공정거래위원회
의결서
2025제카1294
(사)대한산란계협회의 사업자단체 금지행위에 대한 건
의결일: 2026년 6월 15일
주문
1. 피심인은 피심인 산하 지역별 특별위원장을 통해 지역별 산지가격을 결정하여 구성사업자에게 통지하거나 피심인이 운영하는 홈페이지에 게시하는 등 국내 산지 계란 판매시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인은 시정명령을 받은 날로부터 30일 이내에 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 위반하였다는 이유로 위 1.과 같이 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 <별지 1>의 기재 문안대로 자신의 모든 구성사업자에게 서면(또는 전자우편)과 문자메시지로 통지하여야 한다.
3. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 60일 이내에 위 1.의 행위와 유사한 행위가 발생하지 않도록 <별지 2> 기재와 같이 피심인의 모든 임직원을 대상으로 법 위반행위와 관련된 법령 내용에 대해 최소 4시간의 교육을 실시하고 그 결과를 공정거래위원회에 보고하여야 한다. 구체적인 교육 일정, 교육 내용, 교육방식, 시간, 장소, 대상자 등에 관하여는 공정거래위원회와 협의하여야 한다.
4. 피심인은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액 : 594,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
2. 피심인은 시정명령을 받은 날로부터 30일 이내에 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 위반하였다는 이유로 위 1.과 같이 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 <별지 1>의 기재 문안대로 자신의 모든 구성사업자에게 서면(또는 전자우편)과 문자메시지로 통지하여야 한다.
3. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 60일 이내에 위 1.의 행위와 유사한 행위가 발생하지 않도록 <별지 2> 기재와 같이 피심인의 모든 임직원을 대상으로 법 위반행위와 관련된 법령 내용에 대해 최소 4시간의 교육을 실시하고 그 결과를 공정거래위원회에 보고하여야 한다. 구체적인 교육 일정, 교육 내용, 교육방식, 시간, 장소, 대상자 등에 관하여는 공정거래위원회와 협의하여야 한다.
4. 피심인은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액 : 594,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인 적격성 및 일반현황
1 피심인 사단법인 대한산란계협회는
이하 사단법인 대한산란계협회는 '피심인’ 또는 '협회’로 지칭한다.
산란계 및 산란종계 사육업의 건전한 발전과 회원의 권익 향상을 도모하며 사업을 통하여 회원의 복리증진과 소득증대 및 축산업 발전에 기여할 목적으로 2023. 1. 10. 설립된 단체로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률
2025. 10. 1. 법률 제21066호로 개정되어 같은 날 시행된 것으로, 이하 '법’으로 지칭한다.
제2조 제2호에 의한 사업자단체에 해당한다.
2 피심인 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249571" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
피심인의 2025년 정기총회 예산안 금액이다.
피심인의 2024년 정기총회 예산안 금액으로, 2024년 계란자조금 사업비 5억원이 포함되었다.
피심인의 2023년 정기총회 예산안 금액이다.
* 출처: 피심인 제출자료, 심사보고서 소갑 제2-1호증
이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’으로 칭한다.
3 피심인의 구성사업자들은 종전에 (사)대한양계협회
산란계 농가 외에도 육계ㆍ토종닭 사육 농가 등이 회원으로 가입하였다.
에 소속되어 있었으나, 산란계 농가의 권익을 효과적으로 대변하기 위해 산란계 사육 농가를 주요 구성원으로 하는 사업자단체를 구성하기로 하고, 2022. 7. 20. 발대식, 2022. 8. 3. 발기인대회, 2022. 9. 22. 창립총회 등을 거쳐 2023. 1. 10. 피심인 협회를 설립하였다.
피심인 홈페이지
4 피심인의 구성사업자는 2025년 12월 기준 총 580명이며 지역별 분포는 경기, 대구ㆍ경북, 충남 순으로 많다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249593" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제2-1호증
5 산란계협회는 아래 <표 3>과 같이 각 시도별로 지회를 두고, 지회 아래 지부를 두어 각 지회 소속 구성원들을 관리하고 있다.
<표 3> 피심인 조직도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249569" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
6 피심인 임원은 회장 1명, 부회장 2명, 감사 2명, 이사 21명으로 구성되고 임기는 3년이다. 피심인은 정관에 따라 아래 <표 4> 기재와 같이 전문위원회와 특별위원회를 구성하여 운영하고 있다. 특별위원회는 지역별로(수도권
수도권은 서울, 경기, 강원, 충청, 영주를 포괄하는 넓은 권역이다.
, 경북, 전남, 전북, 경남) 총 5명의 특별위원장을 선출하였는데, 특별위원장들은 지역 농가들을 대상으로 계란 수급 상황을 파악하여 산지 가격을 결정하고 이를 다시 구성사업자와 협회에 통지하는 역할을 수행하였다.
<표 삽입을 위한 여백>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249615" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제2-1호증
7 협회장을 비롯하여 각 특별위원장 현황은 다음 <표 5> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249637" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
정○○ 수도권 특별위원장은 '23.9월에 수도권 위원장으로 취임하였으나 정확한 취임 일자는 확인되지 않는다.
안○○ 경남 특별위원장은 계란 생산업체를 운영하지 않고 부산경남도지회 직원(전무)으로 근무중이다.
* 출처: 소갑 제2-1호증
나. 시장구조 및 실태
1) 산업 개관
(가) 양계 산업 분류
8 양계는 용도별로 식용 닭(육용계)과 계란 생산용 닭(산란계) 등으로 분류된다.
9 육용계는 육용종계
상업용 닭을 생산하는 부모 닭을 종계(Parent Stock)라고 한다.
가 낳은 종란을 약 21일간 부화시키면 병아리가 되고 병아리를 약 30일 ∼ 35일간 사육하면 생계
도계 이전의 살아 있는 닭을 '생계’라고 한다.
가 되는데, 생계를 도계
닭을 도축하는 것을 말한다.
한 후 무게와 품종을 기준으로 나눈 것이 육계, 삼계, 토종닭이다.
10 산란계는 산란종계가 낳은 종란을 부화시킨 후 암컷을 산란실용계
통상 계란 생산을 목적으로 사육되는 “산란실용계”는 “산란종계”와 구분하기 위해 “산란실용계”로 명명되지만, 일반적으로 “산란계”와 같은 의미로 쓰인다.
로 계란 생산업체(산란계 사육 농가)에 분양하는데, 분양된 산란계는 계란 생산업체에서 약 6개월 정도의 육성을 거친 뒤 산란을 시작한다.
(나) 산란계 사육 주기 및 사육수수
11 산란계는 6개월령 초반에는 작은 알 위주로 생산을 하다가 7개월령이 되면 산란능력이 왕성해지고, 약 10개월령 후로는 점차 생산능력이 감소하게 되어 통상 18개월령 이후 도계를 하는데 이후 계란 생산업체에서는 계란 산지가격, 생산비 등 경제상황에 따라 도계 시기를 조정한다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249659" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
12 산란계 사육수수(사육 마릿수)는 향후 계란 수급상황, 계란생산의 증감 등의 예측을 위한 주요 정보로서, 대체로 입식 되는 병아리와 도계 되는 노계 수에 의해 결정된다.
13 다음 <표 7>은 산란계 사육 현황을 보여주는 자료로서 2024년 기준으로 2020년과 비교하여, 산란계 사육수수는 약 8.9% 증가하였고, 사육업체수
산란계 사육업체는 계란을 생산하는 주체로서, 이후 계란 생산업체 또는 산란계 사육 농가(산란계 농가)와 동일한 의미로 사용한다.
는 1.8% 증가하였다. 산란계 사육업체의 규모화 ㆍ 전업화로 산란계 사육업체 수보다 전체 산란계 사육수수 증가폭이 더 크다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249681" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
국가데이터처에서 집계하는 산란계 사육업체 수는 동일인이 복수의 사육업체를 운영하는 경우에도 업체별로 각각 계상되며, 평사사육, 방사사육 농가가 모두 포함되어 있다. 반면, 산란계협회 회원수는 2025년 12월 기준 580개로 사육업체 수가 아닌 회원 주체의 기준으로 산정하고 있다.
*출처: 국가데이터처(KOSIS)
14 산란계 사육업체 대규모화가 진전됨에 따라 사육업체 당 사육수수는 2020년 77,542수에서 2024년말 82,899수로 6.9% 증가하였고, 5만 수 이상 사육하는 업체 수는 410개에서 457개로 11.5% 증가하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249683" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
*출처: 국가데이터처(KOSIS)
15 또한 5만수 이상 대형 업체들의 총사육수수도 2020년 6,207만수에서 2024년 6,886만 수로 증가하여 대형 산란계 사육 농가들의 전체 사육 마릿수가 증가하는 추세이다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249685" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
*출처: 국가데이터처(KOSIS)
16 한편, 일평균 식용 계란 생산량은 2024년 기준 약 50,431천개로 2021년 이후 증가 추세를 보이고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249687" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
*출처: 국가데이터처(KOSIS)
(다) 계란 수급 구조
17 계란은 단위당 운송비가 비싸고 운송 중 파손 우려가 커서 전형적인 내수 시장을 형성하고 있다. 2024년 기준 국내 생산량 중 수출 비중은 약 0.2%, 국내 소비량 중 수입 비중은 1.0%로 그 비중이 미미한 편이다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249573" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
*출처: 농림축산식품부 제출자료, 소갑 제2-7호증
(라) 시장 규모
18 2023년 기준 계란생산액
생산액 = 품목별 연간 생산량 × 연평균 농가 판매가격
은 2조 7,410억 원으로 축산업 생산액 대비 약 11.3%를 차지하고 있고, 이는 돼지(37.6%), 한우(18.3%)에 이어 3위에 이르는 수준이다.
<표 12> 계란생산액 현황
(단위: 억원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249575" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
* 출처: 농림업생산지수(2024.12.), 농림축산식품부
2) 계란의 등급과 특성
19 시중에서 판매되는 계란은 중량에 따라 아래와 같이 왕란ㆍ특란ㆍ대란ㆍ중란ㆍ소란으로 구분되어 유통된다. 시중에는 왕란, 특란, 대란이 유통되고 있으며, 중란과 소란은 주로 가공용이나 식재료용으로 사용된다.
<표 13> 계란의 중량에 따른 구분
2026. 5. 21.부터 왕란을 2XL, 특란을 XL, 대란을 L, 중란을 M, 소란을 S로 표기하는 규격 명칭 개편안이 시행되고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249577" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
*농림축산식품부 고시 제2025-23호에 따라 계란의 중량에 따라 구분됨
20 산란계는 온도에 민감하게 반응하므로 온도가 높을수록 계란 생산량이 감소하고, 계란의 보관기간도 온도에 따라 편차[약 8일(36℃) ~ 57일(10℃)]가 있어, 온도가 높은 하절기의 경우 상대적으로 생산량이 줄어들고 보관기간이 짧은 특징이 있다.
21 또한, 깨지기 쉽고 단가 대비 재고유지비가 높아 재고 관리에 어려움이 있다. 이에 따라 산란계 농가는 생산 후 재고를 쌓으면서 유통하기보다는 가능하면 빠른 시일 내에 유통상인에게 출하하는 것을 선호한다.
22 계란은 보관기간 내에 판매하지 못하는 경우 폐기하여야 하므로 대부분 같은 권역 내에서 거래되고 일부는 인근의 타 권역으로 이동하여 판매된다. 동일 권역 내 거래 비중 평균은 2023년 기준 약 93.6%이고, 타 권역 거래 비중은 평균 6.4%이다. 타 권역 거래 비중이 높은 지역은 충청권, 경북, 전북, 전남, 수도권, 경남, 제주 순이다.
<표 14> 2023년 계란 권역별 유통 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249579" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
3) 계란 유통단계에 따른 가격구조
(가) 유통단계 및 가격구조
23 계란의 유통구조는 크게 생산(출하)단계, 도매단계, 소매 단계로 구분된다. 생산(출하)단계는 계란 생산업체(산란계 농장 또는 농장 GP
GP(Grading & Packing Center, 선별포장장)란 계란을 수집하여 품질 기준에 따라 선별ㆍ등급 판정하고, 이를 포장ㆍ출하하는 시설 또는 사업자로, 공급주체를 기준으로 농가 GP와 유통 GP로 구분된다. 원래 GP는 농장으로부터 계란을 수집ㆍ보관하고 단순 선별하여 출하하는 기능을 수행했으나 2017년 살충제 계란 파동 이후 선별포장업이 축산물위생관리법에 따른 허가제로 변경되면서 선별포장업 허가를 받은 GP가 기존의 GP 역할 외에도 세척, 등급, 난각(계란 표면) 표시(산란일자, 생산자번호, 사육환경이 포함된 식별코드), 소비자 판매용 포장 기능 등을 수행하게 되었다. 따라서 농가 GP나 유통 GP가 선별포장업 허가를 받으면 소비자용 포장란 출하가 가능하나, 농가 GP 대부분이 소매처로 직접 납품할 수 있는 유통망을 가지고 있는 것은 아니다. 실제로 농가 GP에서 직접 소매처로 포장란을 출하하는 경우는 2024년 기준 18.3%에 불과하고 나머지는 산란계 농장에서 식용란선별포장업체(유통 GP) 또는 식용란수집판매업체(선별업체 제외)로 출하되어 도매단계를 거치는 것으로 조사되었다.
)가 식용란을 생산해 소매처, 식용란 수집판매업체
식용란수집판매업체는 산란계 농장으로부터 원란을 구매하여 식용란선별포장업체에게 선별ㆍ포장을 의뢰한 후 소매단계, 2차 가공장 등으로 판매하는 도매유통 전문상인을 의미한다.
, 유통 GP(식용란 선별포장업체)
식용란선별포장업체는 식용란수집판매업 승인을 받아 식용란 선별ㆍ포장이 가능한 업체를 말한다. 식용란선별포장업은 축산물위생관리법에 식용란선별포장업을 허가 업종으로 신설하면서 도입되었다(2018년 4월 25일 시행). 2020년 4월 25일부터는 가정용으로 판매되는 달걀에 대해 식용란선별포장업소에서 처리한 후 유통하도록 의무화하였으며, 2022년 1월 1일부터는 업소용 계란까지 적용 범위를 확대하여 시행하였다.
등에 판매하는 단계를, 도매는 식용란 수집판매업체 및 식용란 선별포장업체가 수집한 식용란을 소매처에 납품하는 과정을, 소매단계는 대형마트, 슈퍼마켓 등 소비자에게 직접 계란을 판매하는 과정을 말한다.
24 생산(출하)단계의 경로에는 두 가지가 있는데, 하나는 식용란선별포장업, 식용란수집판매업 허가
식용란선별포장업은 축산물위생관리법 제21조(영업의 종류 및 시설기준) 제1항 제3의2호에 따라 식용란 중 달걀을 전문적으로 선별ㆍ세척ㆍ건조ㆍ살균ㆍ검란ㆍ포장하는 영업을, 식용란수집판매업은 축산물위생관리법 시행령 제21조(영업의 세부 종류와 범위) 제7호 바목에 따라 식용란을 수집ㆍ처리 또는 구입하여 전문적으로 판매하는 영업을 의미한다.
를 받은 농장 GP가 유통망을 확보하여 소매처로 직접 출하하는 경우를, 다른 하나는 산란계 농장에서 식용란수집판매업체 및 식용란선별포장업체로 출하하는 경우를 의미한다. 후자가 계란이 도매단계로 출하되는 경우를 의미하고, 2024년 기준 식용란의 81.7%는 도매단계를 거치는 것으로 나타났다. 농장 GP에서 소매처로 직접 출하하는 비중은 전체 식용란의 18.3%를 차지한다.
25 도매단계는 식용란선별포장업체
식용란수집판매업 승인을 받은 선별ㆍ포장이 가능한 집하장을 의미하며 농가들이 집란 후 별도의 운반과정을 통해 식용란선별포장업체에서 집하, 선별, 포장작업을 수행한다.
로 유통되는 경로와 식용란수집판매업체(선별포장업체 제외)로 유통되는 경로 두 가지가 있다. 전자는 자체 농장 또는 외부 산란계 농장으로부터 원란을 수집하여 선별ㆍ포장 후 식용란수집업체를 통해 소매단계로 이동하고, 후자는 수집판매업체가 산란계 농장 또는 도매상으로부터 원란을 수집하여 선별포장업체를 통해 선별ㆍ세척 과정을 거쳐 소매단계로 이동하거나 선별포장된 계란을 수집하여 유통하는 경우를 의미하는데, 전자의 비중은 2024년 기준 전체 식용란의 41.1%, 후자의 비중은 40.6%를 차지하는 것으로 나타났다.
26 소매단계에서는 대형마트(32.9%)와 슈퍼마켓(31.5%)로 유통되는 물량이 가장 많고, 이어서 하나로마트(13.1%), 일반음식점(8.0%), 단체급식소(5.4%), 2차 가공 및 기타(5.3%), 온라인(2.4%), 백화점(1.4%) 순으로 유통되고 있다.
27 계란은 유통경로가 여러 단계(4-5단계)이며 유통단계에서 중소 및 영세유통업체가 다수를 차지한다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 15> 국내 계란 유통단계별 경로 및 비율
축평원은 <표 15>의 계란 유통단계별 경로 및 비율과 관련하여, '도매단계는 업태 성격에 따른 분류가 아닌 비용 발생 관점에서 구분’하였고, '유통단계별 가격은 해당 유통단계의 경로별 비율을 반영한 가중평균값’이며, '농장 GP는 농가가 직접 선별포장하여 출하하는 형태, 유통 GP는 생산된 계란을 선별포장업체(GP)로 출하하는 형태’라고 설명하고 있다.
축평원의 2022년 축산물 유통정보조사 보고서에는 2024년 보고서와 같이 식용란수집판매업체와 선별포장업체가 도매단계에 포함되어 있으나, 2023년 보고서에는 GP 선별포장업체(농장 GP, 유통 GP)가 생산단계에 포함되었다. 축평원은 2023년 보고서에 오류가 있어 2024년 보고서에서 도매단계로 정정하였다고 확인하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249581" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
28 계란의 판매가격은 유통단계에 따라 산지가격, 도매가격, 소매가격으로 구분된다. 산지가격은 생산(출하)단계의 가격으로 산란계농장 또는 농장 GP가 유통 GP, 식용란수집판매업체에 계란을 판매할 때 형성되는 가격이다.
축평원 계란 산지가격 조사 조사원 교육자료(PDF) 참조(피심인 홈페이지 공지사항)
피심인은 구성사업자 ○○여 농가 중 ○○여 농가가 선별포장업을 겸하고 있고(원란이 아닌 선별포장 후 포장란을 유통상인에게 판매), 피심인이 발표한 가격에는 선별포장비가 포함되어 산지가격이 아니라 중간 유통단계인 도매가격에 가깝다고 주장하나, 이는 피심인이 결정한 산지가격에 선별포장비가 포함되므로 피심인이 결정한 가격 수준이 생산원가에도 미치지 못한다는 주장을 하기 위한 것으로 보인다. 그러나 피심인이 주장하는 선별포장비는 유통비용으로서 생산단계(출하단계)의 산지가격에 포함되는 비용이라고 보기 어렵다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249583" alt="각주이미지"></img>* 출처: 소을 제8호증
도매가격은 유통 GP, 수집판매업체가 중간 유통상이나 소매업체에 납품하는 가격이며, 소매가격은 소매업체가 소비자에게 판매하는 가격을 말한다.
(나) 계란의 수요ㆍ공급 요소와 가격 변동
29 계란 수요량은 일반적으로 명절(설ㆍ추석), 학교 급식이 시작되는 시기(3월ㆍ9월), 부활절(4월) 등에 증가하는 경향이 있고, 계란살충제 파동
2017년 8월경 살충제 성분인 피르포닐, DDT 등에 오염된 계란이 유통된 사건으로 식품의약품안전처에서 산란계 농가들에 대한 전수조사를 실시하였으며 이 사건으로 계란의 소비수요가 일시 감소하였다.
, 병원성 조류인플루앤자(AI) 발생 등 위생 관련 이슈나 질병 유행도 소비에 영향을 준다.
30 계란의 공급량은 수요량에 비해 상대적으로 비탄력적인데, 살아있는 생물인 산란계를 통해 계란이 생산되고 병아리 입식부터 노계 도계까지 약 18개월이 소요되기 때문이다. 산란계는 주로 6개월령부터 산란을 시작하여 12개월 정도 산란한 후 18개월령 전후로 도계되는데, 통상 농가는 계사(축사) 한 개 동을 기준으로 병아리를 한 번에 입식해서 18개월 전후로 같이 도태시키고 계사 소독 후 새 병아리를 입식시킨다.
계사(축사)를 여러 개 운영하는 대형 농장은 계사별로 병아리 입식 시기에 차이를 둘 수 있다.
조류 인플루엔자가 유행하는 겨울철에는 병아리 입식이 줄어드는 등 병아리 입식은 월별, 분기별로 변동하는 경향이 있고, 병원성 조류인플루엔자(AI) 등 유행성 질병이 발병하는 경우 산란계가 대규모로 살처분
2016년 10월경부터 발생한 고병원성 조류인플루엔자로 당시 국내 산란계의 약 30%가 살처분되었다.
되므로, 개별 농가가 단기에 계란 생산량을 조절하는데 어려움이 있다.
31 이와 같은 이유로 계란은 단기 수급 조절이 어려워 연도별ㆍ월별 가격 변동 폭이 크고 예측이 어려운 측면이 있다. 그러나 가격 전망을 바탕으로 병아리 입식 시점은 전략적으로 조절 가능하고, 노계의 도계 시기도 소폭 조정 가능하므로 중기 조정은 가능하다.
4) 공공기관의 계란 산지가격 발표 현황 및 관련 정책
32 계란 산지가격은 생산자단체인 피심인 협회 외에 농림축산식품부(이하 '농림부’라 한다) 산하의 축평원도 발표하고 있다.
