판매계약서를 체결하고 낙찰 금액의 0.6%상당을 수수료로 수취하였는데, 이 건 행위 기간동안 조합이 수취한 총 수수료는 ㅇ원에 달한다. 둘째는 중소기업들의 담합 적발 위험 경감이다. 중소기업이 낙찰 예정사인 경우, 가장 확실하게 낙찰을 보장하려면 다른 중소기업들이 모두 미응찰해야 하는데, 이러한 행태는 외형상 입찰담합으로 보일 여지가 있다. 그러나, 낙찰 예정 중소기업만 입찰에 조합을 통해 대행 참여하고 나머지 중소기업들은 참여하지 않는 경우, 그 경제적 효과는 개별 미응찰 행위와 동일하지만 '조합 대행’이라는 외형으로 인해 문제가 없는 것으로 보일 수 있다. 셋째는 대기업의 요청이었다. 대기업은 이 건 가담 중소기업이 증가함에 따라 조합에 단일한 창구를 마련할 것을 요청하였다.
<표 21> 조합 ☆☆☆<각주>32</각주>진술조서<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271089" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
<표 22> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271091" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
<그림 5> 위탁계약서 발췌(소갑 제6-5호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271093" alt="이유 41번째 이미지" ></img>
<표 23> 조합 수수료 수취 내역<각주>33</각주>(2024.6.기준)
(단위: 부가가치세 제외, 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271095" alt="이유 42번째 이미지" ></img><각주>34</각주><각주>35</각주>* (순번 19, 증산) 전부 미납 / (순번25, 완산) 일부(ㅇ원) 미납
33 조합대행 체제는 다음과 같은 방식으로 작동했다. ① 각 기업군 총무사가 대기업 군과 중소기업 군 간의 물량배분 비율을 합의한다. ② 합의된 물량배분 비율과 각 기업군 별 누적 낙찰물량 비율을 비교하여 공고되는 입찰의 낙찰 예정 기업 군을 정한다. ③ 낙찰 예정기업 군이 실제 낙찰받을 수 있도록 총무사 간 투찰가격을 공유한다.
34 조합대행 체제에서 중소기업 측의 총무사는 전술하듯이 조합이었고 총무사의 실무는 ☆☆☆가 담당하였다. 대기업 측의 총무사는 엘에스, 일진이었고, 담당자는 엘에스의 ◎◎◎, 일진의 □□□<각주>36</각주>였다.35 조합 ☆☆☆는 ① 물량배분 비율, ② 입찰의 낙찰 예정 기업 군을 정하는 것과 관련해서는 엘에스 ◎◎◎과 주로 논의했다. ① 물량배분 비율 관련, 조합 ☆☆☆는 2018년 4월 경<각주>37</각주>, 엘에스의 ◎◎◎과 대기업 군과 중소기업 군의 물량배분비율을 6:4로 하자고 명시적으로 합의하였다. 6:4는 조합대행 체제 전부터 암묵적으로 합의되고 실행되어 왔던 물량배분비율이었다. 엘에스 ◎◎◎은 합의된 비율을 대기업 군 소속회사들에게 전달하기도 하였다는 사실도 확인된다.
<표 24> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271097" alt="이유 43번째 이미지" ></img>
<표 25> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271101" alt="이유 44번째 이미지" ></img>
36 ② 낙찰예정 기업 군 관련해서는, 기본적으로는 규모가 큰 입찰은 대기업 군이, 작은 입찰은 중소기업 군이 낙찰받기로 큰 얼개를 합의하였다. 이러한 대원칙과, 각 기업군별 누적 낙찰물량과 6:4의 물량배분비율을 비교한 결과를 종합하여 각 총무사들은 다음 공고될 입찰물량을 낙찰받을 기업 군을 판단하였다. 다만, 어느 기업 군이 낙찰받아야 하는지 애매한 경우가 있었는데, 이러한 경우는 각 총무사들이 만나서 조율하곤 하였다. 특히 조합 ☆☆☆는 중소기업들의 이해관계를 반영해서 가급적 중소기업 군 회사들이 낙찰될 수 있도록 했다. 조합 ☆☆☆는 직산 입찰(78번), 대천 입찰(93번)의 경우 서전이 낙찰받을 수 있도록 엘에스 ◎◎◎과 협의하였고, 실제 협의한 대로 서전이 낙찰받았다. 엘에스 ◎◎◎은 이와 같은 조합 ☆☆☆ 측의 요청들을 대기업 내부에 공유하였고, 이에 대해 대기업들이 양해함에 따라 실제 협의된 결과대로 실행되었다.
<표 26> 직산 입찰 / 대천 입찰 낙찰 결과 (소갑 제2-23호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271103" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
<표 27> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271105" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
<표 28> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271107" alt="이유 47번째 이미지" ></img>
37 조합 ☆☆☆가 낙찰기업 군 관련 대기업 군과 합의를 해왔다는 사실은 김천 입찰(106번)에서도 확인된다. 김천 입찰은 2020년 10월 5일 공고되었고, 2020년 12월 4일 투찰되었다. 그런데, ☆☆☆와 서전 ▼▼▼의 통화 녹취록에 따르면, ☆☆☆는 김천 입찰이 대기업 몫으로 정해졌다는 사실을 중소기업 군 피심인들한테 전달하였다고 ▼▼▼에게 말하였다. 이러한 발언은 투찰 전인 2020년 10월 13일 이루어진 것으로, ☆☆☆가 대기업 군 총무사(엘에스 ◎◎◎)과 협의하여 김천 입찰을 대기업 몫으로 조정한 것은 2020년 10월 13일 전에 이루어진 것이라고 볼 수 밖에 없다. 실제 김천 입찰에서는 대기업 군인 현대가 낙찰받았다.
<표 29> 서전기전 ▼▼▼-조합 ☆☆☆ 통화내용(2020. 10. 13.) 녹취록 (소갑 제3-1-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271109" alt="이유 48번째 이미지" ></img>
<표 30> 김천 입찰결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271111" alt="이유 49번째 이미지" ></img>
38 ③ 기업 군 간 투찰가격 공유는 조합 ☆☆☆과 일진 □□□ 간 이루어졌다. 낙찰 예정사가 안전하게 낙찰받을 수 있으려면 기업 군 간 투찰가 공유가 필수였다. 투찰가격 공유는 다음과 같은 과정을 거쳐 이루어졌다.
39 중소기업 군이 낙찰될 차례인 경우, 낙찰 예정사인 중소기업이 투찰가격을 산정하여 이를 조합 ☆☆☆에게 알려주고, 조합 ☆☆☆는 이를 일진 □□□에게 전달하였다. 일진 □□□는 투찰가격의 적정성을 검토하여 필요 시 수정하여 조합 ☆☆☆에게 회신해 주었다. 조합 ☆☆☆는 일진 □□□가 알려주는 투찰가격으로 투찰하였다. 실제 서대구 입찰(97번)의 경우 동남 ○○○가 산정한 투찰가격이 조합 ☆☆☆를 거쳐 일진 □□□에 의해 수정되었고, 수정된 가격대로 투찰되었다. 실제로 서대구 입찰에서는 동남이 낙찰되었다.
<표 31> 서대구 입찰결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271113" alt="이유 50번째 이미지" ></img>
40 반면, 대기업 군이 낙찰될 차례인 경우, 일진 □□□는 대기업 군의 투찰예정가격을 조합 ☆☆☆에게 알려주었고, 조합 ☆☆☆는 항상 이 가격 이상으로 들러리 투찰을 하였다. 조합 ☆☆☆는 임의의 중소기업 명의로 입찰에 들러리로 대행 참가하면서, 자신이 어떤 가격으로 들러리 투찰을 하는지 해당 중소기업과 별도로 협의하지도 않았다.
41 투찰가격이 예정가격을 초과하여 유찰되는 경우, 2회차 이상 입찰에서도 전술한 것과 같은 조합 ☆☆☆와 일진 □□□ 간의 투찰가격 공유는, 계속적으로 이루어졌다.
<표 32> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271115" alt="이유 51번째 이미지" ></img>
<표 33> 디투 ○○○ 진술조서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271117" alt="이유 52번째 이미지" ></img>
42 다만, 제룡이 낙찰 예정사일 때는 조합 ☆☆☆에서 일진 □□□를 거친 적정 투찰가격 점검 과정 없이 제룡 ■■<각주>38</각주>이 직접 일진 □□□와 소통하며 투찰가격을 직접 정하고, 이를 조합 ☆☆☆에게 사후 통보해주었다. 조합 ☆☆☆는 제룡 ■■이 통보한 투찰가격으로 제룡을 대행해 투찰하였다.
43 제룡이 낙찰 예정사였던 강서 입찰(103번)관련, 제룡 ■■은 자사 및 타사의 투찰가격을 기재한 '규격입찰서 부품별 제안수량’이라는 제목의 문건을 작성하여 조합 ☆☆☆에게 보내어 투찰하도록 하였다. 조합 ☆☆☆는 1회차 입찰<각주>39</각주>에서 위 문건에 기재된 대로 제룡의 투찰가격을 ㅇ으로 하였으나 예가초과로 유찰되었다. 조합 ☆☆☆는 2회차 입찰에서 ■■이 작성한 금액보다 약간 낮추어 투찰하였고, 효성 등 들러리로 참가한 대기업 3개사는 위 문건에 기재된 금액(ㅇ)과 유사하게 투찰함으로써 제룡전기가 낙찰되도록 하였다.
<표 34> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271119" alt="이유 53번째 이미지" ></img>
<그림 6> 제룡전기 ■■이 사전에 작성한 강서 S/S 입찰 투찰가격 내역 (소갑 제3-3-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271123" alt="이유 54번째 이미지" ></img>
<표 35> 강서 입찰결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271125" alt="이유 55번째 이미지" ></img>
44 참고로, 중소기업 군 내에서 낙찰 예정사는 '배정회의’를 통하여 결정되었다. 배정회의는 조합에 각 중소기업 입찰 담당자들이 모여서 낙찰 예정사를 정하는 회의였다. 낙찰 예정사를 정하는 기준은 누적 낙찰물량이었다. 중소기업 중 누적 낙찰물량이 적은 중소기업이 낙찰자로 선정되는 방식이었다. 배정회의는 조합 ☆☆☆를 중심으로 이루어졌으며, 후술하듯이 조합 ☆☆☆가 퇴사하고 제룡 ■■이 총무 역할을 맡았을 때에도 제룡 ■■을 중심으로 동일하게 배정회의를 거쳐 중소기업 군의 낙찰 예정사를 정하였다. 배정회의 참여 담당자는 그 결과를 보고서 형태로 작성하여 각 중소기업 내부에 보고하기도 하였다.
<표 36> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271127" alt="이유 56번째 이미지" ></img>
<표 37> 서전기전 ▼▼▼ 진술조서 (소갑 제2-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271129" alt="이유 57번째 이미지" ></img>
<그림 7> 서전 ◀◀◀<각주>40</각주>이 작성한 배정회의 참석 보고서(소갑 제3-9호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271131" alt="이유 58번째 이미지" ></img>
(4) 조합대행 체제 후기 (2020년 11월 ～ 2022년 9월)
12 한편, 조합 ☆☆☆는 2020년 11월 경 퇴사하였다. 퇴사 후에는 제룡 ■■이 중소기업 군의 총무 역할을 담당하였다. ■■은 대기업 군 총무인 일진 ●●●, □□□와 지속적으로 의사연락을 해가면서 ① 물량배분 비율을 조절하고, ② 낙찰 기업군을 조정하고, ③ 투찰가격을 교환하는 역할을 수행하였다.
(표 삽입을 위한 여백)
<표 38> 디투 ○○○ 진술조서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271133" alt="이유 59번째 이미지" ></img>
<그림 8> 조합 ☆☆☆ 퇴사 이후 조합대행 체제 구조
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271135" alt="이유 60번째 이미지" ></img>
45 ① 물량배분 비율 조정 관련, 당초 조합대행 체제는 중소기업 3사(동남, 제룡, 서전) 체제로 시작되었으나, 2개 중소기업이 신규로 시장에 진입(디투는 2018년 12월 26일 임시 납품자격을 얻고 2020년 5월부터 입찰에 참여했으며, 인텍은 2021년 1월 GIS 170 납품자격을 획득<각주>41</각주>했다)하면서 종전 6:4였던 대기업 군과 중소기업 군의 물량비율을 조정할 필요가 있었다. 제룡 ■■은 2021년 1월 경 일진 □□□를 통해 엘에스 ◎◎◎과 접촉하여 신청주 입찰(111번) 다음 입찰인 을왕 입찰(112번)부터 인텍 등이 새로이 진입하였다는 점을 고려하여 물량 비율을 5.5:4.5로 조정하여 적용하자고 합의하였다. 특히, 그러한 물량 배분비율 변경 합의에 엘에스, 일진, 효성은 모두 동의하였다.<표 39> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 1. 18.) 녹취록 (소갑 제3-1-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271137" alt="이유 61번째 이미지" ></img>
46 ② 낙찰 기업 군 조정 관련, 제룡 ■■은 일진 □□□와 주로 연락하였다. 일진 □□□는 ■■과 합의한 내역들을 다른 대기업 군 담당자들에게 전달하였는데, 그 담당자들은 효성 ◇◇◇, 현대 ◆◆◆, 엘에스 ◎◎◎이었다.
<표 40> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271139" alt="이유 62번째 이미지" ></img>
47 구체적으로 제룡 ■■과 일진 □□□가 협의한 내역은 다음과 같다. 2020년 11월 경 제룡 ■■은 대기업 군과 협의(총무 : 일진 □□□)하여, 청평양수 입찰(107번)과 서송도 입찰(109번) 입찰을 대기업 군 몫으로 하기로 조율하였다. ■■은 이와 같은 내용을 서전 ▼▼▼에게 아래 <표 41>과 같이 전달하였다.
<표 41> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2020. 11. 13.) 녹취록 (소갑 제3-1-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271141" alt="이유 63번째 이미지" ></img><각주>42</각주>48 <표 41>에 따르면, 서송도 입찰을 엘에스에게 할당하려고 ■■과 대기업 측은 시도하였다. 그러나, 엘에스는 2020년 11월 15일까지 부정당업자 제재처분을 받아 입찰참가자격이 정지된 상태였으므로(소갑 제6-4호증), 엘에스로서는 서송도 입찰 참여가 원천적으로 불가능<각주>43</각주>했다. 결국 서송도 입찰은 같은 대기업 군인 일진에게 할당되었다. 일진에게 할당되었다 하더라도 서송도 입찰이 대기업 군 몫이었다는 합의 내용이 달라지는 것은 아니다.
49 청평양수 입찰은 합의된 대로 대기업 군인 일진이 낙찰받았다. 서송도 입찰의 경우도 대기업 군인 일진이 낙찰받았어야 하는데<각주>44</각주>, 일진의 입찰 담당자인 ▷▷▷는 예가 초과로 유찰된 후 실시된 재입찰에 실수로 참가하지 않았다. 결과적으로 재입찰에서 들러리로 참가<각주>45</각주>한 디투가 낙찰되었다.
<표 42> 서송도 및 청평양수 입찰 결과 (소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271145" alt="이유 64번째 이미지" ></img>
<표 43> 일진전기 ▷▷▷ 진술서(소갑 제2-39호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271147" alt="이유 65번째 이미지" ></img>
<표 44> 디투 ○○○ 확인서(소갑 제2-4호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271149" alt="이유 66번째 이미지" ></img>
50 제룡 ■■은 2021년 1월 경, 대기업 군과 합의하여 당초 대기업 군 몫이었던 신청주 입찰(111번)을 중소기업 군 몫으로 조정하려 하였다. 이러한 조정은 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율인 6:4를 가능한 정확히 맞추기 위한 시도였다. 당초 신청주 입찰은 대기업 군 중에서 엘에스의 몫이었으나, 해당 입찰은 1.5차단 방식의 GIS 170을 위한 것으로서 그 물량이 상당했다. 그래서 이를 대기업 군인 엘에스 몫으로 할 경우 6:4 비율에서 이탈이 발생할 우려가 있었고, 제룡 ■■은 이를 방지하기 위해 신청주 입찰을 중소기업 몫으로 하고자 했던 것이다.
<표 45> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 1. 18.) 녹취록 (소갑 제3-1-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271151" alt="이유 67번째 이미지" ></img>
51 특히, 이 과정에서 제룡 ■■은 일진 □□□를 통해 엘에스 ◎◎◎에게 접촉하며 신청주 입찰(111번)을 중소기업 몫으로 하고자 하였다. 결과적으로 그러한 시도는 성공적이었으며, 실제 신청주 입찰은 중소기업인 제룡이 낙찰받았다.
<표 46> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271153" alt="이유 68번째 이미지" ></img>
<표 47> 신청주 입찰(111번) 입찰 결과
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271155" alt="이유 69번째 이미지" ></img>
52 제룡 ■■은 2021년 4월 경, 대기업 군과 합의하여 을왕 입찰(112번), 신목감 입찰(113번)을 각각 중소기업 군과 대기업 군이 낙찰받을 수 있도록 낙찰 기업 군을 조율하였다. 을왕 입찰은 전술한 것과 같이 대기업 군과 중소기업 군의 물량배분비율이 5.5:4.5로 조정된 후 있었던 첫 입찰이었는데, 제룡 ■■과 일진 ●●●은 이 비율에 근거하여 낙찰 기업 군을 조정하였다. 그리고, 실제로 을왕 입찰(112번)은 중소기업 디투가, 신목감 입찰(113번)은 대기업 현대가 낙찰받았다.
<표 48> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 4. 8.) 녹취록 (소갑 제3-1-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271157" alt="이유 70번째 이미지" ></img><각주>46</각주><표 49> 을왕 S/S 및 신목감 S/S 입찰결과 (소갑 제4-3호증)(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271163" alt="이유 71번째 이미지" ></img>
53 2021년 6월 경, 제룡 ■■은 진해 입찰(114번)을 인텍에, 1.5차단 입찰이었던 정촌 입찰(117번)을 서전에 할당하기 위해, 일진 ●●●과 협의하여 포천 입찰(115번), 동제주 입찰(116번)을 대기업 순번으로 조정하였다. 원래 정촌 입찰은 대기업 군의 물량이었으나, 이를 중소기업 군 물량으로 전환하기 위해 1차단 입찰 2개(포천, 동제주)를 대기업 군 몫으로 변경하기로 합의한 것이다. 실제 입찰결과는 양 총무가 합의한대로 진해는 인텍이, 정촌은 서전이, 포천과 동제주는 대기업인 효성과 엘에스가 낙찰받았다. 한편, 이러한 순번 조정은 일진 ●●●이 단독으로 한 것이 아니라, 현대, 효성, 엘에스의 사후 추인을 얻어 진행된 것이었다
<표 50> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 1., 10:28) 녹취록 (소갑 제3-1-6호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271195" alt="이유 72번째 이미지" ></img>
<표 51> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 1., 13:29) 녹취록 (소갑 제3-1-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271165" alt="이유 73번째 이미지" ></img>
<표 52> 진해, 정촌, 포천, 동제주 입찰결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271177" alt="이유 74번째 이미지" ></img>
54 ③ 투찰가격 공유를 위한 중소기업 측 총무 역시 조합 ☆☆☆에서 제룡 ■■으로 변경되었다. 제룡 ■■이 투찰가격을 공유한 방식은 다음과 같다.
55 제룡 ■■은 중소기업이 낙찰 예정사일 때 해당 중소기업으로부터 전달받은 투찰가격을 일진 □□□에게 전달하고, 이를 확인 및 수정받았다. ■■은 낙찰 예정 중소기업이 산정한 가격이 □□□가 수정한 가격과 상이하더라도, 수정가격으로 투찰하도록 하였다. 투찰 실무는 ■■이 직접 한 것은 아니고 조합 ☆☆☆ 퇴사 후 후임자인 조합의 ▶▶▶가 하였다. ☆☆☆는 □□□와의 투찰가격 협의도 본인이 하고 투찰도 본인이 한 반면, ▶▶▶는 기계적으로 투찰가격 입력만 했다는 점이 차이가 있다. 이러한 점은 서전의 정촌<각주>47</각주>입찰의 투찰과정에서 잘 나타난다.
<표 53> 서전기전 ▼▼▼ 진술조서(소갑 제2-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271179" alt="이유 75번째 이미지" ></img>
<표 54> 서전기전 ♠♠♠<각주>48</각주>진술조서(소갑 제2-16호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271181" alt="이유 76번째 이미지" ></img>
56 제룡 ■■은 투찰가격 공유를 넘어서 자신이 직접 낙찰 예정 중소기업의 투찰가격 산정과정에 개입하기도 했다. 이러한 점은 인텍의 진해<각주>49</각주>입찰 투찰과정에서 알 수 있다. 인텍 ♡♡♡<각주>50</각주>은 자신이 처음 참여한 진해 입찰에서 투찰가격 산정의 기초자료<각주>51</각주>인 부품별 제안수량 자료를 ■■에게 메일로 보내기도 했다. 부품별 제안수량 자료는 영업비밀로 관리되는 자료되는 것이 일반적으로, 경쟁사에게 공개되어서는 안되는 자료이다<각주>52</각주>.
(표 삽입을 위한 여백)
<표 55> 인텍 ♡♡♡ 진술조서 및 ♡♡♡이 ■■에게 보낸 이메일 자료(소갑 제2-35호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271185" alt="이유 77번째 이미지" ></img>
57 한편, 일진 □□□는 중소기업의 투찰가격을 확인, 수정하는 것 외에도 다른 대기업인 현대, 효성 등의 투찰가격이 투찰가격이 지나치게 낮아져 대기업 군이 낙찰받는 결과가 발생하지 않도록 대기업 입찰 참여자의 투찰가격을 통제하기도 했다. 이러한 통제는 비단 제룡 ■■이 중소기업 군 총무를 담당했때만 이루어진 것이 아니라 134건의 일반경쟁입찰 전체에 걸쳐 이루어졌다.
<표 56> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 22.) 녹취록 (소갑 제3-1-9호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271187" alt="이유 78번째 이미지" ></img>
58 반대로, 중소기업 군이 들러리로 참여해야 할 때는, 제룡 ■■이 직접 일진 □□□와 협의하여 들러리 투찰가격을 정하고 개별 중소기업과 협의 없이 ▶▶▶로 하여금 들러리 투찰을 하도록 하였다.
<표 57> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271189" alt="이유 79번째 이미지" ></img>
(5) 조합대행 체제에서 합의 실행 결과
59 전술한 바와 같이, 조합대행 체제 하에서 대기업 군 및 중소기업 군 간 물량배분 합의, 그리고 투찰가격 공유를 통한 합의 실행행위는 대기업 군 총무사(엘에스, 일진)와 중소기업 군 총무사(조합, 제룡) 간의 긴밀한 의사연락을 기반으로 이루어져왔다. 조합대행 체제는 직산 입찰(78번)부터 대산 입찰(134번)의 57개 입찰에 걸쳐 지속되어왔고, 이 기간 동안 실제 대기업:중소기업 간의 물량배분비율은 합의된 6:4 또는 5.5:4.5에 근사하게 이루어져 왔다. 대기업들의 낙찰률 또한 96.08%에서 96.62%에 이르는 상당히 높은 수준으로 시현되어 왔다.
<표 58> 남원 입찰(88번) - 신청주 입찰(111번)<각주>53</각주>결과 (소갑 제4-3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271191" alt="이유 80번째 이미지" ></img>
<표 59> 을왕 입찰(112번) - 대산 입찰(134번) 결과 (소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271217" alt="이유 81번째 이미지" ></img>
(6) 공동행위의 종료
60 제 1공동행위의 종료 시점은 2022년 9월 8일이다. 공동행위의 종료일은 실행행위가 종료된 날<각주>54</각주>이며, 이 건처럼 합의에 따른 투찰이라는 형태로 매 입찰별로 실행행위가 이루어지는 경우는 마지막 투찰일이 실행행위의 종료일, 곧 공동행위의 종료일이 된다.
61 피심인들의 마지막 투찰시점은 대산 입찰(134번) 투찰일인 2022년 9월 8일이다. 대산 입찰은 2022년 7월 14일 공고되었는데, 그 공고 후인 2022년 7월 26일 공정거래위원회가 이 건 공동행위 혐의 관련 현장조사를 실시하였다. 그런데, <표 60>의 ○○○ 진술과 같이, 현장조사에도 불구하고, 이미 대산 입찰과 관련된 낙찰예정 기업군은 사전에 정해졌는 바, 대산 입찰 투찰행위는 이미 이루어진 물량배분 합의를 실행한 행위라고 보아야 한다.
62 한편, <표 60>의 ○○○ 진술, <표 61>의 ♥♥♥ 진술과 같이 현장조사 이후에 공고된 신성연 입찰, 마산 입찰(공고일 : 2022년 9월 14일) 관련 낙찰예정 기업군 합의는 더 이상 없었고, 관련 실행행위도 더 이상 없었다. 따라서, 피심인들의 마지막 투찰시점, 즉 마지막 합의 실행시점은 2022년 9월 8일인 바, 이 날 제 1공동행위는 종료되었다.
<표 60> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271219" alt="이유 82번째 이미지" ></img>
<표 61> 동남 ♥♥♥ 진술조서 (소갑 제2-8호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271221" alt="이유 83번째 이미지" ></img>
2) 지역제한입찰 관련 제 2공동행위
가) 합의 개요
63 전술하였듯 한전은 GIS 170의 20%가량을 나주에 본사가 있는 사업자만 참여할 수 있는 지역제한입찰을 통해 구매하고 있다. 2019년 3월 이전까지는 동남이 유일한 참가자격자여서 단독응찰하여 수의계약으로 수주하였다. 그러나, 이후 디투 및 인텍이 지역제한입찰 참가자격을 취득(디투는 2018년 12월 26일 임시로 GIS 170 납품자격을 얻었고, 인텍은 2021년 1월 납품자격을 취득했다)하자, 동남은 디투 및 인텍과 누적계약금액에 따라 순차적으로 물량을 나누어 낙찰받기로 합의하였다.
64 제 2공동행위 관련 입찰(총 11개) 및 낙찰 내역은 <표 62>과 같다.
<표 62> 지역제한입찰 결과(소갑 제4-4호증)
(단위: 원, 부가가치세 포함)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271223" alt="이유 84번째 이미지" ></img>
나) 구체적 합의 경위 및 실행방식
65 2018년 12월 디투가 유자격자 임시등록을 하고, 2019년 3월에 공고된 진례 S/S 지역제한입찰에 참가(2019년 4월 투찰)하게 되자, 동남 ○○○는 디투와의 경쟁을 방지하기 위해 디투 ★★★<각주>55</각주>과 누적계약금액을 기준으로 낙찰 순번을 정해 입찰 물량을 나눠먹기로 합의하였다. 해당 합의를 실행하기 위해 낙찰 예정사업자는 들러리 사업자에게 투찰해야 할 가격을 알려주는 방식으로 투찰가격을 공유했다. 진례 입찰(1번)부터 서군산 입찰(9번)까지 이와 같은 방식으로 동남과 디투의 물량배분 합의가 실행되었다.
66 한편, 2021년 1월 인텍이 GIS 170 유자격자 등록을 하고, 2021년 8월에 공고된 에코 S/S 지역제한입찰에 참가(2021년 10월 투찰)하게 되자, 디투 ○○○<각주>56</각주>, 동남 ◁◁◁<각주>57</각주>및 인텍 ♡♡♡은 조합 사무실에서 지역제한 입찰도 일반입찰과 같이 누적계약금액을 기준으로 낙찰 순번을 정하여 물량을 나누되 조합대행으로 입찰에 참가하기로 합의하였다.
