2024서경1793

공정거래위원회가 2024. 7. 23. 피심인에게 부과한 경고처분을 취소한다.

1. 기초사실
가. 피심인 적격성 및 일반현황

1 피심인 쌍용씨앤이 주식회사

이하 '주식회사’ 등 회사의 유형을 지칭하는 용어는 생략한다.


(이하 '피심인’이라 한다)는 시멘트 제조 및 판매업을 영위하고 있는 사업자로 '대리점거래의 공정화에 관한 법률

이하 '법’이라 한다.


’ 제2조 제2호에서 규정한 공급업자에 해당하며, 중소기업자에 해당하지 않으므로

중소기업기본법 및 같은 법 시행령에 따르면 중소기업자는 중소기업을 영위하는 자이고, 중소기업은 평균매출액등이 주된 업종별 중소기업 규모 기준을 충족하여야 하며 자산총액이 5천억 원 미만이어야 한다. 그러나 피심인은 비금속 광물제품(시멘트) 제조업자로서 평균매출액 등이 800억 원을 초과하며 자산총액이 5천억 원 이상으로 중소기업에 해당하지 않는 바, 중소기업자에 해당하지 않는다.


법 적용 대상이 된다.

2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다.

<표 1> 피심인 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166403483" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 출처: 피심인 제출자료



나. 피심인의 시멘트 유통 방식

3 피심인의 공장 조직은 시멘트를 직접 생산하는 생산 공장

포틀랜드시멘트는 동해, 북평, 영월공장에서 생산하고, 슬래그시멘트는 광양, 부산공장에서 생산한다.


과 생산 공장으로부터 시멘트를 받아 출하하는 출하 공장

인천, 제주, 매포, 포항, 울산, 창원, 군산, 대불공장 등이 있다.


으로 구분된다. 한편, 피심인은 하역 업무를 계열회사인 쌍용로지스틱스와 계약을 맺고 수행하며, 쌍용로지스틱스는 다시 항만에서의 하역 업무를 위해 지역별로 항운노동조합과 노무계약을 맺고 있다.

항만하역사업이란 항만에서 화주 또는 선박운항업자와의 위탁계약에 따라 선박에 의하여 운송된 화물을 인수받아 화주에게 인도하거나 선박에 의하여 운송될 화물을 화주로부터 인수받아 선박에 인도하는 행위, 그리고 이러한 행위에 선행 또는 후속되는 행위를 하나로 연결하는 사업을 말한다. 항만하역은 선박에 화물을 실어 올리거나 내리는 작업(선내하역)과 부두에서 화물을 싣고 내리는 장소(적치장)에서 화물을 운반하거나 육상의 차량에 싣고 내리는 작업과 부두의 화물을 외부로 반출입하는 작업(연안하역) 등을 통칭하는 개념이다. 항만하역사업은 화주, 선박회사 등의 의뢰에서 파생되는 작업으로 작업예정량을 쉽게 예측하기 어려운 특징이 있다. 이에 따라 항만하역회사는 일반적으로 최소한의 필수 인력만을 고정인원으로 보유하고, 나머지 필요인력은 일용근로자를 활용하는 방식을 채택하고 있다. 한편 근로자공급사업은 '직업안정법’ 제33조 제1항 및 같은 조 제3항 제1호에 따라 노동조합만이 영위할 수 있어 항만 지역에서는 항운노동조합이 일용근로자의 노무공급권을 독점적으로 행사한다.


4 피심인과 대리점 간 거래는, 대리점이 출하 의뢰서를 제출하면 해당 수량만큼 시멘트를 출하하는 외상거래 방식으로 이루어지고 제출된 출하 의뢰서를 바탕으로 월말에 계산서를 작성하여 정산하게 된다. 시멘트를 외상으로 가져가고 월말에 정산하는 특성상 대리점 계약 체결 당시에 담보를 설정하는 것이 일반적이다.

