공정거래위원회
의결서
2026경심0341
고양시 발주 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 입찰 관련 10개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건
의결일: 2026년 4월 16일
주문
합자회사 천일공사, 주식회사 고양위생공사, 주식회사 원당기업, 합자회사 수창기업, 청안기업 합자회사, 합자회사 서강기업, 그린워크기업 합자회사, 합자회사 고양미화산업, 주식회사 벽제개발, 승문기업 주식회사의 이의신청을 기각한다.
이유
1. 원심결 내용
1 이의신청인들은 2020년 5월 및 2022년 5월 고양시가 발주한 '고양시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 용역’ 관련 입찰에 참가하면서 총 24건의 입찰에서 낙찰예정자, 들러리, 투찰률 등을 합의하고 이를 실행하였다.(이하 '원사건 공동행위’라 한다)
2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 공동행위가 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」
2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다.
제40조 제1항 제4호 및 제8호에 위반되는 부당한 공동행위라고 판단하고, <별지> 기재와 같이 이의신청인들에게 시정조치 및 과징금 납부명령을 부과하기로 의결하였다. 원심결은 이의신청인들의 원사건 공동행위에 대하여 「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」
2021. 12. 29. 공정거래위원회 고시 제2021-50호로 개정된 것을 말하며. 이하 '과징금 고시’라 한다.
에 따라 과징금을 산정 및 부과하였다.
2. 이의신청 이유 및 판단
가. 원심결 시정조치 및 과징금 납부명령을 취소하여야 한다는 주장
1) 이의신청인들의 주장
3 이의신청인들은 다음과 같은 이유로 원심결에서 부과된 시정조치 및 과징금 납부명령을 취소하여야 한다고 주장한다.
4 첫째, 위반행위 파급효과가 고양시 지역에 한정되는 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위의 위법성이 낮으므로 경고 의결 대상에 해당한다.
5 둘째, 원사건 공동행위는 이의신청인들이 각자의 기존 담당 구역과 유사한 구역을 낙찰받아 담당함으로써 주민 민원을 최소화하고 용역 업무 처리의 효율성을 제고하기 위한 공익적 목적에서 비롯되었으며, 실제로도 효율성 증대 효과가 발생하였다.
2) 판단
6 살피건대 이의신청인들의 주장은 다음과 같은 점에서 인정하기 어렵다.
7 첫째, 원사건 공동행위는 그 성격 및 내용 등을 종합적으로 고려할 때 법 위반 정도가 중대하므로 시정조치 및 과징금 부과의 필요성이 인정된다.
8 이의신청인들은 지방자치단체인 고양시가 발주한 24건의 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 입찰
원사건 공동행위와 관련된 입찰(24건)의 계약금액 합계액은 219,541백만 원이다.
에서 경쟁을 회피할 목적으로 낙찰예정자, 투찰률 등을 합의하고 실행하였다. 이로 인해 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁이 제한되었고, 입찰참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 무력화
특히, 고양시는 당초 수의계약으로 용역사업자를 선정해 오다가, 2019년 자체감사에서 장기간 수의계약에 따른 독과점 등의 문제점이 지적되자 경쟁 촉진을 위해 2020년부터 경쟁입찰을 도입하였으나, 원사건 공동행위로 그 취지가 훼손되었다.
되어 당해 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통해 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성이 원천적으로 제한된 바, 법 위반의 정도가 경미하다고 볼 수 없다.
9 둘째, 원사건 공동행위는 경성 담합에 해당하여 경쟁제한효과가 명백한 반면, 이의신청인들이 주장하는 효율성 증대효과를 입증할 수 있는 객관적ㆍ계량적 자료는 확인되지 아니한다.
10 아울러 주민 민원 발생 최소화, 용역 업무처리의 효율성 증대 등은 발주처인 지방자치단체가 입찰 조건이나 적격심사 기준 개선 등을 통하여 검토하는 것을 별론으로 하더라도, 민간사업자인 이의신청인들이 부당한 공동행위를 통하여 달성할 사안이라고 볼 수 없는 바, 담합행위의 정당화 사유 내지 원심결 처분의 취소사유로 인정하기 어렵다.
11 셋째, 이의신청인들이 주장하는 참작 사유는 이미 원심결 과징금 산정과정에서 충분히 반영되었다.
12 원심결은 원사건 입찰의 특성, 원사건 공동행위로 이의신청인들이 얻은 부당이득, 발주처 피해 정도 등을 종합적으로 고려하여 1%의 부과기준율을 적용하였다.
원심결 의결서 31면 참조: “…, 원사건 입찰 당시 피심인들 이외 입찰 참가 자격을 가진 사업자가 없었던 점, 원사건 합의가 없었더라도 피심인별로 1개 구역씩 낙찰받을 것으로 기대되었던 점, 기존 수의계약 체결 시 대비 입찰에 따른 낙찰률이 낮아 피심인들이 원사건 공동행위로 취득한 경제적 이득이나 발주처의 피해 정도 등이 상당하다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 부과기준율 1%를 적용한다.”