67 계약물량 기준으로 낙찰 순번인 사업자가 조합에 전화를 하여 자신이 낙찰받을 순서라는 점과 투찰가격을 알려주면, 조합 ▶▶▶가 그 정보들을 반영하여 대행 투찰하였다. 다만, 일반경쟁입찰과 같이 조합 대행투찰을 하기 위해서는 중소기업은 계약금액의 0.6%를 수수료로 조합에 납부해야 했다. 동남은 이를 지불하기 싫어 조합대행 투찰을 하지 않았지만, 합의를 준수하며 낙찰 순번이 아닐때는 개별적으로 들러리 투찰을 하였다. 실제로 대행 투찰을 한 것은 디투와 인텍이었으며, 이들은 낙찰 순번일때만 대행 투찰하였고, 낙찰순번이 아닐때는 입찰에 참여하지 않았다.
<표 63> 디투 ○○○ 진술조서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271225" alt="이유 85번째 이미지" ></img>
68 한편, 지역제한입찰에서 조합의 역할을 단순한 입찰대행이었다. 중소기업 군의 총무사 역할을 하며 담합에 적극 가담했던 일반경쟁입찰과는 달랐다. 아래 <그림 9>는 조합 ♧♧♧<각주>58</각주>이 작성한 자료인데, 해당 자료에는 “170 GIS 지역은 각자 진행 중(조합X)”라는 문구가 기재되어 있다.
<그림 9> 중전기조합 ♧♧♧이 작성한 낙찰 내역 자료(소갑 제3-4호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271227" alt="이유 86번째 이미지" ></img>
다) 합의 실행결과
69 <표 62>에서 알 수 있듯, 동남과 디투는 진례 S/S 등 9건의 입찰에서 누적계약금액에 따라 정한 낙찰 순번으로 입찰에 참가하여 동남 4건, 디투 5건의 입찰에서 각각 낙찰받았다. 조합대행으로 입찰에 참가한 이후에는 2건의 입찰에서 디투와 인텍이 각 1건씩 낙찰받았다.
라) 공동행위의 종료
70 에코 입찰(11번) 이후로 더 이상 한전은 지역제한 입찰을 공고하지 않았다. 따라서 제2공동행위 관련 피심인 동남, 디투, 인텍의 마지막 실행일은 에코 입찰 투찰일인 2021년 10월 22일로, 이 날이 제 2공동행위가 종료된 날이라고 봄이 타당하다.
3) 근거
71 이와 같은 사실은 일부 피심인들의 인정사실(디투, 서전, 인텍, 제룡, 조합은 위 1), 2)의 행위사실들을 모두 인정하고 있고, 일진은 일부 인정<각주>59</각주>하고 있다), 이 사건 관련자 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-47호증), 통화내용 녹취록(소갑 제3-1-1호증 내지 제3-1-16호증), 제룡 ■■이 작성한 투찰가격 관련 자료(소갑 제3-2-1호증 및 제3-2-2호증), 조합 관련자들이 작성한 자료(소갑 제3-3호증 내지 제3-5호증), 조합 ☆☆☆ 및 엘에스 ◎◎◎ 행적 관련 자료(소갑 제3-6호증 내지 제3-8호증), 서전 관련자들 작성자료(소갑 제3-9호증, 제3-10호증, 제3-13호증, 제3-14호증), 진해 입찰 및 정촌 입찰 관련 규격서(소갑 제3-11호증, 제3-15호증), 이 사건 입찰 결과 관련 자료(소갑 제4-1호증 내지 제4-8호증), 이 사건 입찰 계약서(소갑 제5-1호증 및 제5-2호증), 이 사건 입찰공고문(소갑 제6-1호증 및 제6-2호증), GIS 170 유자격자 현황(소갑 제6-3호증 및 제6-7호증), 이 사건 관련 부정당업자 제재 현황(소갑 제6-4호증), 조합의 위탁판매계약서 및 그에 따른 수수료 수취 내역(소갑 제6-5호증 및 제6-6호증), 피심인들이 제출한 의견서, 공정거래위원회 전원회의 심의(’24.12.11., ’24.12.18.) 시 피심인들의 발언 등을 통해 인정된다.
나. 관련 법령 및 법리
1) 관련 법령
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>60</각주>제40조 (부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4. ∼ 9. (생략)
② ～ ④ (생략)
⑤ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 둘 이상의 사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다.
1. 해당 거래분야, 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반 사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있을 때
2. (생략)
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>61</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1. ∼ 2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4. ∼ 9. (생략)
② ～ ④ (생략)
⑤ 2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다.
2) 법리
가) 위법성 요건
72 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을, ② 다른 사업자와 계약ㆍ 협정ㆍ결의 또는 그 밖의 방법으로 합의하고, ③ 그 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. ④ 또한 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다.
나) 법 제40조 제1항 제3호에 해당하는 행위 또는 구법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위
73 법 제40조 제1항 제3호에 해당하는 행위 또는 구법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위<각주>62</각주>가 포함된다.
다) 합의
74 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 '합의’는 사업자 간 '의사의 합치’로서, 계약, 협정, 협약, 결의, 양해각서, 동의서 등과 같은 명시적 합의 뿐만 아니라, 의사의 합치가 있었다는 상호 인식이나 사업자간의 암묵적 양해와 같은 묵시적 합의까지 포함한다<각주>63</각주><각주>64</각주>. 합의는 둘 이상 사업자 사이의 의사의 연락이 있을 것을 본질로 하고, 사업자 사이에서의 의사연결의 상호성을 인정할 만한 사정이 증명되는 경우에는 합의가 있었다고 인정할 수 있다<각주>65</각주>.
75 특히, 부당한 공동행위의 합의를 구성하는 사업자들 사이의 의사의 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하며<각주>66</각주>, 사업자들 사이에 순차로 의사의 결합이 있다면 전체 사업자 간의 합의가 성립했다고 볼 수 있다<각주>67</각주>.
76 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>68</각주>77 한편, 둘 이상의 사업자가 법 제40조 제1항 각 호 또는 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위를 하고 있다’는 사실과 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반 사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 사업자 간 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정할 수 있다.
라) 하나의 공동행위
78 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>69</각주>마) 경쟁제한성
79 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
80 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 먼저 경쟁관계가 문제될 수 있는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련상품에 따른 시장을 구체적으로 정하여야 한다. 여기에서 관련 상품시장의 범위는 경쟁관계에 있는 상품들의 범위를 말하는데, 이를 정할 때에는 거래에 관련된 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매형태는 물론 공급자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 한편, 어느 공동행위의 관련상품시장을 획정할 때 반드시 실증적인 경제분석을 거쳐야만 하는 것은 아니고, 문제가 된 공동행위의 유형과 구체적 내용, 그 내용 자체에서 추론할 수 있는 경제적 효과, 공동행위의 대상인 상품이나 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 그 시장 획정의 타당성을 인정할 수 있다고 할 것이다.<각주>70</각주>81 당해 공동행위의 경쟁제한성 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>71</각주>82 그리고 구체적으로 어떠한 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다.<각주>72</각주>다만 경쟁제한 효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한 효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다<각주>73</각주>.
다. 일반경쟁입찰 관련 제 1공동행위의 위법성 판단
1) 법 제40조 제1항 제3호에 해당하는 행위 여부
83 피심인들이 한전이 발주하는 GIS 170 일반경쟁입찰에 참여하면서, 대기업 군과 중소기업 군 간의 낙찰물량 비율을 사전에 합의하고, 투찰가격을 공유하는 방식 등으로 그 합의를 실행한 행위는 법 제40조 제1항 제3호에 해당한다.
2) 합의 성립 여부
가) 제 1공동행위의 합의 성립요건
84 제 1공동행위의 합의의 본질은 기업 군 간 물량배분비율 합의이다. 그런데, 피심인들은 모든 가담자가 한데 모여 합의하는 방식이 아닌, 각 기업 군 간 총무사를 통해 의사연락을 해 가면서 이 건 합의를 하고 실행하였다. 따라서, 이 건 합의가 전체적으로 성립하기 위해서는, 총무사 간 의사의 합치가 각 기업군 내 소속기업들에 전파되고, 전파된 내용에 대해 각 기업군 내 소속기업들이 적어도 암묵적으로 동의해야만 한다. 다시 말하면, ①대기업 군 내 합의, ②중소기업 군 내 합의, ③대기업 군과 중소기업 군 간 합의가 모두 성립해야만 이 건 공동행위 합의가 성립하는 것이다. 이하에서는 ① ～ ③이 모두 성립했음을 상세히 서술한다.
나) 대기업 군 내 합의의 성립
85 다음과 같은 점들을 종합적으로 고려하면, 대기업 군 소속 피심인인 현대, 엘에스, 일진, 효성 간의 합의가 성립한 것으로 판단된다.
86 첫째, 물량배분 비율과 관련한 묵시적 합의가 있었다. 일진 ●●●은 효성 ◇◇◇, 현대 ◆◆◆, 엘에스 ◎◎◎에게, 동남의 ○○○가 GIS 170 물량의 일정비율을 나누어 달라고 한 요청을 2015년 2월 경 한전 본사에서 전달하였고, 이들은 이에 대해 공감대를 형성하였다. 또한, 조합대행 체제로 들어오면서 엘에스 ◎◎◎은 조합 ☆☆☆와의 6:4 물량배분 합의 결과를 대기업 군 기업들에게 알렸고, 나머지 대기업들 역시 이에 대해 반대하지 않았다. 각 물량배분 합의에 대해 대기업들은 반대하지 않는 방법으로 사실상 묵시적 추인을 하였는 바, 묵시적 합의가 성립되었다고 보아야 한다.
87 둘째, 낙찰 기업 군 조정 관련해서도 대기업 군의 묵시적 합의가 있었다. 중소기업 군의 낙찰희망 의사 혹은 낙찰기업 군 조정 요청은 총무사 일진을 거쳐 대기업 군 내부에 공유되고 양해되었다. 조합체제 전 동남 측이 어떤 입찰을 낙찰받고 싶다고 일진에 요청하면, 일진은 이에 대해 다른 대기업 군의 양해를 구하였다. 조합대행 체제 초기에는 엘에스 ◎◎◎을 거쳐 그러한 요구가 있었고 그 요구를 적어도 일진은 양해했음을 확인할 수 있다. 조합대행 체제 후기에는 일진 □□□를 거친 요구가 효성 ◇◇◇, 엘에스 ◎◎◎, 현대 ◆◆◆에게 전달되었고, 일진 □□□는 자신이 제룡 ■■과 합의한 낙찰 기업 군 조정 내역에 대해 대기업 군 담당자들을 설득하려 하기도 하였다. 이와 같은 점들을 고려하면, 낙찰 기업 군에 대해서도 대기업 군 내부의 공감대 또는 묵시적 합의가 있었음이 명백하다. 기업 군별 총무사 간 낙찰 기업 군 조정 결과는 모두 조정된대로 100%실행되었는데, 그러한 결과는 대기업 군 개별사업자들이 조정결과를 따르지 않으면 불가능한 결과라는 점을 고려하면 더욱 그러하다.
88 셋째, 대기업 군 간 상호 투찰가 공유가 있었다. 일진의 □□□는 대기업 군이 낙찰받기 위해 중소기업 군이 들러리 투찰해야 하는 가격을 중소기업 군에 전달하였다. 그런데, 이러한 전달행위가 있기 위해서는 '반드시’ 일진이 나머지 대기업들의 투찰예정가격을 알고 있어야만 한다. 또한, 일진 □□□는 중소기업 군이 낙찰 순번인 경우 중소기업들의 투찰예정가격을 대기업 군에게 공유하였고, 대기업들이 그 가격보다 높게 쓰도록 나머지 대기업들을 통제하기도 하였다.
89 넷째, 대기업들은 이 건 공동행위 전부터 협조관계에 있었다. 이는 GIS 170 관련 제 1공동행위에서도 이들 간 상호 합의 관계가 있었을 것이라는 유력한 정황증거가 된다. 4개사는 2007년 이미 GIS 구매입찰에서 입찰담합에 가담해 공정거래위원회로부터 제재를 받은 전력<각주>74</각주>이 있으며, 엘에스와 일진은 2014년 한전이 발주한 전자식전력량계 구매입찰에서도 부당한 공동행위<각주>75</각주>를 하였다. 특히, 해당 사건은 대기업 군과 중소기업 군이 공동으로 물량배분 비율을 합의하였고, 대기업 군의 총무사는 일진이, 중소기업 군의 총무사는 중소기업들의 조합(한국전력량계사업협동조합)이라는 점에서 당해 사건과 유사하다. 이 외에도 효성과 현대도 2015년 부당한 공동행위로 적발<각주>76</각주>된 바 있고, 효성과 엘에스 역시 2018년 공정거래위원회로부터 제재를 받은 적<각주>77</각주>이 있다. 이러한 제재 전력은 이 사건 대기업 4사가 장기간에 걸친 협조관계에 있었음을 알 수 있게 해 준다.
90 이들의 협조관계는 제 1공동행위 직전에서도 나타난다. 동남은 2008년 4월, GIS 170 외함<각주>78</각주>과 관련된 신기술 인증을 중소기업청으로부터 받았고, 그에 따라 한전은 GIS 170의 일부 물량을 동남으로부터 수의계약<각주>79</각주>으로 구매<각주>80</각주>해왔다. 그런데, 이 사건 대기업 4사는 공동으로 동남의 성능인증을 취소해달라고 중소기업청을 대상으로 취소소송을 제기하였으나, 2010년 9월, 법원은 중소기업청의 동남에 대한 신기술 인증에 아무런 문제가 없다고 판단하였다.
<그림 10> 대기업 4사의 패소판결 기사(2010. 9. 3., 전기신문)<각주>81</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271229" alt="이유 87번째 이미지" ></img>91 뿐만 아니라, 이들 4사는 동남이 2014년, GIS 170 일반경쟁입찰에 진입하려고 했을 때, 이례적으로 공동으로 저가 투찰을 함으로써 동남의 시장진입을 어렵게 하기도 했다. 2014년에는 총 21개의 입찰 공고되었고, 동남은 이 중 3개의 입찰에 참여하였다. 동남이 참가하지 않은 18개 입찰에서 대기업들은 평균 투찰율 98.15%(낙찰률 : 96.13%)를 보였다. 그런데, 동남이 참여한 3개의 입찰에서, 일진이 2회, 엘에스가 1회 85% 미만의 이례적인 저가 투찰을 함으로써 동남을 견제하려고 하였고, 실제로 이 중 1개 입찰에서 동남은 수주에 실패하였다
92 협조관계가 없던 경쟁적 상황이었다면 새로운 경쟁자가 등장하였을 때 경쟁격화를 의식해 모두가 투찰률을 낮게 유지하는 것이 합리적이다. 그러나, 이 당시 낮게 투찰한 대기업은 입찰별로 단 1개의 사업자였다. 이러한 투찰패턴은 대기업 간의 협조관계는 공고히 유지하면서, 전략적으로 단 1개의 사업자만 '당번’형태로 저가투찰함으로써 신규 사업자를 견제하고자 했던 대기업 4사의 공동의 움직임으로 보여진다. 공교롭게도, 동남과 대기업 4사 간 물량배분 합의가 이루어진 이후, 제룡, 서전, 디투, 인텍의 4개사가 신규로 진입하였지만, 이 당시는 이러한 투찰률의 급격한 변동이 전혀 없었다.
<표 64> 2014년 동남이 참가한 3개 입찰의 투찰패턴 분석(소갑 제4-1호 및 제4-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271231" alt="이유 88번째 이미지" ></img>
* 음영 : '당번’형태로 저가투찰한 것으로 보이는 대기업
93 다섯째, 공정거래위원회 심의(2024년 12월 18일) 당시, 일진은 자신뿐만 아니라, 나머지 대기업 3개도 이 건 합의에 모두 동의했다는 점을 명확히 하였다.
<표 65> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271233" alt="이유 89번째 이미지" ></img>
다) 중소기업 군 내 합의의 성립
94 다음과 같은 점들을 종합적으로 고려하면, 중소기업 군 소속 피심인인 동남, 디투, 서전, 인텍, 제룡, 조합 간의 합의가 성립한 것으로 판단된다.
95 첫째, 이 건 중소기업 군 소속 피심인들은 제출 의견서와 공정거래위원회 전원회의 심의를 통해 이 건 합의를 모두 인정하고 있음을 밝힌 바 있다.
<표 66> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271235" alt="이유 90번째 이미지" ></img>
96 둘째, 조합 대행체제 자체가 중소기업 간 합의가 있었다는 명확한 증거이다. 조합 대행체제에서 중소기업들은 누적 낙찰물량을 기준으로 중소기업 몫을 분배받을 사업자를 정하는 배정회의를 개최하였는데, 이러한 배정회의는 중소기업 간 합의 없이는 불가능한 것이다. 또한, 중소기업들은 배정회의에서 선정된 중소기업 외에는 제 1공동행위 관련 입찰에 참여하지 않기로 하였는데, 이 역시 미응찰 합의에 다름 아니다.
97 셋째, 중소기업들은 총무사에게 자신이 낙찰순번인 경우에 투찰가격을 전달하였다. 이러한 투찰가격 공유행위 역시 중소기업 간 합의가 성립하였다는 단적인 증거이다. 뿐만 아니라, 제룡 전기 ■■은 자신이 직접 다른 회사(인텍, 서전)의 투찰가격 산정에 개입하기도 했는데, 이는 당사 기업 간 합의가 없이는 불가능한 것이다.
라) 대기업 군과 중소기업 군 간 합의의 성립
98 다음과 같이 대기업 군과 중소기업 군 간의 합의가 성립했다고 봄이 타당한다.
99 첫째, 조합대행 체제 하에서, 대기업 군 총무사 엘에스 또는 일진과 중소기업 군 총무사 조합 또는 제룡 간의 의사연락 내용이 명확히 확인된다. 이들은 ①대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분 비율의 설정, ②중소기업 군 가담기업 증가에 따른 물량배분 비율의 조정, ③각 입찰별로 낙찰 기업군의 조정과 관련해 수시로 의사연락을 하였는 바, 이는 총무사가 각 기업군을 대표하여 합의를 한 것이다.
100 둘째, 조합대행 체제 전에는 일진과 개별 중소기업 간 합의가 이루어졌음이 확인되는 바, 이 역시 대기업 군과 중소기업 군 간의 합의라 할 것이다.
101 셋째, 기업 군 간 투찰가격이 공유되고 있었는 바, 이 역시 기업 군 간 합의가 성립되었다는 명백한 근거이다. 특히, 남창 입찰(75번)의 경우, ■■이 이 건에 가담한 모든 사업자의 투찰 예정 가격을 사전에 알고 있었는데, 이는 기업 군 간 합의가 없었다면 일어날 수 없는 일이다.
마) 합의가 있었다고 볼 수밖에 없는 실행결과
102 앞선 2. 다. 2) 나) 내지 2. 다. 2) 라)의 사정을 고려하면 제 1공동행위에 대한 10개 사업자의 합의가 성립했다는 점이 인정된다. 더욱이, 다음과 같은 합의 실행결과들을 고려하면 더욱 그러하다.
103 첫째, 합의된 물량배분 비율이 비교적 유사하게 실현되었다. 합의된 비율과 실현 비율이 완벽하게 일치하지는 않으나, 이 사건 합의가 비교적 '느슨한 합의’였다는 점을 고려하면, 아래와 같은 수준의 일치는 이른바 '외형상 일치’로 보아야 한다. 특히, 매 입찰마다 발주물량이 일치하지 않는 상황에서 합의 비율을 정확히 달성하는 것은 불가능하였고, 이러한 점은 피심인들 스스로도 인식하고 있었다는 점을 고려하면 더욱 그러하다. 이와 같은 점을 통해 제 1공동행위 합의가 실재했고, 원활히 실행되었음을 알 수 있다.
<표 67> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2020. 11. 13.) 녹취록 (소갑 제3-1-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271239" alt="이유 91번째 이미지" ></img>
<표 68> 합의된 물량배분 비율과 실현된 물량배분 비율의 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271241" alt="이유 92번째 이미지" ></img><각주>82</각주>104 둘째, 이 건 투찰패턴은 공동행위가 있었을 경우에 나타나는 전형적 모습을 보이고 있다. 입찰에서 공동행위가 있는 경우, ① 높은 낙찰률, ② 작은 투찰률 편차, ③ 많은 투찰자라는 세 가지 전형적 양상이 나타나는 것이 일반적<각주>83</각주>이다. 제 1공동행위 관련 입찰의 투찰률을 분석해보자면, 경쟁적 상황과 대비하여 ① 상당히 높은 낙찰률과 투찰률을 보이고 있고, ② 그 분포 또한 상당히 좁다<각주>84</각주>.
105 제 1공동행위가 있기 전 2014년 10월 ∼ 2015년 1월 간 3개의 입찰<각주>85</각주>과, 공동행위가 종료된 2023년 이후 13개 입찰을 경쟁 입찰로 볼 수 있다.
<표 69> 경쟁적 입찰 내역(소갑 제4-2호증, 제4-7호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271247" alt="이유 93번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_82(1).png" alt="이유 94번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_82(2).png" alt="이유 95번째 이미지" ></img>
106 제 1공동행위 관련 134개의 평균 낙찰률은 96.20%로 상당히 높은 수준이다. 반면, 16개의 경쟁적 입찰의 평균 낙찰률은 75.32%에 지나지 않는다. 경쟁구도에 별다른 영향이 없었던 상황에서 위와 같은 큰 낙찰률 차이가 시현되었다는 것은 곧 입찰가담자 간 인위적으로 낙찰률을 높일 목적의 공동행위가 있었음을 의미한다. 특히, 제1공동행위 기간은 GIS 170 시장에 참여하는 중소기업이 지속적으로 증가했던 기간이다. 합의가 없었다면 참여 중소기업 증가에 따라 경쟁 역시 치열해지고 낙찰률이 낮아져야 할텐데, 반대로 이 건 공동행위 기간 내내 높은 낙찰률이 유지되었다. 이러한 현상은 입찰 참가자 간의 합의가 있었다는 것 외에는 쉽사리 설명되지 않는 것이다.
<표 70> 제 1공동행위 관련 가담자 증가에 따른 낙찰률 변동추이(소갑 제4-3호)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271249" alt="이유 96번째 이미지" ></img>
<그림 11> 투찰률 편차 분석(소갑 제4-2호, 제4-3호, 제4-7호)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271251" alt="이유 97번째 이미지" ></img>
107 투찰률의 편차 역시 제 1공동행위의 134개 입찰이 유의미하게 작았다. 위 <그림 10>에서, 낙찰 / 비낙찰을 불문하고, 투찰률의 분산도가 경쟁적 입찰 대비 134개 입찰이 작음을 확인할 수 있다. 또한, 134개 입찰의 경우 낙찰 / 비낙찰 간 평균 투찰률의 차이가 3.25%p에 불과한데 반해, 경쟁적 입찰의 경우 낙찰 / 비낙찰간 평균 투찰률의 차이가 12.29%p로서, 134개 입찰에서 보다 밀집된 투찰이 이루어졌다는 점을 확인할 수 있다. 이는 134개 입찰에서 공동행위가 있었다는 또 하나의 증거이다.
108 셋째, 예가초과로 재입찰이 실시된 경우 1회차 입찰에서의 1순위가 마지막 회차 입찰까지 1순위를 그대로 유지되면서 최종 낙찰을 받았다. 이러한 입찰결과는 1회차 입찰의 1순위 투찰자가 애초에 낙찰자로 결정되어 있었다는 것이고, 곧 피심인 간 합의가 있었음을 의미한다.
109 보다 구체적으로 보자면, 제 1공동행위에서 실시된 134건의 입찰 중 예가초과로 유찰되어 재입찰이 실시된 입찰은 20건이다. 이 중 19건<각주>86</각주>에서, <표70>과 같이 1회차 입찰에서의 1순위가 이어 실시되는 2회차, 3회차 등 재입찰에서도 계속 1순위를 유지하면서 최종적으로 낙찰받은 것으로 나타났다. 심지어 재입찰이 실시된 입찰 건 중 5건<각주>87</각주>은 1순위 뿐만 아니라 나머지 투찰자의 순위도 1회차부터 마지막 회차까지 동일하다.<표 71> 재입찰 건 입찰결과(소갑 제4-6호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271253" alt="이유 98번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271255" alt="이유 99번째 이미지" ></img>
※ 순번 12(신옥천)까지는 조합대행 체제 전에, 순번 13(여천)부터 20번까지는 조합대행 체제 후 재입찰이 실시된 것이다. 순번 19(음영 부분)의 경우 일진 입찰담당자 실수로 2회차 입찰에 불참하였다.
110 넷째, 대기업 군 기업들의 투찰 패턴은 낙찰을 받으려는 합리적 경제주체의 양상이 아니었음에도, 이들이 실제 낙찰받은 양은 전체 물량의 71.5%에 이르는 수준이다. 이러한 결과는 피심인 간 합의가 없었더라면 나타나기 어려운 결과이다.
111 보다 구체적으로 보자면, 대기업 군 4개사들의 투찰패턴을 분석해보면, 투찰률이 100%이상이었던 투찰 건의 비중은 최대 46.67%에 이른다. 물론, 예정가격 예측에 실패하여 투찰률이 100%이상일 수는 있으나, 예정가격 예측에 실패하는 비중이 46.67%에 이른다는 것은 통상적이지 않다. 오히려 중소기업 군이 낙찰받을 수 있도록 대기업 군 4개사들이 들러리 투찰을 했다고 보는 것이 보다 합리적이다.
112 설계도면을 제출하며 입찰에 참가하였지만 정작 투찰일에 가격 투찰을 하지 않은 횟수까지 합치면, 들러리 투찰로 보이는 투찰횟수의 비중은 최대 53.33%까지 이르게 된다. 입찰 참가자 간 별도 합의가 없었다면 이러한 투찰패턴을 보인 기업들의 낙찰성과는 좋지 않을 것이다. 그러나, 대기업 군 4개는 제 1공동행위 기간 동안 134개의 입찰을 통해 발주된 총 1,471식의 GIS 170 중 1,052식(71.5%)을 낙찰받아 갔다.
<표 72> 대기업 군 4개사의 투찰패턴 분석(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271257" alt="이유 100번째 이미지" ></img>
113 이러한 결과는, 대기업 군 4개사가 발주물량이 적은 입찰에서 중소기업 군이 낙찰받을 수 있도록 '확실히’ 들러리 투찰을 해 주고, 반대로 자신들은 발주물량이 많은 입찰에서 낙찰받는 합의가 있었다는 유력한 증거이다. 규모가 큰 입찰은 대기업이, 작은 입찰은 중소기업이 가져가기로 했다는 조합 ☆☆☆의 진술과도 일치한다.
바) 소결
114 이상의 사실을 종합해볼 때, 피심인들 간 이 사건 일반경쟁입찰 134개 관련, 대기업 군과 중소기업 군 간 일정한 비율로 입찰물량을 나누어 낙찰받기로, 즉 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 하기로 하는 합의가 성립되었음이 입증된다.
3) 합의 성립의 추정 (예비적 판단)
가) 법 제40조 제5항의 합의 추정 조항 적용 필요성
115 일반경쟁입찰 관련, 피심인들이 기업 군 별로 물량을 일정비율로 배분하기로 합의하였다는 점은 넉넉히 입증된다. 그러나, 피심인 효성, 현대, 엘에스는 이건 합의를 전면 부인하고 있고 대기업 군 기업간 합의를 입증할 직접증거가 충분치 않은 점 등을 고려하여, 법 제40조 제5항에 의거, 일반경쟁입찰 관련 제40조 제1항 제3호의 합의를 추정할 수 있는지 여부를 예비적으로 검토할 필요가 있다.
