공정거래위원회
의결서
2025제카0058
농민신문사 발주 인쇄용지 입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건
의결일: 2026년 8월 13일
주문
1. 피심인 무림에스피 주식회사, 무림페이퍼 주식회사, 무림피앤피 주식회사, 한국제지 주식회사, 한솔제지 주식회사, 홍원제지 주식회사는 신문사 등이 발주하는 인쇄용지 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니된다.
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 무림에스피 주식회사 : 59,000,000원
2) 무림페이퍼 주식회사 : 573,000,000원
3) 무림피앤피 주식회사 : 948,000,000원
4) 한국제지 주식회사 : 515,000,000원
5) 한솔제지 주식회사 : 556,000,000원
6) 홍원제지 주식회사 : 358,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
2. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액
1) 무림에스피 주식회사 : 59,000,000원
2) 무림페이퍼 주식회사 : 573,000,000원
3) 무림피앤피 주식회사 : 948,000,000원
4) 한국제지 주식회사 : 515,000,000원
5) 한솔제지 주식회사 : 556,000,000원
6) 홍원제지 주식회사 : 358,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
이유
1. 기초사실
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 무림에스피 주식회사, 무림페이퍼 주식회사, 무림피앤피 주식회사, 한국제지 주식회사, 한솔제지 주식회사, 홍원제지 주식회사
이하 피심인의 회사 명칭을 기재할 때 '주식회사’ 내지 '사단법인’은 생략하고, 무림에스피ㆍ무림페이퍼를 함께 언급할 때는 '무림2사’로, 무림에스피ㆍ무림페이퍼ㆍ무림피앤피를 함께 언급할 때는 '무림3사’로 칭한다.
는 인쇄용지를 제조ㆍ판매하는 사업을 영위하는 자들로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라고 한다)
2025. 1. 21. 법률 제20711호로 개정되기 전의 것을 적용한다.
제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.
2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다.
<표 1> 피심인들의 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051115" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 소갑 제1-6호증
이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’이라 한다.
나. 시장구조 및 실태
1) 제지산업의 개요
가) 제지산업의 정의 및 관련 제품의 분류
3 제지산업은 펄프 및 고지(폐지)를 주원료로 하여 경제, 산업활동과 국민의 일상생활에 필요한 각종 종이 제품을 생산하는 산업을 의미한다. 국가의 경제 규모 및 국민 생활 수준과 밀접한 관련이 있으며, 인쇄업ㆍ출판업 등 하방 시장의 경기에 직접적 영향을 받는다.
4 아울러 제지산업은 목재칩을 이용하여 펄프를 생산하는 펄프제조업과 생산된 펄프 및 고지를 원료로 하여 각종 종이 제품을 생산하는 종이 및 판지 제조업으로 구분할 수 있으며, 종이 및 판지 제품은 용도에 따라 다음 <표 2> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 인쇄용지, 신문용지, 골판지, 백판지, 위생용지, 포장용지 등으로 나뉠 수 있다.
<표 2> 제지산업에 해당되는 제품의 분류
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051179" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_2(1).png" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
이 사건 입찰 담합행위와 관련된 상품이며, 인쇄용지를 매끄럽게 만드는 코팅 처리의 여부에 따라 도공 또는 비도공으로 구분된다.
* 제지산업 보고서 (2024. 6. 25. 나이스평가정보)
나) 제지산업의 특성
5 제지산업은 다음과 같은 특성을 지니고 있다.
6 첫째, 자본집약적 장치산업이다. 제지산업은 원재료 투입에서부터 가공 공정까지 자동화 설비를 갖추어야 할 뿐만 아니라, 원재료와 제품의 보관, 운송을 위한 물류 시설, 에너지/폐수처리 시설 등 대규모 설비와 넓은 부지가 필요한 자본 집약적 장치산업이다.
7 둘째, 원료의 해외의존도가 높다. 앞서 살펴본 바와 같이 제지산업의 주요 원재료는 펄프 및 고지이다. 지종 별로 각 원재료의 투입 비중에 차이가 존재하나 일반적으로 제지업종의 제조원가에서 이들 원재료비가 차지하는 비중은 50% 내외로 높은 수준이다. 제지산업의 주요 원재료인 펄프는 2023년 기준 약 88%
2024. 6. 25. 나이스신용평가정보에서 발간한 제지 산업보고서에 따르면, 2023년 기준 펄프는 무림피앤피에서 충당되는 약 11.8% 외 나머지 88.2%의 물량을 수입에 의존하고 있다.
의 물량을 수입에 의존하고 있어, 국제 펄프 가격 및 환율 변동이 제지산업의 수익 구조에 큰 영향을 미친다.
2) 인쇄용지의 개요
가) 인쇄용지의 정의 및 특성
8 인쇄용지는 문서, 책, 잡지, 포스터, 포장지 등 다양한 인쇄물의 제작 및 필기 등의 목적으로 사용되는 종이를 말하며 재질, 두께, 표면처리 방식 등에 따라 품질 및 용도가 결정된다.
9 인쇄용지는 일반적인 종이와 달리 인쇄 과정에 적합하도록 특수한 물리적ㆍ화학적 특성을 갖추고 있다. 즉 인쇄기의 고속 처리에 견딜 수 있는 강도와 내구성, 인쇄 시 잉크를 적절히 흡수하면서 번지지 않고 선명하게 표현하기 위한 높은 인쇄 적성과 표면 평활도
종이 표면의 평평하고 매끄러운 정도를 표면 평활도라 하며, 표면이 매끄러울수록 평활도가 높다.
, 인쇄면의 가독성과 시각적 품질을 높이기 위해 충분한 백색도와 불투명도 등을 갖추어야 한다.
10 인쇄용지의 주된 원료는 목재에서 추출한 펄프이다. 펄프는 앞서 <표 2> 기재에서 살펴본 바와 같이 각 제품별로 강도, 불투명성, 내구성, 환경성과 가격 측면에서 차이가 있으며, 필요에 따라 두 가지 이상의 펄프를 혼합하거나 표면에 무기광물 및 고분자 화합물 등을 첨가해 종이의 인쇄 적성 및 외관 품질을 향상시키기도 한다.
11 인쇄용지는 인쇄 목적과 방식에 따라 다양한 세부 품목으로 구분되며, 산업 전반에서 대량으로 소비되는 핵심 기초자재 중 하나이다.
나) 인쇄용지의 분류
12 인쇄용지는 표면에 코팅(도공) 처리가 되어 있는지에 따라 크게 비도공 인쇄용지와 도공 인쇄용지로 구분된다.
13 비도공 인쇄용지는 종이의 표면에 별도의 코팅층이 없는 인쇄용지로, 종이 고유의 질감과 표면 특성이 그대로 유지된다. 일반적으로 광택이 없고, 잉크의 흡수 속도가 빨라, 내지용 인쇄나 텍스트 중심의 출판물에 적합하다. 주요 품목으로는 백상지와 중질지가 있다.
14 백상지는 화학펄프를 주원료로 사용하여 표백 처리한 고급 비도공지로, 표면이 매끄럽고 인쇄 적성이 우수하여 주로 서적, 간행물의 인쇄, 출판 등에 사용되며, 중질지는 백상지와 신문용지의 중간 정도 품질을 가지는 비도공 인쇄용지로 백상지보다 다소 누런빛을 띠거나 강도가 낮고 표면이 거칠기는 하지만, 가격이 저렴해 대량 인쇄에 적합하여 주로 교과서, 만화용지, 잡지, 학습지, 대중 서적 등에 사용된다.
15 도공 인쇄용지는 종이의 표면에 코팅액을 한 번 또는 여러 번 처리하여 건조한 종이로, 표면이 매끄럽고 광택이 있으며 색상 표현이 뛰어나 주로 고품질의 인쇄 결과를 요하는 상업용 인쇄에 사용되며 대표적인 품목으로는 아트지가 있다.
16 아트지는 일반적으로 양면 또는 편면에 백색의 코팅 처리를 하여 표면이 매우 평활하고 광택이 뛰어나며, 색상 재현력이 우수하여 사진, 화보, 달력, 고급 브로셔, 카탈로그 등에 사용된다.
다) 인쇄용지 제조 공정
17 인쇄용지의 제조 공정은 아래 <표 3> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 조성공정, 초지공정, 코팅공정과 완정공정으로 이루어져 있으며, 비도공 인쇄용지의 경우 코팅공정이 생략되기도 한다.
<표 3> 인쇄용지 제조 공정
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051201" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 한국제지연합회 홈페이지(www.papwe.or.kr)
라) 인쇄용지 산업의 특성
18 인쇄용지 산업은 다음과 같은 특성을 보유하고 있다.
19 첫째, 인쇄용지 산업은 전차책, 온라인 매체, 디지털 광고 등 디지털 콘텐츠의 확산으로 전통적인 인쇄물에 대한 수요가 지속적으로 감소세를 보여 산업 차제가 축소되고 있는 시장이다.
20 둘째, 인쇄용지는 백색도, 불투명도, 코팅 정도에 따라 등급이 다양하게 나누어져 있어 수요자는 인쇄물의 목적에 따라 세부 규격을 달리 선택해야 하는 특성이 있다.
21 셋째, 인쇄용지는 최종 인쇄물의 품질에 결정적 영향을 미치므로, 균일한 품질과 기술표준 준수가 매우 중요하다. 인쇄 방식과 장비가 발전하면서 종이의 평활도, 백색도, 잉크 흡수성, 건조 속도 등 미세한 특성까지 인쇄 품질에 큰 영향을 미치게 되어 제지업체들은 지속적인 연구 개발을 통해 인쇄 기술 발전에 맞춰 새로운 인쇄용지를 지속적으로 개발하고 있다.
22 넷째, 앞서 언급한 바와 같이 국내 펄프 수요의 88% 이상을 수입에 의존하고 2024년 기준 인쇄용지 전체 수요량의 46.2%가 수출을 통해 판매
한국제지연합회 홈페이지(www.paper.or.kr)
되기 때문에, 인쇄용지 시장은 원재료인 펄프의 국제 가격과 환율 변동으로 크게 좌우된다.
3) 국내 인쇄용지 시장 구조
가) 국내 인쇄용지 시장 상황
23 인쇄용지 산업에서는 1990년대 높은 경제성장률을 바탕으로 1992년에서 1997년 사이에 집중적인 설비증설이 이루어졌고, 이에 따라 2000년대부터 내수시장에서 고질적인 공급과잉 상태가 초래되었다. 이후 제지업체들은 공급과잉과 펄프 등 원재료비 상승으로 수익성 확보에 어려움을 겪게 되었다.
24 결국 업계의 불황으로 2007년 상반기부터 계성제지 폐업, 남한제지 생산중단 등 구조조정이 이루어졌으며, 2009년 하반기 이후 인쇄용지 시장은 무림3사, 한솔제지, 한국제지 등 상위기업을 중심으로 재편되었으며, 해당 구조가 현재까지 이어지고 있다.
나) 국내 인쇄용지 규모 및 시장점유율
25 국내 인쇄용지 생산능력은 2011년 4월 무림피앤피의 펄프-제지 일관화 공장이 본격 가동됨에 따라 303만 톤으로 최고치에 도달한 뒤 2015년 292만 톤, 2016년 280만 톤 정도로 계속 감소하였고, 2024년 실제 생산량은 약 226만 톤 수준이다.
26 이와 같은 생산 감소는 유ㆍ무선 통신 및 디스플레이 기술의 발전, 인터넷 활용도 증가 등 기술 혁신이 이뤄지면서 정보 전달 및 광고매체로서 종이의 효용이 위축되었기 때문에 나타나는 현상으로, 우리나라뿐만 아니라 여러 선진국에서도 공통적으로 나타나고 있다.
27 인쇄용지 내수 수요의 지속적인 감소에 따라 제지업체들은 수출 비중을 확대하는 한편, 공급과잉 상태가 지속되고 있는 범용제품 대신 택배 라벨지 등 상대적으로 수익성이 높고 수요가 증가하고 있는 산업용 특수지의 생산 비중을 확대하고 있다.
28 한편 국내 인쇄용지 시장은 다음 <표 4> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 한솔제지와 무림3사가 높은 점유율을 차지하며 양강 체제를 구축하고 있고 한국제지도 유의미한 점유율을 차지하고 있다. 2023년 매출액 기준 한솔제지가 40.01%로 점유율 1위를 차지하였으며, 한국제지, 무림피앤피, 무림페이퍼 등이 그 뒤를 잇고 있다.
<표 4> 2023년 매출액 기준 인쇄용지 업체들의 시장점유율
인쇄용지 사업부문 합산 매출액이며, 신문용지 제조업체인 전주페이퍼와 대한제지도 중질지 등 일부 인쇄용지를 생산하나 해당 시장점유율 산정에서는 제외하였다.
(단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051223" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 제지산업 보고서 (2024. 6. 25. 나이스평가정보)
4) 이 사건 농민신문사가 발행하는 연말간행물과 정기간행물
29 농민신문은 농업에 특화된 농협중앙회의 기관지이며, 농민신문사는 농민신문을 발간하는 신문사이다.
30 농민신문사는 일간지인 농민신문뿐만 아니라 다음 <표 5> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 전원생활, 어린이동산, 디지털농업, 월간축산 등 정기간행물을 발행하고 있으며, 연말에는 새해 달력ㆍ가계부ㆍ다이어리 등을 제작하여 농협중앙회 관련자 및 농민들에게 무료로 배포
농민신문사가 이와 관련한 인쇄용지를 발주할 때 '20OO년형 연말간행물’ 형식으로 입찰 공고한다.
하고 있다.