축평원은 '축산유통정보 다봄’ 플랫폼에서 정부, 생산자, 유통업자, 소비자, 전문가 등이 축산유통, 수급 정보를 이용할 수 있도록 가격 및 수급 정보를 제공 중이다.
33 농림부와 축평원은 2015년 가금산물 거래 공정성 제고 및 합리적인 거래환경 조성을 위해 가금산물(계란 포함) 산지가격 조사체계 구축사업을 추진하였고, 축평원은 2018년 3월경부터 계란 산지가격(전국 평균가격) 발표를 시작하였다.
이전에는 농협중앙회에서 15개 지역 농가 대상으로 산지가격을 조사하여 취합 후 평균가격을 산출하여 발표하였다.
34 현재 축평원은 계란 산지가격, 도매가격, 소비자가격을 매일 조사하여
가격조사 참여업체가 축평원의 가금산물 가격 조사시스템에 실거래 가격을 매일 입력한다. 축평원은 통계 검증 및 현장 점검을 통해 조사 가격에 대한 검증을 실시하고 있다(계란 산지가격 조사 조사원 교육자료, 축평원). 조사대상 표본은 계란유통센터(GP) 20곳, 농가ㆍ농장 GP 115곳으로 총 135곳이며, 물량 기준으로 전체 30%를 점유한다.
익일 오후 2시에 축산유통정보다봄(ekapepia.com)에서 발표하며, 축평원이 발표하는 산지가격은 지역별로 실제 계란생산 농가와 유통상인이 거래하는 실거래가격의 평균가격이다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 16> 축평원 계란 산지가격 조사내용 및 발표 주기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249585" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
35 축평원은 정확한 산지가격 조사를 위해 산란계 농가의 판매가격 외에 유통 GP, 유통상인의 매입가격도 조사하여 실거래가격 정보의 정확성을 제고하고 있다. 아래 <표 17>은 계란 산지가격 조사원(농가 또는 유통)이 축산유통정보시스템(가금산물 조사원 입력 시스템)에 산지가격 정보를 입력하는 방법 예시를 나타낸 것으로 거래일자, 거래상대방(거래업체명 및 사업자번호), 가격 유형(산지가격), 계란규격 및 규격별 거래가격, 거래량을 입력하도록 되어 있음이 확인된다.
<표 17> 축평원 산지가격 조사 관련 가격 정보 입력 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249587" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
36 한편, 피심인 협회도 설립 시부터 독자적으로 계란 산지가격을 발표하고 있었고
피심인은 2023년 1월 10일 협회 설립 시부터 계란 산지가격을 발표하였고, 피심인 이전에는 대한양계협회도 계란 산지가격을 고시하였다.
, 실거래가격을 평균하여 발표하는 축평원의 가격과 피심인의 고시 가격이 서로 달라 생산자와 소비자에게 혼선을 주고 있었으므로
농림부 보도자료, '60여 년간의 깜깜이 계란 산지가격 고시 폐지, 표준거래계약 방식 등 가격 결정구조 투명화’, 2024. 7. 31.
, 농림부와 축평원은 축평원이 발표하는 계란 산지가격의 대표성과 신뢰성을 높이기 위해 2023년 연구용역을 실시하고, 피심인 협회 등 생산자단체, 전문가의 의견수렴을 거치는 등 축평원 발표 산지가격의 정확성과 대표성을 확보하기 위한 정책을 추진하였다.
소을 제14호증, '2023년 계란 거래가격 대표성 확보 및 유통구조 개선방안’
37 위와 같은 과정을 거쳐 2024.4월 축평원은 2024년 4월 말부터 6월 말까지 시범적으로 7개 권역별(수도권, 충청권, 전남, 전북, 경남, 경북, 제주)로 산란계 농가의 판매가격(실거래가격)을 조사하여 산지가격으로 발표하고, 7월부터 본격적으로 산지가격을 제공한다고 발표하였다.
'그동안 계란 산지가격을 전국 평균 가격으로 조사ㆍ발표하였으나, 지역별로 가격 차이가 있어 이를 보다 세분화하여 제공하기 위한 것이다...(하락)’, 축산물품질평가원, 권역별 계란 산지가격 시범 발표 보도자료(2024. 4. 25.) 발췌
더불어 정확한 실거래가 조사를 위해 농가의 판매가격 외에 선별포장업체의 매입가격도 조사하여 비교ㆍ검증을 실시한다고 밝혔다.
38 농림부도 2024년 7월 31일, 생산자단체의 깜깜이 계란 산지가격 고시를 폐지하고 축평원 조사ㆍ발표로 점진적으로 대체하겠다고 발표하였다. 농림부는 생산자단체가 1960년대부터 계란 산지가격을 고시해 왔는데, 이는 농가와 유통상인 간에 실제 거래된 가격이 아니라 미리 거래 희망가격(일종의 협상 기준가격)을 제시하는 방식으로서, 그간 생산자단체는 유통상인에 비해 협상력이 약한 생산 농가를 보호할 필요가 있다는 명분으로 이러한 가격고시 방식을 계속해 왔다고 설명하며, 생산자단체의 가격고시는 계란 가격 형성과 거래의 투명성을 저해하는 요인으로 작용해 왔고 가격이 오르는 추세에서 더욱 속도를 높이고 가격이 내려갈 요인이 있을 때는 더디게 내리게 한다는 외부의 지적이 있었다고 설명하였다.
39 이에 따라 생산자단체의 산지가격 고시를 없애고 공공기관인 축평원의 산지가격 발표 체계로 전환하기 위해 2023년 9∼12월 계란 산지가격 조사체계 수립을 위한 연구용역을 추진하였고, 2024년 1∼7월 관련 단체와 지속적으로 협의하여 위와 같은 개선방안을 마련하였다고 부연하였다.
<표 18> 계란 가격조사ㆍ발표 체계 개선
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249589" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
40 다만, 위와 같이 공공기관인 축평원 중심으로 산란계 농가, 유통상인들에게 산지가격(실거래가격), 시장 수급상황 정보를 제공하는 정책이 추진되고 있는 상황에서도 피심인은 독자적인 산지가격 발표를 계속 이어갔다.
농림부는 2025. 5. 23. 보도자료에서 축산물품질평가원이 농가ㆍ유통인이 실제 거래한 산지 거래가격을 조사하여 발표하고, 생산자단체의 가격고시는 폐지하는 방안을 관련 단체와 협의하여 마련하였다고 밝혔다. 또한 같은 해 5. 30. 보도자료에서는 '2024년도에는 관련 협회, 업계 등과 협의하여 축산물품질평가원이 계란 산지가격을 체계적으로 조사ㆍ발표하고 생산자단체의 가격고시는 폐지하는 것으로 개선방안을 마련한 바 있습니다. 다만 생산자단체의 반발로 현재 현장 적용이 지연되고 있는 상황입니다.’라고 설명하였다.
41 농림부는 2026. 1. 13. 축산물 유통구조 개선방안을 발표하면서 축평원 중심의 산지가격 조사ㆍ발표 체계 일원화 원칙을 재확인한 바 있다.
<표 19> 농림부 축산물 유통구조 개선방안 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249591" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
5) 외국 사례
42 계란 가격 발표가 이뤄지는 미국 및 일본의 사례를 보면 다음과 같다.
미국과 일본의 계란가격 발표 현황은 '2023년 계란 거래가격 대표성 확보 및 유통구조 개선방안’, 2023. 12., 축평원(소을 제14호증) 참조
43 미국은 2023년 기준 세계 3위의 계란 생산국으로 계란 생산이 대규모 기업농 중심으로 구성되어 식용란 생산량의 87.1%를 기업농이 담당하는 것으로 추정된다(2020년 기준). 미국의 계란 가격은 공공기관과 민간기업이 각각 발표하고 있다.
44 공공기관의 계란 가격조사 보고는 가축 가격의무보고제(The Livestock Mandatory Reporting Act of 1999)
1999년 가축의무보고법을 근간으로 2001년 시작, 소, 돼지, 양, 가금류 제품의 가격을 보고
에 근거하여 농무부(USDA)의 농업시장청(Agricultural Market Service)에서 시행하고 있다. 농업시장청은 전국을 6개 권역(북동부, 남동부, 중서부, 남중부, 남서부, 북서지역)과 4개 추가 지역(캘리포니아, 뉴욕, 북캐롤라이나, 버지니아) 등 10개 지역으로 분류하고, 지역별 조사원들을 통해 계란 거래 가격을 보고하게 한다.
45 지역별 조사원들은 생산자, 수집상, 유통업체의 거래유형별 거래 가격과 수요, 공급물량을 조사하고, 계란 형태에 따라 일, 주 또는 월 단위로 거래 가격을 농업시장청 뉴스국(Livestock, Poultry & Grain Market News Division)에 보고하고, 이렇게 보고된 가격은 농무부 농업시장청 홈페이지를 통해 매일 또는 매주 pdf 형태로 공개된다.
46 농업시장청이 발표하는 가격은 실제 현물시장의 트레일러 단위(대량 출하) 거래를 가중평균하여 발표하므로 실거래 조사 가격, 시장조사 기반 평균 가격으로 볼 수 있다.
47 민간에서는 1858년에 설립된 Urner Barry사
현재는 인수, 합병 과정을 거쳐 Expana라는 브랜드로 통합 운영되고 있으나, 업계에서는 아직도 Urner Barry egg price라고 부르고 있다.
가 시장 계란가격을 수집조사하여 공표해 왔는데, 전국 주요 시장의 생산자, 유통상인들을 대상으로 실제 거래, 매수호가(bids), 시장참여자 평가(market participant assessments)를 조사하여 종합한 뒤 발표하고 있다.
Urner Barry(Expana)의 발표 가격 관련해서, 2025. 3월 미국의 Food & Water Watch(시민단체)의 보고서(The Economic Cost of Food Monopolies: The Rotten Egg Oligarchy)는 민간 가격정보회사인 Expana의 연구원들은 계란 공급회사들로부터 자발적으로 정보를 받고 그 정보에는 실제 거래, 매수ㆍ매도 호가, 시장참여자 평가가 포함되는데, 이를 가공한 것이 Urner Barry Benchmark 가격이라고 설명하였다. 보고서는 Urner Barry Benchmark 가격은 실거래가격을 일부 반영하나 업계가 제공한 거래가격, 호가, 평가 정보를 토대로 만들어지고, 그 구조를 보면 동일한 생산자가 가격 정보를 Expana에 제공하고 그 결과 만들어진 가격 지표를 다시 자사의 가격결정에 참고하고 있으므로(feedback loop), Expana가 계란가격 급등에 어떤 역할을 했는지 DOJ가 조사해야 한다고 주장하였다.
48 EIC(Egg Industry Center, 계란산업센터)는 아이오와주립대학교 내에 설치된 계란 산업 전문 연구기관으로, EIC는 계란산업 관련 통계, 비용, 생산량, 소비량, 시장 동향 등을 분석하여 제공한다. EIC는 정기적으로 계란 생산비, 시장동향, 수급 현황 등에 관한 보고서를 발간하는데, 이 보고서에 계란가격 데이터가 포함되나 이는 EIC가 정한 가격이 아니라 앞에서 언급한 USDA나 Urner Barry Egg Price 자료를 취합하여 분석한 자료이다.
49 또한 미국에서 활용되는 계란 가격 지표에는 ECI(Egg Clearinghouse Inc.) 가격이 있는데, ECI는 1970년대에 설립된 계란 생산자와 구매자 간 현물거래를 중개하는 전자거래 시장으로서, ECI 가격은 시장참여자들이 실제 거래한 결과 형성된 시장가격이라는 특징을 가진다.
50 한편, 일본에서는 계란이 산란계 농가에서 JA전농계란주식회사
JA전농계란주식회사는 피심인과 같은 생산자단체가 아니며 우리나라의 유통 GP적 성격과 판매회사 성격을 같이 가진 개별회사이다.
(일본농협전국연합회(全農)의 자회사)와 기타 유통업체로 유통되는데, 전체 유통 물량 중 약 21%는 JA전농계란주식회사로, 나머지 79%는 기타 유통업체로 판매된다(2020년 기준). 일본 계란가격은 매일 도쿄, 오사카, 나고야, 후쿠오카 등 4곳에서 JA 전농에 상장
일본 내 계란 가격의 기준이 되는 상장 가격은 일반적으로 경매를 위한 상장 개념과는 다른 평균 거래가격의 의미로 사용되며, 일본에서 계란가격이 경매를 통해 결정되는 사례는 거의 없다. 계란 가격 시세는 매일 오전 9시에 각 지역 수취인 회사에서 발표되며 고가, 저가는 오전 11시에 발표된다.
되는 가격이 인터넷, 거래소 전광판 등을 통해 공시되는데, 일본의 계란 거래는 이 가격을 참고하여 흥정이 이루어진다.
51 JA전농계란주식회사가 매일 발표하는 가격은 실체 거래된 가격의 평균값이라기보다 당일의 시장 상황에서 적정한 기준가격, 즉 계란 판매의 당사자(시장참여자)로서 '오늘 이 정도 수준으로 판매하겠다’는 자기거래 기준가격을 발표하는 성격이 있다.
6) 수도권의 후장기 할인 관행
52 산란계농가와 유통상인의 거래와 관련하여, 수도권에서는 2010년대부터 후장기 할인 또는 후장기 거래라는 관행이 있었는데, 이는 유통상인이 매입하는 시점에서 매입금액을 확정하지 않고 선별 과정에서 발생한 등외란, 파각란, 소매단계에서의 가격 할인 등을 감안하여 매입 4∼6주 후 농가에 가격을 확정하여 대금을 정산하는 형태의 거래를 말한다.
(사)한국계란산업협회(유통협회)는 후장기 거래 관행과 관련하여 '후장기 거래는 손실보상금을 의미하며 이는 운임과 파각에 대한 부담을 상인이 부담하게 되면서 그에 대한 보상 논의를 생산자와 유통인들 간에 조율하게 되었음. 손실보상금은 25년 6월 공정거래위원회 조사 전까지 있었음(수도권만 손실보상금이 존재하였고 지방은 10년 전부터 없어짐)’이라고 설명하였다(소갑 제2-3호증).
예를 들어 유통상인의 매입 당시 고시가격이 개당 100원이고, 이후 후장기 할인률이 31%(-31원)으로 정해졌다면, 매입 한 달 후 유통상인과 산란계 농가는 계란 1개당 69원으로 정산하는 식이다. 이와 관련하여 유통협회는 유통상인이 31원의 마진을 가져가는 게 아니라, 69원에 매입하여 운송비와 파각란 비용, 마진을 붙여 86∼87원에 판매하는 구조라고 설명하였다(소갑 제2-3호증).
53 후장기 할인은 설과 추석 성수기를 제외하고 계란 생산량이 약간의 공급과잉 상태를 유지해 왔고, 계란 생산 농가 대부분이 최종소비처에 직접 납품 판매력이 없으며, 생산농가의 상당수는 수집판매업체(유통상인)과 공생관계에 있다는 점이 그 배경으로 지적되었다.
소을 제14호증
이외에 (사)한국계란산업협회(유통협회)는 수도권은 계란 물량이 집중되는 지역으로, 유통상인이 일 단위로 농장의 계란을 전량 매입하는 방식으로 거래가 이루어져 왔던 관행이 후장기 할인의 배경이 되었다고 설명하였다.
소갑 제2-3호증
54 후장기 할인 관행은 수도권에서 시행되었으므로
피심인 소속 특별위원장들은 수도권을 제외한 나머지 지역은 후장기 할인을 적용하지 않는다(전남은 일부 적용)고 진술하였다(소갑 제1-2호증, 제1-3호증, 제1-5호증, 제1-6호증).<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249595" alt="각주이미지"></img>
피심인 출범 이후 피심인 산하 수도권 특별위원장이 (사)한국계란산업협회의 유통위원장과 협의하여 후장기 할인 금액을 결정하였다.
이와 관련된 안○○ 협회장 및 정○○ 수도권 특별위원장의 진술은 다음과 같다(소갑 제1-1호증 및 1-3호증).<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249597" alt="각주이미지"></img>
55 연평균 후장기 할인율은 2019년 31%, 2020년 33%, 2022년 2%, 2023년 9%, 2024년 6% 수준으로 변동한 것으로 나타나, 2020∼22년 사이 후장기 할인율이 대폭 축소된 것으로 나타난다. 후장기 할인율 축소는 2020∼21년 고병원성 AI 발병으로 산란계가 대량으로 살처분 되면서 재고 부족으로 계란 가격이 상승한 것이 주요 요인으로 보인다. 더불어 2022년경부터 산란계 농장들의 사업자단체 조직 움직임이 가시화되면서 2023년 초 피심인이 설립되어
등기상 피심인 설립인허가일은 2023. 1. 10., 법인 설립일은 2023. 2. 2.이나, 실제 출범 준비는 2022년부터 이루어졌다.
(사)한국계란산업협회(유통협회)에 조직적으로 대응하게 된 부분도 배경이 된 것으로 보인다.
소갑 제2-3호증
56 한편, 정부 차원에서도 후장기 할인 관행 개선 노력을 이어가고 있는데, 농림부는 2023년 연구용역을 실시하고 2024년 7월 31일 '생산자단체 중심의 깜깜이 계란가격 고시 폐지’를 발표하며 '표준거래계약서 사용을 통한 후장기 할인 관행(D/C 대금 거래)을 개선’하겠다고 발표하였다. 농림부는 보도자료에서 유통상인이 농가와 거래할 때 실거래가격, 점수 기준 등을 명시한 '계란 표준거래계약서’를 활용하여 계약하도록 하는 방안을 추진하고, 우선 농가와 유통인간 합의 하에 이행하고 추후 법률 개정 등을 통해 제도화할 방침이라고 설명하였다.
<표 20> 후장기 할인 거래 개선 방안
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249599" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 인정사실
가) 피심인의 계란 산지가격
피심인 협회가 결정한 계란 산지가격은 일종의 기준가격이며, 이하 용어를 통일하여 '계란 산지가격’ 또는 '산지 기준가격’으로 칭한다.
결정ㆍ통지 배경
57 계란은 상품의 특성 상(매일 다량 생산, 저장 곤란, 운반 시 파손 확률 증가 등) 경매가격이 형성되기에 적합하지 않아 전국에 산재한 산란계 농가들이 유통상인들과 거래할 때 참고할 수 있는 시장가격이 부재하였다.
58 이에 산란계 농가들의 권익을 대변하기 위해 조직된 피심인은 계란의 출하단계에서 구성사업자가 유통상인과 거래 시 기준으로 삼을 수 있는 적정 가격 수준을 알려줄 필요성이 있었다.
59 통상 사업자는 시장의 수요 정도, 자신의 재고 상황 등 여러 사업 여건을 감안하여 거래가격을 자율적으로 결정하는 것이 타당하나, 전국에 산재한 피심인의 구성사업자들이 유통상인과 거래할 때 손해 보는 일 없이 적정 가격 수준으로 거래하기 위해서는 단순히 실거래가격이나 규격별 재고 상황, 수요 정도를 알려주는 것만으로는 부족하였다. 따라서 피심인은 구성사업자들이 앞으로의 거래에 적용할 수 있는 특정 가격 수준을 결정하여 통지하게 되었다.
<표 21> 산지가격 결정ㆍ고시 배경
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249601" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
60 이에 피심인은 설립 시부터 정관 제22조에 따라 특별위원회를 두고 각 지역별 특별위원장들로 하여금 지역 구성사업자들을 대상으로 계란 중량별로 재고, 수요 정도 등을 조사하여 해당 지역별로 구성사업자들이 기준으로 삼을 수 있는 산지가격을 결정하게 하고, 피심인은 이를 취합하여 구성사업자에게 통지하게 되었다.
61 피심인의 정관상 특별위원회의 활동 내용에 지역별 산지가격 결정 관련한 내용은 없으나, 산지가격 결정ㆍ통지가 구성사업자(회원)를 위한 업무의 일환이어서 특별위원회에서 담당하게 된 것으로 보인다.
심의 시 피심인은 특별위원회가 산지가격을 결정하는 업무를 담당하게 된 것과 관련하여 '회원에 대한 업무 차원’이라고 진술하였다.
<표 22> 피심인 정관 중 특별위원회 관련 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249603" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제2-8호증
<표 23> 피심인 협회장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249605" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<표 24> 지역별 특별위원장 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249607" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
<표 25> 피심인 특별위원장들 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249609" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
나) 지역별 산지 기준가격 결정ㆍ통지(고시) 행위
① 2023. 1. 10. ∼ 2026. 1. 21. 피심인의 산지가격 결정ㆍ통지 행위
62 피심인 산하 지역별 특별위원회 위원장들인 황○○, 정○○(이상 수도권)
정○○ 수도권 특별위원장은 2023년 9월부터 현재까지 수도권 특별위원장을 맡고 있으며, 피심인 협회가 설립된 2023. 1월부터 8월까지는 황○○이 수도권 특별위원장으로 재임하였다.
, 정○○(전북), 김○○(전남), 손○○, 하○○(이상 경북)
손○○은 2023년 1월부터 2025년 6월까지 경북 특별위원장이었고, 이후 하○○이 경북 특별위원장으로 재임 중이다.
, 안○○(경남)는 2023. 1. 10. 피심인 설립 이후 2026. 1. 21.까지 최소 주 2회, 담당 지역의 지회 지부장 또는 지역 산란계 농가들을 대상으로 계란 생산동향(질병 발생, 산란율), 재고 및 수요 등을 조사하여 규격별(왕란, 특란, 대란, 중란, 소란) 산지 기준가격을 결정하여 해당 지역의 구성사업자에게 문자메시지 등으로 통지하고, 피심인 사무국에 문자, 유선 등으로 통지한 사실이 있다.
63 지역별 특별위원장들은 해당 기간 중 지역별로 수도권 45회, 경북 50회, 전북 47회, 전남 53회, 경남 52회
상기 결정 횟수는 특란 기준이다.