나. 원심결 부과과징금을 감액하여야 한다는 주장
1) 이의신청인들의 주장
13 이의신청인들은 다음과 같은 이유로 원심결 부과과징금을 감액하여야 한다고 주장한다.
14 첫째, 원사건 2020년 합의는 고양시의 생활폐기물 수집ㆍ운반 구역 재편성에 따라 이의신청인들이 효율적인 담당 구역 분할에 대해 논의한 것으로 실질적으로 물량배분 합의에 해당하는 바, 이의신청인들이 각자 실제 낙찰받은 입찰 건의 계약금액만을 기준으로 관련매출액을 산정하는 것이 타당하다. 그러나 원심결에서는 들러리로 참여한 입찰의 계약금액을 관련매출액에 포함하여 과징금액을 과중하게 산정하였다.
15 둘째, 이의신청인들의 현실적 부담능력 등을 고려할 때, 과징금을 추가로 감액하는 것이 가능하다.
2) 판단
16 살피건대 이의신청인들의 주장은 다음과 같은 점에서 인정하기 어렵다.
17 첫째, 이의신청인들은 2020년 합의에서 낙찰예정자, 들러리, 투찰률을 합의하고 실행
원심결 의결서 14면 참조: “피심인들은 2020년 입찰에서 구역별 낙찰예정자를 사전에 정하여 낙찰예정자는 적격심사를 통과할 수 있는 적정 금액으로 투찰하고, 각자 낙찰받기로 예정된 구역이 속한 구(區)에 있는 다른 구역의 입찰에 들러리로 참가하면서 기초금액을 초과하는 금액으로 투찰하기로 합의하고 이를 실행하였다.”
한 바, 이는 전형적인 입찰담합에 해당하므로 원심결에서 관련매출액 산정 시 들러리로 참여한 입찰의 계약금액을 포함한 것은 타당하다.
2025. 6. 24. 전원회의 의결 제2025-제137호, 2023. 1. 19. 의결 제2023-006호 등 참조.
합의에 물량배분에 관한 내용이 포함되었다고 하더라도 하나의 행위가 법 제40조 제1항 각 호에서 규정하는 부당공동행위 요건을 중첩적으로 충족하는 경우 각각의 부당공동행위들이 함께 성립하므로 입찰담합의 성질이 배제되지 아니한다.
대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두32688 판결 등 참조.
18 또한, 입찰담합에서 들러리 참여행위는 독자적인 위법성이 인정되는 바, 들러리로 참여한 입찰의 계약금액을 관련매출액에 포함하는 것이 부당하다고 볼 수 없는 점
서울고등법원 2021. 4. 22. 선고 2020누44468 판결(확정), 서울고등법원 2021. 4. 2. 선고 2020누44758 판결(확정) 등 참조.
, 과징금 고시에 따라 들러리로 참여한 입찰 건의 관련매출액에 대해서는 감액을 적용한 점
원심결 의결서 31면 참조: “각 입찰 건에서 탈락한 피심인에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (2) 규정에 따라 산정기준을 감액한다.”
등을 고려할 때, 원심결에서 부과한 과징금액이 형평성에 어긋나거나, 부당하게 과중하다고 보기 어렵다.
19 둘째, 이의신청인들의 2025년 재무상황을 기준
원심결 의결 당시에는 직전연도인 2025년 재무제표가 확정되지 않은 상태였기 때문에 2024년 재무상황을 기준으로 이의신청인들의 현실적 부담능력에 따른 감액 요건 충족 여부를 검토하였으나 10개사 모두 요건을 충족하지 아니하였다.(이의신청인들의 2024년 재무상황은 원심결 의결서 4∼5면 참조)
으로 과징금 고시상 현실적 부담능력에 따른 조정 요건
과징금 고시 IV. 4. 가.에서는 현실적 부담능력에 따른 조정과 관련하여, 의결일 직전 사업연도 사업보고서상 ① (i) '부채비율이 300%를 초과’ 또는 '200%를 초과하면서 같은 업종 평균의 1.5배를 초과’하고 (ii) 당기순이익이 적자이면서 (iii) 2차 조정된 산정기준이 잉여금 대비 상당한 규모인 경우 또는 ② 자본잠식 상태에 있는 경우 2차 조정된 산정기준의 100분의 30 이내에서 감액할 수 있다고 규정하고 있다.
충족 여부를 살피건대, 다음 <표>와 같이 이의신청인들 모두 부채비율이 200% 미만이고 당기순이익이 발생하는 등 조정 요건을 충족하지 아니하므로 과징금을 추가로 감액할 사유가 없다고 판단된다.
