공정거래위원회
의결서
2025기심2122
㈜제이피씨오토모티브의 불공정하도급거래행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건
의결일: 2025년 11월 28일
주문
이의신청인의 이의신청을 기각한다.
이유
1. 원심결 내용
가. 기초사실
1) 원 사건 하도급거래 개요
1 이의신청인 주식회사 제이피씨오토모티브(원 사건 피심인, 이하 '이의신청인’이라 한다)는 「하도급거래 공정화에 관한 법률
2023. 7. 18. 법률 제19562호로 개정되기 전의 것을 말한다.
」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제2항 제1호의 규정에 의한 원사업자로서, 동법상 수급사업자인 주식회사 케이지인더스트리(신고인, 이하 '이 사건 수급사업자’라 한다)에게 발주자인 ○○○○○○○○○
이하에서는 회사명 기재 시 '주식회사’를 생략한다.
의 ○○○○ 차종의 ■■■■■■에 사용되는 부품(이하 '이 사건 물품’이라 한다)을 제조위탁하였다.
2 위 ■■■■■■은 다양한 부품의 결합으로 이루어진다. 이의신청인은 이 사건 수급사업자를 포함한 다수의 수급사업자에게 해당 부품의 제조를 위탁하고, 수급사업자들이 위탁계약에 따라 제조ㆍ납품한 부품을 조립한 후 성능검사를 거쳐 완성된 ■■■■■■을 발주자에게 공급한다. 이의신청인이 이 사건 수급사업자에게 제조위탁한 이 사건 물품은 총 ○○개 품목으로 구분된다.
3 이 사건 물품의 제조는 플라스틱 사출품에 인조가죽을 감싸는 작업을 통해 이루어지며, 원단의 제단-접착제 도포-접착-사상
가공물체의 표면 또는 모서리를 정밀하게 다듬는 작업을 말하며, 이 사건 물품의 경우 플라스틱 사출품에 접착된 원단을 사출품의 모양에 맞게 정밀하게 자르는 작업을 말한다.
-압착-감싸기 등의 공정을 거치며, 대부분 수작업으로 진행되는 만큼 수시로 바뀌는 작업자들의 숙련도 등을 고려하여 물품의 합리적 가격결정을 위해 수개월간의 실질 운영 데이터가 필요한 특징이 있다.
2) 원 사건의 경위
4 이의신청인은 2020. 7월경 발주자의 ○○○ 차량 ■■■■■■ 입찰에 참여하기 위하여 관련 부품의 제조를 위탁할 업체를 물색하던 중 이 사건 수급사업자와 접촉하고 이 사건 수급사업자로부터 최초 견적을 제출받는 것으로 하도급계약 체결을 위한 준비를 시작하였다.
5 이의신청인은 2020. 10. 15. 발주자의 ○○○ 차량 ■■■■■■ 입찰에 참여하여 생산을 수주하였고, 이의신청인과 발주자는 2021. 7. 21. ○○○ 차량의 부품개발계약을 체결하였다.
6 한편, 발주자인 ○○○○○는 2021. 4. 15.부터 2022. 11. 11.까지 회생절차 진행 중에 있었으므로 2022. 5월 전까지 ■■■■■■ 양산 물품에 대한 발주는 이루어지지 않았고, 2022. 6월경 ○○○○○○○가 ○○○○○의 최종 인수예정자로 확정되는 것과 맞물려 2022. 5월경 ■■■■■■의 초도물량 발주가 이루어지게 되었다.
7 발주자는 2022. 5월 초 이의신청인에게 2022. 6월 입고를 목표로 하는 초도 양산 물량을 발주하였고, 이의신청인과 발주자는 2022. 5월경부터 가단가를 적용하여 이 사건 도급 거래를 시작하였다.
8 이의신청인과 이 사건 수급사업자도 사양 변경 내용 등을 반영하여 단가를 협의하기 위해 여러 차례 견적을 주고받던 중이었는데, 위와 같이 이의신청인이 2022. 5월경 발주자로부터 ■■■■■■ 초도 양산 물량을 발주받고 2022. 5. 11. 이 사건 수급사업자에게 이 사건 물품을 최초로 발주하며 이 사건 하도급거래가 시작되었다.
9 이의신청인과 이 사건 수급사업자는 2022. 7. 1. 기본거래계약을 체결하고 2022. 8. 10. 가단가 합의를 체결하였다.
10 이의신청인과 발주자는 2022. 9. 7. 정단가 합의를 하였고, 이의신청인과 이 사건 수급사업자는 4차례에 걸친 견적 교환을 거쳐 2022. 10. 6. 정단가 합의에 이르렀다.
11 이의신청인과 발주자는 2023. 3. 21. ■■■■■■의 납품단가를 인상하기로 합의하고 인상된 단가를 2023. 3. 1. 납품분부터 소급 적용하기로 하였다.
12 이의신청인과 이 사건 수급사업자는 2024. 4. 12. 이 사건 물품의 단가를 인상하는 데에 합의하고 인상된 단가를 2024. 3. 27. 납품분부터 소급 적용하여 정산하였다.
13 이의신청인은 2024. 4월경 경영상 어려움을 이유로 발주자와 위 ■■■■■■의 납품 거래를 종료하였고, 이에 따라 이의신청인과 이 사건 수급사업자 간의 이 사건 하도급거래도 2024. 4. 30.을 기점으로 종료되었다.
나. 인정사실 및 처분
1) 서면 미발급 행위
가) 기본계약 체결 전 초도 발주 물량 위탁 시 서면 미발급 (2022. 5. 11.)
14 이의신청인은 2022. 5. 11. 이 사건 수급사업자에게 이 사건 물품의 초도물량 양산을 위탁하여 2022. 6. 10.부터 2022. 6. 30.까지 납품받았음에도, 이 사건 수급사업자가 작업에 착수하기 전까지 법정 기재 사항이 기재된 서면을 미발급하였다.
나) 가격결정 예정 시점을 기재하지 아니한 서면을 발급 (2022. 7. 1. 및 2022. 8. 10.)
15 이의신청인은 이 사건 수급사업자와 2022. 7. 1. 기본거래계약을 체결하고 가격협상 중 양산 시점이 도래하였다는 이유로 우선 이 사건 물품의 가단가를 정하고 추후 정단가를 협의하여 정하는 방식으로 하도급대금을 정하기로 하였으나, 기본거래계약서에 가단가 및 가격결정 예정 시점을 기재하지 아니하고 발급하였다.
16 이후 이의신청인은 2022. 8. 10. 이 사건 수급사업자와 가단가 결정에 합의하고 이 사건 수급사업자에게 임시 단가 합의서를 발급하였으나, 동 합의서에도 가격결정 예정 시점은 기재되어 있지 아니하였다.
다) 2022. 10. 6.자 체결한 정단가 합의서에 이의신청인 서명 미기재
17 이의신청인은 2022. 10. 6. 이 사건 물품의 정단가를 결정하면서, 이 사건 수급사업자에게 이의신청인의 서명이 누락된 합의서를 발급하였다.
2) 설계변경 등에 따른 하도급대금 조정 사유 미통지 및 하도급대금 미조정 행위
이하 '이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위’라 한다.
18 2022. 11월경 차량용 반도체 수급의 어려움 등으로 발주자의 생산라인이 2022. 12월부터 2023. 1월경까지 중단될 것으로 예상되자
이의신청인은 생산 중단과 관련하여 발주자로부터 공식적인 통보는 없었으며, 발주자의 VAN(Value Added Network) 시스템(이 시스템을 통하여 ○○○○○의 생산계획, 발주계획 등이 협력사로 공유된다)을 통해 생산계획을 확인하고 관련 담당자 간 비공식적인 의사소통이 있었던 것으로 보이지만, 당시 담당자 퇴사로 관련 증빙자료를 제출하지 못하였다는 사실을 조사 과정에서 설명하였고, 이에 관하여 원심결 심의 과정에서 다투지 아니하였다.
이의신청인은 2022. 11. 25. 이 사건 수급사업자에게 이 사건 물품의 생산 중단을 통보하였고, 이후 2022. 12월 중순경 생산은 재개되었다.
19 이와 관련하여 이의신청인은 2022. 11월 및 12월에 걸친 발주자의 갑작스런 생산량 감소 및 이와 관련한 △△비 상승 등 외부적인 경영 환경의 변화 및 부품가 현실화 필요성을 이유로 발주자에게 ■■■■■■에 대한 도급계약 단가 인상을 요청하였고, 그 결과 이의신청인과 발주자는 실사 등을 거쳐 2023. 3. 21. ■■■■■■의 납품단가를 인상하고 이를 2023. 3. 1. 납품분부터 소급적용하기로 합의하였다.
20 한편 이 사건 수급사업자도 2022. 11월 및 12월에 걸친 갑작스런 생산량 감소로 인하여 인건비 상승 등 외부적 경영 환경의 변화 및 비현실적 단가의 현실화 필요성을 이유로 이의신청인에게 이 사건 물품에 대한 하도급계약 단가 인상을 요청하였다.