등 산지 기준가격을 결정하였는데, 이렇게 지역별 특별위원장들이 산지가격을 결정하여 사무국에 알리면, 피심인은 각 지역별 산지 기준가격을 취합하여 가격이 변동된 날 또는 매주 수요일에 전체 구성사업자들에게 문자메시지, 팩스 등으로 통지하고
피심인의 산지가격 문자메시지 통지 대상에는 구독서비스 회원들도 포함된다. 피심인은 가격 구독서비스(회비 연간 ○만원)를 운영하고 있으며, 유통업체, 마트 등이 구독서비스에 가입하면 이들에게도 문자메시지로 산지가격 정보를 제공하였다. 참고로 2024년 기준 구독료 수입은 ○○만원으로 확인된다(소갑 제2-1호증).
피심인 홈페이지에 공지하였다.
64 구체적으로 피심인 산하 5명의 지역별 특별위원장들은 구성사업자인 지역 농가들을 대상으로 계란 판매ㆍ수요 정도, 재고 등 수급 동향을 파악하고 때로는 해당 지역 지회 지부장들과 상의하여, 지역 산란계 농가의 계란 재고가 많으면 지역별 산지가격을 내리고 수요가 많아 공급이 부족하면 산지가격을 올리는 등 수급 상황에 따라 생산지 출하 단계에서 계란 판매 기준으로 적용하는 특정 가격 수준을 결정하였다.
65 다음 <표 26>은 지역별 특별위원장들의 조사대상인 지역 농가들의 목록을 나타낸 것이고, <표 27>은 특별위원회의 조사대상 및 조사내용을 정리한 것이다.
<표 26> 지역별 계란 산지가격 결정 위한 조사 대상
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249611" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
<표 27> 피심인 지역별 특별위원회 활동 현황
참고로 피심인 이전 대한양계협회의 난가조사위원회는 거의 대다수 지역의 조사대상에 유통상인이 포함된 것으로 확인되어 대부분 구성사업자를 대상으로 조사한 피심인과 다르고, 판매단가도 조사하는 등 피심인의 특별위원회 활동과 차이점이 있다.
상기의 <표 26>, <표 27> 모두 피심인이 제출한 자료이나, 세부적으로 조사대상 농가 수에 있어 불일치를 보인다. 예를 들어 <표 26>에는 충청지역 산지가격 결정을 위한 조사대상 농가 수가 5개이고, 유통상인이 1명이나 <표 27>에는 충청(충북, 충남) 지역농가가 총 8∼9개(충북 지역농가 3∼4개, 충남 지역농가 5개)로 되어 있다. 또한 <표 26>에는 경북지역 조사대상 농가가 22개로 적시되어 있으나, <표 27>에는 지역농가 23개를 대상으로 조사한다고 기재하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249613" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
66 다음은 지역별 특별위원장들이 2023. 1월부터 2025. 11월까지 결정한 산지가격을 나타낸 것이다.
<표 28> 지역별 결정ㆍ통지된 산지가격 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249617" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제2-2호증 및 피심인 제출자료
67 다음 <표 29>는 각 특별위원장들이 지역별 산지가격을 결정하는 과정을 진술한 내용이다. 아래에서 보듯이 특별위원장들은 지역 조사 대상 농가들을 대상으로 재고와 유통 정도를 파악하고 해당 지역 지부장들의 의견을 들은 뒤 독자적으로 기준가격을 결정하였다.
<표 29> 지역별 산지가격 결정 관련 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249619" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
68 특별위원장들이 지역별 산지가격을 결정하는 과정에서 일부 유통협회(지회)의 의견을 듣는 경우도 있었으나 이는 참고에 불과했으며, 지역별 산지가격은 특별위원장들이 지역별 수급상황을 바탕으로 유통협회와 협의 없이 결정되었다. 이는 다음의 특별위원장들 진술을 통해서도 확인된다.
<표 30> 유통협회 관계자 협의 관련 특별위원장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249621" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
69 특별위원장들은 수급 상황에 따라 기존에 결정한 지역별 산지가격을 변경하여 결정하면 오전 9∼10시경 지역 구성사업자들에게 문자메시지, 유선 등으로 통지하였고, 한편으로 이렇게 구성사업자들에게 통지하거나 통지한 이후, 협회 사무국 이○○ 주임에게 팩스, 유선 등으로 가격 결정 사항을 알렸다. 다음 <표 31>은 이와 관련한 지역별 특별위원장들의 진술을 나타낸 것이고, <표 32>는 협회에 문자메시지로 통지한 산지가격 정보를 나타낸 것으로 문자메시지에는 산지가격 변동 기준일, 중량 규격별로 결정한 산지가격, 기존 가격과의 차액, 증감액이 포함되어 있음을 확인할 수 있다.
<표 31> 특별위원장들의 결정 가격 통지 관련 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249623" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
<표 32> 특별위원장들이 산란계협회에 통지한 산지가격 문자메시지 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249625" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
70 한편, 협회 사무국은 특별위원장들이 지역별 산지가격을 결정할 때마다 이를 취합하여 구성사업자 전체에게 문자메시지로 통지하였고, 산지가격의 변동이 없어도 매주 수요일에 기존에 취합한 지역별 산지가격을 구성사업자 전체에게 다시 통지하고, 홈페이지에 공지하였다. 다음은 협회장 진술, 협회가 구성사업자들에게 통지한 문자메시지, 피심인 홈페이지 게시물을 나타낸 것이다.
<표 33> 피심인 협회장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249627" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
<표 34> 피심인이 구성사업자들에게 통지한 문자메시지 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249629" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<표 35> 피심인이 구성사업자들에게 통지한 팩스 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249631" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
<표 삽입을 위한 여백>
<표 36> 피심인 홈페이지 게시물
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249633" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
71 피심인이 위와 같이 전국의 산지가격 결정 정보를 취합하여 전국에 산재한 구성사업자에게 다시 공지한 데는 경북, 경남, 전북, 전남의 산지가격이 수도권 가격을 기준으로 하여 지역 수급 상황에 따라 결정되고, 지역별 산지가격이 서로 영향을 주고 받기 때문에 권역별로 독립적인 계란 산지가격을 결정하기 어려웠던 점도 배경이 된 것으로 보인다. 이를 보여주는 것이 다음 <표 37>로, 피심인의 직원 및 특별위원장의 진술을 나타낸 것이다.
<표 37> 이○○ 충남도지회 예산지부장 및 특별위원장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249635" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
72 한편, 피심인 산하 지역별 특별위원회 위원장들이 결정ㆍ통지한 계란 산지가격 관련하여 피심인 협회장 및 지역별 특별위원장들은 공통적으로 피심인의 구성사업자들이 계란을 출하하여 거래할 때 위와 같이 결정ㆍ통지된 산지가격을 기준으로 삼아 거래하고 있고 거래가격의 기준으로서 결정된 산지가격을 따르고자 하는 공감대가 형성되어 있다고 진술하였다. 다음은 협회장 및 특별위원장들의 진술을 나타낸 것이다.
<표 38> 협회장 및 특별위원장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249639" alt="이유 38번째 이미지" ></img>
② 2025. 9월 ∼ 11. 19. 계란가격조정협의회 운영 시기
73 2025년 들어 계란가격 상승세가 계속되며 에그플레이션 논란 등 국민 밥상 물가가 상승하고
계란값 5개월 새 18% 급등 ’에그플레이션' 장기화하나, 2025. 5. 29. 매일경제
, 2025. 6. 16. ∼ 17. 위원회가 대한산란계협회에 대한 현장조사를 실시하면서 위원회 현장조사 이후 피심인 산하 특별위원장들의 산지가격 결정행위가 잠시 중단되었다.
74 그러나 피심인은 기존에 결정된 산지가격(예시로 수도권은 2025. 5. 20. 결정 190원, 전북 6. 5. 결정 200원, 전남 5. 21. 결정 190원, 경북과 경남 6. 10. 결정 220원, 특란 1구 기준)을 구성사업자 등에게 문자메시지 등으로 매주 수요일 통지하고 있었고, 계란가격이 국민 밥상 물가를 올린다는 여론이 일자, 농림부는 피심인, 유통협회, 학계 인사 등으로 '계란가격조정협의회(이하 '협의회’라 한다)’를 구성하고 계란가격을 안정화하는 방안을 추진하였다. 그리하여 농림부는 9. 2. '계란 수급 및 가격 안정화를 위해 상호 적극 대응’하기로 피심인과 협의한 후, 계란 산지가격의 객관성 확보를 위해 (가칭)계란 가격조정협의회를 구성ㆍ운영하기로 하였다.
<표 39> 농림부 계란 산지가격 조정 관련 산란계협회 협의 결과
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249641" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
75 이에 농림부는 아래의 <표 40>에서 보듯이 2025. 9. 4. 피심인에게 협의회 구성원 추천 및 운영계획안 작성을 요청하였고, 피심인은 9. 19. 협의회 운영지침(안)을 농림부에 송부하였다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 40> 계란가격조정협의회 구성 및 운영계획 제출 요청 공문
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249643" alt="이유 40번째 이미지" ></img>
76 <표 41>에 기재된 바와 같이 피심인이 작성하여 송부한 운영계획안에 따르면, 협의회는 '산란계 생산자단체(피심인) 등 계란산업 주요 단체가 주체가 되어 운영’하고, 협의회의 주요 기능은 '계란 산지가격 산정을 위한 기준가격의 심의ㆍ결정’으로 피심인이 협의회 이전까지 수행해 온 기능과 본질적으로 동일하였다.
77 또한, 협의회 구성원은 협의회장을 포함한 9명으로 구성되었는데, 위원은 피심인, 유통협회, 학계, 유통ㆍ가공업계에 속한 인사를 피심인 협회장이 위촉하도록 되어 있었다
추가된 인사는 (사)한국계란산업협회(유통협회) 인사 2명이었고, 추가 공문 통지일이 2025. 9. 22., 농림부가 킥오프 회의 참석을 요청한 것은 9. 19.이었으므로 1차 명단(7인) 구성 통지는 9. 19. 이전으로 보인다.
. 실제로 피심인은 9. 22. 농림부와 축평원에 협의회 위원 추가 명단을 통지한 사실이 있는데, 수도권 특별위원장 및 경기도, 강원도 지회장 등 피심인측 인사 3인, 유통협회 인사 3인, 업체 인사 1인, 양계농협 1인, 교수 1인 등 9명이 위원으로 구성되었다. 다음 <표 41>은 피심인의 협의회 운영계획(안), <표 42>는 피심인의 협의회 위원 구성 명단 통지를 나타낸 것이다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 41> 피심인 작성 협의회 운영계획(안)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249645" alt="이유 41번째 이미지" ></img>
<표 삽입을 위한 여백>
<표 42> 협의회 위원 구성 명단 통지
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249647" alt="이유 42번째 이미지" ></img>
78 이후 협의회 운영을 위한 Kick Off 회의가 2025. 9. 23. 축평원에서 개최되어 농림부 관계자, 피심인, 유통협회, 학계 인사 등이 참석하였고, 농림부와 축평원 관계자는 개회에 참여한 뒤, 협의회의 수도권 기준가격 논의ㆍ결정 시 이석하였다.
농림부 확인 결과, 킥오프 회의의 수도권 산지 기준가격 결정 시 농림부, 축평원 직원은 논의에 참여하지 않고 이석하였다. 2차부터 6차 회의까지 축평원 또는 농촌경제연구원 직원이 협의회 위원이 아닌 간사 또는 자문으로 참석하였으며 농림부 직원은 회의에 참석하지 않았다.
이후에 총 5차례의 회의(2차 회의 10. 13., 3차 회의 10. 21., 4차 회의 11. 4., 5차 회의 11. 14., 6차 회의 11. 18.)가 개최되었다.
킥오프 회의 개최 통지 공문은 축평원에서, 나머지 회의 개최 공문은 협의회에서 작성하였다(피심인 제출자료).
79 1차 ∼ 6차 회의를 통해 피심인 수도권 특별위원장 등은 유통협회와 협의하여 수도권 산지 기준가격을 결정하였는데, 수도권 가격은 9. 23. 1차 회의, 10. 13. 2차 회의, 11. 4. 5차 회의, 11. 18. 6차 회의 시 수도권 산지가격을 결정하였고, 나머지 회의 때는 가격 변동 없이 직전 회의에서 결정된 가격 수준을 유지하기로 결정하였다.
80 한편, 수도권을 제외한 나머지 경북, 경남, 전북, 전남의 산지 기준가격은 협의회 운영 시기 중 협의회를 통하지 않고 기존과 같이 4개 지역 특별위원장들이 임의로 결정하였다.
이에 대해 피심인은 심의 시 협의회에서 나머지 지역은 알아서 하라고 했다는 취지로 진술하였으나 관련 자료에서 해당 내용은 확인되지 않는다.
예로 손○○ 경북 특별위원장은 심의 시 협의회 운영 시기에 대구 경북 지역은 기존에 하던 대로 지역의 재고, 유통 현황 조사하여 산지가격을 결정하였는데, 수도권이 가장 큰 시장이라 그 영향을 받을 수밖에 없어서, 협의회 결정 내용(수도권 기준가격)을 어느 정도 고려해서 산지 기준가격을 단독으로 결정하였다고 진술하였다.
<표 43> 2025. 9∼11월 피심인 산지가격 결정ㆍ통지 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249649" alt="이유 43번째 이미지" ></img>
81 피심인은 협의회를 통해 결정한 수도권 기준가격과 나머지 지역 특별위원장들이 임의로 결정한 나머지 지역별 산지가격을 취합하여 자신의 홈페이지에 공지하였다. 다음은 피심인의 홈페이지에 게시된 산지가격 정보를 나타낸 것으로 수도권 산지가격이 결정된 다음 날 나머지 지역의 산지가격과 같이 고시된 것을 나타낸 것이다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 44> 2025. 9월∼11월 산지가격 결정 및 통지 정보
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249651" alt="이유 44번째 이미지" ></img>
82 위원회가 2025.11월 농림부에 협의회 활동이 법 위반 소지가 있을 수 있다는 의견을 전달하면서 협의회 활동은 6차 회의(11. 18.)를 끝으로 종결되었다. 이후 피심인은 11. 18.에 협의회를 통해 결정한 수도권 산지가격과 임의 결정한 나머지 4개 지역 산지가격 취합하여 2026. 1. 14.까지 매주 수요일에 구성사업자 등에 문자메시지 등으로 통지하였다.
83 피심인이 2026. 1. 21.자 구성사업자 등에 발송한 문자메시지에는 산지가격 정보를 제외하고 수급 상황, 고병원성 AI 정보에 대한 내용만 담겼는데, 이로써 피심인의 특별위원회를 통한 지역별 산지 기준가격 결정ㆍ통지 행위는 중단되었다.
2) 근거
84 이와 같은 사실은 피심인 협회장, 특별위원장들, 직원의 진술조서(소갑 제1-1호증 내지 1-7호증), 피심인 제출자료(소갑 제2-1호증 내지 2-2호증, 소갑 제2-8호증, 2025년 정기총회 회의자료, 2026년 정기총회 회의자료, 법인등기부등본, 2025. 9. 2.자 농식품부 계란가격조정협의회 협의 결과 보고, 2025. 9. 4.자 (가칭) 계란가격조정협의회 구성 및 운영계획 제출 요청, 2025. 9. 19. 계란가격조정협의회 운영계획 제출 및 운영지침(안), 2025. 9. 19.자 축평원 계란가격조정협의회 회의 참석 요청 공문, 20205. 10월 제2차 계란가격조정협의회 참석 요청 공문, 2025. 제3차 10. 16. 계란가격조정협의회 참석 요청 공문, 2025. 9. 22.자 계란가격조정협의회 명단 추가 공문, 2025. 11. 13.자 계란가격조정협의회 위원 변경 공문, 2026. 1. 14. 및 1. 21.일자 문자메시지 등), 한국계란산업협회(유통협회) 제출자료(소갑 제2-3호증), 대한양계협회 제출자료(소갑 제2-4호증), 피심인 의견서 첨부자료(소을 제8호증, 소을 제14호증, 소을 제23호증), 축평원 제출자료(소갑 제2-5호증), 농림부 제출자료(소갑 제2-6호증 내지 제2-7호증), 축평원 산지가격 조사 조사원 교육자료, 농림부 및 축평원 보도자료, 심의속기록 등을 통해 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 관련 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률
제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 제40조 제1항 각 호의 행위로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위
2. ～ 4. (생략)
② ～ ④ (생략)
제40조(부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
2. ∼ 9. (생략)
② ∼ ⑥ (생략)
나) 법리
85 법 제51조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제40조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다.)가 성립하기 위해서는 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치고, 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.
86 '사업자단체의 의사’는 통상 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나지만 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체 의사가 구성사업자에게 표시’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.
87 '가격결정 행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다
대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조.
.
88 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일한 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.
대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 참조.
3) 위법성 판단
가) 사업자단체 의사에 의한 가격결정행위 및 구성사업자 대한 표시 여부
89 위 2. 가.에서 살펴본 것과 같이, 피심인의 지역별 산지 기준가격 결정에 대한 총회, 이사회를 통한 결의 등은 없었으나, 산란계 농가들이 권익 보호를 위해 설립한 피심인은 설립 시부터 정관상 공식기구인 특별위원회를 설치하고 지역별 5명의 특별위원장을 두어 이들을 통해 구성사업자들이 거래기준으로 삼을 지역별 산지가격을 결정하게 하였고, 이에 따라 지역별 특별위원장들은 결정한 산지가격을 구성사업자들과 피심인 사무국 직원에게 알려주었으며, 피심인은 지역별 특별위원장들로부터 통지받은 산지가격을 취합하여 최종적으로 다시 구성사업자들에게 통지하고 홈페이지에 게시하였고 이와 같은 행위는 조직적이고 규칙적으로 이루어진바, 이 사건 지역별 산지 기준가격 결정 행위는 사업자단체 의사에 의한 가격결정행위에 해당한다.
90 또한, 피심인은 설립 시부터 2026년 1월 21일 지역별 산지 기준가격 통지를 중단하기까지 약 3년 동안 기존에 결정한 산지가격에 변동이 있을 때마다 그리고 매주 수요일에 지역별 산지가격을 문자메시지 등으로 지속적으로 통지하였으므로, 사업자단체의 결정이 구성사업자들에게 표시되었다고 봄이 타당하다.
나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부
91 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인의 산지 기준가격 결정은 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 판단된다.
92 첫째, 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인의 구성사업자이면서
안○○ 경남 특별위원장은 구성사업자는 아니다.
지역별 산지가격을 결정한 특별위원장들 및 협회장
협회장 안○○ 역시 산란계 농장을 운영하는 구성사업자이다.
은 공통적으로 '구성사업자들이 피심인의 산지 기준가격 고시를 원하고, 특별위원장들이 결정한 산지가격을 기준가격으로 따르고자 하는 공감대가 형성되어 있으며, 이를 기준으로 거래하고 있다’고 진술하였다.
93 둘째, 정○○ 수도권 특별위원장은 실거래가격을 조사하는 축평원의 산지가격과 피심인의 산지가격(기준가격)이 유사한 이유에 대하여 '농가(구성사업자)들이 피심인 고시가격을 (축평원의) 산지가격으로 입력하기 때문’이라고 진술하여
소갑 제1-4호증
, 구성사업자들이 피심인이 결정ㆍ통지한 산지가격을 기준으로 거래하였음이 확인된다.
94 셋째, 축평원 보고서
소을 제14호증, 30쪽
에서도 축평원 산지가격이 피심인 발표가격에 수렴해 가고 있다고 결론 내렸으며, 2023년 1월(피심인 설립) ∼ 2025년 5월
상기의 기간은 피심인의 제출한 자료를 기반으로 한 것이다. 피심인은 2026년 1월에 제출한 자료에서 '산지 고시가격 내역’으로 2023. 1. 10 ∼ 2025. 5. 21.까지의 가격 결정 내역을 제출하였다.
피심인이 결정ㆍ고시한 산지가격(특란)과 같은 시기의 축평원 실거래가격(특란)을 비교해 보아도 양자가 거의 일치하고 있음이 확인된다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 45> 축평원 산지가격과 피심인 산지가격 비교(1)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249653" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
<표 46> 축평원 산지가격과 피심인 산지가격 비교(2)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249655" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
95 한편, 피심인은 피심인이 결정ㆍ통지한 지역별 산지가격에 대해 구성사업자들에게 강제하거나 이를 위한 수단은 두지 않았는데, 이는 특별위원장들과 협회장이 진술한 바와 같이 피심인의 '구성사업들은 피심인이 결정ㆍ통지하는 산지가격을 원하고 그 가격을 기준으로 거래’하고 있고, 유통상인들도 참고하고 있었으므로 강제할 필요가 없었기 때문이다.
96 이러한 사실은 공공기관(축평원)의 산지가격 발표에 대한 피심인의 입장에서도 간접적으로 확인할 수 있다. 피심인은 축평원의 2023년 연구용역(2023년 계란 거래가격 대표성 확보 및 유통구조 개선방안)에서 '축평원이 가격발표를 한다면 그 가격이 강제성을 띠어서 그 발표가격으로 계란이 거래되도록 보장해야 한다’는 입장을 밝혔고, 이러한 입장은 2025년 정기총회 회의자료에서도 확인된다.
<표 47> 축평원 발표가격 관련 피심인 입장
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249657" alt="이유 47번째 이미지" ></img>
다) 가격경쟁을 부당하게 제한하였는지 여부
97 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.
대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42605 판결
98 다음을 고려할 때, 피심인의 계란 산지가격 결정ㆍ통지 또는 고시 행위는 국내 산지 계란시장에서 부당하게 경쟁을 제한하였다고 봄이 타당하다.