<표 5> 농민신문사가 발간하는 정기간행물 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051229" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
* 농민신문사 홈페이지 (www.nongmin.com)
31 농민신문사가 발주하는 연말간행물 인쇄용지는 주로 달력과 가계부 제작용으로 사용되기 때문에 발주 연도 연말에 집중적으로 납품되며, 정기간행물 인쇄용지는 월간지ㆍ팸플릿 등 제작에 사용되기 때문에 발주 연도 이듬해 1년간 수시로 납품하게 된다. 이 사건 공동행위와 관련된 농민신문사 발주 정기간행물과 일반간행물의 차이는 다음 <표 6> 기재와 같다.
<표 6> 농민신문사 발주 연말간행물과 정기간행물간 인쇄용지 입찰 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051231" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
32 아울러, 이 사건 입찰은 입찰참여자 중에서 총액을 기준으로 예정가격보다 낮게 투찰한 업체 중 최저가격으로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하는 최저가 경쟁 입찰 방식으로 이뤄졌다.
2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 인정사실
가) 이 사건 공동행위의 개관
(1) 이 사건 공동행위의 배경
33 앞서 1. 나.에서 살펴본 바와 같이, 디지털 시대로의 전환에 따라 인쇄용지 수요가 지속적으로 줄어들면서, 인쇄용지 내수 수요량은 2010년 기준 1,980,512톤에서 2024년 기준 1,186,681톤으로 약 40.1% 감소
한국제지연합회 홈페이지(www.paper.or.kr)
하였으며 이에 따라 제지업체 간의 가격경쟁이 점차 심화되었다.
34 이와 동시에 2020년 이후 코로나19, 원/달러 환율의 지속적인 상승 등 외부 요인의 영향으로 인쇄용지 부재료비, 해상운임비 등이 상승했으며, 주재료인 펄프 가격 역시 환율 상승의 영향을 크게 받았다
아래 <표>는 2020년∼2024년까지 국제 펄프 가격과 원/달러 환율의 상승 추이를 보여주고 있다.<표> 국제 펄프가격 및 원/달러 환율 변동 추이<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051233" alt="각주이미지"></img>* 산업통상자원부 원자재가격 정보 및 한국은행 경제통계시스템
. 이러한 현상은 결국 인쇄용지 제조원가를 상승시키는 결과를 초래하였다.
35 이에 피심인들은 제조업체 간 가격경쟁 심화와 인쇄용지 제조원가 상승 등으로 악화된 손익상황을 일부 개선하고자 상호 간 경쟁을 회피하여 안정적 수익을 확보하기 위한 움직임이 있었고, 결과적으로 2021년 2월경 영업임원 모임에서 국내 인쇄용지 판매가격을 합의하고 이를 실행
6개 피심인들은 ’21.2월 ∼ ’24.12월간 인쇄용지의 가격 인상을 합의하고 이를 실행한 행위에 대해 공정거래위원회로부터 시정명령 및 과징금을 부과받은 바 있다. (공정거래위원회 2026. 6. 9. 전원회의 결정 제2026-112호 참조). 이하 이와 관련된 건을 지칭할 때 '6개 사의 인쇄용지 가격 담합 건’이라고 한다.
하였다. 피심인들은 인쇄용지 가격 담합을 시작한 이후, 이 사건 농민신문사 발주 입찰에서도 2021년 6월 모임을 시작으로 낙찰예정자 및 투찰가격을 자연스럽게 합의하게 되었다.
36 이와 같은 사실은 다음 <표 7> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통하여도 확인할 수 있다.
<표 7> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051235" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
(2) 이 사건 공동행위의 개요
37 6개 피심인들은 2021년 6월부터 2024년 11월까지 농민신문사가 발주한 총 6건의 인쇄용지 구매입찰에 참여하면서 낙찰예정자와 투찰가격을 사전에 합의하고 실행한 사실이 있다.
38 이 사건 입찰과 관련하여 합의에 가담한 피심인별 각 담당 임직원 현황은 아래 <표 8> 기재와 같으며, 각 입찰 건별 합의 가담 피심인은 <표 9>, 공동행위가 있었던 입찰 건의 세부 내역은 다음 <표 10> 기재와 같다.
<표 8> 이 사건 공동행위 관련 임직원 현황
'6개 사의 인쇄용지 가격 담합 건’(공정거래위원회 2026.6.9. 전원회의 의결 제2026-112호)에서의 합의 가담자와 동일하다. 참고로 한솔제지 고??은 <표 9> 기재의 연번 1번, 2번 및 4번, 유??은 연번 5번 합의에 가담하였고, 홍원제지 김○○는 <표 9> 기재의 연번 1번∼4번까지 참여하고 그 이후 합의는 홍원제지의 인쇄용지 사업 철수로 가담하지 않았다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051237" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
무림3사를 총괄하는 단일 영업조직이 있고, 조●●은 해당 단일 영업조직의 영업 이사이다. 이하 조●● 영업 이사를 언급할 시 '무림3사의 조●●’으로 칭한다.
1」 이 사건 행위 당시의 직위를 의미한다.
<표 9> 이 사건 입찰 관련 합의가담 피심인
합의가담자가 낙찰자로 선정된 경우 '●’로, 낙찰예정자가 계약에 실패한 경우 '☆’로, 들러리 사업자로서 입찰에 참여한 경우 '○’로 표기하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051117" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
<표 10> 이 사건 공동행위가 이루어진 농민신문사 입찰의 세부 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051119" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
낙찰사는 진하게 표기하였다.
예정가격 대비 투찰가격의 비율이다.
무림3사의 경우 아래 <표> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 무림2사 또는 무림3사가 공동으로 입찰에 참여하였으며, 낙찰 이후 계약도 무림2사 내지 무림3사가 함께 농민신문사와 체결하였다.<표> 무림2사의 농민신문사 인쇄용지 구매 입찰 내역 및 납품계약서 예시<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051121" alt="각주이미지"></img>
39 이하에서는 각 입찰별 구체적인 합의 내용과 그 결과를 살펴보도록 하겠다.
나) 구체적인 합의 내용 및 실행
(1) 2022년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
(가) 합의 내용
40 피심인 무림2사와 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 2021년 6월경 영업임원 모임을 통해 2021년 7월 2일 농민신문사에서 공고한 2022년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
41
42 피심인들의 이러한 합의가 2022년형 연말간행물 입찰공고일인 2021. 7. 2.에 앞서 가능했던 이유는 농민신문사의 인쇄용지 입찰 공고 시점이 연말간행물의 경우 매년 6∼7월경, 간행물의 경우 매년 11월경으로 수년간 고정되어 있어 농민신문사의 입찰공고 시점이 예측 가능하였기 때문이었다.
43 피심인들의 국내 인쇄용지 영업 담당 임원들은 아래 <표 11> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 2021년 6월 28일 서울 중구 소재 VIP 참치 을지로점에서 영업임원 모임을 하면서 2022년 연말간행물 건의 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였다. 앞서 살펴본 바와 같이 이들은 2021년 2월경부터 행한 가격담합 과정에서 서로 간 신뢰를 쌓았기에 2021. 7. 2. 농민신문사에서 발주한 2022년형 연말간행물 건도 자연스럽게 합의의 대상이 되었다.
<표 11> 2022년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의모임 관련 결제 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051123" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
* 소갑 제3-9호증
44 6월 28일 모임에서 피심인들은 2020년 진행된 농민신문사 발주 2021년형 연말간행물 입찰에서 낙찰받은 한솔제지의 과거 실적을 고려하여 2022년형 연말간행물 건의 낙찰예정자를 한솔제지로 결정하기로 합의하였고, 투찰가격은 농민신문사의 예정가격을 감안하여 시장가격보다 조금 낮게 결정하였다.
45 이와 같은 사실은 다음 <표 12> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 12> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051125" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
46 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 합의한 바에 따라 입찰에 참여하였으며, 이 과정에서 들러리로 참여하기로 합의한 한국제지는 직접 입찰에 참여하는 대신 한국제지와 우호적인 협력관계였던 유통사 ??통상
??통상은 한국제지의 유통사였다. 이 사건 입찰 담합이 있기 전부터 한국제지는 ??통상을 통하여 농민신문사 발주 입찰에 참여해 왔다. ??통상은 한국제지로부터 전달받은 투찰가격이 합의의 결과라는 사실을 전혀 인식하지 못한 상태에서 한국제지의 요청에 따라 이전 농민신문사 입찰에서와 동일한 방식으로 입찰에 참여하였고, ??통상이 합의내용을 인지하였거나 이에 동의하였음을 입증할 만한 객관적 자료도 발견되지 않았기 때문에 이 사건 합의 가담자에서 제외하였다.
을 통해 입찰에 참여하였다. 개찰 결과 다음 <표 13> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 합의된 낙찰예정자인 한솔제지가 투찰률 00.00%로서 낙찰자로 선정되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051127" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
<표 13> 2022년형 연말간행물 인쇄용지 납품계약서
* 소갑 제4-2호증
(2) 2023년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
농민신문사는 앞서 피심인들이 합의한 2022년형 연말간행물 인쇄용지 입찰에 이어 2021. 11. 4. 2022년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약 건도 공고하였으나, 해당 입찰 건의 경우 무림3사 조●●과 한국제지 현◈◈ 사이 다툼으로 합의가 이뤄지지 않아 피심인들은 합의 없이 경쟁으로 입찰에 참여하였다.
(가) 합의 내용
47 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 2022년 5∼6월경 영업임원 모임을 통해 2022년 6월 10일 농민신문사에서 공고한 2023년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
48 피심인들은 다음 <표 14> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 2022년 5월 30일 서울 서초구 소재 진동횟집과 이후 6월 15일 서울 강남구 소재 명인등심 등에서 영업임원 모임을 하면서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였다.
<표 14> 2023년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의모임 관련 결제 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051129" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
* 소갑 3-2호증 및 소갑 제3-9호증
49 위의 영업임원 모임에서 피심인들은 2021년 합의로 2022년형 연말간행물 건을 낙찰받았던 한솔제지를 2023년형 연말간행물 건의 낙찰예정자로 결정하면서, 투찰가격도 합의하였다.
50 이와 같은 사실은 다음 <표 15> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 15> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051131" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
51 합의 과정에서 낙찰예정자로 결정된 한솔제지는 투찰 전 농민신문사로부터 입찰참가 자격제한
한솔제지는 다음 <표> 기재에서 확인할 수 있는 바와 같이 2021년 합의에 의해 낙찰받은 2022년 연말간행물 건의 납품과정에서 농민신문사와 마찰이 생겨 2022년 입찰에서 입찰 참가자격제한을 통보받았다.<표> 한솔제지의 입찰참가 자격제한 통보와 관련한 농민신문사 확인서 및 관련 공문(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051133" alt="각주이미지"></img>* 소갑 제4-11호증
을 통보
위 소갑 제4-11호증 기재의 공문에 따르면 농민신문사가 한솔제지의 입찰참가 자격을 제한한 시점은 2022년 4월로 이 사건 합의 모임 이전이었으나, 다음 <표>의 심의속기록을 통해 확인할 수 있는 바와 같이 해당 정보가 당시 한솔제지 영업담당 임원이었던 고??에게는 전달되지 않았던 것으로 확인된다.<표> 공정거래위원회 제28회 제1소회의 심의(2026년 7월 23일) 질의응답 (발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051135" alt="각주이미지"></img>
받게 되면서 실제 입찰에 참여할 수 없게 되었고, 한솔제지에 이어 두 번째로 낮은 가격을 투찰하여 들러리 역할을 하기로 한 무림2사가 투찰률 00.00%로 최종적으로 낙찰받게 되었다
한국제지는 앞서 2022년형 연말간행물 인쇄용지 입찰과 동일하게 자신의 유통사인 ??통상을 통해 해당 입찰에 참여하였다.
. 결국 낙찰사인 무림2사의 투찰률이 높은 것은 한솔제지를 낙찰예정자로 합의하여 무림2사가 들러리로 투찰한 결과라고 볼 수 있다.
52 이와 같은 사실은 다음 <표 16> 기재의 무림2사와 농민신문사간 체결한 납품계약서 및 <표 17> 기재의 무림3사 조●● 및 한솔제지 고??의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 16> 2023년형 연말간행물 인쇄용지 납품계약서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051181" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-4호증
<표 17> 무림3사 조●● 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051137" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
(3) 2023년도 정기간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
(가) 합의 내용
53 피심인 무림2사, 한국제지, 홍원제지는 2022년 11월경 전화 연락을 통해 농민신문사가 2022년 11월 8일에 공고한 2023년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
54 피심인들은 농민신문사의 2023년도 정기간행물 입찰 전 전화로 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 합의하였다. 한편, 한솔제지는 앞서 살펴본 바와 같이 2022년 6월 이루어진 2023년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의 실행 과정에서 농민신문사로부터 입찰참가 자격제한을 통보받아 같은 해 11월에 있었던 본 건 합의에는 참여하지 않았다.
55 피심인들은 유선 연락을 통해 무림2사가 2023년도 정기간행물 인쇄용지 입찰에 낙찰받는 것으로 합의하였다.
56 이와 같은 사실은 다음 <표 18> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 18> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051185" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
한솔제지는 해당 합의에 참여하지 않았다는 의미이다.
(나) 합의 결과
57 한솔제지를 제외한 4개 피심인 무림2사, 한국제지, 홍원제지는 합의한 바에 따라 입찰에 참여하였으며, 이 과정에서 한국제지는 ??통상을 통해 입찰에 참여하였다. 개찰 결과 다음 <표 19> 기재에서 확인할 수 있는 바와 같이 합의된 낙찰예정자였던 무림2사가 투찰률 00.00%로서 낙찰자로 선정되었다.