21 그러나 이의신청인은 이 사건 수급사업자에 대한 실사 결과 단가를 인상할 필요가 없다고 주장하며 이 사건 물품에 대한 단가를 인상하여주지 않았으며, 약 1년이 경과한 2024. 4. 12.에야 비로소 이 사건 물품에 대한 단가를 인상하고 이를 2023. 3. 27. 납품분부터 소급적용하기로 하였다.
22 또한 이의신청인은 2023. 3. 21. 발주자로부터 ■■■■■■ 단가를 인상받기로 하였으면서도, 그로부터 15일 이내에 이 사건 수급사업자에게 그 인상 사유와 내용을 통지하지 아니하였다.
3) 처분
23 원심결은 이 사건 서면 미발급 행위에 대하여 향후 재발방지명령을, 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위에 대하여 향후 재발방지명령 및 5천만 원의 과징금 납부명령을 부과하였다.
2. 이의신청 이유 및 판단
가. 서면 미발급 행위 관련
1) 이의신청인의 주장
24 이의신청인은 다음과 같은 이유로 이 사건 서면 미발급 행위가 성립하지 않는다고 주장한다.
25 첫째, 이 사건 물품은 대부분 수작업으로 진행되므로 합리적 단가 결정을 위해서는 수개월간의 실질 운영 데이터가 필요한바, 2022. 5. 11. 초도물량 발주, 2022. 7. 1. 기본거래계약 체결, 2022. 8. 10. 가단가 합의 각 시점에 단가 등 법정 기재사항 및 가격결정 예정시점을 기재하기가 불가능하였다.
26 둘째, 「하도급거래공정화지침
2024. 6. 27. 공정거래위원회예규 제461호로 개정되기 전의 것
」(이하 '공정화지침’이라 한다) Ⅲ. 3. (1)
기본계약서 또는 개별계약서에 위탁일, 품명, 수량, 단가, 하도급대금, 납기 등 법에서 규정하고 있는 중요기재사항을 담은 서면을 발급한 경우는 적법한 서면발급으로 본다.
이의신청인은 2025. 11. 7.자 보충 이의신청서에 Ⅲ. 3. (2)이라고 기재하였으나(36면), 이는 오기로 보이므로 상기와 같이 Ⅲ. 3. (1)로 정정하여 기재한다.
에 의하더라도 가격결정 예정시점은 필수 기재사항이 아니고, 이의신청인은 2022. 7. 1.자 기본거래계약에 단가 결정과 관련된 내용을 충분히 기재하였을 뿐 아니라 2022. 8. 10.자 가단가 합의를 할 당시에도 발주처와 정단가 합의가 언제 이루어질지 예측하기 어려웠으므로, 이의신청인은 2022. 7. 1.자 기본거래계약 및 2022. 8. 10.자 가단가 합의서에 가격결정 예정시점을 기재하는 것이 불가능하였다.
27 셋째, 이의신청인은 2022. 5. 11. 초도물량을 발주하는 이메일 및 그 첨부파일에 이 사건 물품의 위탁일, 품목명, 규격, 사양, 발주량 등을 상세히 기재하였고, 공정화지침 Ⅲ. 3. (3)도 법정 기재사항 일부가 누락되었더라도 업종 특성 및 현실에 비추어 거래에 큰 문제가 없으면 적법한 서면 발급으로 본다고 규정하고 있으므로, 2022. 5. 11. 초도물량 발주 관련 서면 미발급 행위가 성립한다고 볼 수 없다.
28 넷째, 2022 10. 6.자 정단가 합의서에 서명이 누락된 것은 사실이나, 정단가가 가단가보다 낮게 결정되지 않았고 이후 이 사건 수급사업자에게 해당 정단가대로 모두 정산이 이루어졌으므로 수급사업자는 어떠한 불이익도 입지 않았는바, 이의신청인의 2022. 10. 6.자 정단가 합의서상 서명 누락이 하도급거래질서를 저해하였다고 볼 수도 없다.
29 다섯째, 상기와 같이 이의신청인은 이 사건 수급사업자에게 법 제3조에 따른 법정 기재사항을 모두 기재한 서면을 교부할 수 없는 정당한 사유가 있었고, 대법원 판례는 행정법규 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 제재처분을 부과할 수 없다고 일관되게 판시
대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결, 대법원 2002. 5. 24. 선고 2001두3952 판결
하고 있으므로, 이와 달리 보아 이 사건 서면 미발급 행위의 성립을 인정한 원심결은 위법하다.
2) 판단
30 이의신청인의 첫 번째 주장 관련, 법 제3조에서 정한 서면 발급의무의 입법취지는 해당 서면을 통해 하도급계약 내용을 명백히 하고 향후 분쟁 발생 시 기초자료로 활용하게 함으로써 열위적 지위에 있는 수급사업자를 보호하고자 함이고
서울고등법원 2023. 7. 6. 선고 2022누36294 판결(2023. 11. 9. 상고기각 확정), 서울고법 2004. 10. 7. 선고 2003누17773 판결 등 참조
, 제조위탁 목적물의 단가 또는 대금은 하도급계약의 핵심 내용에 해당하므로, 단순히 업종 특성상 단가 산정을 위해서 시간이 소요된다는 이유로 단가 및 가격결정 예정시점을 미기재하였다는 주장은 상기 입법취지를 몰각시키는 것이어서 받아들일 수 없다.
31 합리적 단가 결정에 필요한 실질 운영 데이터를 확보하기 위해 수개월의 시간이 소요된다면 해당 소요 시간을 고려하여 가격결정 예정시점을 기재하여야 할 것이고, 만일 단일 시점을 특정하기가 곤란하다면 범위를 정하여 기한을 두되 예외적으로 발주자와의 단가 협의가 미루어지고 있어 그와 순차적 관계에 있는 수급사업자와의 단가 협의가 연기되어야 한다는 등의 합리적 사유가 인정되는 경우에는 수급사업자와의 협의 내지 동의 절차를 거쳐 가격결정 예정기한을 일정 기간 연장하기로 하는 약정을 미리 명시하는 등의 보충적 수단도 충분히 존재하나, 이의신청인은 이러한 노력을 전혀 하지 않은 채 서면 발급의무를 해태하였다.
32 그밖에 같은 업종의 다른 사업자들이 일반적으로 이의신청인이 주장하는 상기 사유를 들어 하도급계약 서면을 미발급 한다거나, 서면에 단가 및 가격결정 예정시점을 미기재한다는 등의 사정을 찾아보기도 어렵다.
33 이의신청인의 두 번째 주장과 관련, 공정화지침 Ⅲ. 3. (2)
빈번한 거래에 있어 계약서에 법정기재사항의 일부가 누락되어 있으나, 건별 발주 시 제공한 물량표 등으로 누락사항의 파악이 가능한 경우는 적법한 서면발급으로 본다.
는 계약서면 외에 발주 물량표 등 다른 서면을 종합하여 기존 계약서면에 누락된 법정 기재 사항을 족히 파악할 수 있는 경우에는 이를 적법한 것으로 본다는 취지로 해석함이 타당하고, 법 제3조 제6항 상의 요건
위탁시점에 확정하기 곤란한 사항에 대해서는 정당한 사유가 있는 경우 해당 사항이 정하여지지 아니한 이유와 그 사항을 정하게 되는 예정기일을 서면에 적어야 한다.
에 해당할 경우 가격결정 예정시점도 법정 기재 사항이 된다고 보아야 할 것인데, 이 사건 2022. 7. 1.자 기본거래계약에는 추상적인 단가 결정 방식과 절차만이 기재되어 있을 뿐
2022. 7. 1.자 기본거래계약 관련 내용(원 사건 심사보고서 소갑 제9호증, 이의신청서 소을 제17호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=163653259" alt="각주이미지"></img>
구체적인 단가나 가격결정 예정시점에 대한 내용은 전혀 기재되어 있지 않다.
34 또한 상기 기본거래계약과 2022. 8. 10.자 가단가 합의서를 종합하여 보더라도 정단가 및 그에 대한 가격결정 예정시점을 전혀 예측할 수 없고, 특히 2022. 5. 11. 초도물량 발주 또는 2022. 7. 1. 기본거래계약 체결 이후부터 2022. 8. 10. 가단가 합의가 이루어지기 이전까지의 기간 동안 이 사건 수급사업자는 가단가 및 그 결정 예정시점조차 전혀 알 수 없는 상태에서 이의신청인의 발주에 따라 이 사건 물품을 제조하여 납품
원 사건 심사보고서 소갑 제24호증
하는 등 거래상 불안정한 지위에 상당 기간 노출되기도 하였는바, 이의신청인이 2022. 7. 1.자 기본거래계약 및 2022. 8. 10.자 가단가 합의서에 가격결정 예정시점을 미기재한 행위는 위법함을 면하기 어렵다.
35 발주처와의 정단가 합의 시점을 예측하기 어려워 가격결정 예정시점을 기재할 수 없었다는 주장에 대해서도, 앞서 본 바와 같은 보충적 수단이 충분히 존재하므로 이에 대한 이의신청인의 주장 역시 이유 없다.