나) 둘 이상의 사업자가 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 하였는지 여부
116 이 사건 일반경쟁입찰 134건의 낙찰결과를 분석해보면, 일정 구간별로 대기업 군 및 중소기업 군의 낙찰물량 비율이 특정 수치로 수렴하고 있고, 그 수렴치 역시 가담 중소기업이 증가함에 따라 중소기업 몫이 증가하는 패턴을 확인할 수 있다. 또한, 가담 중소기업이 증가하여 입찰에서의 경쟁정도가 증가하고 있음에도 전술하였듯이 낙찰률이 일정수준으로 높게 유지되고 있으며, 그 투찰률 분포 역시 매우 조밀하다. 높은 낙찰률과 조밀한 투찰률은 입찰에서의 공동행위가 있을 때 발생하는 전형적 양상이다. 이러한 양상은 동남이 시장에 처음 진입했을 때의 입찰결과, 2023년 실시된 입찰결과(경쟁적 입찰결과)와 비교하였을 때 더욱 두드러진다.
<표 73> 구간별 실현된 물량배분 비율 및 수렴치
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271259" alt="이유 101번째 이미지" ></img>
117 이러한 입찰결과의 외형은, 이 사건 일반경쟁입찰 134건 관련 물량배분 합의가 성립했을 때 나타날 수 있는 결과와 일치한다. 따라서, '둘 이상의 사업자가 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 한 것’으로 판단된다.
다) 위 행위를 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는지 여부
118 다음과 같은 점을 고려<각주>88</각주>하면, 위 2. 다. 3) 나)의 행위는 피심인들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있다.
119 첫째, 직ㆍ간접적인 의사연락 등의 증거가 상당하다. ① 대기업 군 총무사인 일진과 엘에스, 그리고 중소기업 군 총무사인 제룡과 조합 간 물랑배분 비율 조정, 낙찰기업 군 조정, 투찰가 공유 등을 위한 의사연락이 있었다는 다수 피심인의 진술, 제룡 ■■-서전 ▼▼▼ 간 녹취, 공정거래위원회 심의에서의 발언, 의견서 등, ② 대기업 군 총무사들이 대기업들에게 중소기업 군과의 합의 내용을 알렸고, 이에 대해 대기업 군 내에 공감대가 형성되었다는 공정거래위원회 심의에서의 일진의 발언, ③ 중소기업 군 내 배정회의가 있었다는 다수 피심인의 진술 및 물적 증거(배정회의 결과보고서), ④ 제룡 ■■이 남창 입찰 관련 다른 사업자들의 투찰 예정가격을 모두 파악하고 있었다는 물적 증거 등의 직ㆍ간접적인 의사연락 등의 증거가 있다. 이 증거들은 단순히 피심인 간 의사연락이 있었다는 수준이 아닌, 물량배분의 합의 및 실행과 관련된 의사연락이 있었다는 증거라는 점에서 이 건 물량배분 합의가 있었음을 추정할 수 있는 유력한 증거들이다.
120 둘째, 이 사건 일반경쟁입찰 결과와 같은 투찰행위는 공동으로 이루어져야지만 피심인들의 이익에 부합한다. 피심인들은 134건 입찰동안 96.20%라는 높은 낙찰률을 유지하였고 심지어 비낙찰 투찰률은 99.45%에 이른다. 경쟁적 상황에서 이러한 투찰률을 유지하는 것은 개별 사업자의 이익에 반하는 행동이다. 경쟁적 상황일 때, A사업자가 투찰률을 99%가깝게 유지하는 경우, 반복되는 입찰에서 A의 투찰전략은 노출될 것이고 이를 인지한 다른 경쟁사들의 저가투찰로 A는 사실상 낙찰받기 곤란해 질 것이다. 즉, 단독으로 높은 낙찰률을 유지하는 것은 사업자들의 이익에 전혀 부합하는 행동이 아닌 것이다. 경쟁입찰에서는 '손실을 보지않는 선’에서 가능한 낮게 투찰하는 것이 우월전략일 수 밖에 없고, 모두가 이러한 전략을 구사하는 경우, 모두가 낮은 낙찰률에 직면할 수 밖에 없게 된다. 동남이 시장에 진입할 즈음의 입찰과 2023년의 입찰 16개의 낙찰률은 75.3%였다. 134건 입찰과 같이 높은 낙찰률이라는 이득을 얻기 위해서는, 반드시 '모든’ 참가자들이 높은 투찰률을 유지해주어야만 하는 것이다. 하나의 사업자라도 전략적으로 저가투찰을 하게 되는 경우, 사업자 간 신뢰는 깨지게 되고, 연쇄적 저가투찰이 이어지게 되어 결국 낙찰률은 경쟁적 수준으로 하락할 수 밖에 없다.
121 셋째, 대기업 군과 중소기업 군 간의 물량배분 비율이 일정 비율로 유지되는 것은 정상적인 시장상황에서 일어날 수 없는 일이다. 동남이 시장에 진입하려 할 때의 입찰상황이 오히려 정상적 시장상황일 수 있다. 기존에 시장을 독점하고 있던 대기업 중심의 시장에 중소기업이 신규로 진입하려 할 때, 대기업들로서는 우수한 자금력을 바탕으로 일정기간 저가투찰전략을 구사하여 신규 진입을 막아내고 종전의 안정적 시장구조를 유지하려 할 유인이 있을 것이다. 실제 그러한 저가투찰전략이 2014년 10월에서 2015년 1월간 3개의 입찰에서 구사되었다. 그러나 결국 대기업 군 4사는 결국 동남에게 13%가량의 낙찰물량을 허용해줬고, 중소기업들이 계속 진입해옴에 따라 중소기업들의 물량 비중은 45%가까이 증가하게 된다. 일반적인 상황이라면 이러한 모습은 나타나기 어렵다. 이러한 모습은 대기업 군 4사가 치열한 경쟁에 따라 투찰가격이 낮아지는 것을 막기 위해 중소기업이 일정비율의 물량을 확보하는 것을 '용인’한 결과일 뿐, 정상적인 경쟁의 결과라 볼 수는 없을 것이다.
122 넷째, 이 사건 산업구조 상 합의 없이 높은 투찰률, 안정적 물량비율이 유지되는 것은 사실상 어렵다. 사업자별로 GIS 170의 제품차별화 정도가 높다고 한다면 각 사업자별로 어느 정도의 시장력(market power)을 지닐 수 있으므로, 단기적으로는 안정적 수준의 물량비율과 비교적 높은 이윤(높은 투찰률)을 확보할 수 있을 여지가 있다. 그러나, GIS 170의 제품차별화 정도는 높지 않은 반면, 관련 시장 구조는 상이한 규모의 기업들이 경쟁하는 시장인 바, 별도의 합의가 없다고 하면 자금력이 영세한 중소기업들이 대기업의 저가투찰전략에 밀려 도태될 가능성이 높은 시장이다. 오히려, 이 시장은 한전으로부터 입찰자격을 부여받은 소수의 사업자들만 참여할 수 있는 시장(피심인 9개사가 입찰자격을 부여받은 사업자 전부이다)이므로, 소수 사업자 간의 공동행위 발생 가능성이 높은 구조의 시장이다.
<표 74> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271261" alt="이유 102번째 이미지" ></img>
라) 소결
123 이상의 논의를 종합하면, 피심인들은 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 하였고 그 행위를 공동으로 했을 상당한 개연성이 있으므로, 법 제40조 제5항에 의해, 피심인들이 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 하기로 합의하였음이 추정된다.
4) 하나의 공동행위 여부
124 다음과 같은 점을 고려하면, 피심인들의 일반경쟁입찰 134건에서의 물량배분 행위는 하나의 공동행위로 봄이 타당하다.
125 첫째, 이 건 134건 물량배분 행위는 각 기업군별 안정적인 물량 확보와 낙찰가격 하락의 방지를 위해서 행해진 것으로서, 물량배분 행위의 목적이 2015년 3월부터 2022년 9월까지의 기간 동안 달라졌다고 볼 만한 사정이 없다.
126 둘째, 2015년 3월부터 2022년 9월까지의 기간동안 물량배분 합의가 파기되거나 중단되지 않았다. 만일 합의가 파기되었더라면 경쟁적 입찰의 양태(낮은 투찰률 등)가 나타났어야 했다. 그러나, 해당 기간 내내 낙찰률은 95%이상의 수준으로 유지되었는 바, 134건의 입찰이 진행되는 동안 물량배분 합의는 단절된 적이 없다고 봄이 타당하다.
127 셋째, 조합대행 체제로의 전환, 물량배분 합의비율 변화, 사업자 수의 증가 등 일부 행위 양태 변화가 있었으나 그러한 사정만으로 이 건 공동행위의 본질적 속성이 달라졌다고 보기 어렵다. 조합대행 체제로 전환되면서 중소기업 군의 입찰참여 방식에 변화가 생겼고 중소기업 군 내에서도 명시적으로 총무사가 등장하는 등의 변화가 있었던 것은 사실이나, 그렇다고 하여 이 건 물량배분 합의의 경제적 효과가 조합대행 체제 전과 달라지는 것은 아니다. 물량배분 합의비율의 변화 역시 사업자 수의 증가에 따른 부수적 효과일 뿐이지, 합의비율이 변화한 시점별로 별개의 공동행위가 성립했다고 보기는 곤란하다<각주>89</각주>.
5) 경쟁제한성 여부
가) 관련 시장의 획정
128 입찰 시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있으므로, 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재한다. 따라서 관련 시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>90</각주>따라서 제 1공동행위의 관련 시장을, '한전 발주 가스절연개폐장치(GIS 170) 일반경쟁입찰 시장’으로 획정한다.나) 경쟁제한성 판단
129 아래와 같은 내용을 고려할 때, 피심인들의 행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다.
130 첫째, 실제 이 사건 공동행위는 해당 입찰 시장에서 상호 경쟁 관계에 있는 사업자들이 경쟁을 회피함으로써 낙찰률을 극대화 하고 안정적으로 물량을 확보하기 위한 목적으로 행해졌다.
131 둘째, 이 사건 입찰에서 합의가 없었다면 피심인들이 자신의 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰 참여 여부와 투찰가격을 결정함으로써 실질적인 경쟁이 이루어졌을 것이나, 이 사건 공동행위로 인해 경쟁 입찰 제도의 취지가 사실상 무력화 되었다.
132 셋째, 피심인들은 기업 군 간 물량비율, 기업 군 간 낙찰순번을 합의하였으며, 이의 실행을 위해 투찰가격을 공유하였는 바, 이러한 합의 및 그 실행은 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대 효과를 찾아볼 수 없다.
6) 공정거래위원회의 인가 여부
133 피심인들은 한전이 발주하는 GIS 170 일반경쟁입찰에서의 물량배분 행위 [위 2. 가. 1)의 행위]에 대하여 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다.
7) 소결
134 피심인들의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제40조 제1항 제3호에 해당하여 위법하다.
라. 지역제한입찰 관련 제 2공동행위의 위법성 판단
1) 구법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 여부
135 피심인 동남, 디투, 인텍(이하 '제 2공동행위 피심인들)이 한전이 발주하는 GIS 170 지역제한입찰에 참여하면서, 누적 낙찰물량에 기초하여 입찰물량을 나누어 낙찰받기로 합의하고, 합의 실행을 위해 투찰가격을 공유하는 행위는 구법 제19조 제1항 제3호에 해당한다.
2) 합의 성립 여부
136 제 2공동행위 피심인들이 지역제한입찰에서 입찰물량을 나누어 낙찰받기로 했다는 점은 디투 ○○○ 등의 진술로 명확히 입증된다는 점, 제 2공동행위 피심인들이 이 건 합의에 가담했다는 점을 공정거래위원회 전원회의에서 모두 인정했다는 점을 고려하면, 제 2공동행위 피심인들 간에 구법 제19조 제1항 제3호의 행위를 하기로 하는 합의가 성립되었다는 점이 입증된다.
<표 75> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271265" alt="이유 103번째 이미지" ></img>
3) 하나의 공동행위 여부
137 제 2공동행위 11개 입찰에서의 물량배분행위는 모두 경쟁을 회피하고 제 2공동행위 피심인들이 안정적으로 물량을 나눠먹기 위한 목적의 행위들로서 그 목적이 2019년 4월부터 2021년 10월의 기간동안 달라졌다고 볼 만한 사정이 없다는 점, 제 2공동행위 피심인들 간 합의가 단절되어 입찰이 경쟁적으로 변화한 사정도 없다는 점, 참여자가 중간에 증가(2개사 → 3개사)하였고 조합대행 체제가 도입되는 등의 변화가 있었지만 그러한 변경이 제 2공동행위 본질에 미치는 영향은 없다는 점 등을 고려하면 제 2공동행위 11개 입찰에서의 물량배분행위는 하나의 공동행위로 봄이 타당하다.
138 한편, 제 1공동행위와 제 2공동행위는 하나의 공동행위가 아닌 별개의 공동행위로 봄이 타당하다. 제 1공동행위가 있었던 GIS 170 일반경쟁입찰은 한전으로부터 납품자격만 인정받으면 누구나 참여할 수 있는 반면, 제 2공동행위가 있었던 지역제한입찰은 나주에 본사를 둔 중소기업자만 참여할 수 있다. 두 입찰제도는 상호 절연된 입찰들이라 할 것이고, 한쪽 입찰에서의 경쟁제한 행위가 다른 입찰의 경쟁구도에 영향을 주지 않는다. 이러한 점을 고려할 때 두 공동행위는 별개의 공동행위로 보아야 한다.
4) 경쟁제한성 여부
139 관련시장은 제 1공동행위와 마찬가지 기준을 적용하여, '한전 발주 가스절연개폐장치(GIS 170) 지역제한입찰 시장’으로 획정한다.
140 제 2공동행위 피심인들의 행위는 위 시장에서의 경쟁을 사실상 소멸시키는 행위로서 가격과 기술, 품질 경쟁을 통한 효율적 거래 달성이라는 입찰제도의 취지를 무력화하는 이른바 경성 공동행위인 반면, 별다른 효율성 증대효과는 발생시키지 않는 경쟁제한적 행위이다.
5) 공정거래위원회의 인가 여부
141 제 2공동행위 피심인들은 한전이 발주하는 GIS 170 지역제한입찰에서의 물량배분 행위 [위. 2. 가. 2)의 행위]에 대하여 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다.
6) 소결
142 제 2공동행위 피심인들의 위 2. 가. 2)의 행위는 구법 제19조 제1항 제3호에 해당하여 위법하다.
마. 피심인들의 주장에 대한 판단
1) 개요
143 제 2공동행위 피심인들은 제 2공동행위의 성립 및 위법성 여부에 대해 다투지 않았다. 반면, 제 1공동행위 관련, 피심인 현대, 엘에스, 효성은 제 1공동행위 성립 자체를 부인하고 있는 바, 앞선 논의에서 상세히 검토되지 않은 쟁점들을 중심으로 이하에서 검토한다.
2) 대기업들로서는 이 건 합의의 유인이 없었다는 주장에 대하여
144 효성과 현대는 대기업들로서는 이 건 합의의 유인이 없었다고 주장한다. 이들은 대기업들은 이 건 경쟁입찰 시장(신규 GIS 설치물량 발주)이 아닌 수의계약 시장(기존 설치 GIS 증설 및 유지보수 물량 발주)에 더 집중하고 있었기 때문에, 인적자원 및 생산설비 등이 한정된 가운데 이 건 합의에 가담할 유인이 없었다는 것이다.
145 그러나, 한전과
<각주>91</각주>한다는 점을 고려할 때 효성과 현대의 주장은 이유없다. 일반경쟁입찰에서 높은 낙찰률을 시현하게 되는 경우, 그만큼 수의계약금액 결정을 위한 한전과의 협상 과정에서 기업들은 높은 수준의 계약금액을 주장할 수 있는 여지가 생긴다. 대기업들은 수의계약에서의 단가를 유지하기 위해서라도 이 건 일반경쟁입찰에 가담하여 낙찰률을 최대한 높일 유인이 있는 것이다.
146 생산설비의 제약이 있다는 주장도 이유없다. 일반경쟁입찰 시장은 중소기업들이 신규로 지속 진입하는 시장이고, 그에 따라 대기업이 기존에 낙찰받아오던 물량 중 일부는 중소기업들이 낙찰받아갈 수 밖에 없다. 이는 곧 대기업 입장에서는 생산여력이 생긴다는 의미이다. 이러한 점을 고려하면, 생산여력의 제약이 있으므로 담합을 통해 물량을 확보할 유인이 없었다는 효성과 현대의 주장은 설득력이 없다.
147 이들은 자신들이 담합에 가담할 유인이 없었다고 주장하지만, 정작 효성과 현대는 피심인 9개사 중 가장 많은 계약금액을 확보하였다는 점도 고려될 필요가 있다. 오히려 이처럼 많은 매출을 확보하기 위한 담합의 유인이 있었다고 보는 것이 보다 합리적 설명이다.
<표 76> 피심인별 제 1공동행위 관련 계약금액 내역(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271267" alt="이유 104번째 이미지" ></img>
3) 대기업 군 3개사의 의사연락 관련 직접증거가 없어 이들의 가담이 입증되지 않았다는 주장에 대하여
148 현대, 엘에스, 효성은 자신들과 일진, 또는 자신들과 중소기업들 간 의사연락의 직접적 증거가 없고, 자신들이 관련된 증거가 모두 중소기업 피심인들이 제시한 전문증거에 불과한 바, 자신들이 제 1공동행위에 가담했다는 사실은 입증되지 않았다고 주장한다.
149 그러나, 대기업 군 3개사를 제외한 모든 사업자들은 대기업 군 3개사까지 포함된 합의가 있었다는 점을 일관되고도 구체적인 진술과 의견서, 공정거래위원회의 전원회의에서의 발언을 통해서 현출하고 있다. 특히 핵심적 증거라 할 수 있는 서전 ▼▼▼과 제룡 ■■ 간의 녹취는 담합 가담자들 간의 대화라는 점에서 진실성이 높고<각주>92</각주>, 또다른 핵심 증거인 조합 ☆☆☆의 진술 역시 담합 가담을 부인하다가 입장을 변경하여 조사에 협조하며 진술한 것으로 그 신빙성이 상당<각주>93</각주>하다고 보아야 한다. 일진 역시 담합 가담을 부인하다가, 시인하는 의견서를 제출하였고 공정거래위원회 전원회의에서도 이를 모두 인정하고 있다. 이러한 증거들은 상호 모순되지 않고 매우 구체적이다. 이러한 점을 고려하면 오히려 대기업 군 3개사는 자신들의 가담이라는 실체적 진실을 부인하고 있는 것으로 판단된다.
150 대기업 군 3개사의 의사연락 내역을 입증할 수 있는 직접 증거가 부족한 까닭은 이들이 수차례 담합에 적발되면서 오히려 철저하게 담합을 은폐하려 했기 때문에 발생한 결과이다. 대기업 군 3개사 자신의 담합 행위 책임을 실무자에게 전가하려 하거나, GIS 170 투찰 근거를 파기하는 형태로 담합을 은폐하였다. 특히 투찰 근거 파기는 합리적 행태라고 보기 어렵다. GIS 170 입찰에서 낙찰되면 관련된 수의계약 물량까지 확보할 수 있고, 향후 수의계약 제안 금액을 산정하기 위해서는 당초 입찰금액 산출 내역을 알아야만 할 것이므로 투찰 근거는 잘 보존되어야만 하는 성격의 서류<각주>94</각주>이다. 이러한 서류가 수기로 작성되고 투찰 후 파기된다는 대기업 측의 진술이 오히려 신빙성이 낮다고 보인다.
(표 삽입을 위한 여백)
<표 77> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 1.) 녹취록 (소갑 제3-1-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271271" alt="이유 105번째 이미지" ></img>
<표 78> 효성 ♤♤♤ 진술조서 (소갑 제2-46호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271273" alt="이유 106번째 이미지" ></img>
<표 79> 현대 ♣♣♣ 진술조서 (소갑 제2-43호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271275" alt="이유 107번째 이미지" ></img>
151 판례의 입장을 고려하면 일부 사업자들의 진술이라 할지라도, 진술내용이 구체적이고 다른 정황들과 모순되는 사항이 없다면 이는 신빙성 있는 증거라 볼 수 있고<각주>95</각주>, 합의 시점이나 장소 등의 특정정도가 다소 부족하더라도 담합의 경위 및 내용이 정해졌다면 충분히 증거로 활용될 수 있다<각주>96</각주>. 이 사건 증거들 중 대기업 3사에 대한 부분은 일부 전문증거에 해당하는 측면이 있기는 하나, 판례가 제시하는 위와 같은 요건을 모두 충족하는 견고한 증거라고 보아야 한다.
152 뿐만 아니라, 이 건 입찰결과는 담합이 없었다면 나타날 수 없는 양상을 명백히 보이고 있으며, 이는 이 건 행위에 피심인 9개사가 모두 가담했음을 나타내는 유력한 간접증거이다. 판례 또한 간접증거의 증명력을 인정<각주>97</각주>하고 있는 바, 대기업 3사의 의사연락 관련 직접증거가 없다는 이유로 이 건 공동행위의 가담을 부정하고 있는 현대, 엘에스, 효성의 주장은 이유 없다.
4) 이 사건 입찰결과는 대기업 군의 투찰전략을 알고 있는 중소기업들의 대응의 결과일 뿐, 대기업/중소기업 간 합의가 성립된 것이 아니라는 주장에 대하여
153 현대와 효성은 <각주>98</각주>이 있었고, 이러한 전략을 알고 있는 중소기업들은 대기업과의 합의 없이도 자신이 원하는 물량을 낙찰받을 수 있었다고 주장한다.
154 우선, 현대와 효성의 투찰전략 자체에 그러한 경향성이 있다고 보기 어렵다. 현대와 효성이 낙찰받은 1.5차단 방식과 1.0차단 방식의 낙착률을 비교해보면 유의미한 차이점이 나타나지 않는다. 효성의 경우
가 있기는 하나, 그 낙찰률 차이는 ㅇ%p에 불과하며, 1.5차단 방식의 낙찰률도 ㅇ%로서 그 절대적 수준 자체가 '경쟁적’이었다고 보기에는 무리가 있다. 현대의 경우 오히려 1.5차단 방식의 낙찰률이 더 높아서 그 주장의 사실관계 자체에 오류가 있다.
<표 80> 현대와 효성의 1.5차단 및 1.0차단의 낙찰률 비교(소갑 제4-3호증 및 제4-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271277" alt="이유 108번째 이미지" ></img>
155 현대와 효성의 주장이 옳다고 하더라도, 그 사실은 오히려 이 건 합의가 성립했다는 유력한 정황증거로 작용할 뿐이다. 피심인 간 합의가 없는 상태에서 다른 기업들이 현대와 효성의 전략을 알고 있었다면, 다른 기업들로서는 현대와 효성의 예상되는 투찰률보다 약간 낮게 투찰함으로써 물량을 최대한 많이 확보하는 것이 우월전략이고, 이 경우 현대와 효성이 많은 계약물량을 따 내는 것은 어려워진다. 그러나, 앞서 보았듯, 현대와 효성은 가장 많은 계약물량을 확보한 사업자들인 바, 이러한 결과는 피심인 간 합의가 없었다면 설명되기 어려운 현상이다. 따라서, 현대와 효성의 주장은 이유 없다.
5) 이 건 합의는 일진과 중소기업 군 간의 부분카르텔일 뿐, 대기업 3개사는 이 건에 가담하지 않았다는 주장에 대하여
156 현대, 효성, 엘에스는 일진과 중소기업 군 간의 부분카르텔을 주장한다. 그러나, 부분카르텔만 존재한다는 사실과 배치되는 입찰 결과 및 합의 실행결과가 상당하다는 점을 고려할 때, 이들의 주장은 이유 없다고 판단된다.
157 부분카르텔만 있는 상황에서는 나머지 대기업 3개사와 부분카르텔 간의 경쟁이 존재하는 상황이기 때문에 이 건에서와 같은 높은 낙찰률이 시현되는 것은 어렵다. 또한, 각 기업 군 총무사 간 낙찰 기업 군 조정이 이루어진 건에 대해서는 모두 조정이 이루어진 대로 낙찰이 이루어졌는데, 대기업 3사가 경쟁적 전략을 구사했다면 이처럼 조정결과와 낙찰결과가 100% 일치할 수는 없다<각주>99</각주>. 마찬가지로, 예가초과로 재입찰이 이루어진 건에서 1회차 입찰에서 1순위였던 사업자가 최종 낙찰 순간까지 1순위를 유지했다는 사실 역시 설명되지 않는다.
158 합의 실행과정에서의 일진의 역할 역시 부분카르텔과 양립하지 않는다. 일진은 대기업 군이 낙찰순번인 경우 중소기업들에게 들러리 투찰가격을 전달하였다. 만일 부분카르텔 상황이었다면, 일진이 자신의 경쟁사인 대기업 3개사를 위해 중소기업군의 투찰가격을 인위적으로 높게 유지하도록 했다는 것인데, 이는 그 자체로 비합리적이다. 또한, 일진은 중소기업 군이 정촌입찰(117번)을 가져갈 수 있도록 하는 대신 원래 중소기업 군 몫이었던 포천입찰(115번)과 동제주입찰(116번)을 대기업 군 몫으로 조정하였고, 포천입찰과 동제주입찰은 각각 효성과 엘에스가 낙찰받았다. 부분카르텔 상황이었다면, 일진이 자신이 아닌 다른 경쟁사들을 위해 중소기업 군과 낙찰군 조정 협의를 했다는 결론에 도달하게 된다. 이 역시 비합리적이다.
159 한편, 일진은 의견서 및 공정거래위원회 전원회의 심의에서 대기업 3개사와 자신이 이 건 물량배분 합의에 대해 '공감대’를 이루었다는 입장을 표명했다. 만일 부분카르텔 상황이었다면, 일진이 대기업 3개사에게 모종의 불이익을 줄 목적으로 거짓으로 대기업 3개사가 담합에 가담했다고 진술한 셈이 된다. 일진이 대기업 3개사와의 법률분쟁 가능성을 무릅쓰고 굳이 거짓 주장을 공개적으로 할 어떠한 유인도 없다는 점을 고려하면, 부분카르텔 주장은 근거가 없다고 봄이 타당하다.
6) 2023년의 경쟁적 입찰 양상이 합의 중단에 따른 것이 아니라는 주장에 대하여
160 효성은 2023년 경쟁적 입찰 양상은 이건 합의 중단에 따른 것이 아니라, GIS 170이 친환경 GIS로 대체됨에 따라 기존 GIS 170 시장의 소멸이 확정적인 상황에서, 아직 친환경 GIS를 개발하지 못한 중소기업들이 조금이라도 물량을 더 확보하기 위해 과도하게 저가투찰을 하였기 때문이라고 주장한다. 이 건 합의 중단이 아니더라도 2023년의 경쟁적 입찰 양상은 충분히 설명 가능하다는 취지인 것이다.
161 그러나, 이 사건 GIS 170 시장이 소멸하리라는 사실이 2023년에 새삼스레 알려진 것은 아니다. 한전은 2015년 즈음부터 GIS 170을 친환경 GIS로 대체해 나가겠다는 계획을 수립하여 이를 언론에 알리는 한편, 2021년부터 신설되는 변전소에 친환경 GIS를 공급하겠다는 공식적 계획을 통해 2016년 8월 30일 발표하기도 하였다.
<표 81> 일진의 의견서(’24.11.7. 제출) 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271279" alt="이유 109번째 이미지" ></img>
162 즉, 기존 GIS 170 단종에 따른 시장 소멸이 예상되므로 중소기업들이 가급적 신속히 많은 물량을 확보해야 할 필요성은 2023년 전에도 있었던 것이므로, 2023년의 급격한 경쟁적 투찰 양상을 시장 소멸이라는 변수로 설명하기는 곤란하다. 오히려 기존에 물량배분 합의가 있었고, 그 합의가 종료됨에 따라 경쟁적 투찰 양상이 나타난 것이라는 설명이 보다 합리적이다. 효성의 주장은 이유 없다.
7) 이 건과 같이 복잡한 구조의 합의를 하는 것은 비합리적이라는 주장에 대하여
163 효성은 이 건과 같이 총무사를 통한 합의를 하는 것은 의사조율과 실행 및 유지가 어렵다는 점을 고려할 때, 이 건과 같은 구조의 합의는 존재하지 않는다고 보아야 한다고 주장한다.