<표 19> 2023년형 정기간행물 인쇄용지 납품계약서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051187" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-5호증
(4) 2024년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
(가) 합의 내용
58 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 2023년 6월경 영업임원 모임을 통해 2023년 6월 19일 농민신문사에서 공고한 2024년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
59 피심인들은 다음 <표 20> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 2023년 6월 8일 점심 무렵 서울 종로구 소재 종로스시야
위 모임은 앞서 각주 11번에서 언급한 '6개 사의 인쇄용지 가격 담합 건’의 의결서(공정거래위원회 2026. 6. 9. 전원회의 의결 제2026-112호)에도 기재되어 있으며, 해당 의결서를 살펴보면 당시 이곳에서 6차 인쇄용지 가격 인상 논의도 함께 이루어진 것으로 확인된다.
에서 영업임원 모임을 하면서 2024년형 연말간행물 건의 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였다.
<표 20> 2024년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의모임 관련 결제 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051189" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
* 소갑 제3-2호증
60 2023년형 연말간행물 입찰 건에서 낙찰받은 무림2사는 2024년형 연말간행물 입찰에서도 기득권을 주장하며 낙찰받기를 원하였고, 피심인들은 합의가 이뤄지지 않을 경우 시장가 하락 등이 예상되어 최종적으로 무림2사를 낙찰예정자로 결정하였고, 투찰가격에 대한 범위도 합의하였다.
61 이와 같은 사실은 다음 <표 21> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 21> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051191" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
62 무림2사, 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 합의한 바에 따라 입찰에 참여하였으며, 이 과정에서 한국제지는 ??통상을 통해 입찰에 참여하였다. 개찰 결과 다음 <표 22> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 합의된 낙찰예정자였던 무림2사가 투찰률 00.00%로 낙찰자로 선정되었다.
<표 22> 2024년형 연말간행물 인쇄용지 납품계약서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051193" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-6호증
(5) 2025년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
2023년 농민신문사에서 공고한 인쇄용지 입찰은 2024년 연말간행물 건 외에도 2023. 11. 6.에 공고한 2024년 정기간행물 건도 있었으나, 2024년 정기간행물 건의 경우 사업변경으로 인한 홍원제지의 합의 이탈과 한솔제지의 입찰 미참여로, 무림2사와 한국제지만 입찰 의사가 있었다. 다만 무림2사와 한국제지 간 합의가 이뤄지지 않아 합의 없이 경쟁으로 입찰에 참여하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표> 기재의 무림3사 조●●의 진술을 통해 확인할 수 있다.<표> 2024년도 정기간행물 입찰 관련 무림3사 조●● 진술내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051195" alt="각주이미지"></img>
(가) 합의 내용
63 홍원제지를 제외
홍원제지는 2024년 이후 인쇄용지 제조업을 영위하지 않기로 하면서 더 이상 합의에 참여하지 않았다.
한 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지는 2024년 6월경 영업임원 모임을 통해 2024년 6월 18일 농민신문사에서 공고한 2025년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
64 무림2사, 한국제지, 한솔제지의 국내 인쇄용지 영업 담당 임원
한솔제지는 위 합의를 하였을 당시 영업 담당 임원이 고??에서 유??으로 교체되었다.
들은 다음 <표 23> 기재에서 확인할 수 있는 바와 같이 2024년 6월 24일 서울 강남구 소재 이자카야 쿠모
위 모임은 앞서 각주 11번에서 언급한 '6개 사의 인쇄용지 가격 담합 건’의 의결서(공정거래위원회 2026. 6. 9. 전원회의 의결 제2026-112호)에도 기재되어 있으며, 해당 의결서를 살펴보면 당시 이곳에서 7차 인쇄용지 가격 인상 논의도 함께 이루어진 것으로 확인된다.
에서 영업임원 모임을 하면서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였다.
<표 23> 2025년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의모임 관련 결제 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051197" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
* 소갑 제3-7호증
65 2023년 합의에서 2024년형 연말간행물 입찰 건의 낙찰예정자로 결정되어 낙찰받은 무림2사가 계약의 연속성 등을 이유로 2025년형 연말간행물 입찰에서도 낙찰받기를 주장하였으나, 그해 매출 실적이 악화된 한국제지가 반대하며 한국제지의 낙찰을 강하게 요구하였고, 결과적으로 한국제지가 낙찰예정자로 결정되었다.
66 이와 같은 사실은 다음 <표 24> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 24> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051199" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
67 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지는 2025년형 연간간행물 건 입찰에 참여하면서 사전에 합의한 바에 따라 한국제지가 최저가로 투찰
투찰률 95.70%로 확인된다.
하여 낙찰이 예상되었으나, 입찰과정에서 제출 서류 미비로 인해 탈락
2024년 4월경 ??통상의 폐업으로 한국제지가 직접 입찰에 참여하는 과정에서 제출 서류 미비로 2025년 연말간행물 입찰에서 최저가로 투찰하였음에도 낙찰받지 못하였다.
하게 되면서 다음 <표 25> 기재에서 살펴볼 수 있는 바과 같이 투찰률 00.00%로서 두 번째 낮은 가격으로 투찰한 무림2사가 다시 최종 낙찰자로 선정되었다.
<표 25> 2025년형 연말간행물 인쇄용지 납품계약서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051203" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-8호증
(6) 2025년도 정기간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
(가) 합의 내용
68 피심인 무림3사
2025년 정기간행물 건 입찰에는 무림에스피도 무림2사와 함께 해당 입찰에 참여하였다.
와 한국제지는 2024년 11월경 전화 연락을 통해 농민신문사가 2024년 11월 22일 공고한 2025년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
69 국내 인쇄용지 영업 담당 임원인 무림3사의 조●●과 한국제지의 현◈◈은 농민신문사의 2025년도 정기간행물 입찰 전 전화로 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 합의하였다. 참고로 한솔제지는 2022년 이후 정기간행물 입찰에는 참여하지 않았다.
70 피심인들은 유선 연락을 통해 무림3사가 2025년도 정기간행물 인쇄용지 입찰에 낙찰받는 것으로 합의하였다.
71 이와 같은 사실은 다음 <표 26> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 26> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051205" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
72 무림3사와 한국제지는 합의한 바에 따라 2025년도 정기간행물 입찰에 참여하였으며, 다음 <표 27> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 합의된 낙찰예정자였던 무림3사가 낙찰률 00.00%로서 낙찰자로 선정되었다.
<표 27> 2025년도 정기간행물 인쇄용지 납품계약서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051207" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-9호증
2) 근거
73 위와 사실은 6개 피심인 모두 인정하고 있으며, 피심인들 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-5호증), 지류유통발전협의회 모임관련 문자내역(소갑 제3-1호증, 소갑 제3-6호증, 소갑 제3-8호증, 소갑 제3-12호증), 무림3사 조●● 카드사용 내역서(소갑 제3-2호증), 무림3사 조●● 포스트잇 연락처(소갑 제3-3호증), 무림 3사 제출자료(소갑 제3-4호증), 무림에스피 인쇄용지 생산내역 캡쳐화면(소갑 제3-5호증), 한국제지 현◈◈ 카드내역(소갑 제3-7호증), 한솔제지 고??ㆍ유?? 카드내역(소갑 제3-9호증 내지 소갑 제3-10호증), 한솔제지 유?? 연락처 메모(소갑 제3-11호증), 홍원제지 김○○ 카드 사용내역(소갑 제3-13호증), ??통상 당좌거래 정지내역(소갑 제3-14호증), 농민신문사 발주 인쇄용지 구매 입찰 내역 등 농민신문사 제출자료(소갑 제4-1호증 내지 소갑 제4-11호증), 피심인들의 의견서, 이 사건 심의 과정에서 심사관 및 피심인들의 PPT 발표자료 및 심의 속기록 등을 통하여도 확인할 수 있다.
나. 관련 법규정 및 법리
1) 관련 법규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률
2025. 1. 21. 법률 제20711호로 개정되기 전의 것을 의미한다.
제40조(부당한 공동행위의 금지)
① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사안을 결정하는 행위
9. (생략)
2) 법리
74 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위에 대하여, ① 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 등의 방법으로 합의를 하고, ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 ③ 같은 행위에 대하여 공정거래위원회로부터 인가를 받은 사실이 없어야 한다.
가) 합의
75 법 제40조 제1항에서 규율하는 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다
대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두10212 판결 참조
.
76 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다
대법원 2006. 3. 23. 선고 2003두11124 판결 참조
.
나) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위
77 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 입찰의 낙찰예정자나 경매의 경락예정자를 사전에 결정하거나, 낙찰가격 또는 경락가격을 결정하는 등 입찰이나 경매의 경쟁요소를 결정하는 행위를 의미한다.
78 또한, 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰’이라 함은 거래상대방을 선정함에 있어 다수의 청약자들이 서로의 청약내용을 알 수 없도록 하여 청약자들 중 하나 혹은 다수를 선정하는 방법을, '투찰가격’이라 함은 입찰에 응한 청약자가 제출한 입찰가격을, '낙찰가격’은 낙찰자가 제출한 '투찰가격’을 의미한다.
다) 하나의 공동행위
79 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동으로 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 그 결정주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 대한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다
대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 참조
.
80 또한 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다
대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두17035 판결 참조
.
81 한편, 공동행위 기간 중 일부 정상적으로 경쟁이 이뤄진 입찰이 있었던 경우, 공동행위의 대상이 된 입찰들이 동일한 목적을 위해 단일한 의사에 기하여 단절 없이 계속 실행되었는지를 기준으로 판단해야 하며 일부 경쟁이 있던 사실만으로 공동행위가 단절되는 것은 아니다. 판례는 일부 입찰에서 신규 입찰참가업체가 있어 합의가 성립되지 않아 경쟁이 실시되었거나 사전 합의된 물량에 이의를 제기하며 돌출 행동의 차원에서 경쟁이 실시된 사안에서 해당 입찰 이후 공동행위가 다시 정상적으로 유지된 경우 공동행위가 단절되지는 않은 것으로 보았다
서울고등법원 2017. 9. 14. 선고 2017누47917 판결(고법 확정), 서울고등법원 2015. 7. 16. 선고 2014누70466판결(고법 확정) 등 참조
.
82
라) 부당한 공동행위의 시기와 종기
83 부당한 공동행위는 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기(개시일)는 특별한 사정이 없는 한 합의의 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다
「공동행위 심사기준」(2021. 12. 28. 공정거래위원회예규 제390호) Ⅲ. 2. 가. (2)
.
84 부당한 공동행위가 종료한 날이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다
대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두6169 판결 참조
.
85 법 제40조 제1항 제8호에서 정한 낙찰자, 경락자, 투찰가격 등의 결정에 관한 입찰담합 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료된 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미한다
대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조
.
86 또한, 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 하며, 합의에 참가한 사업자 전부에 대하여 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격경쟁을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 한다
대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774 판결 참조
.
마) 경쟁제한성
(1) 경쟁제한성의 의미
87 부당한 공동행위에 있어 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다
대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조
.
88 또한 '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 포함되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다.
89 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다
대법원 2017. 3. 16. 선고 2016두61723 판결 참조
.
90 또한, 입찰담함에 관한 법 제40조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다
대법원 2015. 7. 9. 선고 2013두20493 판결 참조
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(2) 관련시장의 획정
91 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련 상품에 따른 시장(이하 '관련시장’이라 한다)을 획정할 필요가 있다.
92 관련 시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다
대법원 2004. 10. 28. 선고 2002두7456 판결 참조
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93 다만, 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실질적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다
대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두24471 판결 참조
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94 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고, 입찰시장에서의 관련시장은 당해 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 상품ㆍ용역의 시장이다.
95 한편, '경쟁관계’라는 것은 수요자 입장에서 대체가능성이 존재하는 상품ㆍ용역 간에 성립된다. 즉, 수요자가 동일하다 할지라도 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품ㆍ용역의 경우 설령, 그 상품ㆍ용역이 당해 입찰에서 제공되는 상품ㆍ용역과 규격 및 품질 등의 측면에서 완전히 동일한 것이라 할지라도 그러한 상품ㆍ용역들은 당해 입찰에서 공급되는 상품ㆍ용역과는 대체가능성 자체가 존재하지 않아 경쟁관계가 성립될 여지가 없다.
96 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 관련시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.
다. 위법성 판단
1) 합의의 존재 여부
97 앞서 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 2021년부터 2024년까지 6차례에 걸쳐 농민신문사 입찰에서 대면 또는 전화 연락 등을 통해 이 사건 입찰별로 사전에 낙찰예정자와 들러리, 투찰가를 정하였으며, 이러한 피심인들의 행위는 법 제40조 제1항에서 규율하는 '합의’에 해당하는 것으로 판단된다.
2) 하나의 공동행위 여부
98 다음과 같은 점을 종합하여 볼 때, 피심인들의 이 사건 공동행위는 하나의 공동행위를 구성한다.
99 첫째, 이 사건 공동행위는 가격경쟁을 회피하고 인쇄용지 제조원가 상승 등으로 악화된 수익성을 개선하기 위한 단일한 목적으로 실행되었다.
100 둘째, 대상 품목 또한 농민신문사가 발주하는 연말간행물 및 정기간행물 인쇄용지로 동일하다.
101 셋째, 이 사건 공동행위 기간 중 일부 입찰에서 피심인들 간 합의가 이뤄지지 않아 경쟁이 실시되기도 하였으나, 해당 입찰 이후 공동행위가 다시 정상적으로 유지되는 등 단절되지 않았다.