36 이의신청인의 세 번째 주장과 관련, 2022. 5. 11. 초도물량 발주 이메일 및 그 첨부파일에는 단가와 하도급대금이 기재되어 있지 않을 뿐만 아니라 이의신청인의 서명 또는 기명날인이 누락되어 있고, 공정화지침 Ⅲ. 3. (6)도 '양 당사자의 기명날인이 없는 서면을 발급한 경우는 서면 미발급으로 본다’고 별도로 명시하고 있으므로, 동 지침 Ⅲ. 3. (3) 규정
법정기재사항의 일부분이 누락되었으나 업종의 특성이나 현실에 비추어 볼 때 거래에 큰 문제가 없다고 판단되는 경우는 적법한 서면발급으로 본다.
에도 불구하고 이 사건 2022. 5. 11. 초도물량 발주 이메일 및 그 첨부파일은 비록 위탁일ㆍ품목명ㆍ규격ㆍ사양ㆍ발주량 등이 상세히 기재되어 있다고 하더라도 이를 적법하게 발급된 서면이라고 볼 수는 없음이 명백하다.
2022. 5. 11. 초도물량 발주 당시에는 기본거래계약이 체결(2022. 7. 1.)되기 전이기는 하나, 기본거래계약 제3조 제5항 및 제6항을 보면 이의신청인도 유효한 계약서면의 요건에 단가, 대금, 지급기일에 관한 내용 및 서명ㆍ기명날인이 포함됨을 인식하였던 것으로 보인다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=163653261" alt="각주이미지"></img>
37 이의신청인의 네 번째 주장과 관련, 법 제3조 제1항 및 제2항의 서면 발급의무 위반행위는 원사업자가 수급사업자에게 제조ㆍ건설 등의 위탁 또는 추가ㆍ변경위탁을 하면서 하도급대금과 그 지급방법 등 법 시행령 제3조에서 정한 사항을 기재하고 양 당사자가 서명 또는 기명날인한 서면을 수급사업자가 위탁에 따른 작업을 시작하기 전까지 발급하지 아니하면 성립하는 것이지
서울고등법원 2023. 7. 6. 선고 2022누36294 판결(확정) 참조
, 별도로 거래상대방인 수급사업자에게 대금 미지급 등 실질적 불이익을 입혔다거나 하도급거래질서를 저해하였을 것이 추가로 요구된다고 볼 수는 없다.
38 판례도 원사업자가 수급사업자에게 발주서로 제조위탁하고 마감 내역에 따라 하도급대금을 정하는 관행이 있었고 이와 같은 방법으로 하도급대금 전액이 차질없이 지급된 사안에 대해, 그러한 사정만으로는 법정 기재 사항이 포함된 계약서면을 수급사업자에게 발급하지 않은 것이 정당화되지는 않는다고 판시하였다.
서울고등법원 2015. 12. 3. 선고 2015누32195(상고기각 확정) 참조
39 따라서 이의신청인의 주장대로 이의신청인과 이 사건 수급사업자가 정단가에 따라 정산을 끝마쳤다고 하더라도 이는 이 사건 서면 미발급 행위의 위법성에 영향을 미치지 않는다.
40 이의신청인의 다섯 번째 주장과 관련, 법이 정하고 있는 예외적인 사유는 '재해ㆍ사고로 인한 긴급복구공사를 하는 경우’ 등과 같은 정당한 사유가 있는 경우이고, 이때에도 수급사업자가 작업에 착수하기 전 서면을 발급하되 일부 사항에 한정하여 기재하지 않을 수 있을 뿐이며, 해당 사항을 기재하지 않은 이유와 나중에 그 사항을 정하게 되는 기일을 서면에 적어야 하나
공정거래위원회 2024. 12. 20. 의결 제2024-363호 참조
, 이의신청인의 행위는 이에 해당하지 아니한다.
41 이의신청인의 주장 요지는 결국 업종의 특성 및 거래 현실에 비추어 서면 미발급 행위에 정당한 사유가 있었다는 것인데, 대법원 판례도 거래 관행에 따라 서면 발급 없이 발주 후 대금 정산을 마친 사안에서 서면 미발급 행위의 위법성을 인정하였는바
대법원 2005. 3. 11. 선고 2004두12780 판결, 서울고등법원 2023. 7. 6. 선고 2022누36294 판결(확정) 등 참조
, 상기 이의신청인의 주장은 이유 없다.
특히 이의신청인이 근거로 제시한 판례는 그 사실관계를 볼 때 처분상대방에게 책임을 묻는 것이 예측가능성과 수인한도를 초과하는 경우에 해당하여, 이 사건의 경우와는 현저히 다르다. 해당 판례 사안의 사실관계는 다음과 같다.① 부동산 양수인이 양도인의 양도 전 행위로 발생한 위법 상태(불법 급수장치 설치)를 알지 못한 채 처분청에 수도 요금 과다를 알리며 항의하였는데, 처분청이 이에 대한 조사 과정에서 상기 위법 상태를 알게 되었고 이를 이유로 양수인에게 제재처분을 부과한 사안(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결)② 음반법과 청소년법상 비디오물감상실 출입 가능 연령이 다르게 정해져 관련 법령 해석상 혼란이 발생하였고, 이에 비디오물감상실 영업주가 출입 불가 연령의 청소년에 대하여 법률상 출입이 허용되는 것으로 오인하여 그 출입을 허용함으로써 제재처분을 부과받은 사안(대법원 2002. 5. 24. 선고 2001두3952 판결)
42 따라서 이 사건 서면 미발급 행위에 관한 이의신청인의 주장은 모두 이유 없다.
나. 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위 관련
1) 이의신청인의 주장
43 이의신청인은 다음과 같은 이유로 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위가 성립하지 않는다고 주장한다.
44 첫째, 이의신청인에게 법 제16조 제1항 및 제2항 상의 하도급대금 조정ㆍ통지의무가 발생하려면 이의신청인이 발주자로부터 단가를 인상받은 것과 동일한 사유로 인하여 이 사건 수급사업자가 추가 비용을 지출하여야 하는데
광주고등법원 2023. 8. 30. 선고 2023나20272 판결, 서울중앙지방법원 2023. 4. 13. 선고 2021가합549126 판결 참조
, 원심결은 수급사업자가 실제로 추가 비용을 지출하였는지 자체를 입증하지 못하였다.
45 둘째, 원심결은 발주자-이의신청인 간 단가 인상 사유와 이 사건 수급사업자에게 발생한 추가 비용 간의 인과관계를 입증하지 못하였다.
46 셋째, 원심결은 발주자-이의신청인 간 단가 인상 사유
① 발주자와 애초에 합의한 단가가 낮았다는 점, ② 이의신청인의 투자비 손실, ③ 발주자의 생산량 변동으로 인한 신청인의 노무비 손실
와 이의신청인-이 사건 수급사업자 간 단가 인상 사유 또는 단가 인상 요청 사유
① 당초 합의된 단가가 너무 낮아 현실화가 필요하다는 점, ② 2022. 11월경부터 발생한 생산정지로 숙련작업자 퇴사가 이루어져 경영상 어려움이 발생한 점
가 동일하지 않음에도 이를 동일하다고 오인하였다.
47 넷째, 이의신청인이 2023. 4. 17. 이 사건 수급사업자에 대하여 한 실사 결과상 제조원가 및 일반관리비는 2022. 10. 6.자 정단가 합의에서 정해진 단가보다 높았으므로 인상 필요성이 없었고, 그 외에 이의신청인은 이 사건 수급사업자의 자금 경색 등 사업상 곤란을 방지하기 위하여 상당 규모의 전도자금을 지원하기도 하였다.
48 다섯째, 하도급대금 조정 의무 위반에 관한 공정거래위원회 심결례는 과징금을 부과하지 않은 사례가 다수 존재하며
의결 제2003-124호, 의결 제2004-232호, 의결 제2018-324호
, 이의신청인은 원 사건 조사 단계에서부터 적극 협력하였는바 20% 범위 내에서 기본산정기준을 감경받아야 하며, 이의신청인이 이 사건 이전까지는 법을 위반한 적이 없고 오히려 손해를 봐가면서까지 이 사건 수급사업자를 지원하였다는 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금이 감경되어야 한다.
2) 판단
49 이의신청인의 첫 번째 주장과 관련, 이의신청인이 발주자로부터 단가를 인상받은 사유 중 하나는 발주자의 생산량 변동으로 인한 신청인의 △△비 손실이다. 즉 2022. 11월 및 12월경 차량용 반도체 수급 곤란으로 인하여 발주자가 생산량을 급격히 줄였는데, 이로 인해 이의신청인은 △△비 손실을 입었다. 그와 동일한 사유로 이 사건 수급사업자도 △△비 손실을 입은 것인바, 이러한 △△비 손실이 이 사건 수급사업자의 추가 비용이라 할 수 있고, 이러한 사정은 이미 원심결에서도 고려되었다.