164 그러나, 이 건과 같이 이해관계가 다른 기업 군 간 합의를 효과적으로 하기 위해서는 총무사를 통해 합의를 진행하는 것이 의사조율 비용 관점에서 보다 합리적이다. 기업 군 간은 총무사를 통해 물량배분비율과, 낙찰 기업군만 합의하면 되고, 각 기업 군 내에서 누가 낙찰받을지는 비교적 이해관계가 유사한 같은 기업군 내에서 융통성 있게 조율하면 되므로 이 건 합의는 오히려 효율적이라 할 수 있다. 또한 각 가담자들 입장에서는 직접적 의사연락 횟수를 최소화 할 수 있으므로 담합 적발 위험도가 낮아진다는 점도, 이러한 구조의 합의를 설계할 유인으로 작용한다. 따라서 효성의 주장은 이유없다.
165 이러한 합의 방식이 전례가 없는 것 또한 아니다. 피심인 일진, 엘에스를 비롯한 14개 사업자(대기업 2개, 중소기업 12개)는 한전이 발주한 저압 전자식 전력량계 구매입찰에서 1993년부터 2010년까지 대기업 군과 중소기업 군이 일정비율로 각각 낙찰받도록 하는 물량배분 합의<각주>100</각주>를 하였는데, 이 때 가담자들은 의사결정 비용의 절감을 위해 중소기업들의 조합을 만들어 물량배분 비율 조정 등 합의의 창구로 활용한 바 있다.
8) 연도별 시장점유율 순위, 낙찰물량 등이 불안정적이라는 주장에 대하여
166 효성은 기존에 1위였던 자신의 시장점유율 순위가 이 건 가담 후 연도별로 변동성이 심해졌고, 점유율의 절대적 수치도 하향되는 추이라고 주장한다. 현대는 연도별로 대기업 4개사가 낙찰받은 물량이 균일하지 않고 낙찰받은 물량을 기준으로한 순위도 안정적이지 않다고 주장한다. 이러한 주장은 통상 공동행위가 있는 경우 시장점유율 등 경쟁의 결과가 안정되는 경향이 있다는 것에 터잡은 것으로, 이 건 합의가 없었다는 취지의 주장이다.
167 그러나, 애초에 한전이 매년 발주하는 물량이 균질적이지 않고, 매 입찰별로 동일한 물량이 발주되는 것도 아닌 가운데, 인위적으로 매 회계연도 단위로 입찰의 성과 등을 평가하며 불안정적이라고 주장하는 것은 합리적이지 않다. 예를 들면, 2020년에는 123식의 GIS 170이 발주되었지만, 2017년에는 이의 2배에 가까운 273식의 GIS 170이 발주되었다.
<표 82> 회계연도별 GIS 170발주량(공고일 기준, 소갑 제4-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271281" alt="이유 110번째 이미지" ></img>
168 더욱이 대기업 군 4개사는 부정당업자 제재 처분을 받는 기간들이 있었기 때문에 해당 기간에는 원천적으로 입찰에 참여할 수 없었다. 이와 같은 점들을 고려하면, 연도별로 시장점유율 순위, 낙찰물량 등이 안정적이지 않다고 하여, 그 사실이 이 건 합의가 없었다는 정황증거로 작용한다고 보기는 어렵다.
<표 83> 회계연도별/사업자별 참가가 불가능했던 입찰 수(소갑 제4-7호증, 소갑 제6-4호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271283" alt="이유 111번째 이미지" ></img>
169 오히려, 이 기간 전체를 놓고 보면, 각 기업들의 규모에 비례하게 계약금액 배분이 이루어졌는 바, 피심인들은 이 건 합의를 통해 안정적인 성과를 얻었다고 보아야한다.
<표 84> 피심인별 제 1공동행위 관련 계약금액 내역(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270873" alt="이유 112번째 이미지" ></img>
170 또한, 효성은 이 건 행위 후 시장점유율이 낮아졌다는 이유로 합의를 부인하는데, 시장 참여 중소기업이 증가하는 가운데 시장점유율이 하락하는 것은 자연스런 현상이다.
171 따라서 효성, 현대의 주장은 이유 없다.
9) 외형상 일치가 성립하지 않는다는 주장에 대하여
172 효성, 엘에스는 제 1공동행위 관련, 합의된 물량배분비율과 실현된 누적 물량배분비율 간 외형상 일치가 없다며, 이 건 합의를 부인하고 있다. 특히, 효성은 공정거래위원회 심사관이 누적 물량배분비율을 계산하기 위한 입찰구간 설정을 자의적으로 하여 6:4 등에 끼워맞추려 했다고 주장하고 있고, 엘에스는 임의의 시점(입찰가담자 추가 시점, 조합대행 체제 시작 시점 등)을 기준으로 산정해 본 누적 물량배분 비율이 합의된 비율과 차이가 난다고 주장한다.
173 그러나, 피심인 자신들이 임의의 구간을 설정한 후 그 구간 내에서 누적 물량배분 비율이 합의된 비율과 일치하지 않는다는 것은 비합리적 주장이다. 임의의 복수 입찰구간별 누적 물량배분비율이 일정할 수 있는 경우는 각 입찰별 발주 물량이 균질한 경우에나 가능하다. 이 건과 같이 입찰별로 발주물량에 상당한 차이가 있는 경우는 구간별 누적 물량배분비율은 상이하게 나타날 수 있다.
174 또한, 누적 물량배분 비율을 계산하기 위한 구간은 피심인들의 내부 자료와 녹취, 진술로서 특정이 되는 것일 뿐 이를 심사관이나 피심인이 임의로 결정할 수는 없는 것이다. 증거로서 특정된 구간별 누적 물량배분 비율은 <표 68>과 같이 합의된 물량과 대체로 일치한다.
175 한편, 외형상 일치는 합의 실행의 영역으로, 실행행위의 결과가 합의 성립여부에 영향을 주는 것은 아니라는 점은 확립된 법리<각주>101</각주>이므로, 설령 외형상 일치의 정도가 부족하더라도, 그 사정이 이 건 합의 성립 여부에 영향을 주지는 않는다. 또한, 법원은 합의 내용과 실행결과가 다소 차이가 있다는 사정만으로 공동행위 존재를 부인할 수 없다는 입장이다<각주>102</각주>. 따라서 효성, 엘에스의 주장은 이유 없다.3. 처분
가. 시정조치
176 피심인들의 법위반행위는 종료되었으나, 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 위반행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조 및 구법 제21조에 따라 향후 금지명령을 부과한다.
나. 과징금 부과
1) 적용법령
177 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이고, 부당한 공동행위의 종료일이란 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.
178 위 2. 가. 1) 다) (6)에서 논하였듯이 제 1공동행위는 2022년 9월 8일 종료되었고, 2. 가. 2) 라)에서 논하였듯이 제 2공동행위는 2021년 10월 22일 종료되었다. 따라서, 이 사건 각 공동행위에 대해서는 각 해당 공동행위의 종료일에 시행 중인 법령을 적용한다.
179 한편, 현행「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>103</각주>」(이하 '과징금 고시’라 한다) 부칙 제2조(경과조치)<각주>104</각주>에 따르면, 이 고시 시행(2021. 12. 30.) 전에 종료된 위반행위에 대한 과징금 부과에 관하여는 종전의 규정을 적용한다. 따라서 이 사건 중 일반경쟁입찰에서의 제 1공동행위는 2022. 9.에 종료되었으므로 현행 과징금 고시를, 지역제한입찰에서의 제2공동행위는 2021. 10.에 종료되었으므로 종전의「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>105</각주>」(이하 '구 과징금 고시’라 한다)를 적용한다.
2) 과징금 부과 여부
180 제 1공동행위와 제 2공동행위는 물량을 미리 배분하는 내용의 부당한 공동행위로 성격상 효율성 증대효과는 없고 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 중대하다고 인정되는 경우임이 명백하다.
181 따라서 제 1공동행위에 대해서는 법 제43조 및 제102조, 법 시행령<각주>106</각주>제84조 및 [별표 6], 과징금 고시 Ⅲ. 2. 다. (1)에 의거 과징금을 부과한다.
182 제 2공동행위에 대해서는 구법 제22조 및 제55조의3, 구법 시행령<각주>107</각주>제61조 제1항 및 [별표 2], 구 과징금 고시 Ⅲ. 2. 다. (1)에 따라 각각 과징금을 부과한다.
183 특히, 제 1공동행위 중 조합대행으로 이루어진 입찰과 관련하여, 조합과 중소기업 군 피심인들 모두에게 과징금을 부과한다. 조합 및 중소기업 모두 제 1공동행위를 통해 GIS 170 일반경쟁입찰 시장의 경쟁을 제한한 법 위반 사업자들이라는 점, 그리고 모두 불법적 이득<각주>108</각주>을 취득하였다는 점, 그리고 최근 판례의 입장<각주>109</각주>을 고려할 때 이들 모두에 대해 과징금을 부과함이 타당하다.
3) 제 1공동행위
가) 관련매출액
184 과징금고시 Ⅱ. 5. 가.에 따르면 입찰담합 및 이와 유사한 행위의 경우 관련매출액은 계약금액이 된다. 이에 의거하여, 제 1공동행위의 피심인별 관련매출액은 각 피심인이 낙찰받은 계약금액의 합산액으로 한다. 조합대행으로 낙찰받은 계약 건의 경우, 입찰대행을 위탁한 중소기업의 관련매출액은 자신이 위탁하여 낙찰받은 계약금액의 합산액으로 한다. 조합의 관련매출액은 자신이 위탁받아 낙찰된 계약금액의 합산액으로 한다.
<표 85> 제 1공동행위 피심인별 관련매출액(소갑 제5-1호증, 제5-2호증)
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270875" alt="이유 113번째 이미지" ></img>
나) 위반행위 중대성의 정도 및 부과기준율
185 이 건 입찰은 경쟁제한적 효과만 일으키는 이른바 경성 공동행위이고, 위반행위 효과가 전국에 미치며, 관련 매출액도 상당한 바, 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 의거 '매우 중대한 위반행위’로 볼 여지가 있다.
186 그러나, 이 건 입찰이 한전이 입찰자격을 부여한 사업자들만 참여할 수 있다는 점에서 입찰 구조 자체에 어느 정도 경쟁제한성이 내재되어 있어 이 건으로 인한 경쟁제한 효과가 현저하다고 보이지는 않는다는 점, 협상력이 상당하고 입찰 예정가격을 일방적으로 설정할 수 있는 한전이라는 대규모 발주자를 대상으로 한 입찰이라는 점을 고려할 때 이 건에 따른 피심인들의 부당이득이나 한전의 피해가 상당한 수준에 이르지는 않는다고 판단된다는 점 등을 종합적으로 고려하여, 제 1공동행위의 경우 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단된다.
187 부과기준율은 7%로 하되, 중소기업 군 피심인들과 조합에 대해서는 다음의 사정을 고려하여 각각 3.5%, 1.5%로 한다.
188 중소기업 군 피심인들의 경우 기존에 대기업 군 4개사 중심의 시장구도가 이미 형성된 가운데 시장에 진입하기 위해 이 사건 합의에 가담한 측면이 있으며, 수의계약 등 다양한 매출경로가 있는 대기업 군 피심인들과 달리 이 건 GIS 170 입찰에서의 물량 확보가 사업 영속에 필수불가결하였다는 점, 중소기업 군 피심인들의 경우 기업 규모 등이 상대적으로 영세하다는 점 등을 종합적으로 고려하면 중소기업 군 피심인들의 위반행위의 중대성 정도가 대기업 군 4개사와 동일한 수준이라고 평가하기는 곤란하다고 판단된다. 따라서, 동남, 디투, 서전, 인텍, 제룡에 대해서는 3.5%의 부과기준율을 적용한다.
189 조합의 경우, 이 건 가담으로 인해 실제로 얻은 수익은 조합대행 수수료인 ㅇ원에 불과하다. 반면, 조합의 관련매출액은 ㅇ원에 육박한다. 이러한 점을 고려하여 조합에 대해서는 1.5%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
190 한편, 조합대행입찰의 경우, 입찰 대행을 위탁한 중소기업과 조합이 컨소시엄을 이루어 입찰에 참여한 것과 경제적 효과가 동일하다. 이러한 측면을 고려하여, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. 다) (1)의 단서규정을 유추적용<각주>110</각주>하여, 조합대행입찰 관련 중소기업과 조합에 대해 산정기준의 일부를 감경한다. 조합은 계약금액의 0.6%를 수수료로 징수하므로, 컨소시엄에서의 조합의 지분율은 약 0.59%<각주>111</각주>이고, 입찰대행을 위탁한 중소기업의 지분율은 약 99.41%라고 볼 수 있다. 따라서 조합에 대해서는 산정기준의 50%를, 위탁 중소기업에 대해서는 산정기준의 10%를 각각 감경한다.
191 위 감경을 적용한 각 사업자별 산정기준은 다음과 같다.
<표 86> 제 1공동행위 피심인별 산정기준
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270877" alt="이유 114번째 이미지" ></img><각주>112</각주><각주>113</각주>라) 1차 조정
192 피심인 서전, 엘에스, 일진, 효성의 경우 다음과 같이 최근 5년내 법 위반 전력이 있는 바, 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. 의 규정<각주>114</각주>에 의한 산정기준 가중을 검토한다.
<표 87> 과거 5년간 법 위반으로 인한 위반횟수 및 가중치 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270879" alt="이유 115번째 이미지" ></img>
193 다만, 일진의 법 위반 전력 중 의결 제 2018-132호, 제 2019-015호의 경우는 두 사건의 발주자가 ㈜케이티로 동일하다는 점, 두 사건의 담합 가담자<각주>115</각주>및 담합 품목이 동일하다는 점, 두 사건은 한날(2016. 10. 16.) 실시된 현장조사를 통해 인지되었다는 점, 이 사건 담합 가담자들은 2018년부터 2013년까지 입찰담합을 해 왔는데 2012년 일시적 합의 파기가 있었고 그 합의 파기 시점을 기준으로 사건이 두 개로 분절되어 의결되었다는 점 등을 종합적으로 고려하여 1회의 위반행위<각주>116</각주>로 본다.
194 이를 반영한 사업자별 법 위반횟수 및 가중치 합계, 그에 따른 산정기준 가중률은 다음과 같다.
<표 88> 피심인별 1차 가중률
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270881" alt="이유 116번째 이미지" ></img><각주>117</각주>마) 2차 조정
195 일부 피심인은 조사 단계 또는 심의 단계에서 적극 협조하고 위 2. 가. 1)의 행위사실을 인정하였는 바, 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. 2)의 규정<각주>118</각주>에 의해 다음과 같이 1차 조정 산정기준을 감경한다.
<표 89> 피심인별 2차 감경률
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270883" alt="이유 117번째 이미지" ></img>
196 1차, 2차 조정을 거친 제 1공동행위 피심인별 산정기준은 다음과 같다.
<표 90> 1차, 2차 조정을 거친 산정기준
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270885" alt="이유 118번째 이미지" ></img>
바) 부과과징금
197 제 1공동행위 관련, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가.에서 정한 별도 조정사유가 없다고 판단되므로, 2차 조정 산정기준 중 100만원 미만을 버림한 금액을<각주>119</각주>제 1공동행위 부과과징금으로 결정한다.<표 91> 제 1공동행위 부과과징금
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270887" alt="이유 119번째 이미지" ></img>
4) 제 2공동행위
가) 관련매출액
198 제 1공동행위와 마찬가지로, 제 2공동행위의 피심인별 관련매출액은 각 피심인이 낙찰받은 계약금액의 합산액으로 한다.
<표 92> 제 2공동행위 피심인별 관련매출액(소갑 제5-3호증)
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270889" alt="이유 120번째 이미지" ></img>
나) 위반행위 중대성의 정도 및 부과기준율, 산정기준
199 제 1공동행위와 마찬가지로, 제 2공동행위 역시 구 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 따를 때 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단되고, 부과기준율은 5%로 한다. 피심인별 산정기준은 다음과 같다.
<표 93> 제 2공동행위 피심인별 산정기준
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270891" alt="이유 121번째 이미지" ></img>
다) 1차 조정
200 별도 조정 사유는 없다고 보이므로, 산정기준을 그대로 1차 조정 산정기준으로 한다.
라) 2차 조정
201 일부 피심인은 조사 단계 또는 심의 단계에서 적극 협조하고 위 2. 가. 1)의 행위사실을 인정하였는 바, 구 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (2)의 규정<각주>120</각주>에 의해 다음과 같이 1차 조정 산정기준을 감경한다.
가. 피심인 적격성 및 일반현황
1 피심인 주식회사 동남(이하 '동남’), 주식회사 디투엔지니어링(이하 '디투’), 주식회사 서전기전(이하 '서전’), 에이치디현대일렉트릭 주식회사(이하 '현대’), 엘에스일렉트릭 주식회사(이하 '엘에스’), 인텍전기전자 주식회사(이하 '인텍’), 일진전기 주식회사(이하 '일진’), 제룡전기 주식회사(이하 '제룡’), 효성중공업 주식회사(이하 '효성’)은 변압기, 전기 개폐장치 등을 제조하는 자로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2021. 12. 28., 법률 제18661호로 개정되어 2022. 6. 29. 시행된 것, 이하 '법’이라 한다.) 및 구「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2020. 5. 19., 법률 제17290호로 개정되어 2021. 5. 20. 시행된 것, 이하 '구법’이라 한다.) 제2조 제1호에 따른 사업자에 해당한다.
2 피심인 한국중전기사업협동조합(이하 '조합’)은 국내 및 해외 전력기기 사업의 건전한 발전과 조합원 상호간의 복리증진을 도모하는 등 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립된 단체로서 법 제2조 제2호에 따른 사업자단체이지만, 다음과 같은 점을 고려할 때 법 제2조 제1호에 따른 사업자에도 해당한다.
3 일정한 거래에 관하여 사업자단체가 거래의 당사자로서 거래에 참여한 경우, 사업자단체는 사업자로서의 성격을 가지게 된다고 할 것이고, 그 거래와 관련된 행위는 사업자를 규율하는 법의 적용대상이 된다<각주>1</각주>. 조합은 개별 사업주체로서 활동하기 위하여 사업자등록을 하였고<각주>2</각주>후술하듯 자신의 수익 창출을 위해 자신의 명의로 이 건 입찰에 참여하였다. 따라서 조합은 거래의 당사자로서 이 건 거래에 참여했다고 보아야 하며, 법 제2조 제1호에 따른 사업자에도 해당한다고 봄이 타당하다.
4 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270869" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료
나. 시장구조 및 실태
1) 가스절연개폐장치(GIS; Gas-Insulated Switchgear)
5 가스절연개폐장치는 발전소나 변전소<각주>3</각주>에 설치되는 전력 설비의 주 보호장치로서 정상개폐는 물론 고장 발생 시에도 과도한 전류를 신속하게 차단시켜 전력계통을 보호하는 장치이다. 정격전압(kV)에 따라 25.8kV, 72.5kV, 145kV, 170kV, 245kV, 345kV, 420kV, 800kV 제품 등<각주>4</각주>으로 구분되며 용량이 클수록 고도의 기술과 대규모 생산시설을 필요로 하는바, 우리나라의 경우 대기업은 대부분의 제품을, 중소기업은 170kV 제품까지를 생산하고 있다.
<그림 1> GIS 170 설치 전후 모습
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271077" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
6 GIS 170kV(이하 'GIS 170’이라 한다)은 1차단방식과 1.5차단방식<각주>5</각주>으로 구분되는데, 1차단은 2개 선로에 2개의 차단기가 설치되는 방식인 반면, 1.5차단은 3개의 차단기가 설치되는 방식이다. 1.5차단의 경우 선로가 고장나도 차단계통에 영향이 전혀 영향이 발생하지 않고, 차단기를 점검할 때도 선로의 정전이 수반되지 않는 등 성능이 보다 뛰어나다. 그러나, 1.5차단 방식은 1차단 방식 대비 설치비용이 많이 들며, 설계에 보다 고급기술이 요구되며, 설치 난이도 역시 상당하다.<그림2> GIS 170 1차단과 1.5차단 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271099" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
7 가스절연개폐장치의 주요 수요처는 이 건 입찰 발주자인 한국전력공사를 비롯, ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ, 전력 소비량이 많은 민간시설 등이다.
2) 한국전력공사의 GIS 170 구매방식
8 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다)는 주로 25.8kV, 170kV, 345kV 등의 GIS를 입찰 또는 수의계약으로 구매하고 있다. 한전은 GIS를 크게 두 가지 수요를 충족하기 위하여 구매해 왔는데, ① 기존에 설치된 GIS의 증설<각주>6</각주>및 유지보수<각주>7</각주>를 위한 구매, ② 새롭게 GIS를 설치하기 위한 구매가 그것이다. 한전은 ①의 경우에는 기존에 GIS를 설치한 업체와 수의계약을 체결해왔고, ②의 경우에는 경쟁입찰을 통해 계약을 체결해왔다.
9 신규 설치를 위한 GIS 170 구매입찰에 참여하기 위해서는 GIS 170을 납품할 수 있음을 증명할 수 있는 각종 서류를 한전에 제출하여야 하고, 한전이 요구하는 각종 교육을 이수하여, GIS 170 납품 '유자격자’가 되어야 한다. 한전은 신규 설치 GIS를 일반경쟁입찰과 지역제한경쟁입찰을 통해 구매하고 있다. 일반경쟁입찰은 유자격자면 특별한 제한없이 참여 가능한 반면, 지역제한경쟁입찰은 중소기업으로서 한국전력공사 본사 소재지인 전남 나주시에 공장을 두고 GIS 170을 직접 생산하는 업체만 참여 가능하다. 한전은 매년 필요한 GIS 170 물량의 20%가량을 지역제한경쟁입찰을 통해 구매하고 있다.
<표 2> GIS 170 유자격자 등록 현황(소갑 제6-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271121" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주>3) 구체적 입찰 진행 방식
10 이 건 GIS 170 입찰은 규격입찰과 가격입찰의 두 단계<각주>9</각주>로 이루어진다. 입찰공고가 나면, 유자격자는 입찰참가 신청을 하고 입찰규격서(설계도면 등)를 제출하고, 이에 대해 평가가 이루어진다(규격입찰). 입찰규격서에 대해 적격판정을 받은 사업자는 가격투찰을 하게 되는데, 가격투찰을 한 사업자 중 최저가로 투찰한 사업자가 최종적으로 낙찰받게 된다(가격입찰). 가격입찰 관련, 투찰가격의 별도 하한선은 없으므로, 경우에 따라서는 낙찰받은 사업자는 오히려 손실을 볼 가능성도 있다.
11 가격입찰에 참여한 사업자들의 투찰가격이 모두 예정가격<각주>10</각주>을 초과하는 경우, 재입찰이 실시된다. 이러한 투찰-재투찰은 최저 투찰가격이 예정가격 이하일때까지 반복되게 된다.2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 일반경쟁입찰 관련 제 1공동행위
가) 개요
12 피심인 9개사 및 조합은 2015년 3월부터 2022년 9월까지 7년 6개월 간, 한전이 신규 설치를 위해 발주하는 GIS 170 구매를 위한 134건의 일반경쟁입찰에 참여하면서, 대기업 군과 중소기업 군의 누적 낙찰물량을 일정 비율로 유지하기로 합의하였다. 피심인들은 각 기업군 간 누적 낙찰물량을 실시간으로 집계하고 그 집계결과를 합의된 비율과 비교해가면서 다음 입찰을 어느 기업 군이 낙찰받아야 하는지 정하고<각주>11</각주>, 그 기업 군 소속 기업이 실제로 낙찰되도록 하기 위해 투찰가격을 상호 교환하는 방식으로 합의를 실행하였다. 피심인들은 기업규모에 따라 대기업 군, 중소기업 군으로 구분이 되며, 그 구분은 <표 3>과 같다.
<표 3> 기업규모별 이 사건 가담자 구분
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271143" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>12</각주>13 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율은 제 1공동행위 가담 중소기업이 증가함에 따라 중소기업 몫이 증가하는 방향으로 변화해갔다. 가담 중소기업은 2015년 3월에는 동남이 유일했으나, 2016년 11월에는 제룡이, 2017년 12월에는 서전이 가담했다. 2020년 5월에는 디투가, 2021년 6월에는 인텍까지 가담했다. 이처럼 가담 중소기업이 증가함에 따라 합의된 물량배분비율은 87:13에서 55:45까지 변화하였다. 이 건 물량배분비율 합의는 '느슨한 형태’의 합의였다. 한전의 GIS 170 발주량은 매 입찰마다 균일하지 않았기 때문에<각주>13</각주>, 합의된 비율과 실제 실현된 비율이 완벽히 일치하는 것은 구조적으로 불가능하였다.
14 제 1공동행위 관련 입찰(총 134개) 및 낙찰내역은 다음 <표 4>와 같다.
<표 4> 이 건 공동행위 입찰 및 낙찰 내역(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271193" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(1).png" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(2).png" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(3).png" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(4).png" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(5).png" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(6).png" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(7).png" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(8).png" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(9).png" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(10).png" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(11).png" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(12).png" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(13).png" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_6(14).png" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
(단위: 원, %, 부가가치세 포함)
나) 제 1공동행위의 배경
12 2014년까지 신규설치 목적의 GIS 170 발주물량은 사실상 대기업 군 4개사가 독점해왔었다. 따라서, 대기업 군 4사에 대해 한전이 수의계약<각주>14</각주>으로 발주하는 증설 및 유지보수 물량은 상당했으며, 이들 입장에서는 수의계약을 통해 확보하는 증설 및 유지보수 물량이 경쟁입찰을 통한 신규설치 물량보다 더 많았다.<각주>15</각주>.
13 한편, 수의계약 단가는 한전과 기존 GIS 170 설치 사업자의 협상을 통해 결정되는데, 협상 과정에서
이 있었다. 따라서 대기업 군 4개사로서는 자신들의 매출에서 큰 비중을 차지하는 수의계약에서 최대한 높은 단가의 계약을 체결하기 위해, 경쟁입찰에서의 낙찰 단가를 높이고자 할 유인이 충분히 있었던 것이다.
<표 5> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271215" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
14 한편, GIS 170은 고압 설비를 절연하기 위해 SF6(육불화황) 가스를 활용하는 방식이었는데, 이 방식은 지구온난화를 가속화시키는 문제가 있었다. 한전은 이러한 문제점을 인식하여 신규로 설치되는 GIS 170 는 친환경 GIS(EGIS)로 대체해 나가겠다는 로드맵을 2016년 발표한 바 있고, 이에 신규설치 목적의 GIS 170은 2025년 발주가 종료될 예정이었다. 중소기업 군 5개사들은 EGIS를 미처 개발하지 못한 상황이었는데, GIS 170 개발에 투입된 비용을 회수하기 전에 해당 시장이 소멸될 상황에 처하게 된 것이다. 따라서, 이들로서는 최소한의 연구개발비를 회수하기 위해서라도 GIS 170 발주가 중단되기 전 경쟁입찰에서 최대 수량을 낙찰받고자 할 유인이 있었다.
15 GIS 170 경쟁입찰의 경쟁이 치열해지는 것은 대기업 군, 중소기업 군 모두의 이해관계에 반하는 일이었다. 경쟁이 치열해질수록 낙찰단가가 높게 유지될 가능성은 낮아지며, 개별 사업자들이 안정적 물량을 확보할 가능성은 또한 하락한다. 두 기업군 모두 이러한 결과를 피하기 위해 경쟁을 자제할 유인이 있었고, 그러한 유인이 이 건 물량배분 합의로 이어졌다. 대기업 군과 중소기업 군의 낙찰물량을 배분하는 경우 두 기업 군 간 경쟁이 사실상 소멸되므로, ① 낙찰단가는 높게 유지되는 한편, ② 각 기업군 간 낙찰 물량 역시 안정적으로 확보될 수 있었다. 이러한 점이 이 사건 가담자들이 이 건 물량배분 합의로 나아간 배경이었다.