99 첫째, 피심인의 구성사업자들은 산란계 농가들로서 기본적으로 국내 계란 시장의 주요 공급자로서 서로 경쟁 관계에 있고, 시장의 수급상황, 각자의 농장 운영 여건, 경영 전략 등을 고려하여 자신이 생산하는 계란의 가격을 자율적으로 결정할 수 있는 독립적 사업자이다.
100 둘째, 피심인은 구성사업자들의 과거 실거래가격 정보를 구성사업자들에게 공유한 것이 아니라, 지역 농가들의 재고량, 소매처 수요 정도 등을 감안하여 앞으로 받아야 할 가격, 즉 장래의 희망가격 수준을 결정하였다.
101 피심인은 2023년 연구용역에서도 피심인의 산지가격은 '상승희망 가격이 반영되어 있고 미래의 가격’이지만, 축평원의 가격은 '어제의 가격이고, 가격을 상승시킬 주체가 없어서 생산농가는 수용하지 못한다’는 입장을 밝힌 바 있다. 2023년 연구용역 보고서는 축평원의 산지가격(실거래가격)이 피심인의 산지가격에 수렴해가고 있고, 피심인의 산지가격은 현재의 거래가격이라기 보다는 앞으로 받고 싶은 희망가격을 좌표 찍어 주는 것으로 오해받을 수 있는 소지가 있다고 평가하였다.
<표 48> 축평원 산지가격 발표에 대한 피심인 입장
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249661" alt="이유 48번째 이미지" ></img>
<표 49> 피심인 발표가격과 축평원 발표가격의 특이성
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249663" alt="이유 49번째 이미지" ></img>
102 또한, 특별위원장 중 구성사업자가 아닌 안○○ 경남 특별위원장은 경남 산지가격을 결정할 때, '규모가 큰 농장들 6∼7개 정도를 선정해서 적정가격을 얼마로 생각하는지 물어보고 취합해서 제가 적당한 가격을 결정하고 있다’고 진술하였으며, 특별위원장들은 공통적으로 구성사업자들과 유통상인들이 거래할 때의 기준가격으로 삼기 위해 가격을 결정ㆍ발표하게 되었다고 진술하였다.
<표 50> 안○○ 특별위원장 진술 발췌
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<표 51> 특별위원장들 진술 발췌
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103 한편, 과거 가격으로서의 실거래가격은 자율적 결정의 주체인 산란계 농가들에게 자신과 경쟁사업자인 타 농가들의 재고 상황, 유통상인의 수요 정도와 더불어 시황정보로 기능할 수 있으며, 산란계 농가들은 이러한 시황정보와 자신의 경영 여건 등을 종합적으로 고려하여 자신이 생산하는 계란의 출하가격을 결정해야 함이 타당하다. 축평원에서 실거래가격을 조사하여 발표하는 취지 및 정부가 축평원 중심의 산지가격 조사ㆍ발표 정책을 추진하는 배경도 여기에 있다.
104 반면, 농가들의 재고 상황, 수요를 토대로 앞으로 받고자 하는 장래의 희망 가격을 결정하여 공유하고 그 가격을 기준으로 거래하는 행위는 좁게는 그 지역의 구성사업자들 사이에서의 경쟁을, 넓게는 국내 계란 산지시장 전체의 경쟁을 축소하거나 소멸시킨다. 따라서 피심인이 결정한 산지가격은 국내에서 생산되는 계란의 출하단계에서 경쟁을 제한하는 장래의 기준가격 정보이므로 과거의 실거래가격 정보와 의도나 목적, 효과가 동일한 시황정보라고 보기 어렵다.
105 셋째, 피심인은 이렇게 결정한 지역별 산지 기준가격을 구성사업자들에게 통지하였고, 구성사업자들은 피심인이 통지한 산지가격을 기준으로 삼아 거래하였다. 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인의 특별위원장들
안○○ 제외
은 공통적으로 지역의 '구성사업자들이 통지받은 산지가격을 기준으로 거래한다는 공감대가 형성되어 있고, 산지가격을 기준으로 거래한다’고 진술하였다.
<표 52> 협회장 및 특별위원장들 관련 진술 발줴
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106 넷째, 피심인 구성사업자의 사육수수 비중이 국내 전체 사육수수의 ○○%를 차지하여
피심인 구성사업자수는 2025년 말 기준 ○○ 농가인데, 국가데이터처의 사육업체 수는 한 명의 농장주가 여러 개의 업체를 운영해도 별개로 계상되므로 동일 기준이라 보기 어려워 사육수수를 기준으로 하였다. 예를 들어 손○○ 특별위원장은 심의 시 자신이 농장을 3개 운영한다고 진술하였다.
피심인이 결정한 산지 기준가격이 국내 산지 계란 판매시장에서 미치는 영향력이 상당하다.
107 더불어 심의 시 손○○ 특별위원장은 피심인 협회에 가입하지 않은 산란계 농가들도 피심인이 결정한 산지 기준가격 정보를 받아서 알고 있다고 진술하였고, (사)한국계란산업협회(유통협회)에서도 피심인의 산지가격과 동일한 내용을 발표하고 회원들에게 공유하였던 점을 감안하면, 국내 시장에서 피심인 가격결정행위의 영향력은 위에 기재한 사육수수 비중 ○○% 보다 더 큰 것으로 보인다. 다음은 피심인의 가격정보를 공유한 유통협회의 발표 내용 예시를 나타낸 것이다.
<표 53> 유관기관(한국계란산업협회)의 거래가격 발표 내용
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108 다섯째, 앞서 <표 45>, <표 46>에서 확인한 바와 같이, 축평원 실거래가격도 피심인의 장래 적정 희망가격 수준에 수렴해 가는 추세를 보이고 있어 실제로도 구성사업자들간 유효 경쟁이 줄었다고 보인다.
109 여섯째, 피심인의 산지 기준가격 결정ㆍ통지ㆍ고시의 의도나 목적이 소비자에게 저렴한 가격으로 품질 좋은 계란을 공급하려는 것이 아니라, 구성사업자들의 거래상대방인 유통상인에 대한 거래교섭권 강화 차원에서 출하단계에서의 계란 가격의 하락을 방지하거나 하락폭을 줄임으로써 궁극적으로는 구성사업자의 이익을 보장하기 위한 것으로 보인다.
라) 피심인 주장에 대한 검토
(1) 가격결정행위가 없다는 주장
110 피심인은 이 사건 행위가 구성사업자들의 가격결정에 영향을 미치고자 하는 의사나 가격 인상 목적이 없고, 피심인이 구성사업자에게 통지한 산지가격은 기준가격이 아닌 시장의 수급상황을 알려주는 지표일 뿐이므로, 피심인의 행위는 사업자단체의 가격결정행위가 아니라고 주장한다. 그러나 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
111 앞서 위 2. 가에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 설립시부터 정관 제22조에 따른 특별위원회를 구성하고 산지가격이 발표되는 권역별로 5명의 특별위원장을 두어 지역별 산지가격을 결정하게 하고, 피심인은 이를 취합하여 협회 차원에서 공지하고 홈페이지에도 게시하였다. 또한 협회장은 특별위원회의 주요 기능이 지역별 산지가격 결정이라고 진술하였고, 특별위원장들도 심의 시 지역 농가들을 대상으로 수급 정도를 파악하여 산지가격을 결정했다고 인정하였다.
112 따라서 지역별 산지가격 결정 및 통지행위는 피심인 조직ㆍ활동ㆍ의사와 무관하게 이루어진 것이 아니며, 해당 지역의 일부 구성사업자들이 단순히 가격정보를 공유한 수준에 그치는 것이 아니라, 피심인의 정관에 따라 구성된 특별위원장들에 의해, 피심인 관리 아래 조직적이고 규칙적으로 이루어지고 대외에 피심인의 명의로 고시ㆍ공지되었으므로 사업자단체의 가격결정행위에 해당한다.
(2) 계란가격조정협의회의 가격 결정은 피심인의 행위가 아니라는 주장
113 피심인은 계란가격조정협의회(2025. 9∼11월)는 농림부가 주도하였고 이 당시 산지 기준가격이 유통협회 등과의 협의를 통해 결정된 것이므로 이 시기에 결정된 산지가격을 피심인의 가격결정행위로 볼 수 없다고 주장한다.
114 살피건대, 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
115 당시 계란가격 안정화를 위해 농림부가 협의회 구성을 계획한 것은 사실이나, 실제 협의회가 구성되고 위원들이 위촉되어 운영되는 과정을 보면 농림부가 아니라 피심인이 협의회 운영을 주도해 나간 것으로 확인된다.
116 앞서 2. 가. 협의회 기능ㆍ목적, 위원 구성 과정, 실제 운영 등에서 살펴본 바와 같이, 협의회 운영지침(안)은 피심인이 작성하였고 피심인이 위원을 추천하였으며, 협의회장이 회의를 주재하고 협의회를 대표했으나 실제 위원 구성은 피심인 소속 수도권 특별위원장 등 3인, 유통협회 3인이 주요 구성원이었던 점, 협의회의 주요 목적ㆍ기능이 계란 산지가격 산정을 위한 기준가격 심의ㆍ결정으로 피심인의 특별위원회를 통한 산지 기준가격 결정과 다르지 않은 점, 협의회를 통해 수도권 산지 기준가격이 4차례 변경되어 결정된 점, 협의회의 논의 대상이 아니었던 나머지 4개 지역(경북, 경남, 전북, 전남) 산지가격은 협의회 활동을 기화로 그 이전과 동일한 방식으로 결정하여 협의회에서 결정한 수도권 산지가격과 함께 지역별 산지가격 현황으로 같이 공지된 점 등을 감안하면, 그 이전과 비교하여 수도권 산지가격 결정이 공식적으로 유통협회와의 협의를 거쳐 이루어졌다는 점에서 차이가 있을 뿐이다. 더욱이 정○○ 수도권 특별위원장이 수도권 산지가격 결정 시 유통협회의 권고, 의견을 듣는다고 진술하는
소갑 제1-4호증
등 협의회 활동 전에도 수도권 기준가격 결정 시 유통협회와의 협의가 있었던 점을 고려하면, 계란가격조정협의회 활동은 피심인의 행위의 연장선상에서 이루어진 것으로 봄이 타당하다.
117 가사 협의회의 수도권 산지가격 결정과정에 행정기관의 관여가 일부 있었다 하더라도, 시장에서 자율적으로 결정되어야 할 계란가격이 행정기관이 구성한 협의회에서 생산자단체와 유통 관련 사업자단체 사이의 협의로 결정되었다면, 행정지도에 따른 부당한 공동행위의 법리가 적용될 여지도 있다
'행정지도가 개입된 부당한 공동행위에 대한 심사지침(2021. 12. 30. 시행, 공정거래위원회 예규 제391호)’에 따르면 행정지도가 부당한 공동행위의 원인이 되었다 하더라도 그 부당한 공동행위는 원칙적으로 위법하고, 다만 그 부당한 공동행위가 법 제116조(법령에 따른 정당한 행위)의 요건을 충족하는 경우에 한하여 법 적용이 제외된다.
. 따라서 행정기관이 관여하였다는 사정 또는 다른 사업자단체와 합의를 거쳤다는 사실만으로 피심인의 행위가 정당화되는 것도 아니다.
(3) 부당하게 경쟁을 제한하지 않았다는 주장
118 피심인은 피심인의 산지가격은 소비자가격과 연관성도 없는 등 부당하게 경쟁을 제한하는 행위도 아니며, 피심인이 구성사업자에게 통지한 산지가격은 기준가격이 아닌 시장의 수급 상황을 알려주는 지표일 뿐이고 계란가격은 경쟁을 통해 형성되지 않는다고 주장한다.
더불어 피심인은 계란이 생물인 산란계를 통해 생산되는 특성이 있어 우유와 유사하나 우유는 정부가 규제를 통해 가격 등을 뒷받침하는 준규제시장인데 반해 계란에 대해서는 법적, 제도적 지원이 미비하다고 주장한다. 그러나 우유는 다음과 같은 점에서 계란과 차이가 있다. 젖소는 송아지를 출산해야 착유가 가능하며 송아지를 낳고 305일 정도 우유를 생산한 이후에는 다음 출산 준비를 위해 약 60일 정도 착유를 중단(건유기, 휴식기)한다. 통상 1년을 주기로 출산, 착유, 휴식을 반복하여, 4∼6년 동안 착유하는데, 중간에 생산성이 떨어지거나 질병의 위험이 증가하면 도축시키며 도축 시기는 개체별로 상이하다. 반면 산란계는 6개월령부터 약 1년간 생산이 가능하고 이후에 도태시키므로 생산주기가 짧은 편이다. 따라서 젖소는 상대적으로 길고 복잡한 생산주기를 가지고 있어 계란보다 공급 조절이 어렵다. 또한 우유는 초기 시설 투자 비용이 높은 편이다.
119 살피건대, 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
120 산란계 농가는 전국에 분산되어 있고, 특정 소수 농가에게 생산이 집중된 것이 아니라 다수의 농가가 생산에 참여하고 있다. 또한 계란은 그 특성상 품질 차이가 크지 않아 특정 농가의 계란에 의존하는 정도가 낮고, 특정 농가의 계란만을 구매해야 할 이유가 크지 않으므로 농가들이 생산한 계란 사이에 대체가 용이하며, 계란은 매일 지속적으로 생산되는 축산물로서 저장 기간이 제한적이다.
121 위와 같은 특성으로 개별 농가는 원칙적으로 유통상인과 독자적으로 출하가격을 협상하거나 생산 후 신속한 판매를 위해 경쟁을 할 유인이 존재한다. 그러므로 국내 산지 계란 판매시장은 경쟁이 작동하는 시장으로서 피심인의 구성사업자들은 시장의 수요 정도, 자신의 재고 상황 등 여러 여건을 감안하여 자신이 생산ㆍ판매하는 상품의 가격을 자율적으로 책정하는 것이 바람직하다.
122 그럼에도 피심인이 지역별 산지 기준가격을 결정하면서 구성사업자들은 독자적으로 가격을 결정할 유인이 없어졌고 피심인이 결정한 가격을 기준 삼아 거래하게 되었다. 이로 인하여 기본적으로 서로 경쟁 관계에 있는 구성사업자간 자율적 경쟁 및 거래가격의 다양성이 줄어들거나 소멸하면서 구성사업자들이 계란 출하의 대가로 받는 산지가격도 특정 가격 수준으로 수렴하였다.
123 나아가 피심인의 산지가격이 도매가격과 소비자가격에 영향을 미치는 등
다만 소비자가격은 도매업체와 소매업체 사이의 거래조건이나 정부의 할인 지원 등에 따라 달라질 수 있으므로 피심인의 가격 상승, 하락 추세와 완벽하게 일치하는 것은 아니나, 피심인의 가격과 소비자가격의 전반적인 추세는 유사하다. 다음은 피심인이 발표한 수도권 산지가격의 연도별 평균과 원란 생산비를 나타낸 것으로 피심인의 산지가격과 생산비 사이의 격차가 지속적으로 확대되고 있음을 보여준다.피심인 기준가격과 계란 생산비 비교<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249673" alt="각주이미지"></img>
소비자 후생이 감소되었다고 보이는 점 등을 감안하면 피심인 행위의 경쟁제한성이 없거나 미미하다고 볼 수 없다.
(4) 피심인의 행위는 대한양계협회의 산지가격 고시와 동일하므로 위법성 판단도 동일해야 한다는 주장
124 피심인은 피심인의 산지가격 결정ㆍ고시가 피심인 설립 전 대한양계협회의 난가조사위원회가 하던 일을 그대로 이어받은 것인데, 대한양계협회의 산지가격 고시행위에 대해서는 위원회가 이미 2019년에 무혐의로 판단하였으므로
(사)대한양계협회의 사업자단체금지행위에 대한 건(사건번호: 2019서총0819)
, 이 사건 행위도 무혐의 결정이 타당하다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
125 먼저 2019년 대한양계협회 사건에서 대한양계협회의 산지가격 고시를 무혐의로 판단한 이유는 공급이 비탄력적이고 집중도가 낮은 시장이라는 계란시장의 특징을 바탕으로 대한양계협회가 고시한 산지가격 정보가 '장래행위에 대한 불확실성을 제거할 수 있는 전략적 정보에 해당하지 않는다’고 보았기 때문이다.
소을 제25호증
126 즉, 당시에는 후장기 할인 관행의 영향이 커서 농가의 수취가격이 출하시점이 아니라 출하 후 다음 달 시세를 기준으로 사후에 결정되었으므로 대한양계협회가 발표하는 산지가격 정보는 농가의 수취 가격을 평균한 가격정보로서 과거 거래에 대한 실거래가격을 평균하여 가공한 통계정보라고 판단한 것이다.
127 실제로 대한양계협회는 2018년 후장기 할인 관행을 바로잡기 위해 실제 농장 수취가격을 조사하여 평균가격을 발표하겠다고 공지하였고
2018. 5. 13. 대한양계협회 홈페이지 공지사항. 다만, 실거래가격 조사가 어느 정도로 실효성 있게 지속되었는지는 확인되지 않는다.
, 2019년 대한양계협회 사건도 이와 같은 실거래가격 발표를 예시로 들면서 대한양계협회가 고시한 산지가격은 장래행위와 관련한 전략적 정보가 아니라고 판단하였다.
<표 54> 대한양계협회 공지사항(2018. 5. 17.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249675" alt="이유 54번째 이미지" ></img>
128 반면, 피심인은 농가들의 실거래가격을 조사하고 이를 평균하여 발표한 것이 아니고, 지역 농가, 즉 구성사업자들의 계란 재고량, 수요 정도 등을 조사한 뒤 이를 감안하여 앞으로 '받고자 하는 희망가격, 적정 기준가격’을 결정한 것이다. 피심인 스스로도 '설립 이전 기간(2019년∼2022년)에 대한 공식적인 계란 산지 고시가격 대비 농가 실거래가격 관련 자료를 보유하고 있지 않으며, 설립 이후에도 계란의 지역별 농가 실거래가격에 대한 공식적인 조사ㆍ집계 체계를 운영하고 있지 않다’고 설명하였다.
소갑 제2-1호증
또한 앞서 본 것처럼 피심인이 결정한 산지가격은 '미래의 가격으로서, 상승희망 가격이 반영’되어 있고, '왕란 가격 하락 발표를 통해 구성사업자에게 노계 도태를 유도’하는
앞의 <표 48> 참조. 축평원의 연구용역조사 보고서(소을 제14호증)에 기재된 내용이다.
등 구성사업자들의 장래의 거래, 미래의 가격과 관련한 전략적 정보로서 기능하였다.
129 따라서 피심인이 결정한 산지가격은 2019년 대한양계협회 사건 판단의 근거로서 대한양계협회의 고시가격과는 그 성격이 다르다고 봄이 타당하며, 전략적 정보로서 구성사업자가 받아야 할 장래의 희망가격과 구성사업자의 과거 수취가격을 평균한 통계정보는 당연히 시장의 경쟁에 미치는 효과가 다르므로, 이를 동질적인 것으로 보고 위법성 판단도 동일하게 내리는 것이 오히려 불합리하다 할 것이다.
피심인은 축평원의 실거래가격 조사에 대해서도 “어제의 가격이고 앞으로의 가격 전망 효과가 없다”고 비판한 바 있다.(소을 제14호증, 68쪽)
마) 소결
130 피심인의 위 2. 가.의 행위는 제51조 제1항 제1호에서 규정하는 행위에 해당하여 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치
131 피심인의 위 2. 가.의 행위는 심의일 전에 종료되었으나 법 제52조 제1항에 따라 피심인이 가까운 장래에 동일 또는 유사한 행위를 반복하지 않도록 행위금지명령을 부과한다. 아울러 피심인이 시정명령을 받은 사실을 구성사업자들에게 통지하도록 통지명령을 부과한다.
132 또한 앞으로 이 사건 위법행위와 동일 또한 유사한 행위가 발생하지 않도록 피심인 임직원 전체를 대상으로 이 사건 관련 법령 및 제도에 대한 교육명령을 부과한다.
나. 과징금
1) 과징금 부과 여부
133 피심인의 위 2. 가의 행위는 시장에서 자유롭고 공정한 경쟁질서를 중대하게 저해하였으므로 법 제53조 제1항 및 제102조, 같은 법 시행령
2025. 12. 30. 대통령령 제35947호로 개정되어 2026. 1. 2. 시행된 것을 말한다.
제84조 및 [별표6], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시
2024. 8. 28. 공정거래위원회 고시 제2024-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다.
를 적용하여 다음과 같이 과징금을 부과한다.
2) 과징금 산정
가) 산정기준
134 과징금 고시 II. 9. 및 IV. 1. 라. 2) 가) 규정에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 피심인의 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다.
(1) 연간예산액
135 피심인의 이 사건 위반행위의 종료일은 2026. 1. 21.이므로 사업자단체 연간예산액은 2026. 4. 23. 피심인 총회에서 의결된 2026년도 연간예산액 ○○○○○○원이다.
(2) 부과기준율
136 피심인의 위 2. 가. 행위는 사업자단체의 가격결정행위로서 기본적으로 경쟁제한성이 큰 행위유형이고, 피심인의 영향력이 전국에 미치며, 국내 전체 사육수수에서 피심인 구성사업자 사육수수가 차지하는 비중이 ○○%로 관련 시장에 미치는 영향력이 상당한 반면, 시장특성 상 구성사업자들에게 시장 상황에 대한 정보 제공 필요성이 전혀 없다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여, 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 따라 '중대한 위반행위’로 보고 55%의 부과기준율을 적용한다.
(3) 산정기준
137 피심인의 연간예산액 ○○○○○○원에 부과기준율 55%를 곱한 ○○○○○○원을 산정기준으로 한다.
나) 1차 조정
138 피심인의 연간예산액을 기초로 산정기준을 정함에 따라 위반행위의 기간이 고려되지 않았으므로 위반기간에 따른 산정기준 조정이 필요하다.