<표> 이의신청인들의 2025년 재무상황(요약)
(단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=164467399" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 출처: 이의신청인들의 제출자료
3. 결론
20 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인들의 주장은 이유 없으므로 이의신청을 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
<별지>
원심결 주문
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=164467401" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
1 이의신청인들은 2020년 5월 및 2022년 5월 고양시가 발주한 '고양시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 용역’ 관련 입찰에 참가하면서 총 24건의 입찰에서 낙찰예정자, 들러리, 투찰률 등을 합의하고 이를 실행하였다.(이하 '원사건 공동행위’라 한다)
2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 공동행위가 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」
2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다.
제40조 제1항 제4호 및 제8호에 위반되는 부당한 공동행위라고 판단하고, <별지> 기재와 같이 이의신청인들에게 시정조치 및 과징금 납부명령을 부과하기로 의결하였다. 원심결은 이의신청인들의 원사건 공동행위에 대하여 「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」
2021. 12. 29. 공정거래위원회 고시 제2021-50호로 개정된 것을 말하며. 이하 '과징금 고시’라 한다.
에 따라 과징금을 산정 및 부과하였다.
2. 이의신청 이유 및 판단
가. 원심결 시정조치 및 과징금 납부명령을 취소하여야 한다는 주장
1) 이의신청인들의 주장
3 이의신청인들은 다음과 같은 이유로 원심결에서 부과된 시정조치 및 과징금 납부명령을 취소하여야 한다고 주장한다.
4 첫째, 위반행위 파급효과가 고양시 지역에 한정되는 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위의 위법성이 낮으므로 경고 의결 대상에 해당한다.
5 둘째, 원사건 공동행위는 이의신청인들이 각자의 기존 담당 구역과 유사한 구역을 낙찰받아 담당함으로써 주민 민원을 최소화하고 용역 업무 처리의 효율성을 제고하기 위한 공익적 목적에서 비롯되었으며, 실제로도 효율성 증대 효과가 발생하였다.
2) 판단
6 살피건대 이의신청인들의 주장은 다음과 같은 점에서 인정하기 어렵다.
7 첫째, 원사건 공동행위는 그 성격 및 내용 등을 종합적으로 고려할 때 법 위반 정도가 중대하므로 시정조치 및 과징금 부과의 필요성이 인정된다.
8 이의신청인들은 지방자치단체인 고양시가 발주한 24건의 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역 입찰
원사건 공동행위와 관련된 입찰(24건)의 계약금액 합계액은 219,541백만 원이다.
에서 경쟁을 회피할 목적으로 낙찰예정자, 투찰률 등을 합의하고 실행하였다. 이로 인해 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁이 제한되었고, 입찰참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 무력화
특히, 고양시는 당초 수의계약으로 용역사업자를 선정해 오다가, 2019년 자체감사에서 장기간 수의계약에 따른 독과점 등의 문제점이 지적되자 경쟁 촉진을 위해 2020년부터 경쟁입찰을 도입하였으나, 원사건 공동행위로 그 취지가 훼손되었다.
되어 당해 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통해 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성이 원천적으로 제한된 바, 법 위반의 정도가 경미하다고 볼 수 없다.
9 둘째, 원사건 공동행위는 경성 담합에 해당하여 경쟁제한효과가 명백한 반면, 이의신청인들이 주장하는 효율성 증대효과를 입증할 수 있는 객관적ㆍ계량적 자료는 확인되지 아니한다.
10 아울러 주민 민원 발생 최소화, 용역 업무처리의 효율성 증대 등은 발주처인 지방자치단체가 입찰 조건이나 적격심사 기준 개선 등을 통하여 검토하는 것을 별론으로 하더라도, 민간사업자인 이의신청인들이 부당한 공동행위를 통하여 달성할 사안이라고 볼 수 없는 바, 담합행위의 정당화 사유 내지 원심결 처분의 취소사유로 인정하기 어렵다.
11 셋째, 이의신청인들이 주장하는 참작 사유는 이미 원심결 과징금 산정과정에서 충분히 반영되었다.
12 원심결은 원사건 입찰의 특성, 원사건 공동행위로 이의신청인들이 얻은 부당이득, 발주처 피해 정도 등을 종합적으로 고려하여 1%의 부과기준율을 적용하였다.
원심결 의결서 31면 참조: “…, 원사건 입찰 당시 피심인들 이외 입찰 참가 자격을 가진 사업자가 없었던 점, 원사건 합의가 없었더라도 피심인별로 1개 구역씩 낙찰받을 것으로 기대되었던 점, 기존 수의계약 체결 시 대비 입찰에 따른 낙찰률이 낮아 피심인들이 원사건 공동행위로 취득한 경제적 이득이나 발주처의 피해 정도 등이 상당하다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 부과기준율 1%를 적용한다.”