원심결 의결서 25∼29면
50 또한 이의신청인이 법 제16조 제1항 및 제2항 상 하도급대금 조정ㆍ통지의무의 발생 요건으로 수급사업자의 실제 추가 비용 지출이 있어야 한다고 주장하면서 제시한 판례 사안들은 이 사건과 쟁점 및 사실관계가 다르므로 이의신청인의 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위 성부를 판단하는 기준으로 삼기에 적합하다고 보기 어렵다.
이의신청인이 제시한 판결들은 행정처분의 위법성 여부가 아닌 대금 등의 지급의무 여부를 다툰 민사판결일 뿐 아니라, 그 중 특히 서울중앙지방법원 2021가합549126 판결은 당해 사건 하도급계약의 목적물인 공사를 완성하지 못한 사안으로서, 재판부가 하도급법 제16조 제1항에 기한 당해 사건 피고의 항변을 배척한 주된 이유로 공사가 완성되지 못한 점을 들고 있는 등, 수급사업자가 위탁 목적물을 제조하여 납품을 완료한 이 사건과 그 사실관계가 현저히 다르다.
51 설령 상기 이의신청인의 주장을 받아들이더라도, 2022. 5월 초도물량 발주 이후부터 2022. 12월경 일시적 생산 중단이 있기까지의 기간 동안 이 사건 수급사업자의 △△비 변동 추이는 아래 <표>와 같은바, 이를 살펴보면 초도물량 생산 시작 이후 시간이 지남에 따라 작업 숙련도 증가 및 생산 노하우 축적 등으로 인하여 개당 △△비가 감소함을 확인할 수 있다. 그러다가 발주자의 갑작스런 생산 중단이 있은 직후인 2022. 12월 개당 △△비는 숙련작업자 퇴사
이 사건 수급사업자가 숙련작업자들에게 비가동기간 인건비 70%를 계속 지급하겠다고 제안하였음에도 35명이 이를 거절하고 퇴사하였다(원 사건 심사보고서 소갑 제14호증).
등으로 인하여 급격히 상승함을 확인할 수 있다(CTR ○.○%, UPR ○○% 각 증가). 따라서 이를 종합하면 발주자의 사정으로 인한 생산량 변동이라는 공통의 원인이 이의신청인과 이 사건 수급사업자에게 공히 △△비 손실 증가라는 추가 비용을 발생시켰다고 보는 것이 타당하다.
<표> 이 사건 수급사업자의 개당 △△비 변동 추이 (2022. 5월부터 12월까지)
이 사건 수급사업자 추가 제출 자료(2025. 11. 18.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=163653263" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
52 이의신청인의 두 번째 주장과 관련, 발주자-이의신청인 간 단가 인상 사유 중 하나인 발주자의 갑작스런 생산 중단으로 인하여 이 사건 수급사업자의 이 사건 물품 관련 추가 비용이 발생하였음은 앞서 본 바와 같고, 원심결도 양자 간의 인과관계에 관하여 이미 고려하였다.
원심결 의결서 25∼29면
53 이의신청인의 세 번째 주장과 관련, 이의신청인도 자인하는 바와 같이 발주자-이의신청인 간 단가 인상 사유는 ① 발주자와 애초에 합의한 단가가 낮았다는 점, ② 이의신청인의 투자비 손실, ③ 발주자의 생산량 변동으로 인한 신청인의 △△비 손실이고, 이의신청인-수급사업자 간 단가 인상 사유도 ① 당초 합의된 단가가 너무 낮아 현실화가 필요하다는 점, ② 2022. 11월경부터 발생한 생산정지로 숙련작업자 퇴사가 이루어져 경영상 어려움이 발생한 점인바, 이의신청인의 투자비 손실만을 제외하면 나머지 주요 인상 사유는 서로 사실상 동일함이 명백하고, 원심결도 이에 관하여 이미 고려하였다.
원심결 의결서 26∼27면
54 또한 이의신청인은 단가 '인상 사유’와 단가 '인상 요청 사유’가 다름에도 원심결이 이를 혼동하였다는 취지로 주장하나, 거래당사자 간 몇 가지 사유를 들어 단가 인상을 요청하고 이를 수긍한 상대방이 단가를 인상하는 데에 합의하는 것이 거래상 자연스러운 순서라고 할 수 있는 점, 이와 같이 본다면 이의신청인 주장과 같이 '인상 사유’와 '인상 요청 사유’가 실질적으로 큰 내용상 차이를 가진다고 보기는 어려운 점, 더욱이 이의신청인도 발주자-이의신청인 간 단가 '인상 사유’로 상기 ① 내지 ③의 내용을 제시
2025. 11. 7.자 보충 이의신청서 16면
하고 있는데 이는 이의신청인이 발주자에게 보낸 '○○○ 부품가 현실화 요청’이라는 제목의 공문의 내용과 일치하며, 이의신청서에서도 그와 같은 공문들을 통칭하여 '신청인의 발주자에 대한 단가인상 요청 공문들’이라고 기재하고 있는 점
2025. 11. 7.자 보충 이의신청서 12면
등을 고려할 때, 정작 이의신청인도 '인상 사유’와 '인상 요청 사유’를 사실상 구분하지 않고 있음을 확인할 수 있다.
55 이의신청인의 네 번째 주장과 관련, 법은 제16조 제1항 제1호 및 제2호 요건을 충족하면 대금 증액 의무가 발생하는 것으로 규정하고 있을 뿐이고 그 외에 이의신청인 주장과 같이 약정 대금(단가)보다 원가
이의신청인이 실시한 원가 실사 결과 및 그 산출 방식에 대해서도 이 사건 수급사업자와 이의신청인 간 다툼이 존재한다.
가 낮을 경우에는 증액 의무가 면제된다는 등의 예외 규정을 두고 있지 않다.
56 또한 공정화지침 Ⅲ. 16. 바.에서 '원사업자가 발주자로부터 물가변동 등의 이유로 추가금액을 지급받은 때, 일부 공종에 있어 하도급금액이 원도급금액을 상회한 경우에도 하도급금액을 기준으로 증액해 주어야 한다’라고 규정하고 있는 점을 아울러 고려하면, 하도급금액이 원도급금액을 상회할 경우에조차 증액 의무가 있는데 하도급금액이 단지 실사 결과 원가를 상회한다는 이유만으로 증액 의무가 없다고 보는 것은 타당하지 않다.
57 그리고 이의신청인이 이 사건 수급사업자에게 별도로 전도자금을 지원하였다는 사정은 이 사건 대금조정ㆍ통지의무 위반행위의 성립 여부와는 무관한 사정이라 할 것이다.
58 이의신청인의 다섯 번째 주장과 관련, 공정거래위원회 심결례 중에는 이 사건과 같은 유형인 대금조정ㆍ통지의무 위반행위에 대하여 과징금을 부과한 경우들도 존재하며, 특히 이 사건처럼 1개 수급사업자를 대상으로 한 경우에도 2억 5천만 원의 과징금을 부과한 사례까지 존재하므로
원가변경, 물량증가, 공사내용 변경 사유로 도급계약금액이 증액되었으나 15일 내 수급사업자에게 통지하지 않고, 하도급대금 증액도 하지 않은 사안(의결 제2024-046호)
이의신청인의 주장은 받아들일 수 없다.
59 또한 이의신청인은 조사 단계에서 자료를 제출하는 등 적극 협력하였으므로 「하도급 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시」
공정거래위원회 고시 제2023-22호로 개정되어 2023. 10. 24. 시행되기 전의 것, 이하 '과징금 고시’라 한다.
Ⅳ. 3. 다. (2)를 적용하여 20% 이내에서 기본산정기준을 감경해야 한다고 주장하나, 조사 협력 감경은 공정거래위원회가 개별 사안의 구체적 사정을 고려하여 재량적으로 판단하도록 한 것이라고 봄이 타당한 점, 만일 이와 달리 조사 단계에서 자료를 제출하기만 하면 언제나 조사 협력 감경을 적용해야 한다고 볼 경우 이는 조사 협력 감경 비율을 '20% 이내’의 재량적 범위로 명시한 과징금 고시 규정 문언과도 조화되지 않을 뿐만 아니라 개별 사안마다 구체적 타당성을 기하기 어려워져 결과적 정의에도 반하게 될 우려가 큰 점 등
이의신청인은 현재까지도 원 사건 위반행위의 위법성을 일관되게 부인해오고 있는 등, 감경 비율을 적용할 수 있을 만큼 적극적인 조사ㆍ심의 협조를 하였다고 보기는 어렵다.
을 종합적으로 고려할 때, 이의신청인의 주장은 이유 없다.
60 한편 이의신청인의 법 위반 전력이 없고 이 사건 수급사업자에 대하여 별도로 금전적 지원을 한 점 등은 원 사건 심의 당시에도 주장ㆍ현출된 사정으로서 원심결에서 이미 고려되었다.
61 따라서 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위에 관한 이의신청인의 주장은 모두 이유 없다.