5 피심인은 포장시멘트를 상차도 조건으로 거래하고 있다. 상차도란 공장에서 상차해주는 것으로 인도가 이루어진다는 의미로 상차비는 판매자가, 운반비와 하차비는 구매자가 부담하게 된다. 이와 구분되는 방식인 도착도는 구매자가 지정하는 장소에 차량이 도착하는 것으로 인도가 이루어진다는 의미이다. 도착도 조건에서는 판매자가 운반비까지 부담하고 구매자는 하차비만 부담하게 된다. 이처럼 상차도 조건에서는 구매자가 운반비를 부담하게 되므로, 구매자들은 운반비가 적게 드는 가까운 공장에서 포장시멘트를 공급받는 것을 선호하는 경향이 있다.

다. 피심인과 신고인 간 거래

6 피심인의 전 소속 직원이었던 ○○상사 대표 조○○은 2004. 8. 28. 피심인의 대리점을 인수하여 영업을 시작하였다. 피심인과 ○○상사(이하 '신고인’이라 한다.)의 시멘트 거래량은 다음 <표 2> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166403485" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
* 출처: 심사보고서 소갑 제13호증

이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’이라 한다.


7 신고인은 피심인 울산공장의 출하 중단 이전(2022년 3월말)까지 피심인의 포장시멘트를 공급받아 왔으며 포장시멘트 외에 피심인이 취급하지 않는 몰탈

시멘트와 모래를 섞은 건축재료로 물만 부어 바로 사용할 수 있는 특성이 있다.


을 한일시멘트로부터 공급받았다. 신고인의 연도별 시멘트 매입 금액 및 전체 매입 금액 중 시멘트가 차지하는 비중은 다음 <표 3> 기재와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=166403487" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
* 출처: 소갑 제14호증

8 피심인과 신고인은 20XX년경 계약기간을 20XX. 1. 1.부터 20XX. 12. 31.까지로 하는 계약서를 작성하였다. 계약서상으로는 계약 종료일로부터 계약기간과 동일한 기간(3년)만큼 1회 연장되는 것으로 규정되어 있으나, 실제로는 20XX년 이후에도 별도의 계약서 작성 없이 묵시적 갱신이 이루어져 울산공장 출하 중단 이전까지 거래를 지속하였다.
2. 원사건 경위
가. 원사건 내용

9 전국항운노동조합연맹 울산항운노동조합(이하 '울산항운노조’라고 한다.)은 2022. 2. 7. 피심인의 계열사인 쌍용로지스틱스에 같은 달 28일까지 처우개선을 요청하고 이에 대한 확답이 없을 시 익월 1일부터 노무공급을 중단할 것을 선언하였다. 그러나 쌍용로지스틱스는 울산항운노조의 요청에 응하지 아니하였고 이에 울산항운노조는 2022. 4. 1.부터 피심인 울산공장에서의 포장시멘트 상차 노무공급을 중단하였다.

10 이와 관련하여 피심인은 2022. 3. 30. 신고인에게 2일 후부터 울산항운노조의 노무공급 중단을 이유로 울산공장에서 포장시멘트 출하가 중단될 예정임을 통지하면서, 울산공장이 아닌 포항공장이나 부산공장에서 포장시멘트를 공급받으라고 제안하였다. 그러나 신고인은 당초보다 많은 운반비가 소요될 것이라는 이유로 이를 거부하였고 다른 시멘트 업체의 대리점으로부터 포장시멘트를 매입하였다. 그 결과 신고인은 피심인과 거래했을 때보다 더 많은 비용을 부담하게 되었다.

나. 판단

11 공정거래위원회는 피심인의 위 2. 가.의 행위가 법 제9조 제1항에 위반되나, 위반행위가 신고인에 한정된 피해구제적 사건인 점을 고려하여 '공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙’

2023. 12. 31. 개정 공정거래위원회 고시 제2023-26호(이하 '사건절차규칙’이라 한다.)


제57조 제2항 및 제61조 제1항에 의거하여 2024. 7. 23.자로 경고 조치하였다.

3. 경고심의요청 이유 및 판단

가. 경고심의요청

소갑 제1호증 참조


이유

12 피심인은 2024. 8. 27. 다음과 같은 이유로 원사건 행위가 법 제9조 제1항에 위반되지 않으므로 원사건 경고처분의 취소를 구하는 경고심의 요청을 하였다.