3) 이 사건 공동행위의 시기와 종기
가) 이 사건 공동행위의 시기
102 이 사건 공동행위는 전체적으로 하나의 공동행위에 해당하므로, 공동행위 시기는 피심인들이 VIP참치 을지로점 영업임원 모임에서 농민신문사가 발주한 2022년형 연말간행물 인쇄용지 구매 계약에서의 낙찰예정사와 투찰가격을 합의한 2021. 6. 28. 로 본다. 다만, 무림에스피의 경우 인쇄용지의 생산 및 판매를 2024년 4월 1일부터 시작하였으며, 2024. 11. 22.에 농민신문사가 공고한 2025년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약 입찰에 2024. 11. 28.에 참여하였으므로, 무림에스피에 한하여 이 사건 공동행위의 시기를 2024. 11. 28.로 본다.
나) 이 사건 공동행위의 종기
103 무림에스피, 무림페이퍼, 무림피앤피, 한국제지 4개 피심인의 경우 농민신문사가 2024. 11. 22. 공고한 2025년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약 입찰에서 마감일인 2024. 11. 28.까지 공동행위를 지속한 이후 추가적인 공동행위를 하였다고 인정할 수 있는 증거가 발견되지 않았다. 이러한 점을 고려하였을 때 이들의 공동행위의 종기는 2024. 11. 28.로 보는 것이 타당하다.
104 피심인 한솔제지의 경우 농민신문사가 2024. 6. 18. 공고한 2025년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약 입찰에서 마감일인 2024. 6. 25. 까지 공동행위를 지속한 이후 추가적인 공동행위를 하였다고 인정할 수 있는 증거가 발견되지 않는 점을 고려하여, 한솔제지의 종기는 마지막으로 합의하여 입찰에 참여한 입찰일인 2024. 6. 25.로 보는 것이 타당하다.
105 한편, 피심인 홍원제지의 경우 2023. 6. 19. 농민신문사가 공고한 2024년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약 입찰에서 마감일인 2023. 6. 26. 전에 들러리로 입찰에 참여하기로 합의한 이후, 추가적인 공동행위를 한 사실이 발견되지 않는 점을 고려하여, 홍원제지의 종기는 홍원제지가 마지막으로 합의하여 입찰에 참여한 입찰일인 2023. 6. 26.로 보는 것이 타당하다.
106 이에 따른 피심인별 공동행위의 시기와 종기는 아래 <표 28> 기재와 같다.
<표 28> 피심인별 공동행위의 시기와 종기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051209" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
4) 경쟁제한성
107 이 사건 공동행위는 입찰의 특성상 발주처에 의해 그 구매 품목이 정해지면 각 입찰 간 수요자의 대체가능성이 존재할 수 없는 점에 비춰볼 때, 각각의 입찰시장을 관련시장으로 본다.
108 한편 앞서 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 농민신문사 주관 입찰에서 낙찰예정자, 들러리 투찰자 등을 사전에 결정하고 합의한 행위는 다음과 같은 점들을 고려할 때 이 사건 입찰시장에서 경쟁제한효과를 발생시켰다고 봄이 타당하다.
109 첫째, 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의함으로써 피심인들 간 경쟁이 직접적으로 제한되었으며, 이로 인해 입찰 참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 훼손되었다.
110 둘째, 피심인들의 행위는 경성 공동행위에 해당하며 그 성질상 이 사건 공동행위 참가자 간의 경쟁을 제한하여 이로 인한 부당한 이익을 확보하려는 의도 이외에 다른 효율성 증대효과가 전혀 보이지 않는다.
111 셋째, 피심인들이 사전에 낙찰예정자와 투찰금액 등을 합의한 행위는 이 사건 입찰에서의 가격 경쟁을 소멸시켰으며, 이는 낙찰가격을 경쟁 상태에 비해 높은 수준에서 결정되도록 하여 발주자의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다.
5) 공정거래위원회의 인가 여부
112 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다.
라. 소결
113 피심인들이 농민신문사에서 발주하는 연말간행물 및 정기간행물 인쇄용지 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰 가격을 사전에 합의하여 이를 실행한 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치
114 피심인들이 향후 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다.
나. 과징금
1) 적용법령
115 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이며, 피심인별로 이 사건 공동행위 기간 및 적용법령은 다음 <표 29> 기재와 같다.
<표 29> 피심인별 공동행위 적용기간 및 적용법령
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051211" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
2) 부과여부
116 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 입찰 담합 행위로서 원칙적으로 과징금 부과 대상이고 경성 공동행위로서 경쟁제한 효과를 발생시키는 것이 명백한 점이 인정되므로, 법 제43조 및 제102조 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(이하 '법 시행령’이라 한다)
무림3사 및 한국제지에 대해서는 2024. 8. 6. 대통령령 제34815호를, 한솔제지에 대해서는 024. 8. 6. 대통령령 제34815호로 개정되기 전의 것을, 홍원제지에 대해서는 2023. 12. 12. 대통령형 제33959호로 개정되기 전의 것을 적용한다.
제13조, 제50조, 제84조 및 [별표 6], 과징금 세부기준 등에 관한 고시
공정거래위원회 고시 제2021-50호 및 제2024-21호를 의미하며, 이하 '과징금 고시’라 한다.
및 Ⅲ. 2. 다. 1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
3) 과징금 산정
가) 산정기준
(1) 관련매출액
117 법 시행령 제50조에 따르면 '대통령령이 정하는 매출액’이란 위반사업자가 법 위반동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하고, 다만 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 매출액으로 본다고 규정하고 있다. 또한, 과징금고시 Ⅱ. 5. 다. 3)에 따르면 입찰 또는 특정계약에 직접 관련되거나 한정된 경우에는 계약금액을 기준으로 하여 매출액을 산정하도록 정하고 있으며, 같은 고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1) 에 따르면 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다.
118 이 사건 공동행위의 경우 합의의 실행이 이루어진 6건 모두 계약이 체결되었으므로, 피심인들이 각 입찰에 참가하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여하여 농민신문사와 계약한 계약금액(부가가치세 제외)의 합계액을 관련매출액으로 한다
이와 관련하여 무림3사는, 무림3사의 경우 실질적으로 사실상 1개의 법인사업자처럼 운영되고 있고 3개 지역에 소재한 공장 관리 단위로 법인이 구분되고 있을 뿐이며, 농민신문사도 무림3사를 하나의 사업자로 인지하고 거래를 진행하였기 때문에, 각 입찰건에 대해 1개의 법인에 대해서만 과징금을 부과하여야 한다고 주장한다.살피건대 이 사건 행위는 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 2개 내지 3개의 별도의 법인이 1개의 팀을 이루어 입찰에 참여하는 형태이고, 낙찰된 경우 농민신문사에 인쇄용지를 납품하기 위한 계약 역시 2개 내지 3개의 별도의 법인이 농민신문사와 함께 체결하였기 때문에 이는 사실상 과징금고시 등에서 규정하는 2인 이상의 구성원이 1개의 계약을 공동으로 수행하기 위해 결성한 '공동수급체’와 같은 형태이므로 1개의 법인에 대해서만 과징금을 부과하는 것은 타당하지 않고 입찰에 참여한 각 법인에 대해 과징금을 부과하되, 낙찰된 입찰 건의 경우 지분율에 따른 공동수급체 감경을 적용하는 것이 타당하다.
한편, 한솔제지는 농민신문사가 2022. 6. 16. 공고한 '2023년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약’의 경우 합의를 한 것은 사실이나, 농민신문사로부터 입찰참가제한을 받아 투찰은 하지 못하였기 때문에 해당 계약금액을 관련매출액에서 제외해야 한다고 주장하면서 서울고등법원 2015. 9. 17. 선고 2014누2197판결을 그 근거로 하고 있다.살피건대 한솔제지가 근거로 삼는 판례는 원사건 '조달청 발주 수중ㆍ입축펌프구매 입찰 관련 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건(공정거래위원회 2014. 1. 8. 전원회의 의결 제2014-001호)에서의 피심인 동해엔지니어링에 대한 판시인데, 이를 원용하는 것은 타당하지 않다.해당 사건에서 동해엔지니어링은 조달청이 발주하는 펌프 구매입찰에 참여하면서 각 입찰 마다 사전에 투찰가격을 결정하고 낙찰예정자를 지정하도록 하는 기본합의에 가담한 것은 인정하였으나, 해당 사건 입찰 중 동대문구 구매 입찰의 경우 참가 자격이 1,200mm 이상 구경의 입축펌프를 공공기관에 제작ㆍ납품한 실적이 있는 업체로 제한되었고, 자신들은 해당 자격이 없어 동대문구 구매 입찰에 한하여 다른 사업자들과 합의를 하지 않았다고 주장하였다.이에 대하여 법원은 이 사건 공동행위의 내용이 각 입찰 건마다 입찰조건에서 요구되는 특정 구경 납품실적이 있는 업체들을 합의에 참여하도록 하는 것인 이상, 이 사건 동대문구 입찰은 2007. 8. 22. 자 합의의 대상에 포함되지 아니하거나 위 합의의 효력이 미치지 않는다고 봄이 상당하며, 해당 동대문구 입찰 건에 한해 동해엔지니어링의 관련매출액 산정시 제외하여야 한다고 판시한 바 있다. 살피건대 이 사건 농민신문사 발주 '2023년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약’의 경우 한솔제지는 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 2022. 5. 30. 및 2022. 6. 15. 다른 피심인들과 영업임원 모임을 하였고, 그곳에서 낙찰예정자와 투찰가격을 함께 합의하였으며 해당 합의가 있었던 이후 자신들이 입찰참가 제한업체임을 인지하였고, 이에 투찰을 하지 아니한 사안이기 때문에, 당초 참가 자격이 없어 개별 합의를 위한 회합을 하지 않았고 합의 가담을 부인하였던 동해엔지니어링과는 근본적으로 차이가 있다.피심인 한솔제지는 해당 개별 합의에 가담하였음은 부인하지 않으며, 참고로 합의는 응찰하지 않은 방식으로 실행되는 것이므로(대법원 2010. 10. 20. 2019두37233 판결 참조), 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. 다) (2)에 따라 한솔제지를 '입찰에 참가하지 아니한 자’로 보고 '2023년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약’에 대한 계약금액을 관련매출액에 산정하는 것이 타당하다.
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119 이에 따른 피심인들의 관련매출액은 다음 <표 30> 기재와 같다
아울러 각 입찰별 상세한 관련매출액은 <별지> 기재와 같다.
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<표 30> 피심인별 관련매출액
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051213" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
(2) 중대성의 정도 및 부과기준율
120 피심인들의 이 사건 행위는 입찰담합의 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성담합이고, 이 사건 담합 행위가 이루어진 입찰의 평균 낙찰률은 00.0%로서 담합이 이루어지지 않았던 다른 농민신문사 발주 입찰에서의 낙찰률과는 비교적 상당한 차이를 보이고 있으나
2018년∼2024년 농민신문사 발주 인쇄용지 입찰 결과는 다음 <표> 기재와 같으며, 밑줄친 부분은 담합 행위가 있었던 입찰이다.<표> 2018년 ∼ 2024년 농민신문사 발주 인쇄용지 입찰 결과<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051215" alt="각주이미지"></img>
, 입찰의 성격을 살펴보면 이 사건 입찰은 그 입찰에 참여할 수 있는 인쇄용지 제조ㆍ판매업체가 6개 피심인으로 한정
이 사건 입찰은 특정 지종으로 종류를 제한하였고, 이를 모두 생산하는 인쇄용지 업체는 당초 무림3사, 한솔제지, 한국제지, 홍원제지였으며, 과거에도 지속적으로 6개 피심인들 위주로 본 건 입찰에 참여한 것으로 확인된다.
되어 있는 사실상 지명경쟁입찰로 볼 수 있어 본 건 입찰에 경쟁제한효과가 이미 내재되어 있었던 점, 농민신문사가 예정가격을 조정하는 방법 등으로 상당한 가격결정권을 행사할 수 있었던 점, 앞서 살펴본 바와 같이 인쇄용지의 특성상 원자재ㆍ물류 비용이 많은 비중을 차지하고, 이 사건 합의 기간 중 내ㆍ외부적으로 원자재 가격, 해상 물류비, 원/달러 환율 등이 상승한 기간이 있어 피심인들이 이 사건 행위를 통해 큰 이득을 취하였다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고 7%의 부과기준율을 적용한다.
(3) 산정기준
121 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락하였거나 응찰하지 아니한 들러리 사업자에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (2) 규정에 따라 산정기준을 감액
들러리 사업자 수가 4 이하인 경우 산정기준의 2분의 1을, 들러리 사업자의 수가 5 이상인 경우에는 N분의 (N-2)(N은 들러리 사업자의 수를 말한다)를 감액한다.
한다. 아울러 무림2사 또는 무림3사의 낙찰된 건과 관련하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1) 단서를 적용하여 이들이 발생한 매출에 따른 지분율을 산정하여 산정기준을 감액한다
지분율 70% 이상인 사업자에 대해서는 산정기준의 10분의 1을, 지분율 30% 이상 70% 미만인 사업자에 대해서는 10분의 3을, 지분율 30% 미만인 사업자에 대해서는 2분의 1을 감액한다. 이들이 발생한 실제 매출액에 따라 산정한 지분율은 <별지> 기재와 같다.
.
122 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 다음 <표 31> 기재와 같다.
<표 31> 피심인별 산정기준
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051217" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
과징금고시에 따라 들러리 감경 또는 공동수급체 감경을 적용하여 산정한 금액이다. 이하 같다.
나) 1차 조정
123 피심인들 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없으므로 위 <표 31> 기재의 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다.
다) 2차 조정
124 6개 피심인들 모두 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사 및 심의에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. 2) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감액한다.