다) 제 1공동행위의 합의 및 실행의 구체적 양태
(1) 대기업 군 4개사와 동남의 합의 및 실행 (2015년 3월 ～ 2016년 10월)
16 이 사건 행위는 2015년 1월 동남이 일진에 낙찰물량을 나누어 줄 것을 요청하면서 시작되었다. 동남은 2014년 10월 서종 입찰부터 이 사건 입찰에 참여하기 시작하였는데, 당시에는 일진의 이례적인<각주>16</각주>저가투찰(일진 투찰률 : ㅇㅇ%)로 낙찰받지 못했다. 동남은 이 후 2개 입찰에서 연속으로 낙찰하였으나, 그 낙찰률은 상당히 낮은 수준으로 오히려 경영악화가 우려되는 수준이었다.
<표 6> 2014년 10월 ～ 2015년 1월 GIS 입찰 결과(소갑 제4-1호증 및 제4-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271237" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
17 이에, 동남 소속 ○○○<각주>17</각주>는 평소 친분이 있었던 일진 소속 ●●●<각주>18</각주>에게 일정 물량을 안정적으로 낙찰받을 수 있도록 해달라고 2015년 1월 경 부탁하였다. 이에 ●●●은 2015년 2월경 한전본사에서 있었던 회의에서 당시 입찰담당자였던 엘에스 ◎◎◎<각주>19</각주>, 효성 ◇◇◇<각주>20</각주>, 현대 ◆◆◆<각주>21</각주>에게 동남의 요구에 대해 수용할지 여부를 물었는데, 3사 담당자들은 이에 대해 특별히 반대하지 않았고, 물량을 나눠주는 것에 뜻을 같이 하였다.
<표 7> 일진 의견서(’24.11.17. 제출)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271263" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<표 8> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270871" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
18 이와 같은 경위로 대기업 군 4개사와 동남 간의 물량배분 합의가 성립되었으며, 그 구체적 내용은 ① 대기업 군 4개사와 동남의 낙찰물량 비율을 약 87:13에서 88:12로 하고, ② 동남의 낙찰순번을 대기업 군 4개사보다 후순위로 하는 것이었다.
19 위 합의는 투찰가격 공유라는 방식으로 실행되었다. 일진의 ●●●이 동남이 낙찰순번이라는 점을 입찰공고 즈음에 알려주면, 동남 ○○○는 자신의 투찰가격을 투찰 시점에 임박하여 ●●● 또는 □□□에게 알려주었다. 반대로 동남의 순번이 아닌 경우에는 들러리 투찰가격을 알려줌으로써 대기업들이 낙찰받을 수 있도록 하였다.
20 한편, 동남 ○○○는 자신과 대기업의 누적 낙찰물량을 파악하고 이를 합의된 비율과 비교해 가면서 동남의 낙찰순번 여부를 검토하기도 했고, 다음 입찰에서는 동남이 낙찰받아야 할 순번이라고 판단하면 자신이 낙찰받겠다고 일진 ●●●에게 말하기도 했다. 일진 ●●●은 이러한 동남의 요구를 전달받으면, 대기업 측에 양해를 구하기도 하였다.
<표 9> 디투 ○○○ 진술조서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270893" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
<표 10> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271061" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
21 위와 같은 동남과 대기업 군 4개사 간의 합의는 원활히 실행되었다. 2015년 1월 ～ 2월 사이에 이루어진 합의 직후 동남이 처음<각주>22</각주>참가한 2015년 3월 남정왕 입찰(1번)에서 동남은 ㅇ%의 높은 낙찰률로 낙찰을 받았다. 동남이 2015년 1월 낙찰받았던 춘천 입찰에서의 낙찰률은 ㅇ%였는데, 합의 직후 낙찰률이 크게 상승한 것이다.
22 남정왕 입찰 포함, 2016년 11월 제룡이 이 시장에 진입하기 전 40개 입찰[남정왕 입찰(동남 낙찰) ～ 해상 입찰]에서, 동남은 자신의 낙찰순번인 경우에 단 한건의 예외 없이 모두 낙찰받으며, 합의된 물량배분비율과 거의 유사한 수준인 전체 물량의 ㅇ%를 안정적으로 낙찰받았다. 이 기간 동안 동남의 낙찰률은 ㅇ%로, 이 사건 행위 이전인 2015년 1월 춘천 입찰의 낙찰률인 ㅇ%보다 크게 상승하였고, 대기업 군 4개사 역시 ㅇ%라는 높은 낙찰률을 시현하였다.
<표 11> 남정왕 입찰(1번) - 해상 입찰(40번) 결과(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271063" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
23 이와 같은 동남-대기업 군 4개사 간의 물량배분 합의는 이 시장에 참가하는 중소기업 수가 증가하면서 중소기업 군-대기업 군 간의 합의로 진화하였으며, 중소기업 군에 배분되는 물량배분비율도 점차 증가하였다.
(2) 제룡 및 서전의 가담 (2016년 11월 ～ 2017년 12월)
24 제룡은 2016년 10월 GIS 170 납품자격을 취득하였고, 2016년 11월 비응 입찰(41번)에 참여하면서 이 시장에 새로이 진입하였다. 제룡은 비응 입찰에서 ㅇ%의 낙찰률로 낙찰을 받았다<각주>23</각주>. 일진은 동남과 투찰가격을 공유한 것처럼, 낙찰을 위한 투찰가격 혹은 들러리 투찰가격을 제룡과도 공유하였다.
<표 12> 디투 ○○○ 진술조서(소갑 제2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271065" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
(표 삽입을 위한 여백)
<표 13> 비응 S/S 입찰 결과(소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %, 부가가치세 포함)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271067" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
25 특히, 제룡 소속 ■■<각주>24</각주>은 75번 입찰인 남창 입찰의 투찰 개시시점(2018년 3월 29일 09:30) 전인 2018년 3월 29일 09:03에 이 건 입찰에 참여할 예정인 사업자들의 투찰가격을 정리한 자료를 자신의 메일로 발송하였는 바, 이는 각 사의 투찰가격이 공유되고 있었다는 명백한 증거이다. 실제로, 남창 입찰에서는 ■■이 자신의 메일에 적시한 것과 거의 유사하게 투찰이 이루어졌다. ■■은 해당 메일이 투찰 전에 작성된 것임을 인정하고 있다.
<그림 3> 제룡 ■■이 ’18.3.29. 09:03에 자신에게 보낸 메일(소갑 제3-2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271069" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
<표 14> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271071" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
<표 15> 남창 입찰 관련 ■■의 메일과 실제 투찰결과 비교(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271073" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
26 제룡이 최초 입찰에 참여한 비응 입찰(41번)부터 남군포 입찰<각주>25</각주>(68번)까지의 28개의 입찰 결과를 분석해보면, 중소기업 군의 누적 낙찰물량은 14.85%로 앞서 동남만 참여했을 때의 물량배분비율인 ㅇ%에 비해 소폭 증가하였음을 확인할 수 있다. 해당 기간동안 대기업 군 4개사 역시 97.65%의 높은 낙찰률을 시현하였다.
<표 16> 비응 입찰(41번) - 남군포 입찰(68번) 결과(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271075" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
27 2017년 12월, 또 다른 중소기업인 서전이 동상주 입찰(69번)에 참여하면서 이 건 공동행위에 가담하였다. 서전은 2017년 11월 GIS 170 납품자격을 취득한 후 입찰참가를 준비하였다. 당시 서전 소속 △△△<각주>26</각주>은 제룡의 ■■, 일진의 □□□, 동남의 ○○○ 등에 동상주 입찰에서 낙찰받을 수 있게 도와줄 것을 요청하였다. ■■은 투찰일(2017년 12월 8일) 무렵, 서전 △△△에게 서전을 낙찰순번으로 하기로 하였다고 하며 투찰가격을 알려주었고, 해당 가격으로 투찰한 서전은 동상주 입찰에서 94.63%로 낙찰 받았다.
<표 17> 서전 △△△ 진술조서 (소갑 제2-10호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271079" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<표 18> 동상주 S/S 입찰 결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %, 부가가치세 포함)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271081" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
28 서전이 이 시장에 진입할 즈음에 암묵적으로 합의된 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율은 6:4<각주>27</각주>였다. 서전 소속 ▼▼▼<각주>28</각주>은 기업군별 누적 물량을 정리하여 작성해두었는데, 해당 자료에는 실제 실현된 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율과, 기준 물량배분비율 간의 차이가 '과부족’으로 기재되어있다. 동 자료에 따르면 기준 물량배분비율은 6:4였다. 이는 이 당시 합의된 물량배분비율이 6:4였음을 의미한다. 한편, 실제 시현된 물량배분비율은 67.34:32.66으로 합의된 기준 물량배분비율과 근사한 수준으로 나타났다.
<표 19> 서전 ▼▼▼ 진술조서 (소갑 제2-12호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271083" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
<표 20> 동상주 입찰(69번) - 의창 입찰(87번)<각주>29</각주>결과 (소갑 제4-3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271085" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
(3) 조합대행 체제 전기 (2017년 10월<각주>30</각주>～ 2020년 11월)
29 대기업 군 4개사-중소기업 군 3개사 간의 물량배분합의는 2017년 10월 ～ 2018년 2월의 기간을 거치며 이른바 '조합대행’ 체제로 보다 정교화 되었다. 조합대행 체제는, 중소기업들이 개별적으로 입찰에 참여하는 것이 아니라, 한국중전기사업협동조합에게 입찰을 위탁한 1개의 중소기업만이 입찰에 참여하고 나머지 중소기업들은 입찰에 참여하지 않는 방식을 의미했다.
30 조합대행 체제 전에는 중소기업 3사(동남, 제룡, 서전)가 개별적으로 일진과 접촉해가며 이 사건 물량배분 합의를 하고, 그 합의를 실행해왔다. 그러나, 조합대행 체제 하에서는 조합이 개별 중소기업들의 '총무사’로서 기능하게 된다. 조합은 중소기업 군의 총무사로서, 대기업 군의 총무사인 엘에스 및 일진<각주>31</각주>과 접촉해가며 이 건 물량배분비율의 합의 및 조정, 기업 군 간 낙찰순번의 조정, 합의 결과를 실행하기 위한 투찰가격 공유의 핵심적 역할을 담당했다.
31 조합대행 체제 하에서 피심인들의 행위는 중소기업 군의 총무사가 새로이 등장한다는 것을 제외하고는 대행 체제 전과 본질적으로 동일한 행위였다. 대기업 군과 중소기업 군이 일정한 비율로 물량을 나누어 받는다는 점, 그를 위한 투찰가격 공유가 이루어진다는 점, 후술하듯이 조합대행 체제가 구축되기 전의 물량배분 비율을 그대로 승계했다는 점에서 그렇다.
<그림 4> 이 사건 합의 구조
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271087" alt="이유 38번째 이미지" ></img>
32 조합대행 체제로의 전환은, 세 가지 요인에 기인하였다. 첫째는 조합의 수수료 수입 획득이다. 조합은 매 입찰별로 자신에게 입찰을 위탁한 중소기업과 위탁판매계약서를 체결하고 낙찰 금액의 0.6%상당을 수수료로 수취하였는데, 이 건 행위 기간동안 조합이 수취한 총 수수료는 ㅇ원에 달한다. 둘째는 중소기업들의 담합 적발 위험 경감이다. 중소기업이 낙찰 예정사인 경우, 가장 확실하게 낙찰을 보장하려면 다른 중소기업들이 모두 미응찰해야 하는데, 이러한 행태는 외형상 입찰담합으로 보일 여지가 있다. 그러나, 낙찰 예정 중소기업만 입찰에 조합을 통해 대행 참여하고 나머지 중소기업들은 참여하지 않는 경우, 그 경제적 효과는 개별 미응찰 행위와 동일하지만 '조합 대행’이라는 외형으로 인해 문제가 없는 것으로 보일 수 있다. 셋째는 대기업의 요청이었다. 대기업은 이 건 가담 중소기업이 증가함에 따라 조합에 단일한 창구를 마련할 것을 요청하였다.
<표 21> 조합 ☆☆☆<각주>32</각주>진술조서<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271089" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
<표 22> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271091" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
<그림 5> 위탁계약서 발췌(소갑 제6-5호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271093" alt="이유 41번째 이미지" ></img>
<표 23> 조합 수수료 수취 내역<각주>33</각주>(2024.6.기준)
(단위: 부가가치세 제외, 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271095" alt="이유 42번째 이미지" ></img><각주>34</각주><각주>35</각주>* (순번 19, 증산) 전부 미납 / (순번25, 완산) 일부(ㅇ원) 미납
33 조합대행 체제는 다음과 같은 방식으로 작동했다. ① 각 기업군 총무사가 대기업 군과 중소기업 군 간의 물량배분 비율을 합의한다. ② 합의된 물량배분 비율과 각 기업군 별 누적 낙찰물량 비율을 비교하여 공고되는 입찰의 낙찰 예정 기업 군을 정한다. ③ 낙찰 예정기업 군이 실제 낙찰받을 수 있도록 총무사 간 투찰가격을 공유한다.
34 조합대행 체제에서 중소기업 측의 총무사는 전술하듯이 조합이었고 총무사의 실무는 ☆☆☆가 담당하였다. 대기업 측의 총무사는 엘에스, 일진이었고, 담당자는 엘에스의 ◎◎◎, 일진의 □□□<각주>36</각주>였다.35 조합 ☆☆☆는 ① 물량배분 비율, ② 입찰의 낙찰 예정 기업 군을 정하는 것과 관련해서는 엘에스 ◎◎◎과 주로 논의했다. ① 물량배분 비율 관련, 조합 ☆☆☆는 2018년 4월 경<각주>37</각주>, 엘에스의 ◎◎◎과 대기업 군과 중소기업 군의 물량배분비율을 6:4로 하자고 명시적으로 합의하였다. 6:4는 조합대행 체제 전부터 암묵적으로 합의되고 실행되어 왔던 물량배분비율이었다. 엘에스 ◎◎◎은 합의된 비율을 대기업 군 소속회사들에게 전달하기도 하였다는 사실도 확인된다.
<표 24> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271097" alt="이유 43번째 이미지" ></img>
<표 25> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271101" alt="이유 44번째 이미지" ></img>
36 ② 낙찰예정 기업 군 관련해서는, 기본적으로는 규모가 큰 입찰은 대기업 군이, 작은 입찰은 중소기업 군이 낙찰받기로 큰 얼개를 합의하였다. 이러한 대원칙과, 각 기업군별 누적 낙찰물량과 6:4의 물량배분비율을 비교한 결과를 종합하여 각 총무사들은 다음 공고될 입찰물량을 낙찰받을 기업 군을 판단하였다. 다만, 어느 기업 군이 낙찰받아야 하는지 애매한 경우가 있었는데, 이러한 경우는 각 총무사들이 만나서 조율하곤 하였다. 특히 조합 ☆☆☆는 중소기업들의 이해관계를 반영해서 가급적 중소기업 군 회사들이 낙찰될 수 있도록 했다. 조합 ☆☆☆는 직산 입찰(78번), 대천 입찰(93번)의 경우 서전이 낙찰받을 수 있도록 엘에스 ◎◎◎과 협의하였고, 실제 협의한 대로 서전이 낙찰받았다. 엘에스 ◎◎◎은 이와 같은 조합 ☆☆☆ 측의 요청들을 대기업 내부에 공유하였고, 이에 대해 대기업들이 양해함에 따라 실제 협의된 결과대로 실행되었다.
<표 26> 직산 입찰 / 대천 입찰 낙찰 결과 (소갑 제2-23호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271103" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
<표 27> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271105" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
<표 28> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271107" alt="이유 47번째 이미지" ></img>
37 조합 ☆☆☆가 낙찰기업 군 관련 대기업 군과 합의를 해왔다는 사실은 김천 입찰(106번)에서도 확인된다. 김천 입찰은 2020년 10월 5일 공고되었고, 2020년 12월 4일 투찰되었다. 그런데, ☆☆☆와 서전 ▼▼▼의 통화 녹취록에 따르면, ☆☆☆는 김천 입찰이 대기업 몫으로 정해졌다는 사실을 중소기업 군 피심인들한테 전달하였다고 ▼▼▼에게 말하였다. 이러한 발언은 투찰 전인 2020년 10월 13일 이루어진 것으로, ☆☆☆가 대기업 군 총무사(엘에스 ◎◎◎)과 협의하여 김천 입찰을 대기업 몫으로 조정한 것은 2020년 10월 13일 전에 이루어진 것이라고 볼 수 밖에 없다. 실제 김천 입찰에서는 대기업 군인 현대가 낙찰받았다.
<표 29> 서전기전 ▼▼▼-조합 ☆☆☆ 통화내용(2020. 10. 13.) 녹취록 (소갑 제3-1-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271109" alt="이유 48번째 이미지" ></img>
<표 30> 김천 입찰결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271111" alt="이유 49번째 이미지" ></img>
38 ③ 기업 군 간 투찰가격 공유는 조합 ☆☆☆과 일진 □□□ 간 이루어졌다. 낙찰 예정사가 안전하게 낙찰받을 수 있으려면 기업 군 간 투찰가 공유가 필수였다. 투찰가격 공유는 다음과 같은 과정을 거쳐 이루어졌다.
39 중소기업 군이 낙찰될 차례인 경우, 낙찰 예정사인 중소기업이 투찰가격을 산정하여 이를 조합 ☆☆☆에게 알려주고, 조합 ☆☆☆는 이를 일진 □□□에게 전달하였다. 일진 □□□는 투찰가격의 적정성을 검토하여 필요 시 수정하여 조합 ☆☆☆에게 회신해 주었다. 조합 ☆☆☆는 일진 □□□가 알려주는 투찰가격으로 투찰하였다. 실제 서대구 입찰(97번)의 경우 동남 ○○○가 산정한 투찰가격이 조합 ☆☆☆를 거쳐 일진 □□□에 의해 수정되었고, 수정된 가격대로 투찰되었다. 실제로 서대구 입찰에서는 동남이 낙찰되었다.
<표 31> 서대구 입찰결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271113" alt="이유 50번째 이미지" ></img>
40 반면, 대기업 군이 낙찰될 차례인 경우, 일진 □□□는 대기업 군의 투찰예정가격을 조합 ☆☆☆에게 알려주었고, 조합 ☆☆☆는 항상 이 가격 이상으로 들러리 투찰을 하였다. 조합 ☆☆☆는 임의의 중소기업 명의로 입찰에 들러리로 대행 참가하면서, 자신이 어떤 가격으로 들러리 투찰을 하는지 해당 중소기업과 별도로 협의하지도 않았다.
41 투찰가격이 예정가격을 초과하여 유찰되는 경우, 2회차 이상 입찰에서도 전술한 것과 같은 조합 ☆☆☆와 일진 □□□ 간의 투찰가격 공유는, 계속적으로 이루어졌다.
<표 32> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271115" alt="이유 51번째 이미지" ></img>
<표 33> 디투 ○○○ 진술조서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271117" alt="이유 52번째 이미지" ></img>
42 다만, 제룡이 낙찰 예정사일 때는 조합 ☆☆☆에서 일진 □□□를 거친 적정 투찰가격 점검 과정 없이 제룡 ■■<각주>38</각주>이 직접 일진 □□□와 소통하며 투찰가격을 직접 정하고, 이를 조합 ☆☆☆에게 사후 통보해주었다. 조합 ☆☆☆는 제룡 ■■이 통보한 투찰가격으로 제룡을 대행해 투찰하였다.
43 제룡이 낙찰 예정사였던 강서 입찰(103번)관련, 제룡 ■■은 자사 및 타사의 투찰가격을 기재한 '규격입찰서 부품별 제안수량’이라는 제목의 문건을 작성하여 조합 ☆☆☆에게 보내어 투찰하도록 하였다. 조합 ☆☆☆는 1회차 입찰<각주>39</각주>에서 위 문건에 기재된 대로 제룡의 투찰가격을 ㅇ으로 하였으나 예가초과로 유찰되었다. 조합 ☆☆☆는 2회차 입찰에서 ■■이 작성한 금액보다 약간 낮추어 투찰하였고, 효성 등 들러리로 참가한 대기업 3개사는 위 문건에 기재된 금액(ㅇ)과 유사하게 투찰함으로써 제룡전기가 낙찰되도록 하였다.
<표 34> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271119" alt="이유 53번째 이미지" ></img>
<그림 6> 제룡전기 ■■이 사전에 작성한 강서 S/S 입찰 투찰가격 내역 (소갑 제3-3-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271123" alt="이유 54번째 이미지" ></img>
<표 35> 강서 입찰결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271125" alt="이유 55번째 이미지" ></img>
44 참고로, 중소기업 군 내에서 낙찰 예정사는 '배정회의’를 통하여 결정되었다. 배정회의는 조합에 각 중소기업 입찰 담당자들이 모여서 낙찰 예정사를 정하는 회의였다. 낙찰 예정사를 정하는 기준은 누적 낙찰물량이었다. 중소기업 중 누적 낙찰물량이 적은 중소기업이 낙찰자로 선정되는 방식이었다. 배정회의는 조합 ☆☆☆를 중심으로 이루어졌으며, 후술하듯이 조합 ☆☆☆가 퇴사하고 제룡 ■■이 총무 역할을 맡았을 때에도 제룡 ■■을 중심으로 동일하게 배정회의를 거쳐 중소기업 군의 낙찰 예정사를 정하였다. 배정회의 참여 담당자는 그 결과를 보고서 형태로 작성하여 각 중소기업 내부에 보고하기도 하였다.
<표 36> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271127" alt="이유 56번째 이미지" ></img>
<표 37> 서전기전 ▼▼▼ 진술조서 (소갑 제2-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271129" alt="이유 57번째 이미지" ></img>
<그림 7> 서전 ◀◀◀<각주>40</각주>이 작성한 배정회의 참석 보고서(소갑 제3-9호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271131" alt="이유 58번째 이미지" ></img>
(4) 조합대행 체제 후기 (2020년 11월 ～ 2022년 9월)
12 한편, 조합 ☆☆☆는 2020년 11월 경 퇴사하였다. 퇴사 후에는 제룡 ■■이 중소기업 군의 총무 역할을 담당하였다. ■■은 대기업 군 총무인 일진 ●●●, □□□와 지속적으로 의사연락을 해가면서 ① 물량배분 비율을 조절하고, ② 낙찰 기업군을 조정하고, ③ 투찰가격을 교환하는 역할을 수행하였다.
(표 삽입을 위한 여백)
<표 38> 디투 ○○○ 진술조서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271133" alt="이유 59번째 이미지" ></img>
<그림 8> 조합 ☆☆☆ 퇴사 이후 조합대행 체제 구조
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271135" alt="이유 60번째 이미지" ></img>
45 ① 물량배분 비율 조정 관련, 당초 조합대행 체제는 중소기업 3사(동남, 제룡, 서전) 체제로 시작되었으나, 2개 중소기업이 신규로 시장에 진입(디투는 2018년 12월 26일 임시 납품자격을 얻고 2020년 5월부터 입찰에 참여했으며, 인텍은 2021년 1월 GIS 170 납품자격을 획득<각주>41</각주>했다)하면서 종전 6:4였던 대기업 군과 중소기업 군의 물량비율을 조정할 필요가 있었다. 제룡 ■■은 2021년 1월 경 일진 □□□를 통해 엘에스 ◎◎◎과 접촉하여 신청주 입찰(111번) 다음 입찰인 을왕 입찰(112번)부터 인텍 등이 새로이 진입하였다는 점을 고려하여 물량 비율을 5.5:4.5로 조정하여 적용하자고 합의하였다. 특히, 그러한 물량 배분비율 변경 합의에 엘에스, 일진, 효성은 모두 동의하였다.<표 39> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 1. 18.) 녹취록 (소갑 제3-1-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271137" alt="이유 61번째 이미지" ></img>
46 ② 낙찰 기업 군 조정 관련, 제룡 ■■은 일진 □□□와 주로 연락하였다. 일진 □□□는 ■■과 합의한 내역들을 다른 대기업 군 담당자들에게 전달하였는데, 그 담당자들은 효성 ◇◇◇, 현대 ◆◆◆, 엘에스 ◎◎◎이었다.
<표 40> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271139" alt="이유 62번째 이미지" ></img>
47 구체적으로 제룡 ■■과 일진 □□□가 협의한 내역은 다음과 같다. 2020년 11월 경 제룡 ■■은 대기업 군과 협의(총무 : 일진 □□□)하여, 청평양수 입찰(107번)과 서송도 입찰(109번) 입찰을 대기업 군 몫으로 하기로 조율하였다. ■■은 이와 같은 내용을 서전 ▼▼▼에게 아래 <표 41>과 같이 전달하였다.
<표 41> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2020. 11. 13.) 녹취록 (소갑 제3-1-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271141" alt="이유 63번째 이미지" ></img><각주>42</각주>48 <표 41>에 따르면, 서송도 입찰을 엘에스에게 할당하려고 ■■과 대기업 측은 시도하였다. 그러나, 엘에스는 2020년 11월 15일까지 부정당업자 제재처분을 받아 입찰참가자격이 정지된 상태였으므로(소갑 제6-4호증), 엘에스로서는 서송도 입찰 참여가 원천적으로 불가능<각주>43</각주>했다. 결국 서송도 입찰은 같은 대기업 군인 일진에게 할당되었다. 일진에게 할당되었다 하더라도 서송도 입찰이 대기업 군 몫이었다는 합의 내용이 달라지는 것은 아니다.
49 청평양수 입찰은 합의된 대로 대기업 군인 일진이 낙찰받았다. 서송도 입찰의 경우도 대기업 군인 일진이 낙찰받았어야 하는데<각주>44</각주>, 일진의 입찰 담당자인 ▷▷▷는 예가 초과로 유찰된 후 실시된 재입찰에 실수로 참가하지 않았다. 결과적으로 재입찰에서 들러리로 참가<각주>45</각주>한 디투가 낙찰되었다.
<표 42> 서송도 및 청평양수 입찰 결과 (소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271145" alt="이유 64번째 이미지" ></img>
<표 43> 일진전기 ▷▷▷ 진술서(소갑 제2-39호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271147" alt="이유 65번째 이미지" ></img>
<표 44> 디투 ○○○ 확인서(소갑 제2-4호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271149" alt="이유 66번째 이미지" ></img>
50 제룡 ■■은 2021년 1월 경, 대기업 군과 합의하여 당초 대기업 군 몫이었던 신청주 입찰(111번)을 중소기업 군 몫으로 조정하려 하였다. 이러한 조정은 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율인 6:4를 가능한 정확히 맞추기 위한 시도였다. 당초 신청주 입찰은 대기업 군 중에서 엘에스의 몫이었으나, 해당 입찰은 1.5차단 방식의 GIS 170을 위한 것으로서 그 물량이 상당했다. 그래서 이를 대기업 군인 엘에스 몫으로 할 경우 6:4 비율에서 이탈이 발생할 우려가 있었고, 제룡 ■■은 이를 방지하기 위해 신청주 입찰을 중소기업 몫으로 하고자 했던 것이다.
<표 45> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 1. 18.) 녹취록 (소갑 제3-1-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271151" alt="이유 67번째 이미지" ></img>
51 특히, 이 과정에서 제룡 ■■은 일진 □□□를 통해 엘에스 ◎◎◎에게 접촉하며 신청주 입찰(111번)을 중소기업 몫으로 하고자 하였다. 결과적으로 그러한 시도는 성공적이었으며, 실제 신청주 입찰은 중소기업인 제룡이 낙찰받았다.