13 피심인은 울산항운노조의 노무공급 중단에 따라 신고인의 피해를 줄이기 위해 울산 대신 포항이나 부산공장에서 포장시멘트를 공급받을 수 있음을 안내ㆍ제안한 것에 불과하며 신고인이 피심인의 제안대로 포항이나 부산공장에서 포장시멘트를 공급받지 않았던 바, 변경된 거래조건이 적용되었다고 볼 수 없다.

14 아울러, 피심인이 포항이나 부산공장에서 공급받도록 안내ㆍ제안하지 않고 울산공장에서 시멘트 출하가 중단될 것이라고만 신고인에게 안내하였더라면 불이익 제공행위에 해당되지 않을 수 있었으나 단지 포항이나 부산공장에서 공급받을 수 있음을 안내ㆍ제안하였다는 이유로 신고인에게 불이익이 되도록 거래조건을 변경한 행위로 판단한 것은 불합리하다.

15 또한, 울산항운노조의 노무 공급 중단 관련 사안은 자신의 계열사인 쌍용로지스틱스의 책임 범위에 속하므로 이를 피심인의 책임으로 의율하는 것은 타당하지 않으며, 설령 피심인의 책임이라고 인정하더라도 울산공장에서 포장시멘트 출하 중단은 울산항운노조의 일방적인 노무공급 중단이라는 외생적 변수에 의하여 불가피하게 발생되었던 바, 피심인의 행위에는 합리적 이유가 존재한다.

나. 관련 법 규정

대리점거래의 공정화에 관한 법률

2025. 1. 21. 법률 제20712호로 개정된 것. 이하 '법’이라 한다.


제9조(불이익 제공행위의 금지) ① 공급업자는 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 제6조부터 제8조까지에 해당하는 행위 외의 방법으로 대리점에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
② 제1항의 행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다.

대리점거래의 공정화에 관한 법률 시행령

2024. 2. 6.. 대통령령 제34205호로 개정된 것. 이하 '법 시행령’이라 한다.


제6조(불이익 제공행위의 유형 또는 기준) 법 제9조제1항에 따라 금지되는 행위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 한다.
1. ∼ 8. (생략)
9. 그 밖에 대리점에 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 대리점에 불이익을 주는 행위로서 공정거래위원회가 정하여 고시하는 행위

대리점거래에서 금지되는 불공정거래행위 유형 및 기준 지정고시

2022. 4. 5. 개정 공정거래위원회 고시 제2022-7호


제5조(불이익 제공행위의 유형 또는 기준) 시행령 제6조 제9호에 따라 금지되는 행위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 한다.
1. ∼ 2. (생략)
3. 판매장려금 지급기준, 판매수수료 등 당사자가 사전에 합의한 거래조건을 합리적 이유 없이 대리점에 일방적으로 불리하게 변경하는 행위

다. 위법성 판단

1) 위법성 성립요건

16 법 제9조 제1항의 불이익 제공행위가 성립하기 위해서는 ① 공급업자가 대리점에 대해 거래상 지위를 가지고 있어야 하고, ② 부당하게 대리점에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주어야 한다.

17 사업자가 거래상대방에 대해 거래상 지위를 가지고 있는지 여부는 계속적인 거래관계의 존재 여부, 거래의존도, 거래상대방의 대체거래선 확보의 용이성, 사업자에 대한 수입 의존도, 사업자의 업무상 지휘감독권, 시장상황, 거래대상인 상품 또는 서비스의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 또한 거래상 지위는 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처한 시장상황, 전체적인 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단한다.

대법원 2011. 5. 13. 선고 2009두24018 판결 참고


18 한편, '불이익 제공’에 해당하기 위해서는 일방 당사자가 자기의 거래상 지위를 부당하게 이용하여 그 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되고, 그로써 정상적인 거래관행에 비추어 상대방에게 부당하게 불이익을 주어 공정한 거래를 저해할 우려가 있어야 한다. 이때 상대방에게 부당하게 불이익을 주는 행위인지 여부는 당해 행위의 의도와 목적, 당해 행위에 이른 경위, 당해 행위에 의하여 상대방에게 생길 수 있는 불이익의 내용과 정도, 당해 행위가 당사자 사이의 거래과정에 미치는 경쟁제약의 정도, 관련 업계의 거래관행, 일반 경쟁질서에 미치는 영향 및 관계 법령의 규정 등 여러 요소를 종합하여 전체적인 관점에서 판단하여야 한다.