125 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 32> 기재와 같다.
<표 32> 피심인별 2차 조정 산정기준
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051219" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
라) 부과과징금 조정
126 한국제지 및 홍원제지의 경우 이 사건 입찰에서 낙찰받은 경우가 없어 실제로 취득한 부당이득이 미미하다고 보이는 점 등을 고려할 때 2차 조정된 산정기준이 과중하다고 인정되므로, 처분의 개별적ㆍ구체적 타당성을 기하기 위하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. 2) 가) (2) 규정에 따라 2차 조정된 산정기준에서 10%를 추가로 감경하여 최종 부과과징금을 산정한다.
127 이에 따라 산정된 피심인별 부과과징금에서 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다.
128 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금은 아래 <표 33> 기재와 같다.
<표 33> 피심인별 최종 부과과징금
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051221" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
4. 결론
129 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제42조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제43조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 각 입찰별 피심인별 관련매출액 세부내역
1. 농민신문사 발주 입찰별 합의가담 피심인 및 관련매출액
(단위 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051225" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
1」 합의가담자가 낙찰자로 선정된 경우 '●’로, 낙찰예정자가 계약에 실패한 경우 '☆’로, 들러리 사업자로서 입찰에 참여한 경우 '○’로 표기하였다.
2. 무림2사 또는 무림3사의 지분율
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051227" alt="별지 2번째 이미지" ></img>
1」 실제 농민신문사로부터 발생한 매출액을 기준으로 지분율을 역산하였다.
가. 피심인들의 지위 및 일반현황
1 피심인 무림에스피 주식회사, 무림페이퍼 주식회사, 무림피앤피 주식회사, 한국제지 주식회사, 한솔제지 주식회사, 홍원제지 주식회사
이하 피심인의 회사 명칭을 기재할 때 '주식회사’ 내지 '사단법인’은 생략하고, 무림에스피ㆍ무림페이퍼를 함께 언급할 때는 '무림2사’로, 무림에스피ㆍ무림페이퍼ㆍ무림피앤피를 함께 언급할 때는 '무림3사’로 칭한다.
는 인쇄용지를 제조ㆍ판매하는 사업을 영위하는 자들로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라고 한다)
2025. 1. 21. 법률 제20711호로 개정되기 전의 것을 적용한다.
제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.
2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다.
<표 1> 피심인들의 일반현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051115" alt="이유 1번째 이미지" ></img>
* 심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 소갑 제1-6호증
이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’이라 한다.
나. 시장구조 및 실태
1) 제지산업의 개요
가) 제지산업의 정의 및 관련 제품의 분류
3 제지산업은 펄프 및 고지(폐지)를 주원료로 하여 경제, 산업활동과 국민의 일상생활에 필요한 각종 종이 제품을 생산하는 산업을 의미한다. 국가의 경제 규모 및 국민 생활 수준과 밀접한 관련이 있으며, 인쇄업ㆍ출판업 등 하방 시장의 경기에 직접적 영향을 받는다.
4 아울러 제지산업은 목재칩을 이용하여 펄프를 생산하는 펄프제조업과 생산된 펄프 및 고지를 원료로 하여 각종 종이 제품을 생산하는 종이 및 판지 제조업으로 구분할 수 있으며, 종이 및 판지 제품은 용도에 따라 다음 <표 2> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 인쇄용지, 신문용지, 골판지, 백판지, 위생용지, 포장용지 등으로 나뉠 수 있다.
<표 2> 제지산업에 해당되는 제품의 분류
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051179" alt="이유 2번째 이미지" ></img>
<img src="table_image_2(1).png" alt="이유 3번째 이미지" ></img>
이 사건 입찰 담합행위와 관련된 상품이며, 인쇄용지를 매끄럽게 만드는 코팅 처리의 여부에 따라 도공 또는 비도공으로 구분된다.
* 제지산업 보고서 (2024. 6. 25. 나이스평가정보)
나) 제지산업의 특성
5 제지산업은 다음과 같은 특성을 지니고 있다.
6 첫째, 자본집약적 장치산업이다. 제지산업은 원재료 투입에서부터 가공 공정까지 자동화 설비를 갖추어야 할 뿐만 아니라, 원재료와 제품의 보관, 운송을 위한 물류 시설, 에너지/폐수처리 시설 등 대규모 설비와 넓은 부지가 필요한 자본 집약적 장치산업이다.
7 둘째, 원료의 해외의존도가 높다. 앞서 살펴본 바와 같이 제지산업의 주요 원재료는 펄프 및 고지이다. 지종 별로 각 원재료의 투입 비중에 차이가 존재하나 일반적으로 제지업종의 제조원가에서 이들 원재료비가 차지하는 비중은 50% 내외로 높은 수준이다. 제지산업의 주요 원재료인 펄프는 2023년 기준 약 88%
2024. 6. 25. 나이스신용평가정보에서 발간한 제지 산업보고서에 따르면, 2023년 기준 펄프는 무림피앤피에서 충당되는 약 11.8% 외 나머지 88.2%의 물량을 수입에 의존하고 있다.
의 물량을 수입에 의존하고 있어, 국제 펄프 가격 및 환율 변동이 제지산업의 수익 구조에 큰 영향을 미친다.
2) 인쇄용지의 개요
가) 인쇄용지의 정의 및 특성
8 인쇄용지는 문서, 책, 잡지, 포스터, 포장지 등 다양한 인쇄물의 제작 및 필기 등의 목적으로 사용되는 종이를 말하며 재질, 두께, 표면처리 방식 등에 따라 품질 및 용도가 결정된다.
9 인쇄용지는 일반적인 종이와 달리 인쇄 과정에 적합하도록 특수한 물리적ㆍ화학적 특성을 갖추고 있다. 즉 인쇄기의 고속 처리에 견딜 수 있는 강도와 내구성, 인쇄 시 잉크를 적절히 흡수하면서 번지지 않고 선명하게 표현하기 위한 높은 인쇄 적성과 표면 평활도
종이 표면의 평평하고 매끄러운 정도를 표면 평활도라 하며, 표면이 매끄러울수록 평활도가 높다.
, 인쇄면의 가독성과 시각적 품질을 높이기 위해 충분한 백색도와 불투명도 등을 갖추어야 한다.
10 인쇄용지의 주된 원료는 목재에서 추출한 펄프이다. 펄프는 앞서 <표 2> 기재에서 살펴본 바와 같이 각 제품별로 강도, 불투명성, 내구성, 환경성과 가격 측면에서 차이가 있으며, 필요에 따라 두 가지 이상의 펄프를 혼합하거나 표면에 무기광물 및 고분자 화합물 등을 첨가해 종이의 인쇄 적성 및 외관 품질을 향상시키기도 한다.
11 인쇄용지는 인쇄 목적과 방식에 따라 다양한 세부 품목으로 구분되며, 산업 전반에서 대량으로 소비되는 핵심 기초자재 중 하나이다.
나) 인쇄용지의 분류
12 인쇄용지는 표면에 코팅(도공) 처리가 되어 있는지에 따라 크게 비도공 인쇄용지와 도공 인쇄용지로 구분된다.
13 비도공 인쇄용지는 종이의 표면에 별도의 코팅층이 없는 인쇄용지로, 종이 고유의 질감과 표면 특성이 그대로 유지된다. 일반적으로 광택이 없고, 잉크의 흡수 속도가 빨라, 내지용 인쇄나 텍스트 중심의 출판물에 적합하다. 주요 품목으로는 백상지와 중질지가 있다.
14 백상지는 화학펄프를 주원료로 사용하여 표백 처리한 고급 비도공지로, 표면이 매끄럽고 인쇄 적성이 우수하여 주로 서적, 간행물의 인쇄, 출판 등에 사용되며, 중질지는 백상지와 신문용지의 중간 정도 품질을 가지는 비도공 인쇄용지로 백상지보다 다소 누런빛을 띠거나 강도가 낮고 표면이 거칠기는 하지만, 가격이 저렴해 대량 인쇄에 적합하여 주로 교과서, 만화용지, 잡지, 학습지, 대중 서적 등에 사용된다.
15 도공 인쇄용지는 종이의 표면에 코팅액을 한 번 또는 여러 번 처리하여 건조한 종이로, 표면이 매끄럽고 광택이 있으며 색상 표현이 뛰어나 주로 고품질의 인쇄 결과를 요하는 상업용 인쇄에 사용되며 대표적인 품목으로는 아트지가 있다.
16 아트지는 일반적으로 양면 또는 편면에 백색의 코팅 처리를 하여 표면이 매우 평활하고 광택이 뛰어나며, 색상 재현력이 우수하여 사진, 화보, 달력, 고급 브로셔, 카탈로그 등에 사용된다.
다) 인쇄용지 제조 공정
17 인쇄용지의 제조 공정은 아래 <표 3> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 조성공정, 초지공정, 코팅공정과 완정공정으로 이루어져 있으며, 비도공 인쇄용지의 경우 코팅공정이 생략되기도 한다.
<표 3> 인쇄용지 제조 공정
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051201" alt="이유 4번째 이미지" ></img>
* 한국제지연합회 홈페이지(www.papwe.or.kr)
라) 인쇄용지 산업의 특성
18 인쇄용지 산업은 다음과 같은 특성을 보유하고 있다.
19 첫째, 인쇄용지 산업은 전차책, 온라인 매체, 디지털 광고 등 디지털 콘텐츠의 확산으로 전통적인 인쇄물에 대한 수요가 지속적으로 감소세를 보여 산업 차제가 축소되고 있는 시장이다.
20 둘째, 인쇄용지는 백색도, 불투명도, 코팅 정도에 따라 등급이 다양하게 나누어져 있어 수요자는 인쇄물의 목적에 따라 세부 규격을 달리 선택해야 하는 특성이 있다.
21 셋째, 인쇄용지는 최종 인쇄물의 품질에 결정적 영향을 미치므로, 균일한 품질과 기술표준 준수가 매우 중요하다. 인쇄 방식과 장비가 발전하면서 종이의 평활도, 백색도, 잉크 흡수성, 건조 속도 등 미세한 특성까지 인쇄 품질에 큰 영향을 미치게 되어 제지업체들은 지속적인 연구 개발을 통해 인쇄 기술 발전에 맞춰 새로운 인쇄용지를 지속적으로 개발하고 있다.
22 넷째, 앞서 언급한 바와 같이 국내 펄프 수요의 88% 이상을 수입에 의존하고 2024년 기준 인쇄용지 전체 수요량의 46.2%가 수출을 통해 판매
한국제지연합회 홈페이지(www.paper.or.kr)
되기 때문에, 인쇄용지 시장은 원재료인 펄프의 국제 가격과 환율 변동으로 크게 좌우된다.
3) 국내 인쇄용지 시장 구조
가) 국내 인쇄용지 시장 상황
23 인쇄용지 산업에서는 1990년대 높은 경제성장률을 바탕으로 1992년에서 1997년 사이에 집중적인 설비증설이 이루어졌고, 이에 따라 2000년대부터 내수시장에서 고질적인 공급과잉 상태가 초래되었다. 이후 제지업체들은 공급과잉과 펄프 등 원재료비 상승으로 수익성 확보에 어려움을 겪게 되었다.
24 결국 업계의 불황으로 2007년 상반기부터 계성제지 폐업, 남한제지 생산중단 등 구조조정이 이루어졌으며, 2009년 하반기 이후 인쇄용지 시장은 무림3사, 한솔제지, 한국제지 등 상위기업을 중심으로 재편되었으며, 해당 구조가 현재까지 이어지고 있다.
나) 국내 인쇄용지 규모 및 시장점유율
25 국내 인쇄용지 생산능력은 2011년 4월 무림피앤피의 펄프-제지 일관화 공장이 본격 가동됨에 따라 303만 톤으로 최고치에 도달한 뒤 2015년 292만 톤, 2016년 280만 톤 정도로 계속 감소하였고, 2024년 실제 생산량은 약 226만 톤 수준이다.
26 이와 같은 생산 감소는 유ㆍ무선 통신 및 디스플레이 기술의 발전, 인터넷 활용도 증가 등 기술 혁신이 이뤄지면서 정보 전달 및 광고매체로서 종이의 효용이 위축되었기 때문에 나타나는 현상으로, 우리나라뿐만 아니라 여러 선진국에서도 공통적으로 나타나고 있다.
27 인쇄용지 내수 수요의 지속적인 감소에 따라 제지업체들은 수출 비중을 확대하는 한편, 공급과잉 상태가 지속되고 있는 범용제품 대신 택배 라벨지 등 상대적으로 수익성이 높고 수요가 증가하고 있는 산업용 특수지의 생산 비중을 확대하고 있다.
28 한편 국내 인쇄용지 시장은 다음 <표 4> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 한솔제지와 무림3사가 높은 점유율을 차지하며 양강 체제를 구축하고 있고 한국제지도 유의미한 점유율을 차지하고 있다. 2023년 매출액 기준 한솔제지가 40.01%로 점유율 1위를 차지하였으며, 한국제지, 무림피앤피, 무림페이퍼 등이 그 뒤를 잇고 있다.
<표 4> 2023년 매출액 기준 인쇄용지 업체들의 시장점유율
인쇄용지 사업부문 합산 매출액이며, 신문용지 제조업체인 전주페이퍼와 대한제지도 중질지 등 일부 인쇄용지를 생산하나 해당 시장점유율 산정에서는 제외하였다.
(단위: 백만 원, %)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051223" alt="이유 5번째 이미지" ></img>
* 제지산업 보고서 (2024. 6. 25. 나이스평가정보)
4) 이 사건 농민신문사가 발행하는 연말간행물과 정기간행물
29 농민신문은 농업에 특화된 농협중앙회의 기관지이며, 농민신문사는 농민신문을 발간하는 신문사이다.