나. 원심결 부과과징금을 감액하여야 한다는 주장
1) 이의신청인들의 주장
13 이의신청인들은 다음과 같은 이유로 원심결 부과과징금을 감액하여야 한다고 주장한다.
14 첫째, 원사건 2020년 합의는 고양시의 생활폐기물 수집ㆍ운반 구역 재편성에 따라 이의신청인들이 효율적인 담당 구역 분할에 대해 논의한 것으로 실질적으로 물량배분 합의에 해당하는 바, 이의신청인들이 각자 실제 낙찰받은 입찰 건의 계약금액만을 기준으로 관련매출액을 산정하는 것이 타당하다. 그러나 원심결에서는 들러리로 참여한 입찰의 계약금액을 관련매출액에 포함하여 과징금액을 과중하게 산정하였다.
15 둘째, 이의신청인들의 현실적 부담능력 등을 고려할 때, 과징금을 추가로 감액하는 것이 가능하다.
2) 판단
16 살피건대 이의신청인들의 주장은 다음과 같은 점에서 인정하기 어렵다.
17 첫째, 이의신청인들은 2020년 합의에서 낙찰예정자, 들러리, 투찰률을 합의하고 실행
원심결 의결서 14면 참조: “피심인들은 2020년 입찰에서 구역별 낙찰예정자를 사전에 정하여 낙찰예정자는 적격심사를 통과할 수 있는 적정 금액으로 투찰하고, 각자 낙찰받기로 예정된 구역이 속한 구(區)에 있는 다른 구역의 입찰에 들러리로 참가하면서 기초금액을 초과하는 금액으로 투찰하기로 합의하고 이를 실행하였다.”
한 바, 이는 전형적인 입찰담합에 해당하므로 원심결에서 관련매출액 산정 시 들러리로 참여한 입찰의 계약금액을 포함한 것은 타당하다.
2025. 6. 24. 전원회의 의결 제2025-제137호, 2023. 1. 19. 의결 제2023-006호 등 참조.
합의에 물량배분에 관한 내용이 포함되었다고 하더라도 하나의 행위가 법 제40조 제1항 각 호에서 규정하는 부당공동행위 요건을 중첩적으로 충족하는 경우 각각의 부당공동행위들이 함께 성립하므로 입찰담합의 성질이 배제되지 아니한다.
대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두32688 판결 등 참조.
18 또한, 입찰담합에서 들러리 참여행위는 독자적인 위법성이 인정되는 바, 들러리로 참여한 입찰의 계약금액을 관련매출액에 포함하는 것이 부당하다고 볼 수 없는 점
서울고등법원 2021. 4. 22. 선고 2020누44468 판결(확정), 서울고등법원 2021. 4. 2. 선고 2020누44758 판결(확정) 등 참조.
, 과징금 고시에 따라 들러리로 참여한 입찰 건의 관련매출액에 대해서는 감액을 적용한 점
원심결 의결서 31면 참조: “각 입찰 건에서 탈락한 피심인에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (2) 규정에 따라 산정기준을 감액한다.”
등을 고려할 때, 원심결에서 부과한 과징금액이 형평성에 어긋나거나, 부당하게 과중하다고 보기 어렵다.
19 둘째, 이의신청인들의 2025년 재무상황을 기준
원심결 의결 당시에는 직전연도인 2025년 재무제표가 확정되지 않은 상태였기 때문에 2024년 재무상황을 기준으로 이의신청인들의 현실적 부담능력에 따른 감액 요건 충족 여부를 검토하였으나 10개사 모두 요건을 충족하지 아니하였다.(이의신청인들의 2024년 재무상황은 원심결 의결서 4∼5면 참조)
으로 과징금 고시상 현실적 부담능력에 따른 조정 요건
과징금 고시 IV. 4. 가.에서는 현실적 부담능력에 따른 조정과 관련하여, 의결일 직전 사업연도 사업보고서상 ① (i) '부채비율이 300%를 초과’ 또는 '200%를 초과하면서 같은 업종 평균의 1.5배를 초과’하고 (ii) 당기순이익이 적자이면서 (iii) 2차 조정된 산정기준이 잉여금 대비 상당한 규모인 경우 또는 ② 자본잠식 상태에 있는 경우 2차 조정된 산정기준의 100분의 30 이내에서 감액할 수 있다고 규정하고 있다.
충족 여부를 살피건대, 다음 <표>와 같이 이의신청인들 모두 부채비율이 200% 미만이고 당기순이익이 발생하는 등 조정 요건을 충족하지 아니하므로 과징금을 추가로 감액할 사유가 없다고 판단된다.
<표> 이의신청인들의 2025년 재무상황(요약)
(단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=164467399" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 출처: 이의신청인들의 제출자료
3. 결론
20 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인들의 주장은 이유 없으므로 이의신청을 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
<별지>
원심결 주문
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=164467401" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).