대법원 2007. 3. 29. 선고 2005두3561 판결 참고


이러한 법리는 대리점법 제9조 제1항에서 정한 '불이익 제공행위’의 경우에도 마찬가지로 적용된다.

서울고등법원 2021. 10. 28. 선고 2020누62299 판결 참고


2) 위법성 성립요건 해당 여부

가) 거래상지위 성립 여부

19 신고인은 피심인과 약 18년여 간 계속적 거래를 유지하였을 뿐 아니라 거래의존도가 상당

위 <표 3> 기재와 같이 신고인의 피심인 거래(매입액) 의존도는 3개년 평균 약 50%를 상회한다.


하였던 점, 양 당사자 간 사업능력 격차가 현저한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 신고인에 대하여 거래상 지위가 있다고 판단된다.

나) 부당한 불이익 제공행위 해당 여부

20 그러나, 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 이 사건 행위는 피심인이 자신의 우월적 지위를 남용하여 신고인에게 부당하게 불이익을 준 행위에 해당한다고 보기 곤란하다.

21 첫째, 원사건 처분 및 심사보고서상 사실관계만으로는 피심인이 자신의 이익 증대나 비용 전가 등을 위하여 이 사건 행위를 하였다는 특별한 사정이나 의도 및 목적 등이 확인되지 않으며 오히려 울산항운노조의 노무 공급 중단 등에 따라 불가피하게 울산공장에서 포장시멘트 출하가 중단되어 이를 신고인에게 안내한 것으로 보인다.

한편, 피심인이 신고인에게 이 사건 포장시멘트를 피심인의 부산공장이나 포항공장으로부터 공급받도록 종용하였다는 사정이나 자료 등도 확인되지 않는다.


22 둘째, 이 사건 피심인과 신고인 간 체결한 '시멘트 공급 계약서’

소갑 제10호증 참조


상 신고인에 대한 울산공장에서의 출하 의무 조항은 없는 것으로 확인되는 점, 해당 계약서 제5조에 의하면 '시멘트의 인도조건은 (갑)

신고인을 말한다.


과 (을)

피심인을 말한다.


이 협의하여 결정하기로 하되 인도조건이 상이함에 따라 추가되는 비용부담은 (을)이 정하는 바에 따른다.’라고 규정되어 있는 점 등을 고려하면, 피심인이 반드시 포장시멘트를 울산공장에서 출하하여 신고인에게 공급할 의무가 있다고 보기 어렵다. 따라서 피심인의 울산공장 출하중단에 따라 신고인에게 발생한 추가 소요금액이 반드시 '불이익제공행위’에서 규정하는 불이익이라고 단정하기 곤란하다.

법원도 거래상 지위의 남용행위로서 불이익제공행위에 해당한다고 하기 위해서는 당해 행위의 내용이 상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 구입강제, 이익제공강요, 판매목표강제 등과 동일시할 수 있을 정도로 일방 당사자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 그 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되어야 한다고 판시(서울고등법원 2014. 1. 17. 선고 2012누40218 판결 참조)하였던 점, 신고인은 피심인의 공장 변경 제안 이후 곧바로 다른 시멘트 판매업자의 대리점으로부터 포장시멘트를 공급받은 것으로 확인되는 바, 피심인의 행위로 인하여 신고인이 사업활동에 상당한 곤란을 겪은 사정 등이 확인되지 않는 점, 울산항운노조의 협상 상대방은 피심인의 계열회사인 쌍용로지스틱스였던 바, 피심인에게 이 사건 행위에 대한 책임성을 전적으로 묻기 곤란한 점 등에 비추어보면 신고인에게 발생한 불이익이 구입강제, 이익제공강요, 판매목표강제 등과 동일시할 수 있을 정도로 피심인이 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 제공한 불이익이라고 단정하기 어렵다.