30 농민신문사는 일간지인 농민신문뿐만 아니라 다음 <표 5> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 전원생활, 어린이동산, 디지털농업, 월간축산 등 정기간행물을 발행하고 있으며, 연말에는 새해 달력ㆍ가계부ㆍ다이어리 등을 제작하여 농협중앙회 관련자 및 농민들에게 무료로 배포
농민신문사가 이와 관련한 인쇄용지를 발주할 때 '20OO년형 연말간행물’ 형식으로 입찰 공고한다.
하고 있다.
<표 5> 농민신문사가 발간하는 정기간행물 예시
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051229" alt="이유 6번째 이미지" ></img>
* 농민신문사 홈페이지 (www.nongmin.com)
31 농민신문사가 발주하는 연말간행물 인쇄용지는 주로 달력과 가계부 제작용으로 사용되기 때문에 발주 연도 연말에 집중적으로 납품되며, 정기간행물 인쇄용지는 월간지ㆍ팸플릿 등 제작에 사용되기 때문에 발주 연도 이듬해 1년간 수시로 납품하게 된다. 이 사건 공동행위와 관련된 농민신문사 발주 정기간행물과 일반간행물의 차이는 다음 <표 6> 기재와 같다.
<표 6> 농민신문사 발주 연말간행물과 정기간행물간 인쇄용지 입찰 비교
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051231" alt="이유 7번째 이미지" ></img>
32 아울러, 이 사건 입찰은 입찰참여자 중에서 총액을 기준으로 예정가격보다 낮게 투찰한 업체 중 최저가격으로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하는 최저가 경쟁 입찰 방식으로 이뤄졌다.
2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 인정사실
가) 이 사건 공동행위의 개관
(1) 이 사건 공동행위의 배경
33 앞서 1. 나.에서 살펴본 바와 같이, 디지털 시대로의 전환에 따라 인쇄용지 수요가 지속적으로 줄어들면서, 인쇄용지 내수 수요량은 2010년 기준 1,980,512톤에서 2024년 기준 1,186,681톤으로 약 40.1% 감소
한국제지연합회 홈페이지(www.paper.or.kr)
하였으며 이에 따라 제지업체 간의 가격경쟁이 점차 심화되었다.
34 이와 동시에 2020년 이후 코로나19, 원/달러 환율의 지속적인 상승 등 외부 요인의 영향으로 인쇄용지 부재료비, 해상운임비 등이 상승했으며, 주재료인 펄프 가격 역시 환율 상승의 영향을 크게 받았다
아래 <표>는 2020년∼2024년까지 국제 펄프 가격과 원/달러 환율의 상승 추이를 보여주고 있다.<표> 국제 펄프가격 및 원/달러 환율 변동 추이<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051233" alt="각주이미지"></img>* 산업통상자원부 원자재가격 정보 및 한국은행 경제통계시스템
. 이러한 현상은 결국 인쇄용지 제조원가를 상승시키는 결과를 초래하였다.
35 이에 피심인들은 제조업체 간 가격경쟁 심화와 인쇄용지 제조원가 상승 등으로 악화된 손익상황을 일부 개선하고자 상호 간 경쟁을 회피하여 안정적 수익을 확보하기 위한 움직임이 있었고, 결과적으로 2021년 2월경 영업임원 모임에서 국내 인쇄용지 판매가격을 합의하고 이를 실행
6개 피심인들은 ’21.2월 ∼ ’24.12월간 인쇄용지의 가격 인상을 합의하고 이를 실행한 행위에 대해 공정거래위원회로부터 시정명령 및 과징금을 부과받은 바 있다. (공정거래위원회 2026. 6. 9. 전원회의 결정 제2026-112호 참조). 이하 이와 관련된 건을 지칭할 때 '6개 사의 인쇄용지 가격 담합 건’이라고 한다.
하였다. 피심인들은 인쇄용지 가격 담합을 시작한 이후, 이 사건 농민신문사 발주 입찰에서도 2021년 6월 모임을 시작으로 낙찰예정자 및 투찰가격을 자연스럽게 합의하게 되었다.
36 이와 같은 사실은 다음 <표 7> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통하여도 확인할 수 있다.
<표 7> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051235" alt="이유 8번째 이미지" ></img>
(2) 이 사건 공동행위의 개요
37 6개 피심인들은 2021년 6월부터 2024년 11월까지 농민신문사가 발주한 총 6건의 인쇄용지 구매입찰에 참여하면서 낙찰예정자와 투찰가격을 사전에 합의하고 실행한 사실이 있다.
38 이 사건 입찰과 관련하여 합의에 가담한 피심인별 각 담당 임직원 현황은 아래 <표 8> 기재와 같으며, 각 입찰 건별 합의 가담 피심인은 <표 9>, 공동행위가 있었던 입찰 건의 세부 내역은 다음 <표 10> 기재와 같다.
<표 8> 이 사건 공동행위 관련 임직원 현황
'6개 사의 인쇄용지 가격 담합 건’(공정거래위원회 2026.6.9. 전원회의 의결 제2026-112호)에서의 합의 가담자와 동일하다. 참고로 한솔제지 고??은 <표 9> 기재의 연번 1번, 2번 및 4번, 유??은 연번 5번 합의에 가담하였고, 홍원제지 김○○는 <표 9> 기재의 연번 1번∼4번까지 참여하고 그 이후 합의는 홍원제지의 인쇄용지 사업 철수로 가담하지 않았다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051237" alt="이유 9번째 이미지" ></img>
무림3사를 총괄하는 단일 영업조직이 있고, 조●●은 해당 단일 영업조직의 영업 이사이다. 이하 조●● 영업 이사를 언급할 시 '무림3사의 조●●’으로 칭한다.
1」 이 사건 행위 당시의 직위를 의미한다.
<표 9> 이 사건 입찰 관련 합의가담 피심인
합의가담자가 낙찰자로 선정된 경우 '●’로, 낙찰예정자가 계약에 실패한 경우 '☆’로, 들러리 사업자로서 입찰에 참여한 경우 '○’로 표기하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051117" alt="이유 10번째 이미지" ></img>
<표 10> 이 사건 공동행위가 이루어진 농민신문사 입찰의 세부 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051119" alt="이유 11번째 이미지" ></img>
낙찰사는 진하게 표기하였다.
예정가격 대비 투찰가격의 비율이다.
무림3사의 경우 아래 <표> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 무림2사 또는 무림3사가 공동으로 입찰에 참여하였으며, 낙찰 이후 계약도 무림2사 내지 무림3사가 함께 농민신문사와 체결하였다.<표> 무림2사의 농민신문사 인쇄용지 구매 입찰 내역 및 납품계약서 예시<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051121" alt="각주이미지"></img>
39 이하에서는 각 입찰별 구체적인 합의 내용과 그 결과를 살펴보도록 하겠다.
나) 구체적인 합의 내용 및 실행
(1) 2022년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
(가) 합의 내용
40 피심인 무림2사와 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 2021년 6월경 영업임원 모임을 통해 2021년 7월 2일 농민신문사에서 공고한 2022년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
41
42 피심인들의 이러한 합의가 2022년형 연말간행물 입찰공고일인 2021. 7. 2.에 앞서 가능했던 이유는 농민신문사의 인쇄용지 입찰 공고 시점이 연말간행물의 경우 매년 6∼7월경, 간행물의 경우 매년 11월경으로 수년간 고정되어 있어 농민신문사의 입찰공고 시점이 예측 가능하였기 때문이었다.
43 피심인들의 국내 인쇄용지 영업 담당 임원들은 아래 <표 11> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 2021년 6월 28일 서울 중구 소재 VIP 참치 을지로점에서 영업임원 모임을 하면서 2022년 연말간행물 건의 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였다. 앞서 살펴본 바와 같이 이들은 2021년 2월경부터 행한 가격담합 과정에서 서로 간 신뢰를 쌓았기에 2021. 7. 2. 농민신문사에서 발주한 2022년형 연말간행물 건도 자연스럽게 합의의 대상이 되었다.
<표 11> 2022년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의모임 관련 결제 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051123" alt="이유 12번째 이미지" ></img>
* 소갑 제3-9호증
44 6월 28일 모임에서 피심인들은 2020년 진행된 농민신문사 발주 2021년형 연말간행물 입찰에서 낙찰받은 한솔제지의 과거 실적을 고려하여 2022년형 연말간행물 건의 낙찰예정자를 한솔제지로 결정하기로 합의하였고, 투찰가격은 농민신문사의 예정가격을 감안하여 시장가격보다 조금 낮게 결정하였다.
45 이와 같은 사실은 다음 <표 12> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 12> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051125" alt="이유 13번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
46 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 합의한 바에 따라 입찰에 참여하였으며, 이 과정에서 들러리로 참여하기로 합의한 한국제지는 직접 입찰에 참여하는 대신 한국제지와 우호적인 협력관계였던 유통사 ??통상
??통상은 한국제지의 유통사였다. 이 사건 입찰 담합이 있기 전부터 한국제지는 ??통상을 통하여 농민신문사 발주 입찰에 참여해 왔다. ??통상은 한국제지로부터 전달받은 투찰가격이 합의의 결과라는 사실을 전혀 인식하지 못한 상태에서 한국제지의 요청에 따라 이전 농민신문사 입찰에서와 동일한 방식으로 입찰에 참여하였고, ??통상이 합의내용을 인지하였거나 이에 동의하였음을 입증할 만한 객관적 자료도 발견되지 않았기 때문에 이 사건 합의 가담자에서 제외하였다.
을 통해 입찰에 참여하였다. 개찰 결과 다음 <표 13> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 합의된 낙찰예정자인 한솔제지가 투찰률 00.00%로서 낙찰자로 선정되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051127" alt="이유 14번째 이미지" ></img>
<표 13> 2022년형 연말간행물 인쇄용지 납품계약서
* 소갑 제4-2호증
(2) 2023년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
농민신문사는 앞서 피심인들이 합의한 2022년형 연말간행물 인쇄용지 입찰에 이어 2021. 11. 4. 2022년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약 건도 공고하였으나, 해당 입찰 건의 경우 무림3사 조●●과 한국제지 현◈◈ 사이 다툼으로 합의가 이뤄지지 않아 피심인들은 합의 없이 경쟁으로 입찰에 참여하였다.
(가) 합의 내용
47 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 2022년 5∼6월경 영업임원 모임을 통해 2022년 6월 10일 농민신문사에서 공고한 2023년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
48 피심인들은 다음 <표 14> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 2022년 5월 30일 서울 서초구 소재 진동횟집과 이후 6월 15일 서울 강남구 소재 명인등심 등에서 영업임원 모임을 하면서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였다.
<표 14> 2023년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의모임 관련 결제 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051129" alt="이유 15번째 이미지" ></img>
* 소갑 3-2호증 및 소갑 제3-9호증
49 위의 영업임원 모임에서 피심인들은 2021년 합의로 2022년형 연말간행물 건을 낙찰받았던 한솔제지를 2023년형 연말간행물 건의 낙찰예정자로 결정하면서, 투찰가격도 합의하였다.
50 이와 같은 사실은 다음 <표 15> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 15> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051131" alt="이유 16번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
51 합의 과정에서 낙찰예정자로 결정된 한솔제지는 투찰 전 농민신문사로부터 입찰참가 자격제한
한솔제지는 다음 <표> 기재에서 확인할 수 있는 바와 같이 2021년 합의에 의해 낙찰받은 2022년 연말간행물 건의 납품과정에서 농민신문사와 마찰이 생겨 2022년 입찰에서 입찰 참가자격제한을 통보받았다.<표> 한솔제지의 입찰참가 자격제한 통보와 관련한 농민신문사 확인서 및 관련 공문(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051133" alt="각주이미지"></img>* 소갑 제4-11호증
을 통보
위 소갑 제4-11호증 기재의 공문에 따르면 농민신문사가 한솔제지의 입찰참가 자격을 제한한 시점은 2022년 4월로 이 사건 합의 모임 이전이었으나, 다음 <표>의 심의속기록을 통해 확인할 수 있는 바와 같이 해당 정보가 당시 한솔제지 영업담당 임원이었던 고??에게는 전달되지 않았던 것으로 확인된다.<표> 공정거래위원회 제28회 제1소회의 심의(2026년 7월 23일) 질의응답 (발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051135" alt="각주이미지"></img>
받게 되면서 실제 입찰에 참여할 수 없게 되었고, 한솔제지에 이어 두 번째로 낮은 가격을 투찰하여 들러리 역할을 하기로 한 무림2사가 투찰률 00.00%로 최종적으로 낙찰받게 되었다
한국제지는 앞서 2022년형 연말간행물 인쇄용지 입찰과 동일하게 자신의 유통사인 ??통상을 통해 해당 입찰에 참여하였다.
. 결국 낙찰사인 무림2사의 투찰률이 높은 것은 한솔제지를 낙찰예정자로 합의하여 무림2사가 들러리로 투찰한 결과라고 볼 수 있다.
52 이와 같은 사실은 다음 <표 16> 기재의 무림2사와 농민신문사간 체결한 납품계약서 및 <표 17> 기재의 무림3사 조●● 및 한솔제지 고??의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 16> 2023년형 연말간행물 인쇄용지 납품계약서
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051181" alt="이유 17번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-4호증
<표 17> 무림3사 조●● 진술조서(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051137" alt="이유 18번째 이미지" ></img>
(3) 2023년도 정기간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
(가) 합의 내용
53 피심인 무림2사, 한국제지, 홍원제지는 2022년 11월경 전화 연락을 통해 농민신문사가 2022년 11월 8일에 공고한 2023년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
54 피심인들은 농민신문사의 2023년도 정기간행물 입찰 전 전화로 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 합의하였다. 한편, 한솔제지는 앞서 살펴본 바와 같이 2022년 6월 이루어진 2023년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의 실행 과정에서 농민신문사로부터 입찰참가 자격제한을 통보받아 같은 해 11월에 있었던 본 건 합의에는 참여하지 않았다.