139 피심인의 이 사건 위반행위 기간은 2023. 1. 10. ∼ 2026. 1. 21.으로 3년을 초과하므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 가. 3) 규정에 따라 산정기준의 100분의 50에 해당하는 금액을 가산한다. 산정기준 ○○○○○○원의 50%를 가산한 ○○○○○○원을 1차 조정 산정기준으로 한다.
다) 2차 조정
140 피심인은 위원회 조사단계에서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 조사에 협력하였다고 인정되므로, 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. 2) 가)의 규정에 따라 100분의 10을 감경한다. 따라서 2차 조정 산정기준은 1차 조정 산정기준 ○○○○○○원에서 10%를 감경한 594,338,580원이다.
라) 부과과징금의 결정
141 피심인은 부과과징금 조정 사유가 없으므로 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 백만 원 미만의 금액을 절사한 594,000,000원을 최종 부과과징금으로 결정한다.
4. 결론
142 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제51조 제1항 제1호에 위반되므로 시정조치에 대해서는 법 제52조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제53조를 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
<별지 1> 통지 문안
<별지 2>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249679" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
교육명령
가. 피심인 적격성 및 일반현황
1 피심인 사단법인 대한산란계협회는
이하 사단법인 대한산란계협회는 '피심인’ 또는 '협회’로 지칭한다.
산란계 및 산란종계 사육업의 건전한 발전과 회원의 권익 향상을 도모하며 사업을 통하여 회원의 복리증진과 소득증대 및 축산업 발전에 기여할 목적으로 2023. 1. 10. 설립된 단체로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률
2025. 10. 1. 법률 제21066호로 개정되어 같은 날 시행된 것으로, 이하 '법’으로 지칭한다.
제2조 제2호에 의한 사업자단체에 해당한다.
2 피심인 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249571" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
피심인의 2025년 정기총회 예산안 금액이다.
피심인의 2024년 정기총회 예산안 금액으로, 2024년 계란자조금 사업비 5억원이 포함되었다.
피심인의 2023년 정기총회 예산안 금액이다.
* 출처: 피심인 제출자료, 심사보고서 소갑 제2-1호증
이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’으로 칭한다.
3 피심인의 구성사업자들은 종전에 (사)대한양계협회
산란계 농가 외에도 육계ㆍ토종닭 사육 농가 등이 회원으로 가입하였다.
에 소속되어 있었으나, 산란계 농가의 권익을 효과적으로 대변하기 위해 산란계 사육 농가를 주요 구성원으로 하는 사업자단체를 구성하기로 하고, 2022. 7. 20. 발대식, 2022. 8. 3. 발기인대회, 2022. 9. 22. 창립총회 등을 거쳐 2023. 1. 10. 피심인 협회를 설립하였다.
피심인 홈페이지
4 피심인의 구성사업자는 2025년 12월 기준 총 580명이며 지역별 분포는 경기, 대구ㆍ경북, 충남 순으로 많다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249593" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제2-1호증
5 산란계협회는 아래 <표 3>과 같이 각 시도별로 지회를 두고, 지회 아래 지부를 두어 각 지회 소속 구성원들을 관리하고 있다.
<표 3> 피심인 조직도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249569" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
6 피심인 임원은 회장 1명, 부회장 2명, 감사 2명, 이사 21명으로 구성되고 임기는 3년이다. 피심인은 정관에 따라 아래 <표 4> 기재와 같이 전문위원회와 특별위원회를 구성하여 운영하고 있다. 특별위원회는 지역별로(수도권
수도권은 서울, 경기, 강원, 충청, 영주를 포괄하는 넓은 권역이다.
, 경북, 전남, 전북, 경남) 총 5명의 특별위원장을 선출하였는데, 특별위원장들은 지역 농가들을 대상으로 계란 수급 상황을 파악하여 산지 가격을 결정하고 이를 다시 구성사업자와 협회에 통지하는 역할을 수행하였다.
<표 삽입을 위한 여백>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249615" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제2-1호증
7 협회장을 비롯하여 각 특별위원장 현황은 다음 <표 5> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249637" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
정○○ 수도권 특별위원장은 '23.9월에 수도권 위원장으로 취임하였으나 정확한 취임 일자는 확인되지 않는다.
안○○ 경남 특별위원장은 계란 생산업체를 운영하지 않고 부산경남도지회 직원(전무)으로 근무중이다.
* 출처: 소갑 제2-1호증
나. 시장구조 및 실태
1) 산업 개관
(가) 양계 산업 분류
8 양계는 용도별로 식용 닭(육용계)과 계란 생산용 닭(산란계) 등으로 분류된다.
9 육용계는 육용종계
상업용 닭을 생산하는 부모 닭을 종계(Parent Stock)라고 한다.
가 낳은 종란을 약 21일간 부화시키면 병아리가 되고 병아리를 약 30일 ∼ 35일간 사육하면 생계
도계 이전의 살아 있는 닭을 '생계’라고 한다.
가 되는데, 생계를 도계
닭을 도축하는 것을 말한다.
한 후 무게와 품종을 기준으로 나눈 것이 육계, 삼계, 토종닭이다.
10 산란계는 산란종계가 낳은 종란을 부화시킨 후 암컷을 산란실용계
통상 계란 생산을 목적으로 사육되는 “산란실용계”는 “산란종계”와 구분하기 위해 “산란실용계”로 명명되지만, 일반적으로 “산란계”와 같은 의미로 쓰인다.
로 계란 생산업체(산란계 사육 농가)에 분양하는데, 분양된 산란계는 계란 생산업체에서 약 6개월 정도의 육성을 거친 뒤 산란을 시작한다.
(나) 산란계 사육 주기 및 사육수수
11 산란계는 6개월령 초반에는 작은 알 위주로 생산을 하다가 7개월령이 되면 산란능력이 왕성해지고, 약 10개월령 후로는 점차 생산능력이 감소하게 되어 통상 18개월령 이후 도계를 하는데 이후 계란 생산업체에서는 계란 산지가격, 생산비 등 경제상황에 따라 도계 시기를 조정한다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249659" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
12 산란계 사육수수(사육 마릿수)는 향후 계란 수급상황, 계란생산의 증감 등의 예측을 위한 주요 정보로서, 대체로 입식 되는 병아리와 도계 되는 노계 수에 의해 결정된다.
13 다음 <표 7>은 산란계 사육 현황을 보여주는 자료로서 2024년 기준으로 2020년과 비교하여, 산란계 사육수수는 약 8.9% 증가하였고, 사육업체수
산란계 사육업체는 계란을 생산하는 주체로서, 이후 계란 생산업체 또는 산란계 사육 농가(산란계 농가)와 동일한 의미로 사용한다.
는 1.8% 증가하였다. 산란계 사육업체의 규모화 ㆍ 전업화로 산란계 사육업체 수보다 전체 산란계 사육수수 증가폭이 더 크다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249681" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
국가데이터처에서 집계하는 산란계 사육업체 수는 동일인이 복수의 사육업체를 운영하는 경우에도 업체별로 각각 계상되며, 평사사육, 방사사육 농가가 모두 포함되어 있다. 반면, 산란계협회 회원수는 2025년 12월 기준 580개로 사육업체 수가 아닌 회원 주체의 기준으로 산정하고 있다.
*출처: 국가데이터처(KOSIS)
14 산란계 사육업체 대규모화가 진전됨에 따라 사육업체 당 사육수수는 2020년 77,542수에서 2024년말 82,899수로 6.9% 증가하였고, 5만 수 이상 사육하는 업체 수는 410개에서 457개로 11.5% 증가하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249683" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
*출처: 국가데이터처(KOSIS)
15 또한 5만수 이상 대형 업체들의 총사육수수도 2020년 6,207만수에서 2024년 6,886만 수로 증가하여 대형 산란계 사육 농가들의 전체 사육 마릿수가 증가하는 추세이다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249685" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
*출처: 국가데이터처(KOSIS)
16 한편, 일평균 식용 계란 생산량은 2024년 기준 약 50,431천개로 2021년 이후 증가 추세를 보이고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249687" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
*출처: 국가데이터처(KOSIS)
(다) 계란 수급 구조
17 계란은 단위당 운송비가 비싸고 운송 중 파손 우려가 커서 전형적인 내수 시장을 형성하고 있다. 2024년 기준 국내 생산량 중 수출 비중은 약 0.2%, 국내 소비량 중 수입 비중은 1.0%로 그 비중이 미미한 편이다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249573" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
*출처: 농림축산식품부 제출자료, 소갑 제2-7호증
(라) 시장 규모
18 2023년 기준 계란생산액
생산액 = 품목별 연간 생산량 × 연평균 농가 판매가격
은 2조 7,410억 원으로 축산업 생산액 대비 약 11.3%를 차지하고 있고, 이는 돼지(37.6%), 한우(18.3%)에 이어 3위에 이르는 수준이다.
<표 12> 계란생산액 현황
(단위: 억원)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249575" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
* 출처: 농림업생산지수(2024.12.), 농림축산식품부
2) 계란의 등급과 특성
19 시중에서 판매되는 계란은 중량에 따라 아래와 같이 왕란ㆍ특란ㆍ대란ㆍ중란ㆍ소란으로 구분되어 유통된다. 시중에는 왕란, 특란, 대란이 유통되고 있으며, 중란과 소란은 주로 가공용이나 식재료용으로 사용된다.
<표 13> 계란의 중량에 따른 구분
2026. 5. 21.부터 왕란을 2XL, 특란을 XL, 대란을 L, 중란을 M, 소란을 S로 표기하는 규격 명칭 개편안이 시행되고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249577" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
*농림축산식품부 고시 제2025-23호에 따라 계란의 중량에 따라 구분됨
20 산란계는 온도에 민감하게 반응하므로 온도가 높을수록 계란 생산량이 감소하고, 계란의 보관기간도 온도에 따라 편차[약 8일(36℃) ~ 57일(10℃)]가 있어, 온도가 높은 하절기의 경우 상대적으로 생산량이 줄어들고 보관기간이 짧은 특징이 있다.
21 또한, 깨지기 쉽고 단가 대비 재고유지비가 높아 재고 관리에 어려움이 있다. 이에 따라 산란계 농가는 생산 후 재고를 쌓으면서 유통하기보다는 가능하면 빠른 시일 내에 유통상인에게 출하하는 것을 선호한다.
22 계란은 보관기간 내에 판매하지 못하는 경우 폐기하여야 하므로 대부분 같은 권역 내에서 거래되고 일부는 인근의 타 권역으로 이동하여 판매된다. 동일 권역 내 거래 비중 평균은 2023년 기준 약 93.6%이고, 타 권역 거래 비중은 평균 6.4%이다. 타 권역 거래 비중이 높은 지역은 충청권, 경북, 전북, 전남, 수도권, 경남, 제주 순이다.
<표 14> 2023년 계란 권역별 유통 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249579" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
3) 계란 유통단계에 따른 가격구조
(가) 유통단계 및 가격구조
23 계란의 유통구조는 크게 생산(출하)단계, 도매단계, 소매 단계로 구분된다. 생산(출하)단계는 계란 생산업체(산란계 농장 또는 농장 GP
GP(Grading & Packing Center, 선별포장장)란 계란을 수집하여 품질 기준에 따라 선별ㆍ등급 판정하고, 이를 포장ㆍ출하하는 시설 또는 사업자로, 공급주체를 기준으로 농가 GP와 유통 GP로 구분된다. 원래 GP는 농장으로부터 계란을 수집ㆍ보관하고 단순 선별하여 출하하는 기능을 수행했으나 2017년 살충제 계란 파동 이후 선별포장업이 축산물위생관리법에 따른 허가제로 변경되면서 선별포장업 허가를 받은 GP가 기존의 GP 역할 외에도 세척, 등급, 난각(계란 표면) 표시(산란일자, 생산자번호, 사육환경이 포함된 식별코드), 소비자 판매용 포장 기능 등을 수행하게 되었다. 따라서 농가 GP나 유통 GP가 선별포장업 허가를 받으면 소비자용 포장란 출하가 가능하나, 농가 GP 대부분이 소매처로 직접 납품할 수 있는 유통망을 가지고 있는 것은 아니다. 실제로 농가 GP에서 직접 소매처로 포장란을 출하하는 경우는 2024년 기준 18.3%에 불과하고 나머지는 산란계 농장에서 식용란선별포장업체(유통 GP) 또는 식용란수집판매업체(선별업체 제외)로 출하되어 도매단계를 거치는 것으로 조사되었다.
)가 식용란을 생산해 소매처, 식용란 수집판매업체
식용란수집판매업체는 산란계 농장으로부터 원란을 구매하여 식용란선별포장업체에게 선별ㆍ포장을 의뢰한 후 소매단계, 2차 가공장 등으로 판매하는 도매유통 전문상인을 의미한다.
, 유통 GP(식용란 선별포장업체)
식용란선별포장업체는 식용란수집판매업 승인을 받아 식용란 선별ㆍ포장이 가능한 업체를 말한다. 식용란선별포장업은 축산물위생관리법에 식용란선별포장업을 허가 업종으로 신설하면서 도입되었다(2018년 4월 25일 시행). 2020년 4월 25일부터는 가정용으로 판매되는 달걀에 대해 식용란선별포장업소에서 처리한 후 유통하도록 의무화하였으며, 2022년 1월 1일부터는 업소용 계란까지 적용 범위를 확대하여 시행하였다.
등에 판매하는 단계를, 도매는 식용란 수집판매업체 및 식용란 선별포장업체가 수집한 식용란을 소매처에 납품하는 과정을, 소매단계는 대형마트, 슈퍼마켓 등 소비자에게 직접 계란을 판매하는 과정을 말한다.
24 생산(출하)단계의 경로에는 두 가지가 있는데, 하나는 식용란선별포장업, 식용란수집판매업 허가
식용란선별포장업은 축산물위생관리법 제21조(영업의 종류 및 시설기준) 제1항 제3의2호에 따라 식용란 중 달걀을 전문적으로 선별ㆍ세척ㆍ건조ㆍ살균ㆍ검란ㆍ포장하는 영업을, 식용란수집판매업은 축산물위생관리법 시행령 제21조(영업의 세부 종류와 범위) 제7호 바목에 따라 식용란을 수집ㆍ처리 또는 구입하여 전문적으로 판매하는 영업을 의미한다.
를 받은 농장 GP가 유통망을 확보하여 소매처로 직접 출하하는 경우를, 다른 하나는 산란계 농장에서 식용란수집판매업체 및 식용란선별포장업체로 출하하는 경우를 의미한다. 후자가 계란이 도매단계로 출하되는 경우를 의미하고, 2024년 기준 식용란의 81.7%는 도매단계를 거치는 것으로 나타났다. 농장 GP에서 소매처로 직접 출하하는 비중은 전체 식용란의 18.3%를 차지한다.
25 도매단계는 식용란선별포장업체
식용란수집판매업 승인을 받은 선별ㆍ포장이 가능한 집하장을 의미하며 농가들이 집란 후 별도의 운반과정을 통해 식용란선별포장업체에서 집하, 선별, 포장작업을 수행한다.
로 유통되는 경로와 식용란수집판매업체(선별포장업체 제외)로 유통되는 경로 두 가지가 있다. 전자는 자체 농장 또는 외부 산란계 농장으로부터 원란을 수집하여 선별ㆍ포장 후 식용란수집업체를 통해 소매단계로 이동하고, 후자는 수집판매업체가 산란계 농장 또는 도매상으로부터 원란을 수집하여 선별포장업체를 통해 선별ㆍ세척 과정을 거쳐 소매단계로 이동하거나 선별포장된 계란을 수집하여 유통하는 경우를 의미하는데, 전자의 비중은 2024년 기준 전체 식용란의 41.1%, 후자의 비중은 40.6%를 차지하는 것으로 나타났다.
26 소매단계에서는 대형마트(32.9%)와 슈퍼마켓(31.5%)로 유통되는 물량이 가장 많고, 이어서 하나로마트(13.1%), 일반음식점(8.0%), 단체급식소(5.4%), 2차 가공 및 기타(5.3%), 온라인(2.4%), 백화점(1.4%) 순으로 유통되고 있다.
27 계란은 유통경로가 여러 단계(4-5단계)이며 유통단계에서 중소 및 영세유통업체가 다수를 차지한다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 15> 국내 계란 유통단계별 경로 및 비율
축평원은 <표 15>의 계란 유통단계별 경로 및 비율과 관련하여, '도매단계는 업태 성격에 따른 분류가 아닌 비용 발생 관점에서 구분’하였고, '유통단계별 가격은 해당 유통단계의 경로별 비율을 반영한 가중평균값’이며, '농장 GP는 농가가 직접 선별포장하여 출하하는 형태, 유통 GP는 생산된 계란을 선별포장업체(GP)로 출하하는 형태’라고 설명하고 있다.
축평원의 2022년 축산물 유통정보조사 보고서에는 2024년 보고서와 같이 식용란수집판매업체와 선별포장업체가 도매단계에 포함되어 있으나, 2023년 보고서에는 GP 선별포장업체(농장 GP, 유통 GP)가 생산단계에 포함되었다. 축평원은 2023년 보고서에 오류가 있어 2024년 보고서에서 도매단계로 정정하였다고 확인하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249581" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
28 계란의 판매가격은 유통단계에 따라 산지가격, 도매가격, 소매가격으로 구분된다. 산지가격은 생산(출하)단계의 가격으로 산란계농장 또는 농장 GP가 유통 GP, 식용란수집판매업체에 계란을 판매할 때 형성되는 가격이다.
축평원 계란 산지가격 조사 조사원 교육자료(PDF) 참조(피심인 홈페이지 공지사항)
피심인은 구성사업자 ○○여 농가 중 ○○여 농가가 선별포장업을 겸하고 있고(원란이 아닌 선별포장 후 포장란을 유통상인에게 판매), 피심인이 발표한 가격에는 선별포장비가 포함되어 산지가격이 아니라 중간 유통단계인 도매가격에 가깝다고 주장하나, 이는 피심인이 결정한 산지가격에 선별포장비가 포함되므로 피심인이 결정한 가격 수준이 생산원가에도 미치지 못한다는 주장을 하기 위한 것으로 보인다. 그러나 피심인이 주장하는 선별포장비는 유통비용으로서 생산단계(출하단계)의 산지가격에 포함되는 비용이라고 보기 어렵다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249583" alt="각주이미지"></img>* 출처: 소을 제8호증
도매가격은 유통 GP, 수집판매업체가 중간 유통상이나 소매업체에 납품하는 가격이며, 소매가격은 소매업체가 소비자에게 판매하는 가격을 말한다.
(나) 계란의 수요ㆍ공급 요소와 가격 변동
29 계란 수요량은 일반적으로 명절(설ㆍ추석), 학교 급식이 시작되는 시기(3월ㆍ9월), 부활절(4월) 등에 증가하는 경향이 있고, 계란살충제 파동
2017년 8월경 살충제 성분인 피르포닐, DDT 등에 오염된 계란이 유통된 사건으로 식품의약품안전처에서 산란계 농가들에 대한 전수조사를 실시하였으며 이 사건으로 계란의 소비수요가 일시 감소하였다.
, 병원성 조류인플루앤자(AI) 발생 등 위생 관련 이슈나 질병 유행도 소비에 영향을 준다.
30 계란의 공급량은 수요량에 비해 상대적으로 비탄력적인데, 살아있는 생물인 산란계를 통해 계란이 생산되고 병아리 입식부터 노계 도계까지 약 18개월이 소요되기 때문이다. 산란계는 주로 6개월령부터 산란을 시작하여 12개월 정도 산란한 후 18개월령 전후로 도계되는데, 통상 농가는 계사(축사) 한 개 동을 기준으로 병아리를 한 번에 입식해서 18개월 전후로 같이 도태시키고 계사 소독 후 새 병아리를 입식시킨다.
계사(축사)를 여러 개 운영하는 대형 농장은 계사별로 병아리 입식 시기에 차이를 둘 수 있다.
조류 인플루엔자가 유행하는 겨울철에는 병아리 입식이 줄어드는 등 병아리 입식은 월별, 분기별로 변동하는 경향이 있고, 병원성 조류인플루엔자(AI) 등 유행성 질병이 발병하는 경우 산란계가 대규모로 살처분
2016년 10월경부터 발생한 고병원성 조류인플루엔자로 당시 국내 산란계의 약 30%가 살처분되었다.
되므로, 개별 농가가 단기에 계란 생산량을 조절하는데 어려움이 있다.
31 이와 같은 이유로 계란은 단기 수급 조절이 어려워 연도별ㆍ월별 가격 변동 폭이 크고 예측이 어려운 측면이 있다. 그러나 가격 전망을 바탕으로 병아리 입식 시점은 전략적으로 조절 가능하고, 노계의 도계 시기도 소폭 조정 가능하므로 중기 조정은 가능하다.
4) 공공기관의 계란 산지가격 발표 현황 및 관련 정책
32 계란 산지가격은 생산자단체인 피심인 협회 외에 농림축산식품부(이하 '농림부’라 한다) 산하의 축평원도 발표하고 있다.
축평원은 '축산유통정보 다봄’ 플랫폼에서 정부, 생산자, 유통업자, 소비자, 전문가 등이 축산유통, 수급 정보를 이용할 수 있도록 가격 및 수급 정보를 제공 중이다.
33 농림부와 축평원은 2015년 가금산물 거래 공정성 제고 및 합리적인 거래환경 조성을 위해 가금산물(계란 포함) 산지가격 조사체계 구축사업을 추진하였고, 축평원은 2018년 3월경부터 계란 산지가격(전국 평균가격) 발표를 시작하였다.
이전에는 농협중앙회에서 15개 지역 농가 대상으로 산지가격을 조사하여 취합 후 평균가격을 산출하여 발표하였다.