3. 결론
62 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인의 주장은 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
<별지> 원심결 주문
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=163653265" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
가. 기초사실
1) 원 사건 하도급거래 개요
1 이의신청인 주식회사 제이피씨오토모티브(원 사건 피심인, 이하 '이의신청인’이라 한다)는 「하도급거래 공정화에 관한 법률
2023. 7. 18. 법률 제19562호로 개정되기 전의 것을 말한다.
」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제2항 제1호의 규정에 의한 원사업자로서, 동법상 수급사업자인 주식회사 케이지인더스트리(신고인, 이하 '이 사건 수급사업자’라 한다)에게 발주자인 ○○○○○○○○○
이하에서는 회사명 기재 시 '주식회사’를 생략한다.
의 ○○○○ 차종의 ■■■■■■에 사용되는 부품(이하 '이 사건 물품’이라 한다)을 제조위탁하였다.
2 위 ■■■■■■은 다양한 부품의 결합으로 이루어진다. 이의신청인은 이 사건 수급사업자를 포함한 다수의 수급사업자에게 해당 부품의 제조를 위탁하고, 수급사업자들이 위탁계약에 따라 제조ㆍ납품한 부품을 조립한 후 성능검사를 거쳐 완성된 ■■■■■■을 발주자에게 공급한다. 이의신청인이 이 사건 수급사업자에게 제조위탁한 이 사건 물품은 총 ○○개 품목으로 구분된다.
3 이 사건 물품의 제조는 플라스틱 사출품에 인조가죽을 감싸는 작업을 통해 이루어지며, 원단의 제단-접착제 도포-접착-사상
가공물체의 표면 또는 모서리를 정밀하게 다듬는 작업을 말하며, 이 사건 물품의 경우 플라스틱 사출품에 접착된 원단을 사출품의 모양에 맞게 정밀하게 자르는 작업을 말한다.
-압착-감싸기 등의 공정을 거치며, 대부분 수작업으로 진행되는 만큼 수시로 바뀌는 작업자들의 숙련도 등을 고려하여 물품의 합리적 가격결정을 위해 수개월간의 실질 운영 데이터가 필요한 특징이 있다.
2) 원 사건의 경위
4 이의신청인은 2020. 7월경 발주자의 ○○○ 차량 ■■■■■■ 입찰에 참여하기 위하여 관련 부품의 제조를 위탁할 업체를 물색하던 중 이 사건 수급사업자와 접촉하고 이 사건 수급사업자로부터 최초 견적을 제출받는 것으로 하도급계약 체결을 위한 준비를 시작하였다.
5 이의신청인은 2020. 10. 15. 발주자의 ○○○ 차량 ■■■■■■ 입찰에 참여하여 생산을 수주하였고, 이의신청인과 발주자는 2021. 7. 21. ○○○ 차량의 부품개발계약을 체결하였다.
6 한편, 발주자인 ○○○○○는 2021. 4. 15.부터 2022. 11. 11.까지 회생절차 진행 중에 있었으므로 2022. 5월 전까지 ■■■■■■ 양산 물품에 대한 발주는 이루어지지 않았고, 2022. 6월경 ○○○○○○○가 ○○○○○의 최종 인수예정자로 확정되는 것과 맞물려 2022. 5월경 ■■■■■■의 초도물량 발주가 이루어지게 되었다.
7 발주자는 2022. 5월 초 이의신청인에게 2022. 6월 입고를 목표로 하는 초도 양산 물량을 발주하였고, 이의신청인과 발주자는 2022. 5월경부터 가단가를 적용하여 이 사건 도급 거래를 시작하였다.
8 이의신청인과 이 사건 수급사업자도 사양 변경 내용 등을 반영하여 단가를 협의하기 위해 여러 차례 견적을 주고받던 중이었는데, 위와 같이 이의신청인이 2022. 5월경 발주자로부터 ■■■■■■ 초도 양산 물량을 발주받고 2022. 5. 11. 이 사건 수급사업자에게 이 사건 물품을 최초로 발주하며 이 사건 하도급거래가 시작되었다.
9 이의신청인과 이 사건 수급사업자는 2022. 7. 1. 기본거래계약을 체결하고 2022. 8. 10. 가단가 합의를 체결하였다.
10 이의신청인과 발주자는 2022. 9. 7. 정단가 합의를 하였고, 이의신청인과 이 사건 수급사업자는 4차례에 걸친 견적 교환을 거쳐 2022. 10. 6. 정단가 합의에 이르렀다.
11 이의신청인과 발주자는 2023. 3. 21. ■■■■■■의 납품단가를 인상하기로 합의하고 인상된 단가를 2023. 3. 1. 납품분부터 소급 적용하기로 하였다.
12 이의신청인과 이 사건 수급사업자는 2024. 4. 12. 이 사건 물품의 단가를 인상하는 데에 합의하고 인상된 단가를 2024. 3. 27. 납품분부터 소급 적용하여 정산하였다.
13 이의신청인은 2024. 4월경 경영상 어려움을 이유로 발주자와 위 ■■■■■■의 납품 거래를 종료하였고, 이에 따라 이의신청인과 이 사건 수급사업자 간의 이 사건 하도급거래도 2024. 4. 30.을 기점으로 종료되었다.
나. 인정사실 및 처분
1) 서면 미발급 행위
가) 기본계약 체결 전 초도 발주 물량 위탁 시 서면 미발급 (2022. 5. 11.)
14 이의신청인은 2022. 5. 11. 이 사건 수급사업자에게 이 사건 물품의 초도물량 양산을 위탁하여 2022. 6. 10.부터 2022. 6. 30.까지 납품받았음에도, 이 사건 수급사업자가 작업에 착수하기 전까지 법정 기재 사항이 기재된 서면을 미발급하였다.
나) 가격결정 예정 시점을 기재하지 아니한 서면을 발급 (2022. 7. 1. 및 2022. 8. 10.)
15 이의신청인은 이 사건 수급사업자와 2022. 7. 1. 기본거래계약을 체결하고 가격협상 중 양산 시점이 도래하였다는 이유로 우선 이 사건 물품의 가단가를 정하고 추후 정단가를 협의하여 정하는 방식으로 하도급대금을 정하기로 하였으나, 기본거래계약서에 가단가 및 가격결정 예정 시점을 기재하지 아니하고 발급하였다.
16 이후 이의신청인은 2022. 8. 10. 이 사건 수급사업자와 가단가 결정에 합의하고 이 사건 수급사업자에게 임시 단가 합의서를 발급하였으나, 동 합의서에도 가격결정 예정 시점은 기재되어 있지 아니하였다.
다) 2022. 10. 6.자 체결한 정단가 합의서에 이의신청인 서명 미기재
17 이의신청인은 2022. 10. 6. 이 사건 물품의 정단가를 결정하면서, 이 사건 수급사업자에게 이의신청인의 서명이 누락된 합의서를 발급하였다.
2) 설계변경 등에 따른 하도급대금 조정 사유 미통지 및 하도급대금 미조정 행위
이하 '이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위’라 한다.
18 2022. 11월경 차량용 반도체 수급의 어려움 등으로 발주자의 생산라인이 2022. 12월부터 2023. 1월경까지 중단될 것으로 예상되자
이의신청인은 생산 중단과 관련하여 발주자로부터 공식적인 통보는 없었으며, 발주자의 VAN(Value Added Network) 시스템(이 시스템을 통하여 ○○○○○의 생산계획, 발주계획 등이 협력사로 공유된다)을 통해 생산계획을 확인하고 관련 담당자 간 비공식적인 의사소통이 있었던 것으로 보이지만, 당시 담당자 퇴사로 관련 증빙자료를 제출하지 못하였다는 사실을 조사 과정에서 설명하였고, 이에 관하여 원심결 심의 과정에서 다투지 아니하였다.
이의신청인은 2022. 11. 25. 이 사건 수급사업자에게 이 사건 물품의 생산 중단을 통보하였고, 이후 2022. 12월 중순경 생산은 재개되었다.
19 이와 관련하여 이의신청인은 2022. 11월 및 12월에 걸친 발주자의 갑작스런 생산량 감소 및 이와 관련한 △△비 상승 등 외부적인 경영 환경의 변화 및 부품가 현실화 필요성을 이유로 발주자에게 ■■■■■■에 대한 도급계약 단가 인상을 요청하였고, 그 결과 이의신청인과 발주자는 실사 등을 거쳐 2023. 3. 21. ■■■■■■의 납품단가를 인상하고 이를 2023. 3. 1. 납품분부터 소급적용하기로 합의하였다.
20 한편 이 사건 수급사업자도 2022. 11월 및 12월에 걸친 갑작스런 생산량 감소로 인하여 인건비 상승 등 외부적 경영 환경의 변화 및 비현실적 단가의 현실화 필요성을 이유로 이의신청인에게 이 사건 물품에 대한 하도급계약 단가 인상을 요청하였다.