55 피심인들은 유선 연락을 통해 무림2사가 2023년도 정기간행물 인쇄용지 입찰에 낙찰받는 것으로 합의하였다.
56 이와 같은 사실은 다음 <표 18> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 18> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051185" alt="이유 19번째 이미지" ></img>
한솔제지는 해당 합의에 참여하지 않았다는 의미이다.
(나) 합의 결과
57 한솔제지를 제외한 4개 피심인 무림2사, 한국제지, 홍원제지는 합의한 바에 따라 입찰에 참여하였으며, 이 과정에서 한국제지는 ??통상을 통해 입찰에 참여하였다. 개찰 결과 다음 <표 19> 기재에서 확인할 수 있는 바와 같이 합의된 낙찰예정자였던 무림2사가 투찰률 00.00%로서 낙찰자로 선정되었다.
<표 19> 2023년형 정기간행물 인쇄용지 납품계약서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051187" alt="이유 20번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-5호증
(4) 2024년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
(가) 합의 내용
58 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 2023년 6월경 영업임원 모임을 통해 2023년 6월 19일 농민신문사에서 공고한 2024년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
59 피심인들은 다음 <표 20> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 2023년 6월 8일 점심 무렵 서울 종로구 소재 종로스시야
위 모임은 앞서 각주 11번에서 언급한 '6개 사의 인쇄용지 가격 담합 건’의 의결서(공정거래위원회 2026. 6. 9. 전원회의 의결 제2026-112호)에도 기재되어 있으며, 해당 의결서를 살펴보면 당시 이곳에서 6차 인쇄용지 가격 인상 논의도 함께 이루어진 것으로 확인된다.
에서 영업임원 모임을 하면서 2024년형 연말간행물 건의 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였다.
<표 20> 2024년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의모임 관련 결제 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051189" alt="이유 21번째 이미지" ></img>
* 소갑 제3-2호증
60 2023년형 연말간행물 입찰 건에서 낙찰받은 무림2사는 2024년형 연말간행물 입찰에서도 기득권을 주장하며 낙찰받기를 원하였고, 피심인들은 합의가 이뤄지지 않을 경우 시장가 하락 등이 예상되어 최종적으로 무림2사를 낙찰예정자로 결정하였고, 투찰가격에 대한 범위도 합의하였다.
61 이와 같은 사실은 다음 <표 21> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 21> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051191" alt="이유 22번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
62 무림2사, 한국제지, 한솔제지, 홍원제지는 합의한 바에 따라 입찰에 참여하였으며, 이 과정에서 한국제지는 ??통상을 통해 입찰에 참여하였다. 개찰 결과 다음 <표 22> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 합의된 낙찰예정자였던 무림2사가 투찰률 00.00%로 낙찰자로 선정되었다.
<표 22> 2024년형 연말간행물 인쇄용지 납품계약서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051193" alt="이유 23번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-6호증
(5) 2025년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
2023년 농민신문사에서 공고한 인쇄용지 입찰은 2024년 연말간행물 건 외에도 2023. 11. 6.에 공고한 2024년 정기간행물 건도 있었으나, 2024년 정기간행물 건의 경우 사업변경으로 인한 홍원제지의 합의 이탈과 한솔제지의 입찰 미참여로, 무림2사와 한국제지만 입찰 의사가 있었다. 다만 무림2사와 한국제지 간 합의가 이뤄지지 않아 합의 없이 경쟁으로 입찰에 참여하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표> 기재의 무림3사 조●●의 진술을 통해 확인할 수 있다.<표> 2024년도 정기간행물 입찰 관련 무림3사 조●● 진술내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051195" alt="각주이미지"></img>
(가) 합의 내용
63 홍원제지를 제외
홍원제지는 2024년 이후 인쇄용지 제조업을 영위하지 않기로 하면서 더 이상 합의에 참여하지 않았다.
한 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지는 2024년 6월경 영업임원 모임을 통해 2024년 6월 18일 농민신문사에서 공고한 2025년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
64 무림2사, 한국제지, 한솔제지의 국내 인쇄용지 영업 담당 임원
한솔제지는 위 합의를 하였을 당시 영업 담당 임원이 고??에서 유??으로 교체되었다.
들은 다음 <표 23> 기재에서 확인할 수 있는 바와 같이 2024년 6월 24일 서울 강남구 소재 이자카야 쿠모
위 모임은 앞서 각주 11번에서 언급한 '6개 사의 인쇄용지 가격 담합 건’의 의결서(공정거래위원회 2026. 6. 9. 전원회의 의결 제2026-112호)에도 기재되어 있으며, 해당 의결서를 살펴보면 당시 이곳에서 7차 인쇄용지 가격 인상 논의도 함께 이루어진 것으로 확인된다.
에서 영업임원 모임을 하면서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였다.
<표 23> 2025년형 연말간행물 인쇄용지 입찰 합의모임 관련 결제 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051197" alt="이유 24번째 이미지" ></img>
* 소갑 제3-7호증
65 2023년 합의에서 2024년형 연말간행물 입찰 건의 낙찰예정자로 결정되어 낙찰받은 무림2사가 계약의 연속성 등을 이유로 2025년형 연말간행물 입찰에서도 낙찰받기를 주장하였으나, 그해 매출 실적이 악화된 한국제지가 반대하며 한국제지의 낙찰을 강하게 요구하였고, 결과적으로 한국제지가 낙찰예정자로 결정되었다.
66 이와 같은 사실은 다음 <표 24> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 삽입을 위한 여백>
<표 24> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051199" alt="이유 25번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
67 피심인 무림2사, 한국제지, 한솔제지는 2025년형 연간간행물 건 입찰에 참여하면서 사전에 합의한 바에 따라 한국제지가 최저가로 투찰
투찰률 95.70%로 확인된다.
하여 낙찰이 예상되었으나, 입찰과정에서 제출 서류 미비로 인해 탈락
2024년 4월경 ??통상의 폐업으로 한국제지가 직접 입찰에 참여하는 과정에서 제출 서류 미비로 2025년 연말간행물 입찰에서 최저가로 투찰하였음에도 낙찰받지 못하였다.
하게 되면서 다음 <표 25> 기재에서 살펴볼 수 있는 바과 같이 투찰률 00.00%로서 두 번째 낮은 가격으로 투찰한 무림2사가 다시 최종 낙찰자로 선정되었다.
<표 25> 2025년형 연말간행물 인쇄용지 납품계약서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051203" alt="이유 26번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-8호증
(6) 2025년도 정기간행물 인쇄용지 입찰 관련 합의
(가) 합의 내용
68 피심인 무림3사
2025년 정기간행물 건 입찰에는 무림에스피도 무림2사와 함께 해당 입찰에 참여하였다.
와 한국제지는 2024년 11월경 전화 연락을 통해 농민신문사가 2024년 11월 22일 공고한 2025년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약을 위한 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 이를 실행하였다.
69 국내 인쇄용지 영업 담당 임원인 무림3사의 조●●과 한국제지의 현◈◈은 농민신문사의 2025년도 정기간행물 입찰 전 전화로 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 합의하였다. 참고로 한솔제지는 2022년 이후 정기간행물 입찰에는 참여하지 않았다.
70 피심인들은 유선 연락을 통해 무림3사가 2025년도 정기간행물 인쇄용지 입찰에 낙찰받는 것으로 합의하였다.
71 이와 같은 사실은 다음 <표 26> 기재의 피심인 소속 임직원들의 진술을 통해 확인할 수 있다.
<표 26> 피심인 소속 임직원 진술(발췌)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051205" alt="이유 27번째 이미지" ></img>
(나) 합의 결과
72 무림3사와 한국제지는 합의한 바에 따라 2025년도 정기간행물 입찰에 참여하였으며, 다음 <표 27> 기재에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 합의된 낙찰예정자였던 무림3사가 낙찰률 00.00%로서 낙찰자로 선정되었다.
<표 27> 2025년도 정기간행물 인쇄용지 납품계약서 발췌
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051207" alt="이유 28번째 이미지" ></img>
* 소갑 제4-9호증
2) 근거
73 위와 사실은 6개 피심인 모두 인정하고 있으며, 피심인들 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-5호증), 지류유통발전협의회 모임관련 문자내역(소갑 제3-1호증, 소갑 제3-6호증, 소갑 제3-8호증, 소갑 제3-12호증), 무림3사 조●● 카드사용 내역서(소갑 제3-2호증), 무림3사 조●● 포스트잇 연락처(소갑 제3-3호증), 무림 3사 제출자료(소갑 제3-4호증), 무림에스피 인쇄용지 생산내역 캡쳐화면(소갑 제3-5호증), 한국제지 현◈◈ 카드내역(소갑 제3-7호증), 한솔제지 고??ㆍ유?? 카드내역(소갑 제3-9호증 내지 소갑 제3-10호증), 한솔제지 유?? 연락처 메모(소갑 제3-11호증), 홍원제지 김○○ 카드 사용내역(소갑 제3-13호증), ??통상 당좌거래 정지내역(소갑 제3-14호증), 농민신문사 발주 인쇄용지 구매 입찰 내역 등 농민신문사 제출자료(소갑 제4-1호증 내지 소갑 제4-11호증), 피심인들의 의견서, 이 사건 심의 과정에서 심사관 및 피심인들의 PPT 발표자료 및 심의 속기록 등을 통하여도 확인할 수 있다.
나. 관련 법규정 및 법리
1) 관련 법규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률
2025. 1. 21. 법률 제20711호로 개정되기 전의 것을 의미한다.
제40조(부당한 공동행위의 금지)
① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 7. (생략)
8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사안을 결정하는 행위
9. (생략)
2) 법리
74 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위에 대하여, ① 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 등의 방법으로 합의를 하고, ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 ③ 같은 행위에 대하여 공정거래위원회로부터 인가를 받은 사실이 없어야 한다.
가) 합의
75 법 제40조 제1항에서 규율하는 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다
대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두10212 판결 참조
.
76 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다
대법원 2006. 3. 23. 선고 2003두11124 판결 참조
.
나) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위
77 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 입찰의 낙찰예정자나 경매의 경락예정자를 사전에 결정하거나, 낙찰가격 또는 경락가격을 결정하는 등 입찰이나 경매의 경쟁요소를 결정하는 행위를 의미한다.
78 또한, 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰’이라 함은 거래상대방을 선정함에 있어 다수의 청약자들이 서로의 청약내용을 알 수 없도록 하여 청약자들 중 하나 혹은 다수를 선정하는 방법을, '투찰가격’이라 함은 입찰에 응한 청약자가 제출한 입찰가격을, '낙찰가격’은 낙찰자가 제출한 '투찰가격’을 의미한다.
다) 하나의 공동행위
79 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동으로 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 그 결정주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 대한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다
대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 참조
.
80 또한 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다
대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두17035 판결 참조
.
81 한편, 공동행위 기간 중 일부 정상적으로 경쟁이 이뤄진 입찰이 있었던 경우, 공동행위의 대상이 된 입찰들이 동일한 목적을 위해 단일한 의사에 기하여 단절 없이 계속 실행되었는지를 기준으로 판단해야 하며 일부 경쟁이 있던 사실만으로 공동행위가 단절되는 것은 아니다. 판례는 일부 입찰에서 신규 입찰참가업체가 있어 합의가 성립되지 않아 경쟁이 실시되었거나 사전 합의된 물량에 이의를 제기하며 돌출 행동의 차원에서 경쟁이 실시된 사안에서 해당 입찰 이후 공동행위가 다시 정상적으로 유지된 경우 공동행위가 단절되지는 않은 것으로 보았다
서울고등법원 2017. 9. 14. 선고 2017누47917 판결(고법 확정), 서울고등법원 2015. 7. 16. 선고 2014누70466판결(고법 확정) 등 참조
.
82
라) 부당한 공동행위의 시기와 종기
83 부당한 공동행위는 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기(개시일)는 특별한 사정이 없는 한 합의의 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다
「공동행위 심사기준」(2021. 12. 28. 공정거래위원회예규 제390호) Ⅲ. 2. 가. (2)
.
84 부당한 공동행위가 종료한 날이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다
대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두6169 판결 참조
.
85 법 제40조 제1항 제8호에서 정한 낙찰자, 경락자, 투찰가격 등의 결정에 관한 입찰담합 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료된 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미한다
대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조
.
86 또한, 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 하며, 합의에 참가한 사업자 전부에 대하여 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격경쟁을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 한다
대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774 판결 참조
.
마) 경쟁제한성
(1) 경쟁제한성의 의미
87 부당한 공동행위에 있어 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다
대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조
.
88 또한 '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 포함되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다.
89 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다
대법원 2017. 3. 16. 선고 2016두61723 판결 참조
.
90 또한, 입찰담함에 관한 법 제40조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다
대법원 2015. 7. 9. 선고 2013두20493 판결 참조
.
(2) 관련시장의 획정
91 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련 상품에 따른 시장(이하 '관련시장’이라 한다)을 획정할 필요가 있다.
92 관련 시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다
대법원 2004. 10. 28. 선고 2002두7456 판결 참조
.
93 다만, 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실질적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다
대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두24471 판결 참조
.
94 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고, 입찰시장에서의 관련시장은 당해 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 상품ㆍ용역의 시장이다.