34 현재 축평원은 계란 산지가격, 도매가격, 소비자가격을 매일 조사하여
가격조사 참여업체가 축평원의 가금산물 가격 조사시스템에 실거래 가격을 매일 입력한다. 축평원은 통계 검증 및 현장 점검을 통해 조사 가격에 대한 검증을 실시하고 있다(계란 산지가격 조사 조사원 교육자료, 축평원). 조사대상 표본은 계란유통센터(GP) 20곳, 농가ㆍ농장 GP 115곳으로 총 135곳이며, 물량 기준으로 전체 30%를 점유한다.
익일 오후 2시에 축산유통정보다봄(ekapepia.com)에서 발표하며, 축평원이 발표하는 산지가격은 지역별로 실제 계란생산 농가와 유통상인이 거래하는 실거래가격의 평균가격이다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 16> 축평원 계란 산지가격 조사내용 및 발표 주기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249585" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
35 축평원은 정확한 산지가격 조사를 위해 산란계 농가의 판매가격 외에 유통 GP, 유통상인의 매입가격도 조사하여 실거래가격 정보의 정확성을 제고하고 있다. 아래 <표 17>은 계란 산지가격 조사원(농가 또는 유통)이 축산유통정보시스템(가금산물 조사원 입력 시스템)에 산지가격 정보를 입력하는 방법 예시를 나타낸 것으로 거래일자, 거래상대방(거래업체명 및 사업자번호), 가격 유형(산지가격), 계란규격 및 규격별 거래가격, 거래량을 입력하도록 되어 있음이 확인된다.
<표 17> 축평원 산지가격 조사 관련 가격 정보 입력 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249587" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
36 한편, 피심인 협회도 설립 시부터 독자적으로 계란 산지가격을 발표하고 있었고
피심인은 2023년 1월 10일 협회 설립 시부터 계란 산지가격을 발표하였고, 피심인 이전에는 대한양계협회도 계란 산지가격을 고시하였다.
, 실거래가격을 평균하여 발표하는 축평원의 가격과 피심인의 고시 가격이 서로 달라 생산자와 소비자에게 혼선을 주고 있었으므로
농림부 보도자료, '60여 년간의 깜깜이 계란 산지가격 고시 폐지, 표준거래계약 방식 등 가격 결정구조 투명화’, 2024. 7. 31.
, 농림부와 축평원은 축평원이 발표하는 계란 산지가격의 대표성과 신뢰성을 높이기 위해 2023년 연구용역을 실시하고, 피심인 협회 등 생산자단체, 전문가의 의견수렴을 거치는 등 축평원 발표 산지가격의 정확성과 대표성을 확보하기 위한 정책을 추진하였다.
소을 제14호증, '2023년 계란 거래가격 대표성 확보 및 유통구조 개선방안’
37 위와 같은 과정을 거쳐 2024.4월 축평원은 2024년 4월 말부터 6월 말까지 시범적으로 7개 권역별(수도권, 충청권, 전남, 전북, 경남, 경북, 제주)로 산란계 농가의 판매가격(실거래가격)을 조사하여 산지가격으로 발표하고, 7월부터 본격적으로 산지가격을 제공한다고 발표하였다.
'그동안 계란 산지가격을 전국 평균 가격으로 조사ㆍ발표하였으나, 지역별로 가격 차이가 있어 이를 보다 세분화하여 제공하기 위한 것이다...(하락)’, 축산물품질평가원, 권역별 계란 산지가격 시범 발표 보도자료(2024. 4. 25.) 발췌
더불어 정확한 실거래가 조사를 위해 농가의 판매가격 외에 선별포장업체의 매입가격도 조사하여 비교ㆍ검증을 실시한다고 밝혔다.
38 농림부도 2024년 7월 31일, 생산자단체의 깜깜이 계란 산지가격 고시를 폐지하고 축평원 조사ㆍ발표로 점진적으로 대체하겠다고 발표하였다. 농림부는 생산자단체가 1960년대부터 계란 산지가격을 고시해 왔는데, 이는 농가와 유통상인 간에 실제 거래된 가격이 아니라 미리 거래 희망가격(일종의 협상 기준가격)을 제시하는 방식으로서, 그간 생산자단체는 유통상인에 비해 협상력이 약한 생산 농가를 보호할 필요가 있다는 명분으로 이러한 가격고시 방식을 계속해 왔다고 설명하며, 생산자단체의 가격고시는 계란 가격 형성과 거래의 투명성을 저해하는 요인으로 작용해 왔고 가격이 오르는 추세에서 더욱 속도를 높이고 가격이 내려갈 요인이 있을 때는 더디게 내리게 한다는 외부의 지적이 있었다고 설명하였다.
39 이에 따라 생산자단체의 산지가격 고시를 없애고 공공기관인 축평원의 산지가격 발표 체계로 전환하기 위해 2023년 9∼12월 계란 산지가격 조사체계 수립을 위한 연구용역을 추진하였고, 2024년 1∼7월 관련 단체와 지속적으로 협의하여 위와 같은 개선방안을 마련하였다고 부연하였다.
<표 18> 계란 가격조사ㆍ발표 체계 개선
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249589" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
40 다만, 위와 같이 공공기관인 축평원 중심으로 산란계 농가, 유통상인들에게 산지가격(실거래가격), 시장 수급상황 정보를 제공하는 정책이 추진되고 있는 상황에서도 피심인은 독자적인 산지가격 발표를 계속 이어갔다.
농림부는 2025. 5. 23. 보도자료에서 축산물품질평가원이 농가ㆍ유통인이 실제 거래한 산지 거래가격을 조사하여 발표하고, 생산자단체의 가격고시는 폐지하는 방안을 관련 단체와 협의하여 마련하였다고 밝혔다. 또한 같은 해 5. 30. 보도자료에서는 '2024년도에는 관련 협회, 업계 등과 협의하여 축산물품질평가원이 계란 산지가격을 체계적으로 조사ㆍ발표하고 생산자단체의 가격고시는 폐지하는 것으로 개선방안을 마련한 바 있습니다. 다만 생산자단체의 반발로 현재 현장 적용이 지연되고 있는 상황입니다.’라고 설명하였다.
41 농림부는 2026. 1. 13. 축산물 유통구조 개선방안을 발표하면서 축평원 중심의 산지가격 조사ㆍ발표 체계 일원화 원칙을 재확인한 바 있다.
<표 19> 농림부 축산물 유통구조 개선방안 발췌
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5) 외국 사례
42 계란 가격 발표가 이뤄지는 미국 및 일본의 사례를 보면 다음과 같다.
미국과 일본의 계란가격 발표 현황은 '2023년 계란 거래가격 대표성 확보 및 유통구조 개선방안’, 2023. 12., 축평원(소을 제14호증) 참조
43 미국은 2023년 기준 세계 3위의 계란 생산국으로 계란 생산이 대규모 기업농 중심으로 구성되어 식용란 생산량의 87.1%를 기업농이 담당하는 것으로 추정된다(2020년 기준). 미국의 계란 가격은 공공기관과 민간기업이 각각 발표하고 있다.
44 공공기관의 계란 가격조사 보고는 가축 가격의무보고제(The Livestock Mandatory Reporting Act of 1999)
1999년 가축의무보고법을 근간으로 2001년 시작, 소, 돼지, 양, 가금류 제품의 가격을 보고
에 근거하여 농무부(USDA)의 농업시장청(Agricultural Market Service)에서 시행하고 있다. 농업시장청은 전국을 6개 권역(북동부, 남동부, 중서부, 남중부, 남서부, 북서지역)과 4개 추가 지역(캘리포니아, 뉴욕, 북캐롤라이나, 버지니아) 등 10개 지역으로 분류하고, 지역별 조사원들을 통해 계란 거래 가격을 보고하게 한다.
45 지역별 조사원들은 생산자, 수집상, 유통업체의 거래유형별 거래 가격과 수요, 공급물량을 조사하고, 계란 형태에 따라 일, 주 또는 월 단위로 거래 가격을 농업시장청 뉴스국(Livestock, Poultry & Grain Market News Division)에 보고하고, 이렇게 보고된 가격은 농무부 농업시장청 홈페이지를 통해 매일 또는 매주 pdf 형태로 공개된다.
46 농업시장청이 발표하는 가격은 실제 현물시장의 트레일러 단위(대량 출하) 거래를 가중평균하여 발표하므로 실거래 조사 가격, 시장조사 기반 평균 가격으로 볼 수 있다.
47 민간에서는 1858년에 설립된 Urner Barry사
현재는 인수, 합병 과정을 거쳐 Expana라는 브랜드로 통합 운영되고 있으나, 업계에서는 아직도 Urner Barry egg price라고 부르고 있다.
가 시장 계란가격을 수집조사하여 공표해 왔는데, 전국 주요 시장의 생산자, 유통상인들을 대상으로 실제 거래, 매수호가(bids), 시장참여자 평가(market participant assessments)를 조사하여 종합한 뒤 발표하고 있다.
Urner Barry(Expana)의 발표 가격 관련해서, 2025. 3월 미국의 Food & Water Watch(시민단체)의 보고서(The Economic Cost of Food Monopolies: The Rotten Egg Oligarchy)는 민간 가격정보회사인 Expana의 연구원들은 계란 공급회사들로부터 자발적으로 정보를 받고 그 정보에는 실제 거래, 매수ㆍ매도 호가, 시장참여자 평가가 포함되는데, 이를 가공한 것이 Urner Barry Benchmark 가격이라고 설명하였다. 보고서는 Urner Barry Benchmark 가격은 실거래가격을 일부 반영하나 업계가 제공한 거래가격, 호가, 평가 정보를 토대로 만들어지고, 그 구조를 보면 동일한 생산자가 가격 정보를 Expana에 제공하고 그 결과 만들어진 가격 지표를 다시 자사의 가격결정에 참고하고 있으므로(feedback loop), Expana가 계란가격 급등에 어떤 역할을 했는지 DOJ가 조사해야 한다고 주장하였다.
48 EIC(Egg Industry Center, 계란산업센터)는 아이오와주립대학교 내에 설치된 계란 산업 전문 연구기관으로, EIC는 계란산업 관련 통계, 비용, 생산량, 소비량, 시장 동향 등을 분석하여 제공한다. EIC는 정기적으로 계란 생산비, 시장동향, 수급 현황 등에 관한 보고서를 발간하는데, 이 보고서에 계란가격 데이터가 포함되나 이는 EIC가 정한 가격이 아니라 앞에서 언급한 USDA나 Urner Barry Egg Price 자료를 취합하여 분석한 자료이다.
49 또한 미국에서 활용되는 계란 가격 지표에는 ECI(Egg Clearinghouse Inc.) 가격이 있는데, ECI는 1970년대에 설립된 계란 생산자와 구매자 간 현물거래를 중개하는 전자거래 시장으로서, ECI 가격은 시장참여자들이 실제 거래한 결과 형성된 시장가격이라는 특징을 가진다.
50 한편, 일본에서는 계란이 산란계 농가에서 JA전농계란주식회사
JA전농계란주식회사는 피심인과 같은 생산자단체가 아니며 우리나라의 유통 GP적 성격과 판매회사 성격을 같이 가진 개별회사이다.
(일본농협전국연합회(全農)의 자회사)와 기타 유통업체로 유통되는데, 전체 유통 물량 중 약 21%는 JA전농계란주식회사로, 나머지 79%는 기타 유통업체로 판매된다(2020년 기준). 일본 계란가격은 매일 도쿄, 오사카, 나고야, 후쿠오카 등 4곳에서 JA 전농에 상장
일본 내 계란 가격의 기준이 되는 상장 가격은 일반적으로 경매를 위한 상장 개념과는 다른 평균 거래가격의 의미로 사용되며, 일본에서 계란가격이 경매를 통해 결정되는 사례는 거의 없다. 계란 가격 시세는 매일 오전 9시에 각 지역 수취인 회사에서 발표되며 고가, 저가는 오전 11시에 발표된다.
되는 가격이 인터넷, 거래소 전광판 등을 통해 공시되는데, 일본의 계란 거래는 이 가격을 참고하여 흥정이 이루어진다.
51 JA전농계란주식회사가 매일 발표하는 가격은 실체 거래된 가격의 평균값이라기보다 당일의 시장 상황에서 적정한 기준가격, 즉 계란 판매의 당사자(시장참여자)로서 '오늘 이 정도 수준으로 판매하겠다’는 자기거래 기준가격을 발표하는 성격이 있다.
6) 수도권의 후장기 할인 관행
52 산란계농가와 유통상인의 거래와 관련하여, 수도권에서는 2010년대부터 후장기 할인 또는 후장기 거래라는 관행이 있었는데, 이는 유통상인이 매입하는 시점에서 매입금액을 확정하지 않고 선별 과정에서 발생한 등외란, 파각란, 소매단계에서의 가격 할인 등을 감안하여 매입 4∼6주 후 농가에 가격을 확정하여 대금을 정산하는 형태의 거래를 말한다.
(사)한국계란산업협회(유통협회)는 후장기 거래 관행과 관련하여 '후장기 거래는 손실보상금을 의미하며 이는 운임과 파각에 대한 부담을 상인이 부담하게 되면서 그에 대한 보상 논의를 생산자와 유통인들 간에 조율하게 되었음. 손실보상금은 25년 6월 공정거래위원회 조사 전까지 있었음(수도권만 손실보상금이 존재하였고 지방은 10년 전부터 없어짐)’이라고 설명하였다(소갑 제2-3호증).
예를 들어 유통상인의 매입 당시 고시가격이 개당 100원이고, 이후 후장기 할인률이 31%(-31원)으로 정해졌다면, 매입 한 달 후 유통상인과 산란계 농가는 계란 1개당 69원으로 정산하는 식이다. 이와 관련하여 유통협회는 유통상인이 31원의 마진을 가져가는 게 아니라, 69원에 매입하여 운송비와 파각란 비용, 마진을 붙여 86∼87원에 판매하는 구조라고 설명하였다(소갑 제2-3호증).
53 후장기 할인은 설과 추석 성수기를 제외하고 계란 생산량이 약간의 공급과잉 상태를 유지해 왔고, 계란 생산 농가 대부분이 최종소비처에 직접 납품 판매력이 없으며, 생산농가의 상당수는 수집판매업체(유통상인)과 공생관계에 있다는 점이 그 배경으로 지적되었다.
소을 제14호증
이외에 (사)한국계란산업협회(유통협회)는 수도권은 계란 물량이 집중되는 지역으로, 유통상인이 일 단위로 농장의 계란을 전량 매입하는 방식으로 거래가 이루어져 왔던 관행이 후장기 할인의 배경이 되었다고 설명하였다.
소갑 제2-3호증
54 후장기 할인 관행은 수도권에서 시행되었으므로
피심인 소속 특별위원장들은 수도권을 제외한 나머지 지역은 후장기 할인을 적용하지 않는다(전남은 일부 적용)고 진술하였다(소갑 제1-2호증, 제1-3호증, 제1-5호증, 제1-6호증).<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249595" alt="각주이미지"></img>
피심인 출범 이후 피심인 산하 수도권 특별위원장이 (사)한국계란산업협회의 유통위원장과 협의하여 후장기 할인 금액을 결정하였다.
이와 관련된 안○○ 협회장 및 정○○ 수도권 특별위원장의 진술은 다음과 같다(소갑 제1-1호증 및 1-3호증).<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249597" alt="각주이미지"></img>
55 연평균 후장기 할인율은 2019년 31%, 2020년 33%, 2022년 2%, 2023년 9%, 2024년 6% 수준으로 변동한 것으로 나타나, 2020∼22년 사이 후장기 할인율이 대폭 축소된 것으로 나타난다. 후장기 할인율 축소는 2020∼21년 고병원성 AI 발병으로 산란계가 대량으로 살처분 되면서 재고 부족으로 계란 가격이 상승한 것이 주요 요인으로 보인다. 더불어 2022년경부터 산란계 농장들의 사업자단체 조직 움직임이 가시화되면서 2023년 초 피심인이 설립되어
등기상 피심인 설립인허가일은 2023. 1. 10., 법인 설립일은 2023. 2. 2.이나, 실제 출범 준비는 2022년부터 이루어졌다.
(사)한국계란산업협회(유통협회)에 조직적으로 대응하게 된 부분도 배경이 된 것으로 보인다.
소갑 제2-3호증
56 한편, 정부 차원에서도 후장기 할인 관행 개선 노력을 이어가고 있는데, 농림부는 2023년 연구용역을 실시하고 2024년 7월 31일 '생산자단체 중심의 깜깜이 계란가격 고시 폐지’를 발표하며 '표준거래계약서 사용을 통한 후장기 할인 관행(D/C 대금 거래)을 개선’하겠다고 발표하였다. 농림부는 보도자료에서 유통상인이 농가와 거래할 때 실거래가격, 점수 기준 등을 명시한 '계란 표준거래계약서’를 활용하여 계약하도록 하는 방안을 추진하고, 우선 농가와 유통인간 합의 하에 이행하고 추후 법률 개정 등을 통해 제도화할 방침이라고 설명하였다.
<표 20> 후장기 할인 거래 개선 방안
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249599" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 인정사실
가) 피심인의 계란 산지가격
피심인 협회가 결정한 계란 산지가격은 일종의 기준가격이며, 이하 용어를 통일하여 '계란 산지가격’ 또는 '산지 기준가격’으로 칭한다.
결정ㆍ통지 배경
57 계란은 상품의 특성 상(매일 다량 생산, 저장 곤란, 운반 시 파손 확률 증가 등) 경매가격이 형성되기에 적합하지 않아 전국에 산재한 산란계 농가들이 유통상인들과 거래할 때 참고할 수 있는 시장가격이 부재하였다.
58 이에 산란계 농가들의 권익을 대변하기 위해 조직된 피심인은 계란의 출하단계에서 구성사업자가 유통상인과 거래 시 기준으로 삼을 수 있는 적정 가격 수준을 알려줄 필요성이 있었다.
59 통상 사업자는 시장의 수요 정도, 자신의 재고 상황 등 여러 사업 여건을 감안하여 거래가격을 자율적으로 결정하는 것이 타당하나, 전국에 산재한 피심인의 구성사업자들이 유통상인과 거래할 때 손해 보는 일 없이 적정 가격 수준으로 거래하기 위해서는 단순히 실거래가격이나 규격별 재고 상황, 수요 정도를 알려주는 것만으로는 부족하였다. 따라서 피심인은 구성사업자들이 앞으로의 거래에 적용할 수 있는 특정 가격 수준을 결정하여 통지하게 되었다.
<표 21> 산지가격 결정ㆍ고시 배경
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249601" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
60 이에 피심인은 설립 시부터 정관 제22조에 따라 특별위원회를 두고 각 지역별 특별위원장들로 하여금 지역 구성사업자들을 대상으로 계란 중량별로 재고, 수요 정도 등을 조사하여 해당 지역별로 구성사업자들이 기준으로 삼을 수 있는 산지가격을 결정하게 하고, 피심인은 이를 취합하여 구성사업자에게 통지하게 되었다.
61 피심인의 정관상 특별위원회의 활동 내용에 지역별 산지가격 결정 관련한 내용은 없으나, 산지가격 결정ㆍ통지가 구성사업자(회원)를 위한 업무의 일환이어서 특별위원회에서 담당하게 된 것으로 보인다.
심의 시 피심인은 특별위원회가 산지가격을 결정하는 업무를 담당하게 된 것과 관련하여 '회원에 대한 업무 차원’이라고 진술하였다.
<표 22> 피심인 정관 중 특별위원회 관련 내용
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249603" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제2-8호증
<표 23> 피심인 협회장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249605" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
<표 24> 지역별 특별위원장 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249607" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
<표 25> 피심인 특별위원장들 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249609" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
나) 지역별 산지 기준가격 결정ㆍ통지(고시) 행위
① 2023. 1. 10. ∼ 2026. 1. 21. 피심인의 산지가격 결정ㆍ통지 행위
62 피심인 산하 지역별 특별위원회 위원장들인 황○○, 정○○(이상 수도권)
정○○ 수도권 특별위원장은 2023년 9월부터 현재까지 수도권 특별위원장을 맡고 있으며, 피심인 협회가 설립된 2023. 1월부터 8월까지는 황○○이 수도권 특별위원장으로 재임하였다.
, 정○○(전북), 김○○(전남), 손○○, 하○○(이상 경북)
손○○은 2023년 1월부터 2025년 6월까지 경북 특별위원장이었고, 이후 하○○이 경북 특별위원장으로 재임 중이다.
, 안○○(경남)는 2023. 1. 10. 피심인 설립 이후 2026. 1. 21.까지 최소 주 2회, 담당 지역의 지회 지부장 또는 지역 산란계 농가들을 대상으로 계란 생산동향(질병 발생, 산란율), 재고 및 수요 등을 조사하여 규격별(왕란, 특란, 대란, 중란, 소란) 산지 기준가격을 결정하여 해당 지역의 구성사업자에게 문자메시지 등으로 통지하고, 피심인 사무국에 문자, 유선 등으로 통지한 사실이 있다.
63 지역별 특별위원장들은 해당 기간 중 지역별로 수도권 45회, 경북 50회, 전북 47회, 전남 53회, 경남 52회
상기 결정 횟수는 특란 기준이다.
등 산지 기준가격을 결정하였는데, 이렇게 지역별 특별위원장들이 산지가격을 결정하여 사무국에 알리면, 피심인은 각 지역별 산지 기준가격을 취합하여 가격이 변동된 날 또는 매주 수요일에 전체 구성사업자들에게 문자메시지, 팩스 등으로 통지하고
피심인의 산지가격 문자메시지 통지 대상에는 구독서비스 회원들도 포함된다. 피심인은 가격 구독서비스(회비 연간 ○만원)를 운영하고 있으며, 유통업체, 마트 등이 구독서비스에 가입하면 이들에게도 문자메시지로 산지가격 정보를 제공하였다. 참고로 2024년 기준 구독료 수입은 ○○만원으로 확인된다(소갑 제2-1호증).
피심인 홈페이지에 공지하였다.