21 그러나 이의신청인은 이 사건 수급사업자에 대한 실사 결과 단가를 인상할 필요가 없다고 주장하며 이 사건 물품에 대한 단가를 인상하여주지 않았으며, 약 1년이 경과한 2024. 4. 12.에야 비로소 이 사건 물품에 대한 단가를 인상하고 이를 2023. 3. 27. 납품분부터 소급적용하기로 하였다.
22 또한 이의신청인은 2023. 3. 21. 발주자로부터 ■■■■■■ 단가를 인상받기로 하였으면서도, 그로부터 15일 이내에 이 사건 수급사업자에게 그 인상 사유와 내용을 통지하지 아니하였다.
3) 처분
23 원심결은 이 사건 서면 미발급 행위에 대하여 향후 재발방지명령을, 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위에 대하여 향후 재발방지명령 및 5천만 원의 과징금 납부명령을 부과하였다.
2. 이의신청 이유 및 판단
가. 서면 미발급 행위 관련
1) 이의신청인의 주장
24 이의신청인은 다음과 같은 이유로 이 사건 서면 미발급 행위가 성립하지 않는다고 주장한다.
25 첫째, 이 사건 물품은 대부분 수작업으로 진행되므로 합리적 단가 결정을 위해서는 수개월간의 실질 운영 데이터가 필요한바, 2022. 5. 11. 초도물량 발주, 2022. 7. 1. 기본거래계약 체결, 2022. 8. 10. 가단가 합의 각 시점에 단가 등 법정 기재사항 및 가격결정 예정시점을 기재하기가 불가능하였다.
26 둘째, 「하도급거래공정화지침
2024. 6. 27. 공정거래위원회예규 제461호로 개정되기 전의 것
」(이하 '공정화지침’이라 한다) Ⅲ. 3. (1)
기본계약서 또는 개별계약서에 위탁일, 품명, 수량, 단가, 하도급대금, 납기 등 법에서 규정하고 있는 중요기재사항을 담은 서면을 발급한 경우는 적법한 서면발급으로 본다.
이의신청인은 2025. 11. 7.자 보충 이의신청서에 Ⅲ. 3. (2)이라고 기재하였으나(36면), 이는 오기로 보이므로 상기와 같이 Ⅲ. 3. (1)로 정정하여 기재한다.
에 의하더라도 가격결정 예정시점은 필수 기재사항이 아니고, 이의신청인은 2022. 7. 1.자 기본거래계약에 단가 결정과 관련된 내용을 충분히 기재하였을 뿐 아니라 2022. 8. 10.자 가단가 합의를 할 당시에도 발주처와 정단가 합의가 언제 이루어질지 예측하기 어려웠으므로, 이의신청인은 2022. 7. 1.자 기본거래계약 및 2022. 8. 10.자 가단가 합의서에 가격결정 예정시점을 기재하는 것이 불가능하였다.
27 셋째, 이의신청인은 2022. 5. 11. 초도물량을 발주하는 이메일 및 그 첨부파일에 이 사건 물품의 위탁일, 품목명, 규격, 사양, 발주량 등을 상세히 기재하였고, 공정화지침 Ⅲ. 3. (3)도 법정 기재사항 일부가 누락되었더라도 업종 특성 및 현실에 비추어 거래에 큰 문제가 없으면 적법한 서면 발급으로 본다고 규정하고 있으므로, 2022. 5. 11. 초도물량 발주 관련 서면 미발급 행위가 성립한다고 볼 수 없다.
28 넷째, 2022 10. 6.자 정단가 합의서에 서명이 누락된 것은 사실이나, 정단가가 가단가보다 낮게 결정되지 않았고 이후 이 사건 수급사업자에게 해당 정단가대로 모두 정산이 이루어졌으므로 수급사업자는 어떠한 불이익도 입지 않았는바, 이의신청인의 2022. 10. 6.자 정단가 합의서상 서명 누락이 하도급거래질서를 저해하였다고 볼 수도 없다.
29 다섯째, 상기와 같이 이의신청인은 이 사건 수급사업자에게 법 제3조에 따른 법정 기재사항을 모두 기재한 서면을 교부할 수 없는 정당한 사유가 있었고, 대법원 판례는 행정법규 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 제재처분을 부과할 수 없다고 일관되게 판시
대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결, 대법원 2002. 5. 24. 선고 2001두3952 판결
하고 있으므로, 이와 달리 보아 이 사건 서면 미발급 행위의 성립을 인정한 원심결은 위법하다.
2) 판단
30 이의신청인의 첫 번째 주장 관련, 법 제3조에서 정한 서면 발급의무의 입법취지는 해당 서면을 통해 하도급계약 내용을 명백히 하고 향후 분쟁 발생 시 기초자료로 활용하게 함으로써 열위적 지위에 있는 수급사업자를 보호하고자 함이고
서울고등법원 2023. 7. 6. 선고 2022누36294 판결(2023. 11. 9. 상고기각 확정), 서울고법 2004. 10. 7. 선고 2003누17773 판결 등 참조
, 제조위탁 목적물의 단가 또는 대금은 하도급계약의 핵심 내용에 해당하므로, 단순히 업종 특성상 단가 산정을 위해서 시간이 소요된다는 이유로 단가 및 가격결정 예정시점을 미기재하였다는 주장은 상기 입법취지를 몰각시키는 것이어서 받아들일 수 없다.
31 합리적 단가 결정에 필요한 실질 운영 데이터를 확보하기 위해 수개월의 시간이 소요된다면 해당 소요 시간을 고려하여 가격결정 예정시점을 기재하여야 할 것이고, 만일 단일 시점을 특정하기가 곤란하다면 범위를 정하여 기한을 두되 예외적으로 발주자와의 단가 협의가 미루어지고 있어 그와 순차적 관계에 있는 수급사업자와의 단가 협의가 연기되어야 한다는 등의 합리적 사유가 인정되는 경우에는 수급사업자와의 협의 내지 동의 절차를 거쳐 가격결정 예정기한을 일정 기간 연장하기로 하는 약정을 미리 명시하는 등의 보충적 수단도 충분히 존재하나, 이의신청인은 이러한 노력을 전혀 하지 않은 채 서면 발급의무를 해태하였다.
32 그밖에 같은 업종의 다른 사업자들이 일반적으로 이의신청인이 주장하는 상기 사유를 들어 하도급계약 서면을 미발급 한다거나, 서면에 단가 및 가격결정 예정시점을 미기재한다는 등의 사정을 찾아보기도 어렵다.
33 이의신청인의 두 번째 주장과 관련, 공정화지침 Ⅲ. 3. (2)
빈번한 거래에 있어 계약서에 법정기재사항의 일부가 누락되어 있으나, 건별 발주 시 제공한 물량표 등으로 누락사항의 파악이 가능한 경우는 적법한 서면발급으로 본다.
는 계약서면 외에 발주 물량표 등 다른 서면을 종합하여 기존 계약서면에 누락된 법정 기재 사항을 족히 파악할 수 있는 경우에는 이를 적법한 것으로 본다는 취지로 해석함이 타당하고, 법 제3조 제6항 상의 요건
위탁시점에 확정하기 곤란한 사항에 대해서는 정당한 사유가 있는 경우 해당 사항이 정하여지지 아니한 이유와 그 사항을 정하게 되는 예정기일을 서면에 적어야 한다.
에 해당할 경우 가격결정 예정시점도 법정 기재 사항이 된다고 보아야 할 것인데, 이 사건 2022. 7. 1.자 기본거래계약에는 추상적인 단가 결정 방식과 절차만이 기재되어 있을 뿐
2022. 7. 1.자 기본거래계약 관련 내용(원 사건 심사보고서 소갑 제9호증, 이의신청서 소을 제17호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=163653259" alt="각주이미지"></img>
구체적인 단가나 가격결정 예정시점에 대한 내용은 전혀 기재되어 있지 않다.
34 또한 상기 기본거래계약과 2022. 8. 10.자 가단가 합의서를 종합하여 보더라도 정단가 및 그에 대한 가격결정 예정시점을 전혀 예측할 수 없고, 특히 2022. 5. 11. 초도물량 발주 또는 2022. 7. 1. 기본거래계약 체결 이후부터 2022. 8. 10. 가단가 합의가 이루어지기 이전까지의 기간 동안 이 사건 수급사업자는 가단가 및 그 결정 예정시점조차 전혀 알 수 없는 상태에서 이의신청인의 발주에 따라 이 사건 물품을 제조하여 납품
원 사건 심사보고서 소갑 제24호증
하는 등 거래상 불안정한 지위에 상당 기간 노출되기도 하였는바, 이의신청인이 2022. 7. 1.자 기본거래계약 및 2022. 8. 10.자 가단가 합의서에 가격결정 예정시점을 미기재한 행위는 위법함을 면하기 어렵다.
35 발주처와의 정단가 합의 시점을 예측하기 어려워 가격결정 예정시점을 기재할 수 없었다는 주장에 대해서도, 앞서 본 바와 같은 보충적 수단이 충분히 존재하므로 이에 대한 이의신청인의 주장 역시 이유 없다.