<표 46> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271153" alt="이유 68번째 이미지" ></img>
<표 47> 신청주 입찰(111번) 입찰 결과
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271155" alt="이유 69번째 이미지" ></img>
52 제룡 ■■은 2021년 4월 경, 대기업 군과 합의하여 을왕 입찰(112번), 신목감 입찰(113번)을 각각 중소기업 군과 대기업 군이 낙찰받을 수 있도록 낙찰 기업 군을 조율하였다. 을왕 입찰은 전술한 것과 같이 대기업 군과 중소기업 군의 물량배분비율이 5.5:4.5로 조정된 후 있었던 첫 입찰이었는데, 제룡 ■■과 일진 ●●●은 이 비율에 근거하여 낙찰 기업 군을 조정하였다. 그리고, 실제로 을왕 입찰(112번)은 중소기업 디투가, 신목감 입찰(113번)은 대기업 현대가 낙찰받았다.
<표 48> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 4. 8.) 녹취록 (소갑 제3-1-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271157" alt="이유 70번째 이미지" ></img><각주>46</각주><표 49> 을왕 S/S 및 신목감 S/S 입찰결과 (소갑 제4-3호증)(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271163" alt="이유 71번째 이미지" ></img>
53 2021년 6월 경, 제룡 ■■은 진해 입찰(114번)을 인텍에, 1.5차단 입찰이었던 정촌 입찰(117번)을 서전에 할당하기 위해, 일진 ●●●과 협의하여 포천 입찰(115번), 동제주 입찰(116번)을 대기업 순번으로 조정하였다. 원래 정촌 입찰은 대기업 군의 물량이었으나, 이를 중소기업 군 물량으로 전환하기 위해 1차단 입찰 2개(포천, 동제주)를 대기업 군 몫으로 변경하기로 합의한 것이다. 실제 입찰결과는 양 총무가 합의한대로 진해는 인텍이, 정촌은 서전이, 포천과 동제주는 대기업인 효성과 엘에스가 낙찰받았다. 한편, 이러한 순번 조정은 일진 ●●●이 단독으로 한 것이 아니라, 현대, 효성, 엘에스의 사후 추인을 얻어 진행된 것이었다
<표 50> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 1., 10:28) 녹취록 (소갑 제3-1-6호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271195" alt="이유 72번째 이미지" ></img>
<표 51> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 1., 13:29) 녹취록 (소갑 제3-1-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271165" alt="이유 73번째 이미지" ></img>
<표 52> 진해, 정촌, 포천, 동제주 입찰결과 (소갑 제4-3호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271177" alt="이유 74번째 이미지" ></img>
54 ③ 투찰가격 공유를 위한 중소기업 측 총무 역시 조합 ☆☆☆에서 제룡 ■■으로 변경되었다. 제룡 ■■이 투찰가격을 공유한 방식은 다음과 같다.
55 제룡 ■■은 중소기업이 낙찰 예정사일 때 해당 중소기업으로부터 전달받은 투찰가격을 일진 □□□에게 전달하고, 이를 확인 및 수정받았다. ■■은 낙찰 예정 중소기업이 산정한 가격이 □□□가 수정한 가격과 상이하더라도, 수정가격으로 투찰하도록 하였다. 투찰 실무는 ■■이 직접 한 것은 아니고 조합 ☆☆☆ 퇴사 후 후임자인 조합의 ▶▶▶가 하였다. ☆☆☆는 □□□와의 투찰가격 협의도 본인이 하고 투찰도 본인이 한 반면, ▶▶▶는 기계적으로 투찰가격 입력만 했다는 점이 차이가 있다. 이러한 점은 서전의 정촌<각주>47</각주>입찰의 투찰과정에서 잘 나타난다.
<표 53> 서전기전 ▼▼▼ 진술조서(소갑 제2-11호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271179" alt="이유 75번째 이미지" ></img>
<표 54> 서전기전 ♠♠♠<각주>48</각주>진술조서(소갑 제2-16호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271181" alt="이유 76번째 이미지" ></img>
56 제룡 ■■은 투찰가격 공유를 넘어서 자신이 직접 낙찰 예정 중소기업의 투찰가격 산정과정에 개입하기도 했다. 이러한 점은 인텍의 진해<각주>49</각주>입찰 투찰과정에서 알 수 있다. 인텍 ♡♡♡<각주>50</각주>은 자신이 처음 참여한 진해 입찰에서 투찰가격 산정의 기초자료<각주>51</각주>인 부품별 제안수량 자료를 ■■에게 메일로 보내기도 했다. 부품별 제안수량 자료는 영업비밀로 관리되는 자료되는 것이 일반적으로, 경쟁사에게 공개되어서는 안되는 자료이다<각주>52</각주>.
(표 삽입을 위한 여백)
<표 55> 인텍 ♡♡♡ 진술조서 및 ♡♡♡이 ■■에게 보낸 이메일 자료(소갑 제2-35호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271185" alt="이유 77번째 이미지" ></img>
57 한편, 일진 □□□는 중소기업의 투찰가격을 확인, 수정하는 것 외에도 다른 대기업인 현대, 효성 등의 투찰가격이 투찰가격이 지나치게 낮아져 대기업 군이 낙찰받는 결과가 발생하지 않도록 대기업 입찰 참여자의 투찰가격을 통제하기도 했다. 이러한 통제는 비단 제룡 ■■이 중소기업 군 총무를 담당했때만 이루어진 것이 아니라 134건의 일반경쟁입찰 전체에 걸쳐 이루어졌다.
<표 56> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 22.) 녹취록 (소갑 제3-1-9호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271187" alt="이유 78번째 이미지" ></img>
58 반대로, 중소기업 군이 들러리로 참여해야 할 때는, 제룡 ■■이 직접 일진 □□□와 협의하여 들러리 투찰가격을 정하고 개별 중소기업과 협의 없이 ▶▶▶로 하여금 들러리 투찰을 하도록 하였다.
<표 57> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271189" alt="이유 79번째 이미지" ></img>
(5) 조합대행 체제에서 합의 실행 결과
59 전술한 바와 같이, 조합대행 체제 하에서 대기업 군 및 중소기업 군 간 물량배분 합의, 그리고 투찰가격 공유를 통한 합의 실행행위는 대기업 군 총무사(엘에스, 일진)와 중소기업 군 총무사(조합, 제룡) 간의 긴밀한 의사연락을 기반으로 이루어져왔다. 조합대행 체제는 직산 입찰(78번)부터 대산 입찰(134번)의 57개 입찰에 걸쳐 지속되어왔고, 이 기간 동안 실제 대기업:중소기업 간의 물량배분비율은 합의된 6:4 또는 5.5:4.5에 근사하게 이루어져 왔다. 대기업들의 낙찰률 또한 96.08%에서 96.62%에 이르는 상당히 높은 수준으로 시현되어 왔다.
<표 58> 남원 입찰(88번) - 신청주 입찰(111번)<각주>53</각주>결과 (소갑 제4-3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271191" alt="이유 80번째 이미지" ></img>
<표 59> 을왕 입찰(112번) - 대산 입찰(134번) 결과 (소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271217" alt="이유 81번째 이미지" ></img>
(6) 공동행위의 종료
60 제 1공동행위의 종료 시점은 2022년 9월 8일이다. 공동행위의 종료일은 실행행위가 종료된 날<각주>54</각주>이며, 이 건처럼 합의에 따른 투찰이라는 형태로 매 입찰별로 실행행위가 이루어지는 경우는 마지막 투찰일이 실행행위의 종료일, 곧 공동행위의 종료일이 된다.
61 피심인들의 마지막 투찰시점은 대산 입찰(134번) 투찰일인 2022년 9월 8일이다. 대산 입찰은 2022년 7월 14일 공고되었는데, 그 공고 후인 2022년 7월 26일 공정거래위원회가 이 건 공동행위 혐의 관련 현장조사를 실시하였다. 그런데, <표 60>의 ○○○ 진술과 같이, 현장조사에도 불구하고, 이미 대산 입찰과 관련된 낙찰예정 기업군은 사전에 정해졌는 바, 대산 입찰 투찰행위는 이미 이루어진 물량배분 합의를 실행한 행위라고 보아야 한다.
62 한편, <표 60>의 ○○○ 진술, <표 61>의 ♥♥♥ 진술과 같이 현장조사 이후에 공고된 신성연 입찰, 마산 입찰(공고일 : 2022년 9월 14일) 관련 낙찰예정 기업군 합의는 더 이상 없었고, 관련 실행행위도 더 이상 없었다. 따라서, 피심인들의 마지막 투찰시점, 즉 마지막 합의 실행시점은 2022년 9월 8일인 바, 이 날 제 1공동행위는 종료되었다.
<표 60> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271219" alt="이유 82번째 이미지" ></img>
<표 61> 동남 ♥♥♥ 진술조서 (소갑 제2-8호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271221" alt="이유 83번째 이미지" ></img>
2) 지역제한입찰 관련 제 2공동행위
가) 합의 개요
63 전술하였듯 한전은 GIS 170의 20%가량을 나주에 본사가 있는 사업자만 참여할 수 있는 지역제한입찰을 통해 구매하고 있다. 2019년 3월 이전까지는 동남이 유일한 참가자격자여서 단독응찰하여 수의계약으로 수주하였다. 그러나, 이후 디투 및 인텍이 지역제한입찰 참가자격을 취득(디투는 2018년 12월 26일 임시로 GIS 170 납품자격을 얻었고, 인텍은 2021년 1월 납품자격을 취득했다)하자, 동남은 디투 및 인텍과 누적계약금액에 따라 순차적으로 물량을 나누어 낙찰받기로 합의하였다.
64 제 2공동행위 관련 입찰(총 11개) 및 낙찰 내역은 <표 62>과 같다.
<표 62> 지역제한입찰 결과(소갑 제4-4호증)
(단위: 원, 부가가치세 포함)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271223" alt="이유 84번째 이미지" ></img>
나) 구체적 합의 경위 및 실행방식
65 2018년 12월 디투가 유자격자 임시등록을 하고, 2019년 3월에 공고된 진례 S/S 지역제한입찰에 참가(2019년 4월 투찰)하게 되자, 동남 ○○○는 디투와의 경쟁을 방지하기 위해 디투 ★★★<각주>55</각주>과 누적계약금액을 기준으로 낙찰 순번을 정해 입찰 물량을 나눠먹기로 합의하였다. 해당 합의를 실행하기 위해 낙찰 예정사업자는 들러리 사업자에게 투찰해야 할 가격을 알려주는 방식으로 투찰가격을 공유했다. 진례 입찰(1번)부터 서군산 입찰(9번)까지 이와 같은 방식으로 동남과 디투의 물량배분 합의가 실행되었다.
66 한편, 2021년 1월 인텍이 GIS 170 유자격자 등록을 하고, 2021년 8월에 공고된 에코 S/S 지역제한입찰에 참가(2021년 10월 투찰)하게 되자, 디투 ○○○<각주>56</각주>, 동남 ◁◁◁<각주>57</각주>및 인텍 ♡♡♡은 조합 사무실에서 지역제한 입찰도 일반입찰과 같이 누적계약금액을 기준으로 낙찰 순번을 정하여 물량을 나누되 조합대행으로 입찰에 참가하기로 합의하였다.
67 계약물량 기준으로 낙찰 순번인 사업자가 조합에 전화를 하여 자신이 낙찰받을 순서라는 점과 투찰가격을 알려주면, 조합 ▶▶▶가 그 정보들을 반영하여 대행 투찰하였다. 다만, 일반경쟁입찰과 같이 조합 대행투찰을 하기 위해서는 중소기업은 계약금액의 0.6%를 수수료로 조합에 납부해야 했다. 동남은 이를 지불하기 싫어 조합대행 투찰을 하지 않았지만, 합의를 준수하며 낙찰 순번이 아닐때는 개별적으로 들러리 투찰을 하였다. 실제로 대행 투찰을 한 것은 디투와 인텍이었으며, 이들은 낙찰 순번일때만 대행 투찰하였고, 낙찰순번이 아닐때는 입찰에 참여하지 않았다.
<표 63> 디투 ○○○ 진술조서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271225" alt="이유 85번째 이미지" ></img>
68 한편, 지역제한입찰에서 조합의 역할을 단순한 입찰대행이었다. 중소기업 군의 총무사 역할을 하며 담합에 적극 가담했던 일반경쟁입찰과는 달랐다. 아래 <그림 9>는 조합 ♧♧♧<각주>58</각주>이 작성한 자료인데, 해당 자료에는 “170 GIS 지역은 각자 진행 중(조합X)”라는 문구가 기재되어 있다.
<그림 9> 중전기조합 ♧♧♧이 작성한 낙찰 내역 자료(소갑 제3-4호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271227" alt="이유 86번째 이미지" ></img>
다) 합의 실행결과
69 <표 62>에서 알 수 있듯, 동남과 디투는 진례 S/S 등 9건의 입찰에서 누적계약금액에 따라 정한 낙찰 순번으로 입찰에 참가하여 동남 4건, 디투 5건의 입찰에서 각각 낙찰받았다. 조합대행으로 입찰에 참가한 이후에는 2건의 입찰에서 디투와 인텍이 각 1건씩 낙찰받았다.
라) 공동행위의 종료
70 에코 입찰(11번) 이후로 더 이상 한전은 지역제한 입찰을 공고하지 않았다. 따라서 제2공동행위 관련 피심인 동남, 디투, 인텍의 마지막 실행일은 에코 입찰 투찰일인 2021년 10월 22일로, 이 날이 제 2공동행위가 종료된 날이라고 봄이 타당하다.
3) 근거
71 이와 같은 사실은 일부 피심인들의 인정사실(디투, 서전, 인텍, 제룡, 조합은 위 1), 2)의 행위사실들을 모두 인정하고 있고, 일진은 일부 인정<각주>59</각주>하고 있다), 이 사건 관련자 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-47호증), 통화내용 녹취록(소갑 제3-1-1호증 내지 제3-1-16호증), 제룡 ■■이 작성한 투찰가격 관련 자료(소갑 제3-2-1호증 및 제3-2-2호증), 조합 관련자들이 작성한 자료(소갑 제3-3호증 내지 제3-5호증), 조합 ☆☆☆ 및 엘에스 ◎◎◎ 행적 관련 자료(소갑 제3-6호증 내지 제3-8호증), 서전 관련자들 작성자료(소갑 제3-9호증, 제3-10호증, 제3-13호증, 제3-14호증), 진해 입찰 및 정촌 입찰 관련 규격서(소갑 제3-11호증, 제3-15호증), 이 사건 입찰 결과 관련 자료(소갑 제4-1호증 내지 제4-8호증), 이 사건 입찰 계약서(소갑 제5-1호증 및 제5-2호증), 이 사건 입찰공고문(소갑 제6-1호증 및 제6-2호증), GIS 170 유자격자 현황(소갑 제6-3호증 및 제6-7호증), 이 사건 관련 부정당업자 제재 현황(소갑 제6-4호증), 조합의 위탁판매계약서 및 그에 따른 수수료 수취 내역(소갑 제6-5호증 및 제6-6호증), 피심인들이 제출한 의견서, 공정거래위원회 전원회의 심의(’24.12.11., ’24.12.18.) 시 피심인들의 발언 등을 통해 인정된다.
나. 관련 법령 및 법리
1) 관련 법령
독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>60</각주>제40조 (부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4. ∼ 9. (생략)
② ～ ④ (생략)
⑤ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 둘 이상의 사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다.
1. 해당 거래분야, 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반 사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있을 때
2. (생략)
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>61</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1. ∼ 2. (생략)
3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위
4. ∼ 9. (생략)
② ～ ④ (생략)
⑤ 2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다.
2) 법리
가) 위법성 요건
72 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을, ② 다른 사업자와 계약ㆍ 협정ㆍ결의 또는 그 밖의 방법으로 합의하고, ③ 그 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. ④ 또한 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다.
나) 법 제40조 제1항 제3호에 해당하는 행위 또는 구법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위
73 법 제40조 제1항 제3호에 해당하는 행위 또는 구법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위<각주>62</각주>가 포함된다.
다) 합의
74 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 '합의’는 사업자 간 '의사의 합치’로서, 계약, 협정, 협약, 결의, 양해각서, 동의서 등과 같은 명시적 합의 뿐만 아니라, 의사의 합치가 있었다는 상호 인식이나 사업자간의 암묵적 양해와 같은 묵시적 합의까지 포함한다<각주>63</각주><각주>64</각주>. 합의는 둘 이상 사업자 사이의 의사의 연락이 있을 것을 본질로 하고, 사업자 사이에서의 의사연결의 상호성을 인정할 만한 사정이 증명되는 경우에는 합의가 있었다고 인정할 수 있다<각주>65</각주>.
75 특히, 부당한 공동행위의 합의를 구성하는 사업자들 사이의 의사의 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하며<각주>66</각주>, 사업자들 사이에 순차로 의사의 결합이 있다면 전체 사업자 간의 합의가 성립했다고 볼 수 있다<각주>67</각주>.
76 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>68</각주>77 한편, 둘 이상의 사업자가 법 제40조 제1항 각 호 또는 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위를 하고 있다’는 사실과 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반 사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 사업자 간 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정할 수 있다.
라) 하나의 공동행위
78 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>69</각주>마) 경쟁제한성
79 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.
80 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 먼저 경쟁관계가 문제될 수 있는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련상품에 따른 시장을 구체적으로 정하여야 한다. 여기에서 관련 상품시장의 범위는 경쟁관계에 있는 상품들의 범위를 말하는데, 이를 정할 때에는 거래에 관련된 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매형태는 물론 공급자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 한편, 어느 공동행위의 관련상품시장을 획정할 때 반드시 실증적인 경제분석을 거쳐야만 하는 것은 아니고, 문제가 된 공동행위의 유형과 구체적 내용, 그 내용 자체에서 추론할 수 있는 경제적 효과, 공동행위의 대상인 상품이나 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 그 시장 획정의 타당성을 인정할 수 있다고 할 것이다.<각주>70</각주>81 당해 공동행위의 경쟁제한성 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>71</각주>82 그리고 구체적으로 어떠한 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다.<각주>72</각주>다만 경쟁제한 효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한 효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다<각주>73</각주>.
다. 일반경쟁입찰 관련 제 1공동행위의 위법성 판단
1) 법 제40조 제1항 제3호에 해당하는 행위 여부
83 피심인들이 한전이 발주하는 GIS 170 일반경쟁입찰에 참여하면서, 대기업 군과 중소기업 군 간의 낙찰물량 비율을 사전에 합의하고, 투찰가격을 공유하는 방식 등으로 그 합의를 실행한 행위는 법 제40조 제1항 제3호에 해당한다.
2) 합의 성립 여부
가) 제 1공동행위의 합의 성립요건
84 제 1공동행위의 합의의 본질은 기업 군 간 물량배분비율 합의이다. 그런데, 피심인들은 모든 가담자가 한데 모여 합의하는 방식이 아닌, 각 기업 군 간 총무사를 통해 의사연락을 해 가면서 이 건 합의를 하고 실행하였다. 따라서, 이 건 합의가 전체적으로 성립하기 위해서는, 총무사 간 의사의 합치가 각 기업군 내 소속기업들에 전파되고, 전파된 내용에 대해 각 기업군 내 소속기업들이 적어도 암묵적으로 동의해야만 한다. 다시 말하면, ①대기업 군 내 합의, ②중소기업 군 내 합의, ③대기업 군과 중소기업 군 간 합의가 모두 성립해야만 이 건 공동행위 합의가 성립하는 것이다. 이하에서는 ① ～ ③이 모두 성립했음을 상세히 서술한다.
나) 대기업 군 내 합의의 성립
85 다음과 같은 점들을 종합적으로 고려하면, 대기업 군 소속 피심인인 현대, 엘에스, 일진, 효성 간의 합의가 성립한 것으로 판단된다.
86 첫째, 물량배분 비율과 관련한 묵시적 합의가 있었다. 일진 ●●●은 효성 ◇◇◇, 현대 ◆◆◆, 엘에스 ◎◎◎에게, 동남의 ○○○가 GIS 170 물량의 일정비율을 나누어 달라고 한 요청을 2015년 2월 경 한전 본사에서 전달하였고, 이들은 이에 대해 공감대를 형성하였다. 또한, 조합대행 체제로 들어오면서 엘에스 ◎◎◎은 조합 ☆☆☆와의 6:4 물량배분 합의 결과를 대기업 군 기업들에게 알렸고, 나머지 대기업들 역시 이에 대해 반대하지 않았다. 각 물량배분 합의에 대해 대기업들은 반대하지 않는 방법으로 사실상 묵시적 추인을 하였는 바, 묵시적 합의가 성립되었다고 보아야 한다.
87 둘째, 낙찰 기업 군 조정 관련해서도 대기업 군의 묵시적 합의가 있었다. 중소기업 군의 낙찰희망 의사 혹은 낙찰기업 군 조정 요청은 총무사 일진을 거쳐 대기업 군 내부에 공유되고 양해되었다. 조합체제 전 동남 측이 어떤 입찰을 낙찰받고 싶다고 일진에 요청하면, 일진은 이에 대해 다른 대기업 군의 양해를 구하였다. 조합대행 체제 초기에는 엘에스 ◎◎◎을 거쳐 그러한 요구가 있었고 그 요구를 적어도 일진은 양해했음을 확인할 수 있다. 조합대행 체제 후기에는 일진 □□□를 거친 요구가 효성 ◇◇◇, 엘에스 ◎◎◎, 현대 ◆◆◆에게 전달되었고, 일진 □□□는 자신이 제룡 ■■과 합의한 낙찰 기업 군 조정 내역에 대해 대기업 군 담당자들을 설득하려 하기도 하였다. 이와 같은 점들을 고려하면, 낙찰 기업 군에 대해서도 대기업 군 내부의 공감대 또는 묵시적 합의가 있었음이 명백하다. 기업 군별 총무사 간 낙찰 기업 군 조정 결과는 모두 조정된대로 100%실행되었는데, 그러한 결과는 대기업 군 개별사업자들이 조정결과를 따르지 않으면 불가능한 결과라는 점을 고려하면 더욱 그러하다.
88 셋째, 대기업 군 간 상호 투찰가 공유가 있었다. 일진의 □□□는 대기업 군이 낙찰받기 위해 중소기업 군이 들러리 투찰해야 하는 가격을 중소기업 군에 전달하였다. 그런데, 이러한 전달행위가 있기 위해서는 '반드시’ 일진이 나머지 대기업들의 투찰예정가격을 알고 있어야만 한다. 또한, 일진 □□□는 중소기업 군이 낙찰 순번인 경우 중소기업들의 투찰예정가격을 대기업 군에게 공유하였고, 대기업들이 그 가격보다 높게 쓰도록 나머지 대기업들을 통제하기도 하였다.
89 넷째, 대기업들은 이 건 공동행위 전부터 협조관계에 있었다. 이는 GIS 170 관련 제 1공동행위에서도 이들 간 상호 합의 관계가 있었을 것이라는 유력한 정황증거가 된다. 4개사는 2007년 이미 GIS 구매입찰에서 입찰담합에 가담해 공정거래위원회로부터 제재를 받은 전력<각주>74</각주>이 있으며, 엘에스와 일진은 2014년 한전이 발주한 전자식전력량계 구매입찰에서도 부당한 공동행위<각주>75</각주>를 하였다. 특히, 해당 사건은 대기업 군과 중소기업 군이 공동으로 물량배분 비율을 합의하였고, 대기업 군의 총무사는 일진이, 중소기업 군의 총무사는 중소기업들의 조합(한국전력량계사업협동조합)이라는 점에서 당해 사건과 유사하다. 이 외에도 효성과 현대도 2015년 부당한 공동행위로 적발<각주>76</각주>된 바 있고, 효성과 엘에스 역시 2018년 공정거래위원회로부터 제재를 받은 적<각주>77</각주>이 있다. 이러한 제재 전력은 이 사건 대기업 4사가 장기간에 걸친 협조관계에 있었음을 알 수 있게 해 준다.
90 이들의 협조관계는 제 1공동행위 직전에서도 나타난다. 동남은 2008년 4월, GIS 170 외함<각주>78</각주>과 관련된 신기술 인증을 중소기업청으로부터 받았고, 그에 따라 한전은 GIS 170의 일부 물량을 동남으로부터 수의계약<각주>79</각주>으로 구매<각주>80</각주>해왔다. 그런데, 이 사건 대기업 4사는 공동으로 동남의 성능인증을 취소해달라고 중소기업청을 대상으로 취소소송을 제기하였으나, 2010년 9월, 법원은 중소기업청의 동남에 대한 신기술 인증에 아무런 문제가 없다고 판단하였다.
<그림 10> 대기업 4사의 패소판결 기사(2010. 9. 3., 전기신문)<각주>81</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271229" alt="이유 87번째 이미지" ></img>91 뿐만 아니라, 이들 4사는 동남이 2014년, GIS 170 일반경쟁입찰에 진입하려고 했을 때, 이례적으로 공동으로 저가 투찰을 함으로써 동남의 시장진입을 어렵게 하기도 했다. 2014년에는 총 21개의 입찰 공고되었고, 동남은 이 중 3개의 입찰에 참여하였다. 동남이 참가하지 않은 18개 입찰에서 대기업들은 평균 투찰율 98.15%(낙찰률 : 96.13%)를 보였다. 그런데, 동남이 참여한 3개의 입찰에서, 일진이 2회, 엘에스가 1회 85% 미만의 이례적인 저가 투찰을 함으로써 동남을 견제하려고 하였고, 실제로 이 중 1개 입찰에서 동남은 수주에 실패하였다
92 협조관계가 없던 경쟁적 상황이었다면 새로운 경쟁자가 등장하였을 때 경쟁격화를 의식해 모두가 투찰률을 낮게 유지하는 것이 합리적이다. 그러나, 이 당시 낮게 투찰한 대기업은 입찰별로 단 1개의 사업자였다. 이러한 투찰패턴은 대기업 간의 협조관계는 공고히 유지하면서, 전략적으로 단 1개의 사업자만 '당번’형태로 저가투찰함으로써 신규 사업자를 견제하고자 했던 대기업 4사의 공동의 움직임으로 보여진다. 공교롭게도, 동남과 대기업 4사 간 물량배분 합의가 이루어진 이후, 제룡, 서전, 디투, 인텍의 4개사가 신규로 진입하였지만, 이 당시는 이러한 투찰률의 급격한 변동이 전혀 없었다.
<표 64> 2014년 동남이 참가한 3개 입찰의 투찰패턴 분석(소갑 제4-1호 및 제4-2호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271231" alt="이유 88번째 이미지" ></img>
* 음영 : '당번’형태로 저가투찰한 것으로 보이는 대기업
93 다섯째, 공정거래위원회 심의(2024년 12월 18일) 당시, 일진은 자신뿐만 아니라, 나머지 대기업 3개도 이 건 합의에 모두 동의했다는 점을 명확히 하였다.
<표 65> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271233" alt="이유 89번째 이미지" ></img>
다) 중소기업 군 내 합의의 성립
94 다음과 같은 점들을 종합적으로 고려하면, 중소기업 군 소속 피심인인 동남, 디투, 서전, 인텍, 제룡, 조합 간의 합의가 성립한 것으로 판단된다.
95 첫째, 이 건 중소기업 군 소속 피심인들은 제출 의견서와 공정거래위원회 전원회의 심의를 통해 이 건 합의를 모두 인정하고 있음을 밝힌 바 있다.
<표 66> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271235" alt="이유 90번째 이미지" ></img>
96 둘째, 조합 대행체제 자체가 중소기업 간 합의가 있었다는 명확한 증거이다. 조합 대행체제에서 중소기업들은 누적 낙찰물량을 기준으로 중소기업 몫을 분배받을 사업자를 정하는 배정회의를 개최하였는데, 이러한 배정회의는 중소기업 간 합의 없이는 불가능한 것이다. 또한, 중소기업들은 배정회의에서 선정된 중소기업 외에는 제 1공동행위 관련 입찰에 참여하지 않기로 하였는데, 이 역시 미응찰 합의에 다름 아니다.