64 구체적으로 피심인 산하 5명의 지역별 특별위원장들은 구성사업자인 지역 농가들을 대상으로 계란 판매ㆍ수요 정도, 재고 등 수급 동향을 파악하고 때로는 해당 지역 지회 지부장들과 상의하여, 지역 산란계 농가의 계란 재고가 많으면 지역별 산지가격을 내리고 수요가 많아 공급이 부족하면 산지가격을 올리는 등 수급 상황에 따라 생산지 출하 단계에서 계란 판매 기준으로 적용하는 특정 가격 수준을 결정하였다.
65 다음 <표 26>은 지역별 특별위원장들의 조사대상인 지역 농가들의 목록을 나타낸 것이고, <표 27>은 특별위원회의 조사대상 및 조사내용을 정리한 것이다.
<표 26> 지역별 계란 산지가격 결정 위한 조사 대상
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249611" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
<표 27> 피심인 지역별 특별위원회 활동 현황
참고로 피심인 이전 대한양계협회의 난가조사위원회는 거의 대다수 지역의 조사대상에 유통상인이 포함된 것으로 확인되어 대부분 구성사업자를 대상으로 조사한 피심인과 다르고, 판매단가도 조사하는 등 피심인의 특별위원회 활동과 차이점이 있다.
상기의 <표 26>, <표 27> 모두 피심인이 제출한 자료이나, 세부적으로 조사대상 농가 수에 있어 불일치를 보인다. 예를 들어 <표 26>에는 충청지역 산지가격 결정을 위한 조사대상 농가 수가 5개이고, 유통상인이 1명이나 <표 27>에는 충청(충북, 충남) 지역농가가 총 8∼9개(충북 지역농가 3∼4개, 충남 지역농가 5개)로 되어 있다. 또한 <표 26>에는 경북지역 조사대상 농가가 22개로 적시되어 있으나, <표 27>에는 지역농가 23개를 대상으로 조사한다고 기재하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249613" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
66 다음은 지역별 특별위원장들이 2023. 1월부터 2025. 11월까지 결정한 산지가격을 나타낸 것이다.
<표 28> 지역별 결정ㆍ통지된 산지가격 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249617" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제2-2호증 및 피심인 제출자료
67 다음 <표 29>는 각 특별위원장들이 지역별 산지가격을 결정하는 과정을 진술한 내용이다. 아래에서 보듯이 특별위원장들은 지역 조사 대상 농가들을 대상으로 재고와 유통 정도를 파악하고 해당 지역 지부장들의 의견을 들은 뒤 독자적으로 기준가격을 결정하였다.
<표 29> 지역별 산지가격 결정 관련 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249619" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
68 특별위원장들이 지역별 산지가격을 결정하는 과정에서 일부 유통협회(지회)의 의견을 듣는 경우도 있었으나 이는 참고에 불과했으며, 지역별 산지가격은 특별위원장들이 지역별 수급상황을 바탕으로 유통협회와 협의 없이 결정되었다. 이는 다음의 특별위원장들 진술을 통해서도 확인된다.
<표 30> 유통협회 관계자 협의 관련 특별위원장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249621" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
69 특별위원장들은 수급 상황에 따라 기존에 결정한 지역별 산지가격을 변경하여 결정하면 오전 9∼10시경 지역 구성사업자들에게 문자메시지, 유선 등으로 통지하였고, 한편으로 이렇게 구성사업자들에게 통지하거나 통지한 이후, 협회 사무국 이○○ 주임에게 팩스, 유선 등으로 가격 결정 사항을 알렸다. 다음 <표 31>은 이와 관련한 지역별 특별위원장들의 진술을 나타낸 것이고, <표 32>는 협회에 문자메시지로 통지한 산지가격 정보를 나타낸 것으로 문자메시지에는 산지가격 변동 기준일, 중량 규격별로 결정한 산지가격, 기존 가격과의 차액, 증감액이 포함되어 있음을 확인할 수 있다.
<표 31> 특별위원장들의 결정 가격 통지 관련 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249623" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
<표 32> 특별위원장들이 산란계협회에 통지한 산지가격 문자메시지 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249625" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
70 한편, 협회 사무국은 특별위원장들이 지역별 산지가격을 결정할 때마다 이를 취합하여 구성사업자 전체에게 문자메시지로 통지하였고, 산지가격의 변동이 없어도 매주 수요일에 기존에 취합한 지역별 산지가격을 구성사업자 전체에게 다시 통지하고, 홈페이지에 공지하였다. 다음은 협회장 진술, 협회가 구성사업자들에게 통지한 문자메시지, 피심인 홈페이지 게시물을 나타낸 것이다.
<표 33> 피심인 협회장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249627" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
<표 34> 피심인이 구성사업자들에게 통지한 문자메시지 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249629" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
<표 35> 피심인이 구성사업자들에게 통지한 팩스 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249631" alt="이유 35번째 이미지" ></img>
<표 삽입을 위한 여백>
<표 36> 피심인 홈페이지 게시물
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249633" alt="이유 36번째 이미지" ></img>
71 피심인이 위와 같이 전국의 산지가격 결정 정보를 취합하여 전국에 산재한 구성사업자에게 다시 공지한 데는 경북, 경남, 전북, 전남의 산지가격이 수도권 가격을 기준으로 하여 지역 수급 상황에 따라 결정되고, 지역별 산지가격이 서로 영향을 주고 받기 때문에 권역별로 독립적인 계란 산지가격을 결정하기 어려웠던 점도 배경이 된 것으로 보인다. 이를 보여주는 것이 다음 <표 37>로, 피심인의 직원 및 특별위원장의 진술을 나타낸 것이다.
<표 37> 이○○ 충남도지회 예산지부장 및 특별위원장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249635" alt="이유 37번째 이미지" ></img>
72 한편, 피심인 산하 지역별 특별위원회 위원장들이 결정ㆍ통지한 계란 산지가격 관련하여 피심인 협회장 및 지역별 특별위원장들은 공통적으로 피심인의 구성사업자들이 계란을 출하하여 거래할 때 위와 같이 결정ㆍ통지된 산지가격을 기준으로 삼아 거래하고 있고 거래가격의 기준으로서 결정된 산지가격을 따르고자 하는 공감대가 형성되어 있다고 진술하였다. 다음은 협회장 및 특별위원장들의 진술을 나타낸 것이다.
<표 38> 협회장 및 특별위원장 진술 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249639" alt="이유 38번째 이미지" ></img>
② 2025. 9월 ∼ 11. 19. 계란가격조정협의회 운영 시기
73 2025년 들어 계란가격 상승세가 계속되며 에그플레이션 논란 등 국민 밥상 물가가 상승하고
계란값 5개월 새 18% 급등 ’에그플레이션' 장기화하나, 2025. 5. 29. 매일경제
, 2025. 6. 16. ∼ 17. 위원회가 대한산란계협회에 대한 현장조사를 실시하면서 위원회 현장조사 이후 피심인 산하 특별위원장들의 산지가격 결정행위가 잠시 중단되었다.
74 그러나 피심인은 기존에 결정된 산지가격(예시로 수도권은 2025. 5. 20. 결정 190원, 전북 6. 5. 결정 200원, 전남 5. 21. 결정 190원, 경북과 경남 6. 10. 결정 220원, 특란 1구 기준)을 구성사업자 등에게 문자메시지 등으로 매주 수요일 통지하고 있었고, 계란가격이 국민 밥상 물가를 올린다는 여론이 일자, 농림부는 피심인, 유통협회, 학계 인사 등으로 '계란가격조정협의회(이하 '협의회’라 한다)’를 구성하고 계란가격을 안정화하는 방안을 추진하였다. 그리하여 농림부는 9. 2. '계란 수급 및 가격 안정화를 위해 상호 적극 대응’하기로 피심인과 협의한 후, 계란 산지가격의 객관성 확보를 위해 (가칭)계란 가격조정협의회를 구성ㆍ운영하기로 하였다.
<표 39> 농림부 계란 산지가격 조정 관련 산란계협회 협의 결과
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249641" alt="이유 39번째 이미지" ></img>
75 이에 농림부는 아래의 <표 40>에서 보듯이 2025. 9. 4. 피심인에게 협의회 구성원 추천 및 운영계획안 작성을 요청하였고, 피심인은 9. 19. 협의회 운영지침(안)을 농림부에 송부하였다.
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<표 40> 계란가격조정협의회 구성 및 운영계획 제출 요청 공문
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76 <표 41>에 기재된 바와 같이 피심인이 작성하여 송부한 운영계획안에 따르면, 협의회는 '산란계 생산자단체(피심인) 등 계란산업 주요 단체가 주체가 되어 운영’하고, 협의회의 주요 기능은 '계란 산지가격 산정을 위한 기준가격의 심의ㆍ결정’으로 피심인이 협의회 이전까지 수행해 온 기능과 본질적으로 동일하였다.
77 또한, 협의회 구성원은 협의회장을 포함한 9명으로 구성되었는데, 위원은 피심인, 유통협회, 학계, 유통ㆍ가공업계에 속한 인사를 피심인 협회장이 위촉하도록 되어 있었다
추가된 인사는 (사)한국계란산업협회(유통협회) 인사 2명이었고, 추가 공문 통지일이 2025. 9. 22., 농림부가 킥오프 회의 참석을 요청한 것은 9. 19.이었으므로 1차 명단(7인) 구성 통지는 9. 19. 이전으로 보인다.
. 실제로 피심인은 9. 22. 농림부와 축평원에 협의회 위원 추가 명단을 통지한 사실이 있는데, 수도권 특별위원장 및 경기도, 강원도 지회장 등 피심인측 인사 3인, 유통협회 인사 3인, 업체 인사 1인, 양계농협 1인, 교수 1인 등 9명이 위원으로 구성되었다. 다음 <표 41>은 피심인의 협의회 운영계획(안), <표 42>는 피심인의 협의회 위원 구성 명단 통지를 나타낸 것이다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 41> 피심인 작성 협의회 운영계획(안)
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<표 42> 협의회 위원 구성 명단 통지
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78 이후 협의회 운영을 위한 Kick Off 회의가 2025. 9. 23. 축평원에서 개최되어 농림부 관계자, 피심인, 유통협회, 학계 인사 등이 참석하였고, 농림부와 축평원 관계자는 개회에 참여한 뒤, 협의회의 수도권 기준가격 논의ㆍ결정 시 이석하였다.
농림부 확인 결과, 킥오프 회의의 수도권 산지 기준가격 결정 시 농림부, 축평원 직원은 논의에 참여하지 않고 이석하였다. 2차부터 6차 회의까지 축평원 또는 농촌경제연구원 직원이 협의회 위원이 아닌 간사 또는 자문으로 참석하였으며 농림부 직원은 회의에 참석하지 않았다.
이후에 총 5차례의 회의(2차 회의 10. 13., 3차 회의 10. 21., 4차 회의 11. 4., 5차 회의 11. 14., 6차 회의 11. 18.)가 개최되었다.
킥오프 회의 개최 통지 공문은 축평원에서, 나머지 회의 개최 공문은 협의회에서 작성하였다(피심인 제출자료).
79 1차 ∼ 6차 회의를 통해 피심인 수도권 특별위원장 등은 유통협회와 협의하여 수도권 산지 기준가격을 결정하였는데, 수도권 가격은 9. 23. 1차 회의, 10. 13. 2차 회의, 11. 4. 5차 회의, 11. 18. 6차 회의 시 수도권 산지가격을 결정하였고, 나머지 회의 때는 가격 변동 없이 직전 회의에서 결정된 가격 수준을 유지하기로 결정하였다.
80 한편, 수도권을 제외한 나머지 경북, 경남, 전북, 전남의 산지 기준가격은 협의회 운영 시기 중 협의회를 통하지 않고 기존과 같이 4개 지역 특별위원장들이 임의로 결정하였다.
이에 대해 피심인은 심의 시 협의회에서 나머지 지역은 알아서 하라고 했다는 취지로 진술하였으나 관련 자료에서 해당 내용은 확인되지 않는다.
예로 손○○ 경북 특별위원장은 심의 시 협의회 운영 시기에 대구 경북 지역은 기존에 하던 대로 지역의 재고, 유통 현황 조사하여 산지가격을 결정하였는데, 수도권이 가장 큰 시장이라 그 영향을 받을 수밖에 없어서, 협의회 결정 내용(수도권 기준가격)을 어느 정도 고려해서 산지 기준가격을 단독으로 결정하였다고 진술하였다.
<표 43> 2025. 9∼11월 피심인 산지가격 결정ㆍ통지 현황
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81 피심인은 협의회를 통해 결정한 수도권 기준가격과 나머지 지역 특별위원장들이 임의로 결정한 나머지 지역별 산지가격을 취합하여 자신의 홈페이지에 공지하였다. 다음은 피심인의 홈페이지에 게시된 산지가격 정보를 나타낸 것으로 수도권 산지가격이 결정된 다음 날 나머지 지역의 산지가격과 같이 고시된 것을 나타낸 것이다.
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<표 44> 2025. 9월∼11월 산지가격 결정 및 통지 정보
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82 위원회가 2025.11월 농림부에 협의회 활동이 법 위반 소지가 있을 수 있다는 의견을 전달하면서 협의회 활동은 6차 회의(11. 18.)를 끝으로 종결되었다. 이후 피심인은 11. 18.에 협의회를 통해 결정한 수도권 산지가격과 임의 결정한 나머지 4개 지역 산지가격 취합하여 2026. 1. 14.까지 매주 수요일에 구성사업자 등에 문자메시지 등으로 통지하였다.
83 피심인이 2026. 1. 21.자 구성사업자 등에 발송한 문자메시지에는 산지가격 정보를 제외하고 수급 상황, 고병원성 AI 정보에 대한 내용만 담겼는데, 이로써 피심인의 특별위원회를 통한 지역별 산지 기준가격 결정ㆍ통지 행위는 중단되었다.
2) 근거
84 이와 같은 사실은 피심인 협회장, 특별위원장들, 직원의 진술조서(소갑 제1-1호증 내지 1-7호증), 피심인 제출자료(소갑 제2-1호증 내지 2-2호증, 소갑 제2-8호증, 2025년 정기총회 회의자료, 2026년 정기총회 회의자료, 법인등기부등본, 2025. 9. 2.자 농식품부 계란가격조정협의회 협의 결과 보고, 2025. 9. 4.자 (가칭) 계란가격조정협의회 구성 및 운영계획 제출 요청, 2025. 9. 19. 계란가격조정협의회 운영계획 제출 및 운영지침(안), 2025. 9. 19.자 축평원 계란가격조정협의회 회의 참석 요청 공문, 20205. 10월 제2차 계란가격조정협의회 참석 요청 공문, 2025. 제3차 10. 16. 계란가격조정협의회 참석 요청 공문, 2025. 9. 22.자 계란가격조정협의회 명단 추가 공문, 2025. 11. 13.자 계란가격조정협의회 위원 변경 공문, 2026. 1. 14. 및 1. 21.일자 문자메시지 등), 한국계란산업협회(유통협회) 제출자료(소갑 제2-3호증), 대한양계협회 제출자료(소갑 제2-4호증), 피심인 의견서 첨부자료(소을 제8호증, 소을 제14호증, 소을 제23호증), 축평원 제출자료(소갑 제2-5호증), 농림부 제출자료(소갑 제2-6호증 내지 제2-7호증), 축평원 산지가격 조사 조사원 교육자료, 농림부 및 축평원 보도자료, 심의속기록 등을 통해 확인된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 관련 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률
제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 제40조 제1항 각 호의 행위로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위
2. ～ 4. (생략)
② ～ ④ (생략)
제40조(부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위
2. ∼ 9. (생략)
② ∼ ⑥ (생략)
나) 법리
85 법 제51조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제40조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다.)가 성립하기 위해서는 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치고, 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.
86 '사업자단체의 의사’는 통상 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나지만 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체 의사가 구성사업자에게 표시’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.
87 '가격결정 행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다
대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조.
.
88 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일한 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.
대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 참조.
3) 위법성 판단
가) 사업자단체 의사에 의한 가격결정행위 및 구성사업자 대한 표시 여부
89 위 2. 가.에서 살펴본 것과 같이, 피심인의 지역별 산지 기준가격 결정에 대한 총회, 이사회를 통한 결의 등은 없었으나, 산란계 농가들이 권익 보호를 위해 설립한 피심인은 설립 시부터 정관상 공식기구인 특별위원회를 설치하고 지역별 5명의 특별위원장을 두어 이들을 통해 구성사업자들이 거래기준으로 삼을 지역별 산지가격을 결정하게 하였고, 이에 따라 지역별 특별위원장들은 결정한 산지가격을 구성사업자들과 피심인 사무국 직원에게 알려주었으며, 피심인은 지역별 특별위원장들로부터 통지받은 산지가격을 취합하여 최종적으로 다시 구성사업자들에게 통지하고 홈페이지에 게시하였고 이와 같은 행위는 조직적이고 규칙적으로 이루어진바, 이 사건 지역별 산지 기준가격 결정 행위는 사업자단체 의사에 의한 가격결정행위에 해당한다.
90 또한, 피심인은 설립 시부터 2026년 1월 21일 지역별 산지 기준가격 통지를 중단하기까지 약 3년 동안 기존에 결정한 산지가격에 변동이 있을 때마다 그리고 매주 수요일에 지역별 산지가격을 문자메시지 등으로 지속적으로 통지하였으므로, 사업자단체의 결정이 구성사업자들에게 표시되었다고 봄이 타당하다.
나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부
91 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인의 산지 기준가격 결정은 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 판단된다.
92 첫째, 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인의 구성사업자이면서
안○○ 경남 특별위원장은 구성사업자는 아니다.
지역별 산지가격을 결정한 특별위원장들 및 협회장
협회장 안○○ 역시 산란계 농장을 운영하는 구성사업자이다.
은 공통적으로 '구성사업자들이 피심인의 산지 기준가격 고시를 원하고, 특별위원장들이 결정한 산지가격을 기준가격으로 따르고자 하는 공감대가 형성되어 있으며, 이를 기준으로 거래하고 있다’고 진술하였다.
93 둘째, 정○○ 수도권 특별위원장은 실거래가격을 조사하는 축평원의 산지가격과 피심인의 산지가격(기준가격)이 유사한 이유에 대하여 '농가(구성사업자)들이 피심인 고시가격을 (축평원의) 산지가격으로 입력하기 때문’이라고 진술하여
소갑 제1-4호증
, 구성사업자들이 피심인이 결정ㆍ통지한 산지가격을 기준으로 거래하였음이 확인된다.
94 셋째, 축평원 보고서
소을 제14호증, 30쪽
에서도 축평원 산지가격이 피심인 발표가격에 수렴해 가고 있다고 결론 내렸으며, 2023년 1월(피심인 설립) ∼ 2025년 5월
상기의 기간은 피심인의 제출한 자료를 기반으로 한 것이다. 피심인은 2026년 1월에 제출한 자료에서 '산지 고시가격 내역’으로 2023. 1. 10 ∼ 2025. 5. 21.까지의 가격 결정 내역을 제출하였다.
피심인이 결정ㆍ고시한 산지가격(특란)과 같은 시기의 축평원 실거래가격(특란)을 비교해 보아도 양자가 거의 일치하고 있음이 확인된다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 45> 축평원 산지가격과 피심인 산지가격 비교(1)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249653" alt="이유 45번째 이미지" ></img>
<표 46> 축평원 산지가격과 피심인 산지가격 비교(2)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249655" alt="이유 46번째 이미지" ></img>
95 한편, 피심인은 피심인이 결정ㆍ통지한 지역별 산지가격에 대해 구성사업자들에게 강제하거나 이를 위한 수단은 두지 않았는데, 이는 특별위원장들과 협회장이 진술한 바와 같이 피심인의 '구성사업들은 피심인이 결정ㆍ통지하는 산지가격을 원하고 그 가격을 기준으로 거래’하고 있고, 유통상인들도 참고하고 있었으므로 강제할 필요가 없었기 때문이다.
96 이러한 사실은 공공기관(축평원)의 산지가격 발표에 대한 피심인의 입장에서도 간접적으로 확인할 수 있다. 피심인은 축평원의 2023년 연구용역(2023년 계란 거래가격 대표성 확보 및 유통구조 개선방안)에서 '축평원이 가격발표를 한다면 그 가격이 강제성을 띠어서 그 발표가격으로 계란이 거래되도록 보장해야 한다’는 입장을 밝혔고, 이러한 입장은 2025년 정기총회 회의자료에서도 확인된다.
<표 47> 축평원 발표가격 관련 피심인 입장
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다) 가격경쟁을 부당하게 제한하였는지 여부
97 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.
대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42605 판결
98 다음을 고려할 때, 피심인의 계란 산지가격 결정ㆍ통지 또는 고시 행위는 국내 산지 계란시장에서 부당하게 경쟁을 제한하였다고 봄이 타당하다.
99 첫째, 피심인의 구성사업자들은 산란계 농가들로서 기본적으로 국내 계란 시장의 주요 공급자로서 서로 경쟁 관계에 있고, 시장의 수급상황, 각자의 농장 운영 여건, 경영 전략 등을 고려하여 자신이 생산하는 계란의 가격을 자율적으로 결정할 수 있는 독립적 사업자이다.
100 둘째, 피심인은 구성사업자들의 과거 실거래가격 정보를 구성사업자들에게 공유한 것이 아니라, 지역 농가들의 재고량, 소매처 수요 정도 등을 감안하여 앞으로 받아야 할 가격, 즉 장래의 희망가격 수준을 결정하였다.
101 피심인은 2023년 연구용역에서도 피심인의 산지가격은 '상승희망 가격이 반영되어 있고 미래의 가격’이지만, 축평원의 가격은 '어제의 가격이고, 가격을 상승시킬 주체가 없어서 생산농가는 수용하지 못한다’는 입장을 밝힌 바 있다. 2023년 연구용역 보고서는 축평원의 산지가격(실거래가격)이 피심인의 산지가격에 수렴해가고 있고, 피심인의 산지가격은 현재의 거래가격이라기 보다는 앞으로 받고 싶은 희망가격을 좌표 찍어 주는 것으로 오해받을 수 있는 소지가 있다고 평가하였다.