36 이의신청인의 세 번째 주장과 관련, 2022. 5. 11. 초도물량 발주 이메일 및 그 첨부파일에는 단가와 하도급대금이 기재되어 있지 않을 뿐만 아니라 이의신청인의 서명 또는 기명날인이 누락되어 있고, 공정화지침 Ⅲ. 3. (6)도 '양 당사자의 기명날인이 없는 서면을 발급한 경우는 서면 미발급으로 본다’고 별도로 명시하고 있으므로, 동 지침 Ⅲ. 3. (3) 규정
법정기재사항의 일부분이 누락되었으나 업종의 특성이나 현실에 비추어 볼 때 거래에 큰 문제가 없다고 판단되는 경우는 적법한 서면발급으로 본다.
에도 불구하고 이 사건 2022. 5. 11. 초도물량 발주 이메일 및 그 첨부파일은 비록 위탁일ㆍ품목명ㆍ규격ㆍ사양ㆍ발주량 등이 상세히 기재되어 있다고 하더라도 이를 적법하게 발급된 서면이라고 볼 수는 없음이 명백하다.
2022. 5. 11. 초도물량 발주 당시에는 기본거래계약이 체결(2022. 7. 1.)되기 전이기는 하나, 기본거래계약 제3조 제5항 및 제6항을 보면 이의신청인도 유효한 계약서면의 요건에 단가, 대금, 지급기일에 관한 내용 및 서명ㆍ기명날인이 포함됨을 인식하였던 것으로 보인다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=163653261" alt="각주이미지"></img>
37 이의신청인의 네 번째 주장과 관련, 법 제3조 제1항 및 제2항의 서면 발급의무 위반행위는 원사업자가 수급사업자에게 제조ㆍ건설 등의 위탁 또는 추가ㆍ변경위탁을 하면서 하도급대금과 그 지급방법 등 법 시행령 제3조에서 정한 사항을 기재하고 양 당사자가 서명 또는 기명날인한 서면을 수급사업자가 위탁에 따른 작업을 시작하기 전까지 발급하지 아니하면 성립하는 것이지
서울고등법원 2023. 7. 6. 선고 2022누36294 판결(확정) 참조
, 별도로 거래상대방인 수급사업자에게 대금 미지급 등 실질적 불이익을 입혔다거나 하도급거래질서를 저해하였을 것이 추가로 요구된다고 볼 수는 없다.
38 판례도 원사업자가 수급사업자에게 발주서로 제조위탁하고 마감 내역에 따라 하도급대금을 정하는 관행이 있었고 이와 같은 방법으로 하도급대금 전액이 차질없이 지급된 사안에 대해, 그러한 사정만으로는 법정 기재 사항이 포함된 계약서면을 수급사업자에게 발급하지 않은 것이 정당화되지는 않는다고 판시하였다.
서울고등법원 2015. 12. 3. 선고 2015누32195(상고기각 확정) 참조
39 따라서 이의신청인의 주장대로 이의신청인과 이 사건 수급사업자가 정단가에 따라 정산을 끝마쳤다고 하더라도 이는 이 사건 서면 미발급 행위의 위법성에 영향을 미치지 않는다.
40 이의신청인의 다섯 번째 주장과 관련, 법이 정하고 있는 예외적인 사유는 '재해ㆍ사고로 인한 긴급복구공사를 하는 경우’ 등과 같은 정당한 사유가 있는 경우이고, 이때에도 수급사업자가 작업에 착수하기 전 서면을 발급하되 일부 사항에 한정하여 기재하지 않을 수 있을 뿐이며, 해당 사항을 기재하지 않은 이유와 나중에 그 사항을 정하게 되는 기일을 서면에 적어야 하나
공정거래위원회 2024. 12. 20. 의결 제2024-363호 참조
, 이의신청인의 행위는 이에 해당하지 아니한다.
41 이의신청인의 주장 요지는 결국 업종의 특성 및 거래 현실에 비추어 서면 미발급 행위에 정당한 사유가 있었다는 것인데, 대법원 판례도 거래 관행에 따라 서면 발급 없이 발주 후 대금 정산을 마친 사안에서 서면 미발급 행위의 위법성을 인정하였는바
대법원 2005. 3. 11. 선고 2004두12780 판결, 서울고등법원 2023. 7. 6. 선고 2022누36294 판결(확정) 등 참조
, 상기 이의신청인의 주장은 이유 없다.
특히 이의신청인이 근거로 제시한 판례는 그 사실관계를 볼 때 처분상대방에게 책임을 묻는 것이 예측가능성과 수인한도를 초과하는 경우에 해당하여, 이 사건의 경우와는 현저히 다르다. 해당 판례 사안의 사실관계는 다음과 같다.① 부동산 양수인이 양도인의 양도 전 행위로 발생한 위법 상태(불법 급수장치 설치)를 알지 못한 채 처분청에 수도 요금 과다를 알리며 항의하였는데, 처분청이 이에 대한 조사 과정에서 상기 위법 상태를 알게 되었고 이를 이유로 양수인에게 제재처분을 부과한 사안(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결)② 음반법과 청소년법상 비디오물감상실 출입 가능 연령이 다르게 정해져 관련 법령 해석상 혼란이 발생하였고, 이에 비디오물감상실 영업주가 출입 불가 연령의 청소년에 대하여 법률상 출입이 허용되는 것으로 오인하여 그 출입을 허용함으로써 제재처분을 부과받은 사안(대법원 2002. 5. 24. 선고 2001두3952 판결)
42 따라서 이 사건 서면 미발급 행위에 관한 이의신청인의 주장은 모두 이유 없다.
나. 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위 관련
1) 이의신청인의 주장
43 이의신청인은 다음과 같은 이유로 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위가 성립하지 않는다고 주장한다.
44 첫째, 이의신청인에게 법 제16조 제1항 및 제2항 상의 하도급대금 조정ㆍ통지의무가 발생하려면 이의신청인이 발주자로부터 단가를 인상받은 것과 동일한 사유로 인하여 이 사건 수급사업자가 추가 비용을 지출하여야 하는데
광주고등법원 2023. 8. 30. 선고 2023나20272 판결, 서울중앙지방법원 2023. 4. 13. 선고 2021가합549126 판결 참조
, 원심결은 수급사업자가 실제로 추가 비용을 지출하였는지 자체를 입증하지 못하였다.
45 둘째, 원심결은 발주자-이의신청인 간 단가 인상 사유와 이 사건 수급사업자에게 발생한 추가 비용 간의 인과관계를 입증하지 못하였다.
46 셋째, 원심결은 발주자-이의신청인 간 단가 인상 사유
① 발주자와 애초에 합의한 단가가 낮았다는 점, ② 이의신청인의 투자비 손실, ③ 발주자의 생산량 변동으로 인한 신청인의 노무비 손실
와 이의신청인-이 사건 수급사업자 간 단가 인상 사유 또는 단가 인상 요청 사유
① 당초 합의된 단가가 너무 낮아 현실화가 필요하다는 점, ② 2022. 11월경부터 발생한 생산정지로 숙련작업자 퇴사가 이루어져 경영상 어려움이 발생한 점
가 동일하지 않음에도 이를 동일하다고 오인하였다.
47 넷째, 이의신청인이 2023. 4. 17. 이 사건 수급사업자에 대하여 한 실사 결과상 제조원가 및 일반관리비는 2022. 10. 6.자 정단가 합의에서 정해진 단가보다 높았으므로 인상 필요성이 없었고, 그 외에 이의신청인은 이 사건 수급사업자의 자금 경색 등 사업상 곤란을 방지하기 위하여 상당 규모의 전도자금을 지원하기도 하였다.
48 다섯째, 하도급대금 조정 의무 위반에 관한 공정거래위원회 심결례는 과징금을 부과하지 않은 사례가 다수 존재하며
의결 제2003-124호, 의결 제2004-232호, 의결 제2018-324호
, 이의신청인은 원 사건 조사 단계에서부터 적극 협력하였는바 20% 범위 내에서 기본산정기준을 감경받아야 하며, 이의신청인이 이 사건 이전까지는 법을 위반한 적이 없고 오히려 손해를 봐가면서까지 이 사건 수급사업자를 지원하였다는 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금이 감경되어야 한다.
2) 판단
49 이의신청인의 첫 번째 주장과 관련, 이의신청인이 발주자로부터 단가를 인상받은 사유 중 하나는 발주자의 생산량 변동으로 인한 신청인의 △△비 손실이다. 즉 2022. 11월 및 12월경 차량용 반도체 수급 곤란으로 인하여 발주자가 생산량을 급격히 줄였는데, 이로 인해 이의신청인은 △△비 손실을 입었다. 그와 동일한 사유로 이 사건 수급사업자도 △△비 손실을 입은 것인바, 이러한 △△비 손실이 이 사건 수급사업자의 추가 비용이라 할 수 있고, 이러한 사정은 이미 원심결에서도 고려되었다.