97 셋째, 중소기업들은 총무사에게 자신이 낙찰순번인 경우에 투찰가격을 전달하였다. 이러한 투찰가격 공유행위 역시 중소기업 간 합의가 성립하였다는 단적인 증거이다. 뿐만 아니라, 제룡 전기 ■■은 자신이 직접 다른 회사(인텍, 서전)의 투찰가격 산정에 개입하기도 했는데, 이는 당사 기업 간 합의가 없이는 불가능한 것이다.
라) 대기업 군과 중소기업 군 간 합의의 성립
98 다음과 같이 대기업 군과 중소기업 군 간의 합의가 성립했다고 봄이 타당한다.
99 첫째, 조합대행 체제 하에서, 대기업 군 총무사 엘에스 또는 일진과 중소기업 군 총무사 조합 또는 제룡 간의 의사연락 내용이 명확히 확인된다. 이들은 ①대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분 비율의 설정, ②중소기업 군 가담기업 증가에 따른 물량배분 비율의 조정, ③각 입찰별로 낙찰 기업군의 조정과 관련해 수시로 의사연락을 하였는 바, 이는 총무사가 각 기업군을 대표하여 합의를 한 것이다.
100 둘째, 조합대행 체제 전에는 일진과 개별 중소기업 간 합의가 이루어졌음이 확인되는 바, 이 역시 대기업 군과 중소기업 군 간의 합의라 할 것이다.
101 셋째, 기업 군 간 투찰가격이 공유되고 있었는 바, 이 역시 기업 군 간 합의가 성립되었다는 명백한 근거이다. 특히, 남창 입찰(75번)의 경우, ■■이 이 건에 가담한 모든 사업자의 투찰 예정 가격을 사전에 알고 있었는데, 이는 기업 군 간 합의가 없었다면 일어날 수 없는 일이다.
마) 합의가 있었다고 볼 수밖에 없는 실행결과
102 앞선 2. 다. 2) 나) 내지 2. 다. 2) 라)의 사정을 고려하면 제 1공동행위에 대한 10개 사업자의 합의가 성립했다는 점이 인정된다. 더욱이, 다음과 같은 합의 실행결과들을 고려하면 더욱 그러하다.
103 첫째, 합의된 물량배분 비율이 비교적 유사하게 실현되었다. 합의된 비율과 실현 비율이 완벽하게 일치하지는 않으나, 이 사건 합의가 비교적 '느슨한 합의’였다는 점을 고려하면, 아래와 같은 수준의 일치는 이른바 '외형상 일치’로 보아야 한다. 특히, 매 입찰마다 발주물량이 일치하지 않는 상황에서 합의 비율을 정확히 달성하는 것은 불가능하였고, 이러한 점은 피심인들 스스로도 인식하고 있었다는 점을 고려하면 더욱 그러하다. 이와 같은 점을 통해 제 1공동행위 합의가 실재했고, 원활히 실행되었음을 알 수 있다.
<표 67> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2020. 11. 13.) 녹취록 (소갑 제3-1-1호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271239" alt="이유 91번째 이미지" ></img>
<표 68> 합의된 물량배분 비율과 실현된 물량배분 비율의 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271241" alt="이유 92번째 이미지" ></img><각주>82</각주>104 둘째, 이 건 투찰패턴은 공동행위가 있었을 경우에 나타나는 전형적 모습을 보이고 있다. 입찰에서 공동행위가 있는 경우, ① 높은 낙찰률, ② 작은 투찰률 편차, ③ 많은 투찰자라는 세 가지 전형적 양상이 나타나는 것이 일반적<각주>83</각주>이다. 제 1공동행위 관련 입찰의 투찰률을 분석해보자면, 경쟁적 상황과 대비하여 ① 상당히 높은 낙찰률과 투찰률을 보이고 있고, ② 그 분포 또한 상당히 좁다<각주>84</각주>.
105 제 1공동행위가 있기 전 2014년 10월 ∼ 2015년 1월 간 3개의 입찰<각주>85</각주>과, 공동행위가 종료된 2023년 이후 13개 입찰을 경쟁 입찰로 볼 수 있다.
<표 69> 경쟁적 입찰 내역(소갑 제4-2호증, 제4-7호증)
(단위: 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271247" alt="이유 93번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_82(1).png" alt="이유 94번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_82(2).png" alt="이유 95번째 이미지" ></img>
106 제 1공동행위 관련 134개의 평균 낙찰률은 96.20%로 상당히 높은 수준이다. 반면, 16개의 경쟁적 입찰의 평균 낙찰률은 75.32%에 지나지 않는다. 경쟁구도에 별다른 영향이 없었던 상황에서 위와 같은 큰 낙찰률 차이가 시현되었다는 것은 곧 입찰가담자 간 인위적으로 낙찰률을 높일 목적의 공동행위가 있었음을 의미한다. 특히, 제1공동행위 기간은 GIS 170 시장에 참여하는 중소기업이 지속적으로 증가했던 기간이다. 합의가 없었다면 참여 중소기업 증가에 따라 경쟁 역시 치열해지고 낙찰률이 낮아져야 할텐데, 반대로 이 건 공동행위 기간 내내 높은 낙찰률이 유지되었다. 이러한 현상은 입찰 참가자 간의 합의가 있었다는 것 외에는 쉽사리 설명되지 않는 것이다.
<표 70> 제 1공동행위 관련 가담자 증가에 따른 낙찰률 변동추이(소갑 제4-3호)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271249" alt="이유 96번째 이미지" ></img>
<그림 11> 투찰률 편차 분석(소갑 제4-2호, 제4-3호, 제4-7호)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271251" alt="이유 97번째 이미지" ></img>
107 투찰률의 편차 역시 제 1공동행위의 134개 입찰이 유의미하게 작았다. 위 <그림 10>에서, 낙찰 / 비낙찰을 불문하고, 투찰률의 분산도가 경쟁적 입찰 대비 134개 입찰이 작음을 확인할 수 있다. 또한, 134개 입찰의 경우 낙찰 / 비낙찰 간 평균 투찰률의 차이가 3.25%p에 불과한데 반해, 경쟁적 입찰의 경우 낙찰 / 비낙찰간 평균 투찰률의 차이가 12.29%p로서, 134개 입찰에서 보다 밀집된 투찰이 이루어졌다는 점을 확인할 수 있다. 이는 134개 입찰에서 공동행위가 있었다는 또 하나의 증거이다.
108 셋째, 예가초과로 재입찰이 실시된 경우 1회차 입찰에서의 1순위가 마지막 회차 입찰까지 1순위를 그대로 유지되면서 최종 낙찰을 받았다. 이러한 입찰결과는 1회차 입찰의 1순위 투찰자가 애초에 낙찰자로 결정되어 있었다는 것이고, 곧 피심인 간 합의가 있었음을 의미한다.
109 보다 구체적으로 보자면, 제 1공동행위에서 실시된 134건의 입찰 중 예가초과로 유찰되어 재입찰이 실시된 입찰은 20건이다. 이 중 19건<각주>86</각주>에서, <표70>과 같이 1회차 입찰에서의 1순위가 이어 실시되는 2회차, 3회차 등 재입찰에서도 계속 1순위를 유지하면서 최종적으로 낙찰받은 것으로 나타났다. 심지어 재입찰이 실시된 입찰 건 중 5건<각주>87</각주>은 1순위 뿐만 아니라 나머지 투찰자의 순위도 1회차부터 마지막 회차까지 동일하다.<표 71> 재입찰 건 입찰결과(소갑 제4-6호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271253" alt="이유 98번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271255" alt="이유 99번째 이미지" ></img>
※ 순번 12(신옥천)까지는 조합대행 체제 전에, 순번 13(여천)부터 20번까지는 조합대행 체제 후 재입찰이 실시된 것이다. 순번 19(음영 부분)의 경우 일진 입찰담당자 실수로 2회차 입찰에 불참하였다.
110 넷째, 대기업 군 기업들의 투찰 패턴은 낙찰을 받으려는 합리적 경제주체의 양상이 아니었음에도, 이들이 실제 낙찰받은 양은 전체 물량의 71.5%에 이르는 수준이다. 이러한 결과는 피심인 간 합의가 없었더라면 나타나기 어려운 결과이다.
111 보다 구체적으로 보자면, 대기업 군 4개사들의 투찰패턴을 분석해보면, 투찰률이 100%이상이었던 투찰 건의 비중은 최대 46.67%에 이른다. 물론, 예정가격 예측에 실패하여 투찰률이 100%이상일 수는 있으나, 예정가격 예측에 실패하는 비중이 46.67%에 이른다는 것은 통상적이지 않다. 오히려 중소기업 군이 낙찰받을 수 있도록 대기업 군 4개사들이 들러리 투찰을 했다고 보는 것이 보다 합리적이다.
112 설계도면을 제출하며 입찰에 참가하였지만 정작 투찰일에 가격 투찰을 하지 않은 횟수까지 합치면, 들러리 투찰로 보이는 투찰횟수의 비중은 최대 53.33%까지 이르게 된다. 입찰 참가자 간 별도 합의가 없었다면 이러한 투찰패턴을 보인 기업들의 낙찰성과는 좋지 않을 것이다. 그러나, 대기업 군 4개는 제 1공동행위 기간 동안 134개의 입찰을 통해 발주된 총 1,471식의 GIS 170 중 1,052식(71.5%)을 낙찰받아 갔다.
<표 72> 대기업 군 4개사의 투찰패턴 분석(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271257" alt="이유 100번째 이미지" ></img>
113 이러한 결과는, 대기업 군 4개사가 발주물량이 적은 입찰에서 중소기업 군이 낙찰받을 수 있도록 '확실히’ 들러리 투찰을 해 주고, 반대로 자신들은 발주물량이 많은 입찰에서 낙찰받는 합의가 있었다는 유력한 증거이다. 규모가 큰 입찰은 대기업이, 작은 입찰은 중소기업이 가져가기로 했다는 조합 ☆☆☆의 진술과도 일치한다.
바) 소결
114 이상의 사실을 종합해볼 때, 피심인들 간 이 사건 일반경쟁입찰 134개 관련, 대기업 군과 중소기업 군 간 일정한 비율로 입찰물량을 나누어 낙찰받기로, 즉 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 하기로 하는 합의가 성립되었음이 입증된다.
3) 합의 성립의 추정 (예비적 판단)
가) 법 제40조 제5항의 합의 추정 조항 적용 필요성
115 일반경쟁입찰 관련, 피심인들이 기업 군 별로 물량을 일정비율로 배분하기로 합의하였다는 점은 넉넉히 입증된다. 그러나, 피심인 효성, 현대, 엘에스는 이건 합의를 전면 부인하고 있고 대기업 군 기업간 합의를 입증할 직접증거가 충분치 않은 점 등을 고려하여, 법 제40조 제5항에 의거, 일반경쟁입찰 관련 제40조 제1항 제3호의 합의를 추정할 수 있는지 여부를 예비적으로 검토할 필요가 있다.
나) 둘 이상의 사업자가 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 하였는지 여부
116 이 사건 일반경쟁입찰 134건의 낙찰결과를 분석해보면, 일정 구간별로 대기업 군 및 중소기업 군의 낙찰물량 비율이 특정 수치로 수렴하고 있고, 그 수렴치 역시 가담 중소기업이 증가함에 따라 중소기업 몫이 증가하는 패턴을 확인할 수 있다. 또한, 가담 중소기업이 증가하여 입찰에서의 경쟁정도가 증가하고 있음에도 전술하였듯이 낙찰률이 일정수준으로 높게 유지되고 있으며, 그 투찰률 분포 역시 매우 조밀하다. 높은 낙찰률과 조밀한 투찰률은 입찰에서의 공동행위가 있을 때 발생하는 전형적 양상이다. 이러한 양상은 동남이 시장에 처음 진입했을 때의 입찰결과, 2023년 실시된 입찰결과(경쟁적 입찰결과)와 비교하였을 때 더욱 두드러진다.
<표 73> 구간별 실현된 물량배분 비율 및 수렴치
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271259" alt="이유 101번째 이미지" ></img>
117 이러한 입찰결과의 외형은, 이 사건 일반경쟁입찰 134건 관련 물량배분 합의가 성립했을 때 나타날 수 있는 결과와 일치한다. 따라서, '둘 이상의 사업자가 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 한 것’으로 판단된다.
다) 위 행위를 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는지 여부
118 다음과 같은 점을 고려<각주>88</각주>하면, 위 2. 다. 3) 나)의 행위는 피심인들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있다.
119 첫째, 직ㆍ간접적인 의사연락 등의 증거가 상당하다. ① 대기업 군 총무사인 일진과 엘에스, 그리고 중소기업 군 총무사인 제룡과 조합 간 물랑배분 비율 조정, 낙찰기업 군 조정, 투찰가 공유 등을 위한 의사연락이 있었다는 다수 피심인의 진술, 제룡 ■■-서전 ▼▼▼ 간 녹취, 공정거래위원회 심의에서의 발언, 의견서 등, ② 대기업 군 총무사들이 대기업들에게 중소기업 군과의 합의 내용을 알렸고, 이에 대해 대기업 군 내에 공감대가 형성되었다는 공정거래위원회 심의에서의 일진의 발언, ③ 중소기업 군 내 배정회의가 있었다는 다수 피심인의 진술 및 물적 증거(배정회의 결과보고서), ④ 제룡 ■■이 남창 입찰 관련 다른 사업자들의 투찰 예정가격을 모두 파악하고 있었다는 물적 증거 등의 직ㆍ간접적인 의사연락 등의 증거가 있다. 이 증거들은 단순히 피심인 간 의사연락이 있었다는 수준이 아닌, 물량배분의 합의 및 실행과 관련된 의사연락이 있었다는 증거라는 점에서 이 건 물량배분 합의가 있었음을 추정할 수 있는 유력한 증거들이다.
120 둘째, 이 사건 일반경쟁입찰 결과와 같은 투찰행위는 공동으로 이루어져야지만 피심인들의 이익에 부합한다. 피심인들은 134건 입찰동안 96.20%라는 높은 낙찰률을 유지하였고 심지어 비낙찰 투찰률은 99.45%에 이른다. 경쟁적 상황에서 이러한 투찰률을 유지하는 것은 개별 사업자의 이익에 반하는 행동이다. 경쟁적 상황일 때, A사업자가 투찰률을 99%가깝게 유지하는 경우, 반복되는 입찰에서 A의 투찰전략은 노출될 것이고 이를 인지한 다른 경쟁사들의 저가투찰로 A는 사실상 낙찰받기 곤란해 질 것이다. 즉, 단독으로 높은 낙찰률을 유지하는 것은 사업자들의 이익에 전혀 부합하는 행동이 아닌 것이다. 경쟁입찰에서는 '손실을 보지않는 선’에서 가능한 낮게 투찰하는 것이 우월전략일 수 밖에 없고, 모두가 이러한 전략을 구사하는 경우, 모두가 낮은 낙찰률에 직면할 수 밖에 없게 된다. 동남이 시장에 진입할 즈음의 입찰과 2023년의 입찰 16개의 낙찰률은 75.3%였다. 134건 입찰과 같이 높은 낙찰률이라는 이득을 얻기 위해서는, 반드시 '모든’ 참가자들이 높은 투찰률을 유지해주어야만 하는 것이다. 하나의 사업자라도 전략적으로 저가투찰을 하게 되는 경우, 사업자 간 신뢰는 깨지게 되고, 연쇄적 저가투찰이 이어지게 되어 결국 낙찰률은 경쟁적 수준으로 하락할 수 밖에 없다.
121 셋째, 대기업 군과 중소기업 군 간의 물량배분 비율이 일정 비율로 유지되는 것은 정상적인 시장상황에서 일어날 수 없는 일이다. 동남이 시장에 진입하려 할 때의 입찰상황이 오히려 정상적 시장상황일 수 있다. 기존에 시장을 독점하고 있던 대기업 중심의 시장에 중소기업이 신규로 진입하려 할 때, 대기업들로서는 우수한 자금력을 바탕으로 일정기간 저가투찰전략을 구사하여 신규 진입을 막아내고 종전의 안정적 시장구조를 유지하려 할 유인이 있을 것이다. 실제 그러한 저가투찰전략이 2014년 10월에서 2015년 1월간 3개의 입찰에서 구사되었다. 그러나 결국 대기업 군 4사는 결국 동남에게 13%가량의 낙찰물량을 허용해줬고, 중소기업들이 계속 진입해옴에 따라 중소기업들의 물량 비중은 45%가까이 증가하게 된다. 일반적인 상황이라면 이러한 모습은 나타나기 어렵다. 이러한 모습은 대기업 군 4사가 치열한 경쟁에 따라 투찰가격이 낮아지는 것을 막기 위해 중소기업이 일정비율의 물량을 확보하는 것을 '용인’한 결과일 뿐, 정상적인 경쟁의 결과라 볼 수는 없을 것이다.
122 넷째, 이 사건 산업구조 상 합의 없이 높은 투찰률, 안정적 물량비율이 유지되는 것은 사실상 어렵다. 사업자별로 GIS 170의 제품차별화 정도가 높다고 한다면 각 사업자별로 어느 정도의 시장력(market power)을 지닐 수 있으므로, 단기적으로는 안정적 수준의 물량비율과 비교적 높은 이윤(높은 투찰률)을 확보할 수 있을 여지가 있다. 그러나, GIS 170의 제품차별화 정도는 높지 않은 반면, 관련 시장 구조는 상이한 규모의 기업들이 경쟁하는 시장인 바, 별도의 합의가 없다고 하면 자금력이 영세한 중소기업들이 대기업의 저가투찰전략에 밀려 도태될 가능성이 높은 시장이다. 오히려, 이 시장은 한전으로부터 입찰자격을 부여받은 소수의 사업자들만 참여할 수 있는 시장(피심인 9개사가 입찰자격을 부여받은 사업자 전부이다)이므로, 소수 사업자 간의 공동행위 발생 가능성이 높은 구조의 시장이다.
<표 74> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271261" alt="이유 102번째 이미지" ></img>
라) 소결
123 이상의 논의를 종합하면, 피심인들은 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 하였고 그 행위를 공동으로 했을 상당한 개연성이 있으므로, 법 제40조 제5항에 의해, 피심인들이 법 제40조 제1항 제3호의 행위를 하기로 합의하였음이 추정된다.
4) 하나의 공동행위 여부
124 다음과 같은 점을 고려하면, 피심인들의 일반경쟁입찰 134건에서의 물량배분 행위는 하나의 공동행위로 봄이 타당하다.
125 첫째, 이 건 134건 물량배분 행위는 각 기업군별 안정적인 물량 확보와 낙찰가격 하락의 방지를 위해서 행해진 것으로서, 물량배분 행위의 목적이 2015년 3월부터 2022년 9월까지의 기간 동안 달라졌다고 볼 만한 사정이 없다.
126 둘째, 2015년 3월부터 2022년 9월까지의 기간동안 물량배분 합의가 파기되거나 중단되지 않았다. 만일 합의가 파기되었더라면 경쟁적 입찰의 양태(낮은 투찰률 등)가 나타났어야 했다. 그러나, 해당 기간 내내 낙찰률은 95%이상의 수준으로 유지되었는 바, 134건의 입찰이 진행되는 동안 물량배분 합의는 단절된 적이 없다고 봄이 타당하다.
127 셋째, 조합대행 체제로의 전환, 물량배분 합의비율 변화, 사업자 수의 증가 등 일부 행위 양태 변화가 있었으나 그러한 사정만으로 이 건 공동행위의 본질적 속성이 달라졌다고 보기 어렵다. 조합대행 체제로 전환되면서 중소기업 군의 입찰참여 방식에 변화가 생겼고 중소기업 군 내에서도 명시적으로 총무사가 등장하는 등의 변화가 있었던 것은 사실이나, 그렇다고 하여 이 건 물량배분 합의의 경제적 효과가 조합대행 체제 전과 달라지는 것은 아니다. 물량배분 합의비율의 변화 역시 사업자 수의 증가에 따른 부수적 효과일 뿐이지, 합의비율이 변화한 시점별로 별개의 공동행위가 성립했다고 보기는 곤란하다<각주>89</각주>.
5) 경쟁제한성 여부
가) 관련 시장의 획정
128 입찰 시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있으므로, 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재한다. 따라서 관련 시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>90</각주>따라서 제 1공동행위의 관련 시장을, '한전 발주 가스절연개폐장치(GIS 170) 일반경쟁입찰 시장’으로 획정한다.나) 경쟁제한성 판단
129 아래와 같은 내용을 고려할 때, 피심인들의 행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다.
130 첫째, 실제 이 사건 공동행위는 해당 입찰 시장에서 상호 경쟁 관계에 있는 사업자들이 경쟁을 회피함으로써 낙찰률을 극대화 하고 안정적으로 물량을 확보하기 위한 목적으로 행해졌다.
131 둘째, 이 사건 입찰에서 합의가 없었다면 피심인들이 자신의 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰 참여 여부와 투찰가격을 결정함으로써 실질적인 경쟁이 이루어졌을 것이나, 이 사건 공동행위로 인해 경쟁 입찰 제도의 취지가 사실상 무력화 되었다.
132 셋째, 피심인들은 기업 군 간 물량비율, 기업 군 간 낙찰순번을 합의하였으며, 이의 실행을 위해 투찰가격을 공유하였는 바, 이러한 합의 및 그 실행은 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대 효과를 찾아볼 수 없다.
6) 공정거래위원회의 인가 여부
133 피심인들은 한전이 발주하는 GIS 170 일반경쟁입찰에서의 물량배분 행위 [위 2. 가. 1)의 행위]에 대하여 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다.
7) 소결
134 피심인들의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제40조 제1항 제3호에 해당하여 위법하다.
라. 지역제한입찰 관련 제 2공동행위의 위법성 판단
1) 구법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 여부
135 피심인 동남, 디투, 인텍(이하 '제 2공동행위 피심인들)이 한전이 발주하는 GIS 170 지역제한입찰에 참여하면서, 누적 낙찰물량에 기초하여 입찰물량을 나누어 낙찰받기로 합의하고, 합의 실행을 위해 투찰가격을 공유하는 행위는 구법 제19조 제1항 제3호에 해당한다.
2) 합의 성립 여부
136 제 2공동행위 피심인들이 지역제한입찰에서 입찰물량을 나누어 낙찰받기로 했다는 점은 디투 ○○○ 등의 진술로 명확히 입증된다는 점, 제 2공동행위 피심인들이 이 건 합의에 가담했다는 점을 공정거래위원회 전원회의에서 모두 인정했다는 점을 고려하면, 제 2공동행위 피심인들 간에 구법 제19조 제1항 제3호의 행위를 하기로 하는 합의가 성립되었다는 점이 입증된다.
<표 75> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271265" alt="이유 103번째 이미지" ></img>
3) 하나의 공동행위 여부
137 제 2공동행위 11개 입찰에서의 물량배분행위는 모두 경쟁을 회피하고 제 2공동행위 피심인들이 안정적으로 물량을 나눠먹기 위한 목적의 행위들로서 그 목적이 2019년 4월부터 2021년 10월의 기간동안 달라졌다고 볼 만한 사정이 없다는 점, 제 2공동행위 피심인들 간 합의가 단절되어 입찰이 경쟁적으로 변화한 사정도 없다는 점, 참여자가 중간에 증가(2개사 → 3개사)하였고 조합대행 체제가 도입되는 등의 변화가 있었지만 그러한 변경이 제 2공동행위 본질에 미치는 영향은 없다는 점 등을 고려하면 제 2공동행위 11개 입찰에서의 물량배분행위는 하나의 공동행위로 봄이 타당하다.
138 한편, 제 1공동행위와 제 2공동행위는 하나의 공동행위가 아닌 별개의 공동행위로 봄이 타당하다. 제 1공동행위가 있었던 GIS 170 일반경쟁입찰은 한전으로부터 납품자격만 인정받으면 누구나 참여할 수 있는 반면, 제 2공동행위가 있었던 지역제한입찰은 나주에 본사를 둔 중소기업자만 참여할 수 있다. 두 입찰제도는 상호 절연된 입찰들이라 할 것이고, 한쪽 입찰에서의 경쟁제한 행위가 다른 입찰의 경쟁구도에 영향을 주지 않는다. 이러한 점을 고려할 때 두 공동행위는 별개의 공동행위로 보아야 한다.
4) 경쟁제한성 여부
139 관련시장은 제 1공동행위와 마찬가지 기준을 적용하여, '한전 발주 가스절연개폐장치(GIS 170) 지역제한입찰 시장’으로 획정한다.
140 제 2공동행위 피심인들의 행위는 위 시장에서의 경쟁을 사실상 소멸시키는 행위로서 가격과 기술, 품질 경쟁을 통한 효율적 거래 달성이라는 입찰제도의 취지를 무력화하는 이른바 경성 공동행위인 반면, 별다른 효율성 증대효과는 발생시키지 않는 경쟁제한적 행위이다.
5) 공정거래위원회의 인가 여부
141 제 2공동행위 피심인들은 한전이 발주하는 GIS 170 지역제한입찰에서의 물량배분 행위 [위. 2. 가. 2)의 행위]에 대하여 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다.
6) 소결
142 제 2공동행위 피심인들의 위 2. 가. 2)의 행위는 구법 제19조 제1항 제3호에 해당하여 위법하다.
마. 피심인들의 주장에 대한 판단
1) 개요
143 제 2공동행위 피심인들은 제 2공동행위의 성립 및 위법성 여부에 대해 다투지 않았다. 반면, 제 1공동행위 관련, 피심인 현대, 엘에스, 효성은 제 1공동행위 성립 자체를 부인하고 있는 바, 앞선 논의에서 상세히 검토되지 않은 쟁점들을 중심으로 이하에서 검토한다.
2) 대기업들로서는 이 건 합의의 유인이 없었다는 주장에 대하여
144 효성과 현대는 대기업들로서는 이 건 합의의 유인이 없었다고 주장한다. 이들은 대기업들은 이 건 경쟁입찰 시장(신규 GIS 설치물량 발주)이 아닌 수의계약 시장(기존 설치 GIS 증설 및 유지보수 물량 발주)에 더 집중하고 있었기 때문에, 인적자원 및 생산설비 등이 한정된 가운데 이 건 합의에 가담할 유인이 없었다는 것이다.
145 그러나, 한전과
<각주>91</각주>한다는 점을 고려할 때 효성과 현대의 주장은 이유없다. 일반경쟁입찰에서 높은 낙찰률을 시현하게 되는 경우, 그만큼 수의계약금액 결정을 위한 한전과의 협상 과정에서 기업들은 높은 수준의 계약금액을 주장할 수 있는 여지가 생긴다. 대기업들은 수의계약에서의 단가를 유지하기 위해서라도 이 건 일반경쟁입찰에 가담하여 낙찰률을 최대한 높일 유인이 있는 것이다.
146 생산설비의 제약이 있다는 주장도 이유없다. 일반경쟁입찰 시장은 중소기업들이 신규로 지속 진입하는 시장이고, 그에 따라 대기업이 기존에 낙찰받아오던 물량 중 일부는 중소기업들이 낙찰받아갈 수 밖에 없다. 이는 곧 대기업 입장에서는 생산여력이 생긴다는 의미이다. 이러한 점을 고려하면, 생산여력의 제약이 있으므로 담합을 통해 물량을 확보할 유인이 없었다는 효성과 현대의 주장은 설득력이 없다.
147 이들은 자신들이 담합에 가담할 유인이 없었다고 주장하지만, 정작 효성과 현대는 피심인 9개사 중 가장 많은 계약금액을 확보하였다는 점도 고려될 필요가 있다. 오히려 이처럼 많은 매출을 확보하기 위한 담합의 유인이 있었다고 보는 것이 보다 합리적 설명이다.