<표 48> 축평원 산지가격 발표에 대한 피심인 입장
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<표 49> 피심인 발표가격과 축평원 발표가격의 특이성
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102 또한, 특별위원장 중 구성사업자가 아닌 안○○ 경남 특별위원장은 경남 산지가격을 결정할 때, '규모가 큰 농장들 6∼7개 정도를 선정해서 적정가격을 얼마로 생각하는지 물어보고 취합해서 제가 적당한 가격을 결정하고 있다’고 진술하였으며, 특별위원장들은 공통적으로 구성사업자들과 유통상인들이 거래할 때의 기준가격으로 삼기 위해 가격을 결정ㆍ발표하게 되었다고 진술하였다.
<표 50> 안○○ 특별위원장 진술 발췌
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<표 51> 특별위원장들 진술 발췌
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103 한편, 과거 가격으로서의 실거래가격은 자율적 결정의 주체인 산란계 농가들에게 자신과 경쟁사업자인 타 농가들의 재고 상황, 유통상인의 수요 정도와 더불어 시황정보로 기능할 수 있으며, 산란계 농가들은 이러한 시황정보와 자신의 경영 여건 등을 종합적으로 고려하여 자신이 생산하는 계란의 출하가격을 결정해야 함이 타당하다. 축평원에서 실거래가격을 조사하여 발표하는 취지 및 정부가 축평원 중심의 산지가격 조사ㆍ발표 정책을 추진하는 배경도 여기에 있다.
104 반면, 농가들의 재고 상황, 수요를 토대로 앞으로 받고자 하는 장래의 희망 가격을 결정하여 공유하고 그 가격을 기준으로 거래하는 행위는 좁게는 그 지역의 구성사업자들 사이에서의 경쟁을, 넓게는 국내 계란 산지시장 전체의 경쟁을 축소하거나 소멸시킨다. 따라서 피심인이 결정한 산지가격은 국내에서 생산되는 계란의 출하단계에서 경쟁을 제한하는 장래의 기준가격 정보이므로 과거의 실거래가격 정보와 의도나 목적, 효과가 동일한 시황정보라고 보기 어렵다.
105 셋째, 피심인은 이렇게 결정한 지역별 산지 기준가격을 구성사업자들에게 통지하였고, 구성사업자들은 피심인이 통지한 산지가격을 기준으로 삼아 거래하였다. 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인의 특별위원장들
안○○ 제외
은 공통적으로 지역의 '구성사업자들이 통지받은 산지가격을 기준으로 거래한다는 공감대가 형성되어 있고, 산지가격을 기준으로 거래한다’고 진술하였다.
<표 52> 협회장 및 특별위원장들 관련 진술 발줴
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106 넷째, 피심인 구성사업자의 사육수수 비중이 국내 전체 사육수수의 ○○%를 차지하여
피심인 구성사업자수는 2025년 말 기준 ○○ 농가인데, 국가데이터처의 사육업체 수는 한 명의 농장주가 여러 개의 업체를 운영해도 별개로 계상되므로 동일 기준이라 보기 어려워 사육수수를 기준으로 하였다. 예를 들어 손○○ 특별위원장은 심의 시 자신이 농장을 3개 운영한다고 진술하였다.
피심인이 결정한 산지 기준가격이 국내 산지 계란 판매시장에서 미치는 영향력이 상당하다.
107 더불어 심의 시 손○○ 특별위원장은 피심인 협회에 가입하지 않은 산란계 농가들도 피심인이 결정한 산지 기준가격 정보를 받아서 알고 있다고 진술하였고, (사)한국계란산업협회(유통협회)에서도 피심인의 산지가격과 동일한 내용을 발표하고 회원들에게 공유하였던 점을 감안하면, 국내 시장에서 피심인 가격결정행위의 영향력은 위에 기재한 사육수수 비중 ○○% 보다 더 큰 것으로 보인다. 다음은 피심인의 가격정보를 공유한 유통협회의 발표 내용 예시를 나타낸 것이다.
<표 53> 유관기관(한국계란산업협회)의 거래가격 발표 내용
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108 다섯째, 앞서 <표 45>, <표 46>에서 확인한 바와 같이, 축평원 실거래가격도 피심인의 장래 적정 희망가격 수준에 수렴해 가는 추세를 보이고 있어 실제로도 구성사업자들간 유효 경쟁이 줄었다고 보인다.
109 여섯째, 피심인의 산지 기준가격 결정ㆍ통지ㆍ고시의 의도나 목적이 소비자에게 저렴한 가격으로 품질 좋은 계란을 공급하려는 것이 아니라, 구성사업자들의 거래상대방인 유통상인에 대한 거래교섭권 강화 차원에서 출하단계에서의 계란 가격의 하락을 방지하거나 하락폭을 줄임으로써 궁극적으로는 구성사업자의 이익을 보장하기 위한 것으로 보인다.
라) 피심인 주장에 대한 검토
(1) 가격결정행위가 없다는 주장
110 피심인은 이 사건 행위가 구성사업자들의 가격결정에 영향을 미치고자 하는 의사나 가격 인상 목적이 없고, 피심인이 구성사업자에게 통지한 산지가격은 기준가격이 아닌 시장의 수급상황을 알려주는 지표일 뿐이므로, 피심인의 행위는 사업자단체의 가격결정행위가 아니라고 주장한다. 그러나 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
111 앞서 위 2. 가에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 설립시부터 정관 제22조에 따른 특별위원회를 구성하고 산지가격이 발표되는 권역별로 5명의 특별위원장을 두어 지역별 산지가격을 결정하게 하고, 피심인은 이를 취합하여 협회 차원에서 공지하고 홈페이지에도 게시하였다. 또한 협회장은 특별위원회의 주요 기능이 지역별 산지가격 결정이라고 진술하였고, 특별위원장들도 심의 시 지역 농가들을 대상으로 수급 정도를 파악하여 산지가격을 결정했다고 인정하였다.
112 따라서 지역별 산지가격 결정 및 통지행위는 피심인 조직ㆍ활동ㆍ의사와 무관하게 이루어진 것이 아니며, 해당 지역의 일부 구성사업자들이 단순히 가격정보를 공유한 수준에 그치는 것이 아니라, 피심인의 정관에 따라 구성된 특별위원장들에 의해, 피심인 관리 아래 조직적이고 규칙적으로 이루어지고 대외에 피심인의 명의로 고시ㆍ공지되었으므로 사업자단체의 가격결정행위에 해당한다.
(2) 계란가격조정협의회의 가격 결정은 피심인의 행위가 아니라는 주장
113 피심인은 계란가격조정협의회(2025. 9∼11월)는 농림부가 주도하였고 이 당시 산지 기준가격이 유통협회 등과의 협의를 통해 결정된 것이므로 이 시기에 결정된 산지가격을 피심인의 가격결정행위로 볼 수 없다고 주장한다.
114 살피건대, 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
115 당시 계란가격 안정화를 위해 농림부가 협의회 구성을 계획한 것은 사실이나, 실제 협의회가 구성되고 위원들이 위촉되어 운영되는 과정을 보면 농림부가 아니라 피심인이 협의회 운영을 주도해 나간 것으로 확인된다.
116 앞서 2. 가. 협의회 기능ㆍ목적, 위원 구성 과정, 실제 운영 등에서 살펴본 바와 같이, 협의회 운영지침(안)은 피심인이 작성하였고 피심인이 위원을 추천하였으며, 협의회장이 회의를 주재하고 협의회를 대표했으나 실제 위원 구성은 피심인 소속 수도권 특별위원장 등 3인, 유통협회 3인이 주요 구성원이었던 점, 협의회의 주요 목적ㆍ기능이 계란 산지가격 산정을 위한 기준가격 심의ㆍ결정으로 피심인의 특별위원회를 통한 산지 기준가격 결정과 다르지 않은 점, 협의회를 통해 수도권 산지 기준가격이 4차례 변경되어 결정된 점, 협의회의 논의 대상이 아니었던 나머지 4개 지역(경북, 경남, 전북, 전남) 산지가격은 협의회 활동을 기화로 그 이전과 동일한 방식으로 결정하여 협의회에서 결정한 수도권 산지가격과 함께 지역별 산지가격 현황으로 같이 공지된 점 등을 감안하면, 그 이전과 비교하여 수도권 산지가격 결정이 공식적으로 유통협회와의 협의를 거쳐 이루어졌다는 점에서 차이가 있을 뿐이다. 더욱이 정○○ 수도권 특별위원장이 수도권 산지가격 결정 시 유통협회의 권고, 의견을 듣는다고 진술하는
소갑 제1-4호증
등 협의회 활동 전에도 수도권 기준가격 결정 시 유통협회와의 협의가 있었던 점을 고려하면, 계란가격조정협의회 활동은 피심인의 행위의 연장선상에서 이루어진 것으로 봄이 타당하다.
117 가사 협의회의 수도권 산지가격 결정과정에 행정기관의 관여가 일부 있었다 하더라도, 시장에서 자율적으로 결정되어야 할 계란가격이 행정기관이 구성한 협의회에서 생산자단체와 유통 관련 사업자단체 사이의 협의로 결정되었다면, 행정지도에 따른 부당한 공동행위의 법리가 적용될 여지도 있다
'행정지도가 개입된 부당한 공동행위에 대한 심사지침(2021. 12. 30. 시행, 공정거래위원회 예규 제391호)’에 따르면 행정지도가 부당한 공동행위의 원인이 되었다 하더라도 그 부당한 공동행위는 원칙적으로 위법하고, 다만 그 부당한 공동행위가 법 제116조(법령에 따른 정당한 행위)의 요건을 충족하는 경우에 한하여 법 적용이 제외된다.
. 따라서 행정기관이 관여하였다는 사정 또는 다른 사업자단체와 합의를 거쳤다는 사실만으로 피심인의 행위가 정당화되는 것도 아니다.
(3) 부당하게 경쟁을 제한하지 않았다는 주장
118 피심인은 피심인의 산지가격은 소비자가격과 연관성도 없는 등 부당하게 경쟁을 제한하는 행위도 아니며, 피심인이 구성사업자에게 통지한 산지가격은 기준가격이 아닌 시장의 수급 상황을 알려주는 지표일 뿐이고 계란가격은 경쟁을 통해 형성되지 않는다고 주장한다.
더불어 피심인은 계란이 생물인 산란계를 통해 생산되는 특성이 있어 우유와 유사하나 우유는 정부가 규제를 통해 가격 등을 뒷받침하는 준규제시장인데 반해 계란에 대해서는 법적, 제도적 지원이 미비하다고 주장한다. 그러나 우유는 다음과 같은 점에서 계란과 차이가 있다. 젖소는 송아지를 출산해야 착유가 가능하며 송아지를 낳고 305일 정도 우유를 생산한 이후에는 다음 출산 준비를 위해 약 60일 정도 착유를 중단(건유기, 휴식기)한다. 통상 1년을 주기로 출산, 착유, 휴식을 반복하여, 4∼6년 동안 착유하는데, 중간에 생산성이 떨어지거나 질병의 위험이 증가하면 도축시키며 도축 시기는 개체별로 상이하다. 반면 산란계는 6개월령부터 약 1년간 생산이 가능하고 이후에 도태시키므로 생산주기가 짧은 편이다. 따라서 젖소는 상대적으로 길고 복잡한 생산주기를 가지고 있어 계란보다 공급 조절이 어렵다. 또한 우유는 초기 시설 투자 비용이 높은 편이다.
119 살피건대, 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
120 산란계 농가는 전국에 분산되어 있고, 특정 소수 농가에게 생산이 집중된 것이 아니라 다수의 농가가 생산에 참여하고 있다. 또한 계란은 그 특성상 품질 차이가 크지 않아 특정 농가의 계란에 의존하는 정도가 낮고, 특정 농가의 계란만을 구매해야 할 이유가 크지 않으므로 농가들이 생산한 계란 사이에 대체가 용이하며, 계란은 매일 지속적으로 생산되는 축산물로서 저장 기간이 제한적이다.
121 위와 같은 특성으로 개별 농가는 원칙적으로 유통상인과 독자적으로 출하가격을 협상하거나 생산 후 신속한 판매를 위해 경쟁을 할 유인이 존재한다. 그러므로 국내 산지 계란 판매시장은 경쟁이 작동하는 시장으로서 피심인의 구성사업자들은 시장의 수요 정도, 자신의 재고 상황 등 여러 여건을 감안하여 자신이 생산ㆍ판매하는 상품의 가격을 자율적으로 책정하는 것이 바람직하다.
122 그럼에도 피심인이 지역별 산지 기준가격을 결정하면서 구성사업자들은 독자적으로 가격을 결정할 유인이 없어졌고 피심인이 결정한 가격을 기준 삼아 거래하게 되었다. 이로 인하여 기본적으로 서로 경쟁 관계에 있는 구성사업자간 자율적 경쟁 및 거래가격의 다양성이 줄어들거나 소멸하면서 구성사업자들이 계란 출하의 대가로 받는 산지가격도 특정 가격 수준으로 수렴하였다.
123 나아가 피심인의 산지가격이 도매가격과 소비자가격에 영향을 미치는 등
다만 소비자가격은 도매업체와 소매업체 사이의 거래조건이나 정부의 할인 지원 등에 따라 달라질 수 있으므로 피심인의 가격 상승, 하락 추세와 완벽하게 일치하는 것은 아니나, 피심인의 가격과 소비자가격의 전반적인 추세는 유사하다. 다음은 피심인이 발표한 수도권 산지가격의 연도별 평균과 원란 생산비를 나타낸 것으로 피심인의 산지가격과 생산비 사이의 격차가 지속적으로 확대되고 있음을 보여준다.피심인 기준가격과 계란 생산비 비교<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249673" alt="각주이미지"></img>
소비자 후생이 감소되었다고 보이는 점 등을 감안하면 피심인 행위의 경쟁제한성이 없거나 미미하다고 볼 수 없다.
(4) 피심인의 행위는 대한양계협회의 산지가격 고시와 동일하므로 위법성 판단도 동일해야 한다는 주장
124 피심인은 피심인의 산지가격 결정ㆍ고시가 피심인 설립 전 대한양계협회의 난가조사위원회가 하던 일을 그대로 이어받은 것인데, 대한양계협회의 산지가격 고시행위에 대해서는 위원회가 이미 2019년에 무혐의로 판단하였으므로
(사)대한양계협회의 사업자단체금지행위에 대한 건(사건번호: 2019서총0819)
, 이 사건 행위도 무혐의 결정이 타당하다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
125 먼저 2019년 대한양계협회 사건에서 대한양계협회의 산지가격 고시를 무혐의로 판단한 이유는 공급이 비탄력적이고 집중도가 낮은 시장이라는 계란시장의 특징을 바탕으로 대한양계협회가 고시한 산지가격 정보가 '장래행위에 대한 불확실성을 제거할 수 있는 전략적 정보에 해당하지 않는다’고 보았기 때문이다.
소을 제25호증
126 즉, 당시에는 후장기 할인 관행의 영향이 커서 농가의 수취가격이 출하시점이 아니라 출하 후 다음 달 시세를 기준으로 사후에 결정되었으므로 대한양계협회가 발표하는 산지가격 정보는 농가의 수취 가격을 평균한 가격정보로서 과거 거래에 대한 실거래가격을 평균하여 가공한 통계정보라고 판단한 것이다.
127 실제로 대한양계협회는 2018년 후장기 할인 관행을 바로잡기 위해 실제 농장 수취가격을 조사하여 평균가격을 발표하겠다고 공지하였고
2018. 5. 13. 대한양계협회 홈페이지 공지사항. 다만, 실거래가격 조사가 어느 정도로 실효성 있게 지속되었는지는 확인되지 않는다.
, 2019년 대한양계협회 사건도 이와 같은 실거래가격 발표를 예시로 들면서 대한양계협회가 고시한 산지가격은 장래행위와 관련한 전략적 정보가 아니라고 판단하였다.
<표 54> 대한양계협회 공지사항(2018. 5. 17.)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249675" alt="이유 54번째 이미지" ></img>
128 반면, 피심인은 농가들의 실거래가격을 조사하고 이를 평균하여 발표한 것이 아니고, 지역 농가, 즉 구성사업자들의 계란 재고량, 수요 정도 등을 조사한 뒤 이를 감안하여 앞으로 '받고자 하는 희망가격, 적정 기준가격’을 결정한 것이다. 피심인 스스로도 '설립 이전 기간(2019년∼2022년)에 대한 공식적인 계란 산지 고시가격 대비 농가 실거래가격 관련 자료를 보유하고 있지 않으며, 설립 이후에도 계란의 지역별 농가 실거래가격에 대한 공식적인 조사ㆍ집계 체계를 운영하고 있지 않다’고 설명하였다.
소갑 제2-1호증
또한 앞서 본 것처럼 피심인이 결정한 산지가격은 '미래의 가격으로서, 상승희망 가격이 반영’되어 있고, '왕란 가격 하락 발표를 통해 구성사업자에게 노계 도태를 유도’하는
앞의 <표 48> 참조. 축평원의 연구용역조사 보고서(소을 제14호증)에 기재된 내용이다.
등 구성사업자들의 장래의 거래, 미래의 가격과 관련한 전략적 정보로서 기능하였다.
129 따라서 피심인이 결정한 산지가격은 2019년 대한양계협회 사건 판단의 근거로서 대한양계협회의 고시가격과는 그 성격이 다르다고 봄이 타당하며, 전략적 정보로서 구성사업자가 받아야 할 장래의 희망가격과 구성사업자의 과거 수취가격을 평균한 통계정보는 당연히 시장의 경쟁에 미치는 효과가 다르므로, 이를 동질적인 것으로 보고 위법성 판단도 동일하게 내리는 것이 오히려 불합리하다 할 것이다.
피심인은 축평원의 실거래가격 조사에 대해서도 “어제의 가격이고 앞으로의 가격 전망 효과가 없다”고 비판한 바 있다.(소을 제14호증, 68쪽)
마) 소결
130 피심인의 위 2. 가.의 행위는 제51조 제1항 제1호에서 규정하는 행위에 해당하여 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치
131 피심인의 위 2. 가.의 행위는 심의일 전에 종료되었으나 법 제52조 제1항에 따라 피심인이 가까운 장래에 동일 또는 유사한 행위를 반복하지 않도록 행위금지명령을 부과한다. 아울러 피심인이 시정명령을 받은 사실을 구성사업자들에게 통지하도록 통지명령을 부과한다.
132 또한 앞으로 이 사건 위법행위와 동일 또한 유사한 행위가 발생하지 않도록 피심인 임직원 전체를 대상으로 이 사건 관련 법령 및 제도에 대한 교육명령을 부과한다.
나. 과징금
1) 과징금 부과 여부
133 피심인의 위 2. 가의 행위는 시장에서 자유롭고 공정한 경쟁질서를 중대하게 저해하였으므로 법 제53조 제1항 및 제102조, 같은 법 시행령
2025. 12. 30. 대통령령 제35947호로 개정되어 2026. 1. 2. 시행된 것을 말한다.
제84조 및 [별표6], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시
2024. 8. 28. 공정거래위원회 고시 제2024-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다.
를 적용하여 다음과 같이 과징금을 부과한다.
2) 과징금 산정
가) 산정기준
134 과징금 고시 II. 9. 및 IV. 1. 라. 2) 가) 규정에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 피심인의 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다.
(1) 연간예산액
135 피심인의 이 사건 위반행위의 종료일은 2026. 1. 21.이므로 사업자단체 연간예산액은 2026. 4. 23. 피심인 총회에서 의결된 2026년도 연간예산액 ○○○○○○원이다.
(2) 부과기준율
136 피심인의 위 2. 가. 행위는 사업자단체의 가격결정행위로서 기본적으로 경쟁제한성이 큰 행위유형이고, 피심인의 영향력이 전국에 미치며, 국내 전체 사육수수에서 피심인 구성사업자 사육수수가 차지하는 비중이 ○○%로 관련 시장에 미치는 영향력이 상당한 반면, 시장특성 상 구성사업자들에게 시장 상황에 대한 정보 제공 필요성이 전혀 없다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여, 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 따라 '중대한 위반행위’로 보고 55%의 부과기준율을 적용한다.
(3) 산정기준
137 피심인의 연간예산액 ○○○○○○원에 부과기준율 55%를 곱한 ○○○○○○원을 산정기준으로 한다.
나) 1차 조정
138 피심인의 연간예산액을 기초로 산정기준을 정함에 따라 위반행위의 기간이 고려되지 않았으므로 위반기간에 따른 산정기준 조정이 필요하다.
139 피심인의 이 사건 위반행위 기간은 2023. 1. 10. ∼ 2026. 1. 21.으로 3년을 초과하므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 가. 3) 규정에 따라 산정기준의 100분의 50에 해당하는 금액을 가산한다. 산정기준 ○○○○○○원의 50%를 가산한 ○○○○○○원을 1차 조정 산정기준으로 한다.
다) 2차 조정
140 피심인은 위원회 조사단계에서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 조사에 협력하였다고 인정되므로, 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. 2) 가)의 규정에 따라 100분의 10을 감경한다. 따라서 2차 조정 산정기준은 1차 조정 산정기준 ○○○○○○원에서 10%를 감경한 594,338,580원이다.
라) 부과과징금의 결정
141 피심인은 부과과징금 조정 사유가 없으므로 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 백만 원 미만의 금액을 절사한 594,000,000원을 최종 부과과징금으로 결정한다.
4. 결론
142 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제51조 제1항 제1호에 위반되므로 시정조치에 대해서는 법 제52조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제53조를 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
<별지 1> 통지 문안
<별지 2>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166249679" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
교육명령
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).