원심결 의결서 25∼29면
50 또한 이의신청인이 법 제16조 제1항 및 제2항 상 하도급대금 조정ㆍ통지의무의 발생 요건으로 수급사업자의 실제 추가 비용 지출이 있어야 한다고 주장하면서 제시한 판례 사안들은 이 사건과 쟁점 및 사실관계가 다르므로 이의신청인의 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위 성부를 판단하는 기준으로 삼기에 적합하다고 보기 어렵다.
이의신청인이 제시한 판결들은 행정처분의 위법성 여부가 아닌 대금 등의 지급의무 여부를 다툰 민사판결일 뿐 아니라, 그 중 특히 서울중앙지방법원 2021가합549126 판결은 당해 사건 하도급계약의 목적물인 공사를 완성하지 못한 사안으로서, 재판부가 하도급법 제16조 제1항에 기한 당해 사건 피고의 항변을 배척한 주된 이유로 공사가 완성되지 못한 점을 들고 있는 등, 수급사업자가 위탁 목적물을 제조하여 납품을 완료한 이 사건과 그 사실관계가 현저히 다르다.
51 설령 상기 이의신청인의 주장을 받아들이더라도, 2022. 5월 초도물량 발주 이후부터 2022. 12월경 일시적 생산 중단이 있기까지의 기간 동안 이 사건 수급사업자의 △△비 변동 추이는 아래 <표>와 같은바, 이를 살펴보면 초도물량 생산 시작 이후 시간이 지남에 따라 작업 숙련도 증가 및 생산 노하우 축적 등으로 인하여 개당 △△비가 감소함을 확인할 수 있다. 그러다가 발주자의 갑작스런 생산 중단이 있은 직후인 2022. 12월 개당 △△비는 숙련작업자 퇴사
이 사건 수급사업자가 숙련작업자들에게 비가동기간 인건비 70%를 계속 지급하겠다고 제안하였음에도 35명이 이를 거절하고 퇴사하였다(원 사건 심사보고서 소갑 제14호증).
등으로 인하여 급격히 상승함을 확인할 수 있다(CTR ○.○%, UPR ○○% 각 증가). 따라서 이를 종합하면 발주자의 사정으로 인한 생산량 변동이라는 공통의 원인이 이의신청인과 이 사건 수급사업자에게 공히 △△비 손실 증가라는 추가 비용을 발생시켰다고 보는 것이 타당하다.
<표> 이 사건 수급사업자의 개당 △△비 변동 추이 (2022. 5월부터 12월까지)
이 사건 수급사업자 추가 제출 자료(2025. 11. 18.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=163653263" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
52 이의신청인의 두 번째 주장과 관련, 발주자-이의신청인 간 단가 인상 사유 중 하나인 발주자의 갑작스런 생산 중단으로 인하여 이 사건 수급사업자의 이 사건 물품 관련 추가 비용이 발생하였음은 앞서 본 바와 같고, 원심결도 양자 간의 인과관계에 관하여 이미 고려하였다.
원심결 의결서 25∼29면
53 이의신청인의 세 번째 주장과 관련, 이의신청인도 자인하는 바와 같이 발주자-이의신청인 간 단가 인상 사유는 ① 발주자와 애초에 합의한 단가가 낮았다는 점, ② 이의신청인의 투자비 손실, ③ 발주자의 생산량 변동으로 인한 신청인의 △△비 손실이고, 이의신청인-수급사업자 간 단가 인상 사유도 ① 당초 합의된 단가가 너무 낮아 현실화가 필요하다는 점, ② 2022. 11월경부터 발생한 생산정지로 숙련작업자 퇴사가 이루어져 경영상 어려움이 발생한 점인바, 이의신청인의 투자비 손실만을 제외하면 나머지 주요 인상 사유는 서로 사실상 동일함이 명백하고, 원심결도 이에 관하여 이미 고려하였다.
원심결 의결서 26∼27면
54 또한 이의신청인은 단가 '인상 사유’와 단가 '인상 요청 사유’가 다름에도 원심결이 이를 혼동하였다는 취지로 주장하나, 거래당사자 간 몇 가지 사유를 들어 단가 인상을 요청하고 이를 수긍한 상대방이 단가를 인상하는 데에 합의하는 것이 거래상 자연스러운 순서라고 할 수 있는 점, 이와 같이 본다면 이의신청인 주장과 같이 '인상 사유’와 '인상 요청 사유’가 실질적으로 큰 내용상 차이를 가진다고 보기는 어려운 점, 더욱이 이의신청인도 발주자-이의신청인 간 단가 '인상 사유’로 상기 ① 내지 ③의 내용을 제시
2025. 11. 7.자 보충 이의신청서 16면
하고 있는데 이는 이의신청인이 발주자에게 보낸 '○○○ 부품가 현실화 요청’이라는 제목의 공문의 내용과 일치하며, 이의신청서에서도 그와 같은 공문들을 통칭하여 '신청인의 발주자에 대한 단가인상 요청 공문들’이라고 기재하고 있는 점
2025. 11. 7.자 보충 이의신청서 12면
등을 고려할 때, 정작 이의신청인도 '인상 사유’와 '인상 요청 사유’를 사실상 구분하지 않고 있음을 확인할 수 있다.
55 이의신청인의 네 번째 주장과 관련, 법은 제16조 제1항 제1호 및 제2호 요건을 충족하면 대금 증액 의무가 발생하는 것으로 규정하고 있을 뿐이고 그 외에 이의신청인 주장과 같이 약정 대금(단가)보다 원가
이의신청인이 실시한 원가 실사 결과 및 그 산출 방식에 대해서도 이 사건 수급사업자와 이의신청인 간 다툼이 존재한다.
가 낮을 경우에는 증액 의무가 면제된다는 등의 예외 규정을 두고 있지 않다.
56 또한 공정화지침 Ⅲ. 16. 바.에서 '원사업자가 발주자로부터 물가변동 등의 이유로 추가금액을 지급받은 때, 일부 공종에 있어 하도급금액이 원도급금액을 상회한 경우에도 하도급금액을 기준으로 증액해 주어야 한다’라고 규정하고 있는 점을 아울러 고려하면, 하도급금액이 원도급금액을 상회할 경우에조차 증액 의무가 있는데 하도급금액이 단지 실사 결과 원가를 상회한다는 이유만으로 증액 의무가 없다고 보는 것은 타당하지 않다.
57 그리고 이의신청인이 이 사건 수급사업자에게 별도로 전도자금을 지원하였다는 사정은 이 사건 대금조정ㆍ통지의무 위반행위의 성립 여부와는 무관한 사정이라 할 것이다.
58 이의신청인의 다섯 번째 주장과 관련, 공정거래위원회 심결례 중에는 이 사건과 같은 유형인 대금조정ㆍ통지의무 위반행위에 대하여 과징금을 부과한 경우들도 존재하며, 특히 이 사건처럼 1개 수급사업자를 대상으로 한 경우에도 2억 5천만 원의 과징금을 부과한 사례까지 존재하므로
원가변경, 물량증가, 공사내용 변경 사유로 도급계약금액이 증액되었으나 15일 내 수급사업자에게 통지하지 않고, 하도급대금 증액도 하지 않은 사안(의결 제2024-046호)
이의신청인의 주장은 받아들일 수 없다.
59 또한 이의신청인은 조사 단계에서 자료를 제출하는 등 적극 협력하였으므로 「하도급 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시」
공정거래위원회 고시 제2023-22호로 개정되어 2023. 10. 24. 시행되기 전의 것, 이하 '과징금 고시’라 한다.
Ⅳ. 3. 다. (2)를 적용하여 20% 이내에서 기본산정기준을 감경해야 한다고 주장하나, 조사 협력 감경은 공정거래위원회가 개별 사안의 구체적 사정을 고려하여 재량적으로 판단하도록 한 것이라고 봄이 타당한 점, 만일 이와 달리 조사 단계에서 자료를 제출하기만 하면 언제나 조사 협력 감경을 적용해야 한다고 볼 경우 이는 조사 협력 감경 비율을 '20% 이내’의 재량적 범위로 명시한 과징금 고시 규정 문언과도 조화되지 않을 뿐만 아니라 개별 사안마다 구체적 타당성을 기하기 어려워져 결과적 정의에도 반하게 될 우려가 큰 점 등
이의신청인은 현재까지도 원 사건 위반행위의 위법성을 일관되게 부인해오고 있는 등, 감경 비율을 적용할 수 있을 만큼 적극적인 조사ㆍ심의 협조를 하였다고 보기는 어렵다.
을 종합적으로 고려할 때, 이의신청인의 주장은 이유 없다.
60 한편 이의신청인의 법 위반 전력이 없고 이 사건 수급사업자에 대하여 별도로 금전적 지원을 한 점 등은 원 사건 심의 당시에도 주장ㆍ현출된 사정으로서 원심결에서 이미 고려되었다.
61 따라서 이 사건 대금 조정ㆍ통지의무 위반행위에 관한 이의신청인의 주장은 모두 이유 없다.
3. 결론
62 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인의 주장은 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
<별지> 원심결 주문
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=163653265" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).