<표 76> 피심인별 제 1공동행위 관련 계약금액 내역(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271267" alt="이유 104번째 이미지" ></img>
3) 대기업 군 3개사의 의사연락 관련 직접증거가 없어 이들의 가담이 입증되지 않았다는 주장에 대하여
148 현대, 엘에스, 효성은 자신들과 일진, 또는 자신들과 중소기업들 간 의사연락의 직접적 증거가 없고, 자신들이 관련된 증거가 모두 중소기업 피심인들이 제시한 전문증거에 불과한 바, 자신들이 제 1공동행위에 가담했다는 사실은 입증되지 않았다고 주장한다.
149 그러나, 대기업 군 3개사를 제외한 모든 사업자들은 대기업 군 3개사까지 포함된 합의가 있었다는 점을 일관되고도 구체적인 진술과 의견서, 공정거래위원회의 전원회의에서의 발언을 통해서 현출하고 있다. 특히 핵심적 증거라 할 수 있는 서전 ▼▼▼과 제룡 ■■ 간의 녹취는 담합 가담자들 간의 대화라는 점에서 진실성이 높고<각주>92</각주>, 또다른 핵심 증거인 조합 ☆☆☆의 진술 역시 담합 가담을 부인하다가 입장을 변경하여 조사에 협조하며 진술한 것으로 그 신빙성이 상당<각주>93</각주>하다고 보아야 한다. 일진 역시 담합 가담을 부인하다가, 시인하는 의견서를 제출하였고 공정거래위원회 전원회의에서도 이를 모두 인정하고 있다. 이러한 증거들은 상호 모순되지 않고 매우 구체적이다. 이러한 점을 고려하면 오히려 대기업 군 3개사는 자신들의 가담이라는 실체적 진실을 부인하고 있는 것으로 판단된다.
150 대기업 군 3개사의 의사연락 내역을 입증할 수 있는 직접 증거가 부족한 까닭은 이들이 수차례 담합에 적발되면서 오히려 철저하게 담합을 은폐하려 했기 때문에 발생한 결과이다. 대기업 군 3개사 자신의 담합 행위 책임을 실무자에게 전가하려 하거나, GIS 170 투찰 근거를 파기하는 형태로 담합을 은폐하였다. 특히 투찰 근거 파기는 합리적 행태라고 보기 어렵다. GIS 170 입찰에서 낙찰되면 관련된 수의계약 물량까지 확보할 수 있고, 향후 수의계약 제안 금액을 산정하기 위해서는 당초 입찰금액 산출 내역을 알아야만 할 것이므로 투찰 근거는 잘 보존되어야만 하는 성격의 서류<각주>94</각주>이다. 이러한 서류가 수기로 작성되고 투찰 후 파기된다는 대기업 측의 진술이 오히려 신빙성이 낮다고 보인다.
(표 삽입을 위한 여백)
<표 77> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 1.) 녹취록 (소갑 제3-1-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271271" alt="이유 105번째 이미지" ></img>
<표 78> 효성 ♤♤♤ 진술조서 (소갑 제2-46호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271273" alt="이유 106번째 이미지" ></img>
<표 79> 현대 ♣♣♣ 진술조서 (소갑 제2-43호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271275" alt="이유 107번째 이미지" ></img>
151 판례의 입장을 고려하면 일부 사업자들의 진술이라 할지라도, 진술내용이 구체적이고 다른 정황들과 모순되는 사항이 없다면 이는 신빙성 있는 증거라 볼 수 있고<각주>95</각주>, 합의 시점이나 장소 등의 특정정도가 다소 부족하더라도 담합의 경위 및 내용이 정해졌다면 충분히 증거로 활용될 수 있다<각주>96</각주>. 이 사건 증거들 중 대기업 3사에 대한 부분은 일부 전문증거에 해당하는 측면이 있기는 하나, 판례가 제시하는 위와 같은 요건을 모두 충족하는 견고한 증거라고 보아야 한다.
152 뿐만 아니라, 이 건 입찰결과는 담합이 없었다면 나타날 수 없는 양상을 명백히 보이고 있으며, 이는 이 건 행위에 피심인 9개사가 모두 가담했음을 나타내는 유력한 간접증거이다. 판례 또한 간접증거의 증명력을 인정<각주>97</각주>하고 있는 바, 대기업 3사의 의사연락 관련 직접증거가 없다는 이유로 이 건 공동행위의 가담을 부정하고 있는 현대, 엘에스, 효성의 주장은 이유 없다.
4) 이 사건 입찰결과는 대기업 군의 투찰전략을 알고 있는 중소기업들의 대응의 결과일 뿐, 대기업/중소기업 간 합의가 성립된 것이 아니라는 주장에 대하여
153 현대와 효성은 <각주>98</각주>이 있었고, 이러한 전략을 알고 있는 중소기업들은 대기업과의 합의 없이도 자신이 원하는 물량을 낙찰받을 수 있었다고 주장한다.
154 우선, 현대와 효성의 투찰전략 자체에 그러한 경향성이 있다고 보기 어렵다. 현대와 효성이 낙찰받은 1.5차단 방식과 1.0차단 방식의 낙착률을 비교해보면 유의미한 차이점이 나타나지 않는다. 효성의 경우
가 있기는 하나, 그 낙찰률 차이는 ㅇ%p에 불과하며, 1.5차단 방식의 낙찰률도 ㅇ%로서 그 절대적 수준 자체가 '경쟁적’이었다고 보기에는 무리가 있다. 현대의 경우 오히려 1.5차단 방식의 낙찰률이 더 높아서 그 주장의 사실관계 자체에 오류가 있다.
<표 80> 현대와 효성의 1.5차단 및 1.0차단의 낙찰률 비교(소갑 제4-3호증 및 제4-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271277" alt="이유 108번째 이미지" ></img>
155 현대와 효성의 주장이 옳다고 하더라도, 그 사실은 오히려 이 건 합의가 성립했다는 유력한 정황증거로 작용할 뿐이다. 피심인 간 합의가 없는 상태에서 다른 기업들이 현대와 효성의 전략을 알고 있었다면, 다른 기업들로서는 현대와 효성의 예상되는 투찰률보다 약간 낮게 투찰함으로써 물량을 최대한 많이 확보하는 것이 우월전략이고, 이 경우 현대와 효성이 많은 계약물량을 따 내는 것은 어려워진다. 그러나, 앞서 보았듯, 현대와 효성은 가장 많은 계약물량을 확보한 사업자들인 바, 이러한 결과는 피심인 간 합의가 없었다면 설명되기 어려운 현상이다. 따라서, 현대와 효성의 주장은 이유 없다.
5) 이 건 합의는 일진과 중소기업 군 간의 부분카르텔일 뿐, 대기업 3개사는 이 건에 가담하지 않았다는 주장에 대하여
156 현대, 효성, 엘에스는 일진과 중소기업 군 간의 부분카르텔을 주장한다. 그러나, 부분카르텔만 존재한다는 사실과 배치되는 입찰 결과 및 합의 실행결과가 상당하다는 점을 고려할 때, 이들의 주장은 이유 없다고 판단된다.
157 부분카르텔만 있는 상황에서는 나머지 대기업 3개사와 부분카르텔 간의 경쟁이 존재하는 상황이기 때문에 이 건에서와 같은 높은 낙찰률이 시현되는 것은 어렵다. 또한, 각 기업 군 총무사 간 낙찰 기업 군 조정이 이루어진 건에 대해서는 모두 조정이 이루어진 대로 낙찰이 이루어졌는데, 대기업 3사가 경쟁적 전략을 구사했다면 이처럼 조정결과와 낙찰결과가 100% 일치할 수는 없다<각주>99</각주>. 마찬가지로, 예가초과로 재입찰이 이루어진 건에서 1회차 입찰에서 1순위였던 사업자가 최종 낙찰 순간까지 1순위를 유지했다는 사실 역시 설명되지 않는다.
158 합의 실행과정에서의 일진의 역할 역시 부분카르텔과 양립하지 않는다. 일진은 대기업 군이 낙찰순번인 경우 중소기업들에게 들러리 투찰가격을 전달하였다. 만일 부분카르텔 상황이었다면, 일진이 자신의 경쟁사인 대기업 3개사를 위해 중소기업군의 투찰가격을 인위적으로 높게 유지하도록 했다는 것인데, 이는 그 자체로 비합리적이다. 또한, 일진은 중소기업 군이 정촌입찰(117번)을 가져갈 수 있도록 하는 대신 원래 중소기업 군 몫이었던 포천입찰(115번)과 동제주입찰(116번)을 대기업 군 몫으로 조정하였고, 포천입찰과 동제주입찰은 각각 효성과 엘에스가 낙찰받았다. 부분카르텔 상황이었다면, 일진이 자신이 아닌 다른 경쟁사들을 위해 중소기업 군과 낙찰군 조정 협의를 했다는 결론에 도달하게 된다. 이 역시 비합리적이다.
159 한편, 일진은 의견서 및 공정거래위원회 전원회의 심의에서 대기업 3개사와 자신이 이 건 물량배분 합의에 대해 '공감대’를 이루었다는 입장을 표명했다. 만일 부분카르텔 상황이었다면, 일진이 대기업 3개사에게 모종의 불이익을 줄 목적으로 거짓으로 대기업 3개사가 담합에 가담했다고 진술한 셈이 된다. 일진이 대기업 3개사와의 법률분쟁 가능성을 무릅쓰고 굳이 거짓 주장을 공개적으로 할 어떠한 유인도 없다는 점을 고려하면, 부분카르텔 주장은 근거가 없다고 봄이 타당하다.
6) 2023년의 경쟁적 입찰 양상이 합의 중단에 따른 것이 아니라는 주장에 대하여
160 효성은 2023년 경쟁적 입찰 양상은 이건 합의 중단에 따른 것이 아니라, GIS 170이 친환경 GIS로 대체됨에 따라 기존 GIS 170 시장의 소멸이 확정적인 상황에서, 아직 친환경 GIS를 개발하지 못한 중소기업들이 조금이라도 물량을 더 확보하기 위해 과도하게 저가투찰을 하였기 때문이라고 주장한다. 이 건 합의 중단이 아니더라도 2023년의 경쟁적 입찰 양상은 충분히 설명 가능하다는 취지인 것이다.
161 그러나, 이 사건 GIS 170 시장이 소멸하리라는 사실이 2023년에 새삼스레 알려진 것은 아니다. 한전은 2015년 즈음부터 GIS 170을 친환경 GIS로 대체해 나가겠다는 계획을 수립하여 이를 언론에 알리는 한편, 2021년부터 신설되는 변전소에 친환경 GIS를 공급하겠다는 공식적 계획을 통해 2016년 8월 30일 발표하기도 하였다.
<표 81> 일진의 의견서(’24.11.7. 제출) 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271279" alt="이유 109번째 이미지" ></img>
162 즉, 기존 GIS 170 단종에 따른 시장 소멸이 예상되므로 중소기업들이 가급적 신속히 많은 물량을 확보해야 할 필요성은 2023년 전에도 있었던 것이므로, 2023년의 급격한 경쟁적 투찰 양상을 시장 소멸이라는 변수로 설명하기는 곤란하다. 오히려 기존에 물량배분 합의가 있었고, 그 합의가 종료됨에 따라 경쟁적 투찰 양상이 나타난 것이라는 설명이 보다 합리적이다. 효성의 주장은 이유 없다.
7) 이 건과 같이 복잡한 구조의 합의를 하는 것은 비합리적이라는 주장에 대하여
163 효성은 이 건과 같이 총무사를 통한 합의를 하는 것은 의사조율과 실행 및 유지가 어렵다는 점을 고려할 때, 이 건과 같은 구조의 합의는 존재하지 않는다고 보아야 한다고 주장한다.
164 그러나, 이 건과 같이 이해관계가 다른 기업 군 간 합의를 효과적으로 하기 위해서는 총무사를 통해 합의를 진행하는 것이 의사조율 비용 관점에서 보다 합리적이다. 기업 군 간은 총무사를 통해 물량배분비율과, 낙찰 기업군만 합의하면 되고, 각 기업 군 내에서 누가 낙찰받을지는 비교적 이해관계가 유사한 같은 기업군 내에서 융통성 있게 조율하면 되므로 이 건 합의는 오히려 효율적이라 할 수 있다. 또한 각 가담자들 입장에서는 직접적 의사연락 횟수를 최소화 할 수 있으므로 담합 적발 위험도가 낮아진다는 점도, 이러한 구조의 합의를 설계할 유인으로 작용한다. 따라서 효성의 주장은 이유없다.
165 이러한 합의 방식이 전례가 없는 것 또한 아니다. 피심인 일진, 엘에스를 비롯한 14개 사업자(대기업 2개, 중소기업 12개)는 한전이 발주한 저압 전자식 전력량계 구매입찰에서 1993년부터 2010년까지 대기업 군과 중소기업 군이 일정비율로 각각 낙찰받도록 하는 물량배분 합의<각주>100</각주>를 하였는데, 이 때 가담자들은 의사결정 비용의 절감을 위해 중소기업들의 조합을 만들어 물량배분 비율 조정 등 합의의 창구로 활용한 바 있다.
8) 연도별 시장점유율 순위, 낙찰물량 등이 불안정적이라는 주장에 대하여
166 효성은 기존에 1위였던 자신의 시장점유율 순위가 이 건 가담 후 연도별로 변동성이 심해졌고, 점유율의 절대적 수치도 하향되는 추이라고 주장한다. 현대는 연도별로 대기업 4개사가 낙찰받은 물량이 균일하지 않고 낙찰받은 물량을 기준으로한 순위도 안정적이지 않다고 주장한다. 이러한 주장은 통상 공동행위가 있는 경우 시장점유율 등 경쟁의 결과가 안정되는 경향이 있다는 것에 터잡은 것으로, 이 건 합의가 없었다는 취지의 주장이다.
167 그러나, 애초에 한전이 매년 발주하는 물량이 균질적이지 않고, 매 입찰별로 동일한 물량이 발주되는 것도 아닌 가운데, 인위적으로 매 회계연도 단위로 입찰의 성과 등을 평가하며 불안정적이라고 주장하는 것은 합리적이지 않다. 예를 들면, 2020년에는 123식의 GIS 170이 발주되었지만, 2017년에는 이의 2배에 가까운 273식의 GIS 170이 발주되었다.
<표 82> 회계연도별 GIS 170발주량(공고일 기준, 소갑 제4-7호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271281" alt="이유 110번째 이미지" ></img>
168 더욱이 대기업 군 4개사는 부정당업자 제재 처분을 받는 기간들이 있었기 때문에 해당 기간에는 원천적으로 입찰에 참여할 수 없었다. 이와 같은 점들을 고려하면, 연도별로 시장점유율 순위, 낙찰물량 등이 안정적이지 않다고 하여, 그 사실이 이 건 합의가 없었다는 정황증거로 작용한다고 보기는 어렵다.
<표 83> 회계연도별/사업자별 참가가 불가능했던 입찰 수(소갑 제4-7호증, 소갑 제6-4호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271283" alt="이유 111번째 이미지" ></img>
169 오히려, 이 기간 전체를 놓고 보면, 각 기업들의 규모에 비례하게 계약금액 배분이 이루어졌는 바, 피심인들은 이 건 합의를 통해 안정적인 성과를 얻었다고 보아야한다.
<표 84> 피심인별 제 1공동행위 관련 계약금액 내역(소갑 제4-3호증)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270873" alt="이유 112번째 이미지" ></img>
170 또한, 효성은 이 건 행위 후 시장점유율이 낮아졌다는 이유로 합의를 부인하는데, 시장 참여 중소기업이 증가하는 가운데 시장점유율이 하락하는 것은 자연스런 현상이다.
171 따라서 효성, 현대의 주장은 이유 없다.
9) 외형상 일치가 성립하지 않는다는 주장에 대하여
172 효성, 엘에스는 제 1공동행위 관련, 합의된 물량배분비율과 실현된 누적 물량배분비율 간 외형상 일치가 없다며, 이 건 합의를 부인하고 있다. 특히, 효성은 공정거래위원회 심사관이 누적 물량배분비율을 계산하기 위한 입찰구간 설정을 자의적으로 하여 6:4 등에 끼워맞추려 했다고 주장하고 있고, 엘에스는 임의의 시점(입찰가담자 추가 시점, 조합대행 체제 시작 시점 등)을 기준으로 산정해 본 누적 물량배분 비율이 합의된 비율과 차이가 난다고 주장한다.
173 그러나, 피심인 자신들이 임의의 구간을 설정한 후 그 구간 내에서 누적 물량배분 비율이 합의된 비율과 일치하지 않는다는 것은 비합리적 주장이다. 임의의 복수 입찰구간별 누적 물량배분비율이 일정할 수 있는 경우는 각 입찰별 발주 물량이 균질한 경우에나 가능하다. 이 건과 같이 입찰별로 발주물량에 상당한 차이가 있는 경우는 구간별 누적 물량배분비율은 상이하게 나타날 수 있다.
174 또한, 누적 물량배분 비율을 계산하기 위한 구간은 피심인들의 내부 자료와 녹취, 진술로서 특정이 되는 것일 뿐 이를 심사관이나 피심인이 임의로 결정할 수는 없는 것이다. 증거로서 특정된 구간별 누적 물량배분 비율은 <표 68>과 같이 합의된 물량과 대체로 일치한다.
175 한편, 외형상 일치는 합의 실행의 영역으로, 실행행위의 결과가 합의 성립여부에 영향을 주는 것은 아니라는 점은 확립된 법리<각주>101</각주>이므로, 설령 외형상 일치의 정도가 부족하더라도, 그 사정이 이 건 합의 성립 여부에 영향을 주지는 않는다. 또한, 법원은 합의 내용과 실행결과가 다소 차이가 있다는 사정만으로 공동행위 존재를 부인할 수 없다는 입장이다<각주>102</각주>. 따라서 효성, 엘에스의 주장은 이유 없다.3. 처분
가. 시정조치
176 피심인들의 법위반행위는 종료되었으나, 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 위반행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조 및 구법 제21조에 따라 향후 금지명령을 부과한다.
나. 과징금 부과
1) 적용법령
177 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이고, 부당한 공동행위의 종료일이란 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.
178 위 2. 가. 1) 다) (6)에서 논하였듯이 제 1공동행위는 2022년 9월 8일 종료되었고, 2. 가. 2) 라)에서 논하였듯이 제 2공동행위는 2021년 10월 22일 종료되었다. 따라서, 이 사건 각 공동행위에 대해서는 각 해당 공동행위의 종료일에 시행 중인 법령을 적용한다.
179 한편, 현행「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>103</각주>」(이하 '과징금 고시’라 한다) 부칙 제2조(경과조치)<각주>104</각주>에 따르면, 이 고시 시행(2021. 12. 30.) 전에 종료된 위반행위에 대한 과징금 부과에 관하여는 종전의 규정을 적용한다. 따라서 이 사건 중 일반경쟁입찰에서의 제 1공동행위는 2022. 9.에 종료되었으므로 현행 과징금 고시를, 지역제한입찰에서의 제2공동행위는 2021. 10.에 종료되었으므로 종전의「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>105</각주>」(이하 '구 과징금 고시’라 한다)를 적용한다.
2) 과징금 부과 여부
180 제 1공동행위와 제 2공동행위는 물량을 미리 배분하는 내용의 부당한 공동행위로 성격상 효율성 증대효과는 없고 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 중대하다고 인정되는 경우임이 명백하다.
181 따라서 제 1공동행위에 대해서는 법 제43조 및 제102조, 법 시행령<각주>106</각주>제84조 및 [별표 6], 과징금 고시 Ⅲ. 2. 다. (1)에 의거 과징금을 부과한다.
182 제 2공동행위에 대해서는 구법 제22조 및 제55조의3, 구법 시행령<각주>107</각주>제61조 제1항 및 [별표 2], 구 과징금 고시 Ⅲ. 2. 다. (1)에 따라 각각 과징금을 부과한다.
183 특히, 제 1공동행위 중 조합대행으로 이루어진 입찰과 관련하여, 조합과 중소기업 군 피심인들 모두에게 과징금을 부과한다. 조합 및 중소기업 모두 제 1공동행위를 통해 GIS 170 일반경쟁입찰 시장의 경쟁을 제한한 법 위반 사업자들이라는 점, 그리고 모두 불법적 이득<각주>108</각주>을 취득하였다는 점, 그리고 최근 판례의 입장<각주>109</각주>을 고려할 때 이들 모두에 대해 과징금을 부과함이 타당하다.
3) 제 1공동행위
가) 관련매출액
184 과징금고시 Ⅱ. 5. 가.에 따르면 입찰담합 및 이와 유사한 행위의 경우 관련매출액은 계약금액이 된다. 이에 의거하여, 제 1공동행위의 피심인별 관련매출액은 각 피심인이 낙찰받은 계약금액의 합산액으로 한다. 조합대행으로 낙찰받은 계약 건의 경우, 입찰대행을 위탁한 중소기업의 관련매출액은 자신이 위탁하여 낙찰받은 계약금액의 합산액으로 한다. 조합의 관련매출액은 자신이 위탁받아 낙찰된 계약금액의 합산액으로 한다.
<표 85> 제 1공동행위 피심인별 관련매출액(소갑 제5-1호증, 제5-2호증)
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270875" alt="이유 113번째 이미지" ></img>
나) 위반행위 중대성의 정도 및 부과기준율
185 이 건 입찰은 경쟁제한적 효과만 일으키는 이른바 경성 공동행위이고, 위반행위 효과가 전국에 미치며, 관련 매출액도 상당한 바, 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 의거 '매우 중대한 위반행위’로 볼 여지가 있다.
186 그러나, 이 건 입찰이 한전이 입찰자격을 부여한 사업자들만 참여할 수 있다는 점에서 입찰 구조 자체에 어느 정도 경쟁제한성이 내재되어 있어 이 건으로 인한 경쟁제한 효과가 현저하다고 보이지는 않는다는 점, 협상력이 상당하고 입찰 예정가격을 일방적으로 설정할 수 있는 한전이라는 대규모 발주자를 대상으로 한 입찰이라는 점을 고려할 때 이 건에 따른 피심인들의 부당이득이나 한전의 피해가 상당한 수준에 이르지는 않는다고 판단된다는 점 등을 종합적으로 고려하여, 제 1공동행위의 경우 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단된다.
187 부과기준율은 7%로 하되, 중소기업 군 피심인들과 조합에 대해서는 다음의 사정을 고려하여 각각 3.5%, 1.5%로 한다.
188 중소기업 군 피심인들의 경우 기존에 대기업 군 4개사 중심의 시장구도가 이미 형성된 가운데 시장에 진입하기 위해 이 사건 합의에 가담한 측면이 있으며, 수의계약 등 다양한 매출경로가 있는 대기업 군 피심인들과 달리 이 건 GIS 170 입찰에서의 물량 확보가 사업 영속에 필수불가결하였다는 점, 중소기업 군 피심인들의 경우 기업 규모 등이 상대적으로 영세하다는 점 등을 종합적으로 고려하면 중소기업 군 피심인들의 위반행위의 중대성 정도가 대기업 군 4개사와 동일한 수준이라고 평가하기는 곤란하다고 판단된다. 따라서, 동남, 디투, 서전, 인텍, 제룡에 대해서는 3.5%의 부과기준율을 적용한다.
189 조합의 경우, 이 건 가담으로 인해 실제로 얻은 수익은 조합대행 수수료인 ㅇ원에 불과하다. 반면, 조합의 관련매출액은 ㅇ원에 육박한다. 이러한 점을 고려하여 조합에 대해서는 1.5%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
190 한편, 조합대행입찰의 경우, 입찰 대행을 위탁한 중소기업과 조합이 컨소시엄을 이루어 입찰에 참여한 것과 경제적 효과가 동일하다. 이러한 측면을 고려하여, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. 다) (1)의 단서규정을 유추적용<각주>110</각주>하여, 조합대행입찰 관련 중소기업과 조합에 대해 산정기준의 일부를 감경한다. 조합은 계약금액의 0.6%를 수수료로 징수하므로, 컨소시엄에서의 조합의 지분율은 약 0.59%<각주>111</각주>이고, 입찰대행을 위탁한 중소기업의 지분율은 약 99.41%라고 볼 수 있다. 따라서 조합에 대해서는 산정기준의 50%를, 위탁 중소기업에 대해서는 산정기준의 10%를 각각 감경한다.
191 위 감경을 적용한 각 사업자별 산정기준은 다음과 같다.
<표 86> 제 1공동행위 피심인별 산정기준
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270877" alt="이유 114번째 이미지" ></img><각주>112</각주><각주>113</각주>라) 1차 조정
192 피심인 서전, 엘에스, 일진, 효성의 경우 다음과 같이 최근 5년내 법 위반 전력이 있는 바, 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. 의 규정<각주>114</각주>에 의한 산정기준 가중을 검토한다.
<표 87> 과거 5년간 법 위반으로 인한 위반횟수 및 가중치 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270879" alt="이유 115번째 이미지" ></img>
193 다만, 일진의 법 위반 전력 중 의결 제 2018-132호, 제 2019-015호의 경우는 두 사건의 발주자가 ㈜케이티로 동일하다는 점, 두 사건의 담합 가담자<각주>115</각주>및 담합 품목이 동일하다는 점, 두 사건은 한날(2016. 10. 16.) 실시된 현장조사를 통해 인지되었다는 점, 이 사건 담합 가담자들은 2018년부터 2013년까지 입찰담합을 해 왔는데 2012년 일시적 합의 파기가 있었고 그 합의 파기 시점을 기준으로 사건이 두 개로 분절되어 의결되었다는 점 등을 종합적으로 고려하여 1회의 위반행위<각주>116</각주>로 본다.
194 이를 반영한 사업자별 법 위반횟수 및 가중치 합계, 그에 따른 산정기준 가중률은 다음과 같다.
<표 88> 피심인별 1차 가중률
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270881" alt="이유 116번째 이미지" ></img><각주>117</각주>마) 2차 조정
195 일부 피심인은 조사 단계 또는 심의 단계에서 적극 협조하고 위 2. 가. 1)의 행위사실을 인정하였는 바, 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. 2)의 규정<각주>118</각주>에 의해 다음과 같이 1차 조정 산정기준을 감경한다.
<표 89> 피심인별 2차 감경률
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270883" alt="이유 117번째 이미지" ></img>
196 1차, 2차 조정을 거친 제 1공동행위 피심인별 산정기준은 다음과 같다.
<표 90> 1차, 2차 조정을 거친 산정기준
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270885" alt="이유 118번째 이미지" ></img>
바) 부과과징금
197 제 1공동행위 관련, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가.에서 정한 별도 조정사유가 없다고 판단되므로, 2차 조정 산정기준 중 100만원 미만을 버림한 금액을<각주>119</각주>제 1공동행위 부과과징금으로 결정한다.<표 91> 제 1공동행위 부과과징금
(단위: 원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270887" alt="이유 119번째 이미지" ></img>
4) 제 2공동행위
가) 관련매출액
198 제 1공동행위와 마찬가지로, 제 2공동행위의 피심인별 관련매출액은 각 피심인이 낙찰받은 계약금액의 합산액으로 한다.
<표 92> 제 2공동행위 피심인별 관련매출액(소갑 제5-3호증)
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270889" alt="이유 120번째 이미지" ></img>
나) 위반행위 중대성의 정도 및 부과기준율, 산정기준
199 제 1공동행위와 마찬가지로, 제 2공동행위 역시 구 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 따를 때 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단되고, 부과기준율은 5%로 한다. 피심인별 산정기준은 다음과 같다.
<표 93> 제 2공동행위 피심인별 산정기준
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270891" alt="이유 121번째 이미지" ></img>
다) 1차 조정
200 별도 조정 사유는 없다고 보이므로, 산정기준을 그대로 1차 조정 산정기준으로 한다.
라) 2차 조정
201 일부 피심인은 조사 단계 또는 심의 단계에서 적극 협조하고 위 2. 가. 1)의 행위사실을 인정하였는 바, 구 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (2)의 규정<각주>120</각주>에 의해 다음과 같이 1차 조정 산정기준을 감경한다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).