23 셋째, 피심인의 출하 중단 이후 신고인이 곧바로 다른 거래처로부터 포장시멘트물량을 확보하였던 점, 신고인은 과거 피심인 소속 직원이었고 18년 동안 피심인과 거래이력이 있었으며 울산항운노조 관련 이슈 등은 울산 지역 내 중요한 이슈 중 하나였던 것으로 보이는 만큼 신고인이 이 사건 울산공장의 출하 중단 가능성을 전혀 예상하지 못하고 있었다고 단정하기 어려운 점 등을 고려하면, 당시 신고인의 예측가능성이 반드시 침해되었다고 보기 곤란하다.

설령 출하 중단 2일 전에 피심인이 신고인에게 관련 내용을 최초로 전달하였다고 인정하더라도, 협상기한 종료 직전에 양 당사자 간 타결 가능성도 존재하므로 피심인의 행위가 반드시 비합리적이라고도 보기 어렵다.


24 넷째, 법원도 이 사건과 관련된 민사소송에서 위와 같은 점들을 종합적으로 고려하여 피심인의 이 사건 행위가 법 제9조 제1항에 위반된다고 단정하기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다고 판시하였다.

관련 판시 내용은 다음과 같다.“한편, 이 사건 시멘트 공급계약 제5조는 '시멘트의 인도조건은 원고와 피고가 협의하여 결정하기로 하되, 인도조건이 상이함에 따라 추가되는 비용부담은 피고가 정하는 바에 따른다’고 규정하고 있는바, 피고가 원고에게 반드시 '울산공장’에서 출하하는 포장시멘트를 공급할 의무를 부담한다거나, 피고가 '포항 또는 부산공장’에서 출하되어 추가로 부과되는 운반비용을 부담하여야 한다고 볼 근거가 부족하므로, 피고가 포장시멘트 인도조건 변경을 제안하였다는 사유만으로 피고가 이 사건 시멘트 공급계약을 위반하였다고 단정할 수 없다. 원고는, 피고가 포장시멘트의 출하공장을 울산공장에서 포항 또는 부산공장으로 변경한 행위는 공급업자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 대리점에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하는 것으로서 대리점법 제9조 제1항의 불이익 제공행위에 해당한다는 취지로 주장하나, 원고와 피고 사이에 피고가 출하공장을 울산으로 하여 포장시멘트를 공급하기로 하는 특약이 존재한다고 보기 어려운 점(이 사건 시멘트 공급계약의 내용에 비추어 보더라도, 시멘트의 인도조건은 원고와 피고가 협의하여 결정하기로 하되, 인도조건이 상이함에 따라 추가되는 비용부담은 피고가 정하는 바에 따른다고 되어 있음은 앞서 살펴본 바와 같다), 대리점법은 공급업자가 대리점에 대하여 거래상 우월한 지위를 가지고 있음을 전제로 하는데(대리점법 제3조 제1항 제3호), 피고는 2022. 3. 30.경 원고에게 포항 또는 부산공장에서 포장시멘트를 공급받을 것을 제안하였을 뿐 일방적으로 출하공장을 변경하였다고 보기 어렵고, 원고의 주장에 의하더라도 원고는 피고의 출하공장 변경 제안 이후 2022. 4. 1.부터 피고와의 거래를 중단하고 곧바로 다른 업체로부터 포장시멘트를 공급받은 점, 피고는 2022. 3. 30.경 울산항운노동조합의 노무 공급이 중단됨에 따라 울산공장에서의 출하 업무를 이행할 수 없었고(피고는 현재까지 울산공장에서 포장시멘트를 출하하지 아니하고 있다), 그에 따라 원고에게 포항 또는 부산공장에서 포장시멘트를 공급받을 것을 제안하였는바, 이를 두고 피고가 부당하게 거래상 지위를 남용하였다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 피고의 위 행위가 대리점법 제9조 제1항에 위반된다고 단정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.”(부산고등법원 2025.10.22. 선고 2025나10223판결, 대법원 심리불속행 기각)


3) 소결

25 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제9조 제1항에 위반되지 않는다.
4. 결론
26 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제9조 제1항에 위반되지 아니하므로, 법 제27조 제3항에 따라 준용되는 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제101조 및 사건절차규칙 제54조에 따라 주문과 같이 의결한다.