95 한편, '경쟁관계’라는 것은 수요자 입장에서 대체가능성이 존재하는 상품ㆍ용역 간에 성립된다. 즉, 수요자가 동일하다 할지라도 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품ㆍ용역의 경우 설령, 그 상품ㆍ용역이 당해 입찰에서 제공되는 상품ㆍ용역과 규격 및 품질 등의 측면에서 완전히 동일한 것이라 할지라도 그러한 상품ㆍ용역들은 당해 입찰에서 공급되는 상품ㆍ용역과는 대체가능성 자체가 존재하지 않아 경쟁관계가 성립될 여지가 없다.
96 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 관련시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.
다. 위법성 판단
1) 합의의 존재 여부
97 앞서 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 2021년부터 2024년까지 6차례에 걸쳐 농민신문사 입찰에서 대면 또는 전화 연락 등을 통해 이 사건 입찰별로 사전에 낙찰예정자와 들러리, 투찰가를 정하였으며, 이러한 피심인들의 행위는 법 제40조 제1항에서 규율하는 '합의’에 해당하는 것으로 판단된다.
2) 하나의 공동행위 여부
98 다음과 같은 점을 종합하여 볼 때, 피심인들의 이 사건 공동행위는 하나의 공동행위를 구성한다.
99 첫째, 이 사건 공동행위는 가격경쟁을 회피하고 인쇄용지 제조원가 상승 등으로 악화된 수익성을 개선하기 위한 단일한 목적으로 실행되었다.
100 둘째, 대상 품목 또한 농민신문사가 발주하는 연말간행물 및 정기간행물 인쇄용지로 동일하다.
101 셋째, 이 사건 공동행위 기간 중 일부 입찰에서 피심인들 간 합의가 이뤄지지 않아 경쟁이 실시되기도 하였으나, 해당 입찰 이후 공동행위가 다시 정상적으로 유지되는 등 단절되지 않았다.
3) 이 사건 공동행위의 시기와 종기
가) 이 사건 공동행위의 시기
102 이 사건 공동행위는 전체적으로 하나의 공동행위에 해당하므로, 공동행위 시기는 피심인들이 VIP참치 을지로점 영업임원 모임에서 농민신문사가 발주한 2022년형 연말간행물 인쇄용지 구매 계약에서의 낙찰예정사와 투찰가격을 합의한 2021. 6. 28. 로 본다. 다만, 무림에스피의 경우 인쇄용지의 생산 및 판매를 2024년 4월 1일부터 시작하였으며, 2024. 11. 22.에 농민신문사가 공고한 2025년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약 입찰에 2024. 11. 28.에 참여하였으므로, 무림에스피에 한하여 이 사건 공동행위의 시기를 2024. 11. 28.로 본다.
나) 이 사건 공동행위의 종기
103 무림에스피, 무림페이퍼, 무림피앤피, 한국제지 4개 피심인의 경우 농민신문사가 2024. 11. 22. 공고한 2025년도 정기간행물 인쇄용지 구매계약 입찰에서 마감일인 2024. 11. 28.까지 공동행위를 지속한 이후 추가적인 공동행위를 하였다고 인정할 수 있는 증거가 발견되지 않았다. 이러한 점을 고려하였을 때 이들의 공동행위의 종기는 2024. 11. 28.로 보는 것이 타당하다.
104 피심인 한솔제지의 경우 농민신문사가 2024. 6. 18. 공고한 2025년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약 입찰에서 마감일인 2024. 6. 25. 까지 공동행위를 지속한 이후 추가적인 공동행위를 하였다고 인정할 수 있는 증거가 발견되지 않는 점을 고려하여, 한솔제지의 종기는 마지막으로 합의하여 입찰에 참여한 입찰일인 2024. 6. 25.로 보는 것이 타당하다.
105 한편, 피심인 홍원제지의 경우 2023. 6. 19. 농민신문사가 공고한 2024년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약 입찰에서 마감일인 2023. 6. 26. 전에 들러리로 입찰에 참여하기로 합의한 이후, 추가적인 공동행위를 한 사실이 발견되지 않는 점을 고려하여, 홍원제지의 종기는 홍원제지가 마지막으로 합의하여 입찰에 참여한 입찰일인 2023. 6. 26.로 보는 것이 타당하다.
106 이에 따른 피심인별 공동행위의 시기와 종기는 아래 <표 28> 기재와 같다.
<표 28> 피심인별 공동행위의 시기와 종기
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051209" alt="이유 29번째 이미지" ></img>
4) 경쟁제한성
107 이 사건 공동행위는 입찰의 특성상 발주처에 의해 그 구매 품목이 정해지면 각 입찰 간 수요자의 대체가능성이 존재할 수 없는 점에 비춰볼 때, 각각의 입찰시장을 관련시장으로 본다.
108 한편 앞서 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 농민신문사 주관 입찰에서 낙찰예정자, 들러리 투찰자 등을 사전에 결정하고 합의한 행위는 다음과 같은 점들을 고려할 때 이 사건 입찰시장에서 경쟁제한효과를 발생시켰다고 봄이 타당하다.
109 첫째, 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의함으로써 피심인들 간 경쟁이 직접적으로 제한되었으며, 이로 인해 입찰 참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 훼손되었다.
110 둘째, 피심인들의 행위는 경성 공동행위에 해당하며 그 성질상 이 사건 공동행위 참가자 간의 경쟁을 제한하여 이로 인한 부당한 이익을 확보하려는 의도 이외에 다른 효율성 증대효과가 전혀 보이지 않는다.
111 셋째, 피심인들이 사전에 낙찰예정자와 투찰금액 등을 합의한 행위는 이 사건 입찰에서의 가격 경쟁을 소멸시켰으며, 이는 낙찰가격을 경쟁 상태에 비해 높은 수준에서 결정되도록 하여 발주자의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다.
5) 공정거래위원회의 인가 여부
112 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다.
라. 소결
113 피심인들이 농민신문사에서 발주하는 연말간행물 및 정기간행물 인쇄용지 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰 가격을 사전에 합의하여 이를 실행한 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치
114 피심인들이 향후 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다.
나. 과징금
1) 적용법령
115 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이며, 피심인별로 이 사건 공동행위 기간 및 적용법령은 다음 <표 29> 기재와 같다.
<표 29> 피심인별 공동행위 적용기간 및 적용법령
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051211" alt="이유 30번째 이미지" ></img>
2) 부과여부
116 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 입찰 담합 행위로서 원칙적으로 과징금 부과 대상이고 경성 공동행위로서 경쟁제한 효과를 발생시키는 것이 명백한 점이 인정되므로, 법 제43조 및 제102조 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(이하 '법 시행령’이라 한다)
무림3사 및 한국제지에 대해서는 2024. 8. 6. 대통령령 제34815호를, 한솔제지에 대해서는 024. 8. 6. 대통령령 제34815호로 개정되기 전의 것을, 홍원제지에 대해서는 2023. 12. 12. 대통령형 제33959호로 개정되기 전의 것을 적용한다.
제13조, 제50조, 제84조 및 [별표 6], 과징금 세부기준 등에 관한 고시
공정거래위원회 고시 제2021-50호 및 제2024-21호를 의미하며, 이하 '과징금 고시’라 한다.
및 Ⅲ. 2. 다. 1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.
3) 과징금 산정
가) 산정기준
(1) 관련매출액
117 법 시행령 제50조에 따르면 '대통령령이 정하는 매출액’이란 위반사업자가 법 위반동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하고, 다만 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 매출액으로 본다고 규정하고 있다. 또한, 과징금고시 Ⅱ. 5. 다. 3)에 따르면 입찰 또는 특정계약에 직접 관련되거나 한정된 경우에는 계약금액을 기준으로 하여 매출액을 산정하도록 정하고 있으며, 같은 고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1) 에 따르면 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다.
118 이 사건 공동행위의 경우 합의의 실행이 이루어진 6건 모두 계약이 체결되었으므로, 피심인들이 각 입찰에 참가하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여하여 농민신문사와 계약한 계약금액(부가가치세 제외)의 합계액을 관련매출액으로 한다
이와 관련하여 무림3사는, 무림3사의 경우 실질적으로 사실상 1개의 법인사업자처럼 운영되고 있고 3개 지역에 소재한 공장 관리 단위로 법인이 구분되고 있을 뿐이며, 농민신문사도 무림3사를 하나의 사업자로 인지하고 거래를 진행하였기 때문에, 각 입찰건에 대해 1개의 법인에 대해서만 과징금을 부과하여야 한다고 주장한다.살피건대 이 사건 행위는 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 2개 내지 3개의 별도의 법인이 1개의 팀을 이루어 입찰에 참여하는 형태이고, 낙찰된 경우 농민신문사에 인쇄용지를 납품하기 위한 계약 역시 2개 내지 3개의 별도의 법인이 농민신문사와 함께 체결하였기 때문에 이는 사실상 과징금고시 등에서 규정하는 2인 이상의 구성원이 1개의 계약을 공동으로 수행하기 위해 결성한 '공동수급체’와 같은 형태이므로 1개의 법인에 대해서만 과징금을 부과하는 것은 타당하지 않고 입찰에 참여한 각 법인에 대해 과징금을 부과하되, 낙찰된 입찰 건의 경우 지분율에 따른 공동수급체 감경을 적용하는 것이 타당하다.
한편, 한솔제지는 농민신문사가 2022. 6. 16. 공고한 '2023년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약’의 경우 합의를 한 것은 사실이나, 농민신문사로부터 입찰참가제한을 받아 투찰은 하지 못하였기 때문에 해당 계약금액을 관련매출액에서 제외해야 한다고 주장하면서 서울고등법원 2015. 9. 17. 선고 2014누2197판결을 그 근거로 하고 있다.살피건대 한솔제지가 근거로 삼는 판례는 원사건 '조달청 발주 수중ㆍ입축펌프구매 입찰 관련 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건(공정거래위원회 2014. 1. 8. 전원회의 의결 제2014-001호)에서의 피심인 동해엔지니어링에 대한 판시인데, 이를 원용하는 것은 타당하지 않다.해당 사건에서 동해엔지니어링은 조달청이 발주하는 펌프 구매입찰에 참여하면서 각 입찰 마다 사전에 투찰가격을 결정하고 낙찰예정자를 지정하도록 하는 기본합의에 가담한 것은 인정하였으나, 해당 사건 입찰 중 동대문구 구매 입찰의 경우 참가 자격이 1,200mm 이상 구경의 입축펌프를 공공기관에 제작ㆍ납품한 실적이 있는 업체로 제한되었고, 자신들은 해당 자격이 없어 동대문구 구매 입찰에 한하여 다른 사업자들과 합의를 하지 않았다고 주장하였다.이에 대하여 법원은 이 사건 공동행위의 내용이 각 입찰 건마다 입찰조건에서 요구되는 특정 구경 납품실적이 있는 업체들을 합의에 참여하도록 하는 것인 이상, 이 사건 동대문구 입찰은 2007. 8. 22. 자 합의의 대상에 포함되지 아니하거나 위 합의의 효력이 미치지 않는다고 봄이 상당하며, 해당 동대문구 입찰 건에 한해 동해엔지니어링의 관련매출액 산정시 제외하여야 한다고 판시한 바 있다. 살피건대 이 사건 농민신문사 발주 '2023년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약’의 경우 한솔제지는 앞서 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 2022. 5. 30. 및 2022. 6. 15. 다른 피심인들과 영업임원 모임을 하였고, 그곳에서 낙찰예정자와 투찰가격을 함께 합의하였으며 해당 합의가 있었던 이후 자신들이 입찰참가 제한업체임을 인지하였고, 이에 투찰을 하지 아니한 사안이기 때문에, 당초 참가 자격이 없어 개별 합의를 위한 회합을 하지 않았고 합의 가담을 부인하였던 동해엔지니어링과는 근본적으로 차이가 있다.피심인 한솔제지는 해당 개별 합의에 가담하였음은 부인하지 않으며, 참고로 합의는 응찰하지 않은 방식으로 실행되는 것이므로(대법원 2010. 10. 20. 2019두37233 판결 참조), 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. 다) (2)에 따라 한솔제지를 '입찰에 참가하지 아니한 자’로 보고 '2023년형 연말간행물 인쇄용지 구매계약’에 대한 계약금액을 관련매출액에 산정하는 것이 타당하다.
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119 이에 따른 피심인들의 관련매출액은 다음 <표 30> 기재와 같다
아울러 각 입찰별 상세한 관련매출액은 <별지> 기재와 같다.
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<표 30> 피심인별 관련매출액
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051213" alt="이유 31번째 이미지" ></img>
(2) 중대성의 정도 및 부과기준율
120 피심인들의 이 사건 행위는 입찰담합의 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성담합이고, 이 사건 담합 행위가 이루어진 입찰의 평균 낙찰률은 00.0%로서 담합이 이루어지지 않았던 다른 농민신문사 발주 입찰에서의 낙찰률과는 비교적 상당한 차이를 보이고 있으나
2018년∼2024년 농민신문사 발주 인쇄용지 입찰 결과는 다음 <표> 기재와 같으며, 밑줄친 부분은 담합 행위가 있었던 입찰이다.<표> 2018년 ∼ 2024년 농민신문사 발주 인쇄용지 입찰 결과<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051215" alt="각주이미지"></img>
, 입찰의 성격을 살펴보면 이 사건 입찰은 그 입찰에 참여할 수 있는 인쇄용지 제조ㆍ판매업체가 6개 피심인으로 한정
이 사건 입찰은 특정 지종으로 종류를 제한하였고, 이를 모두 생산하는 인쇄용지 업체는 당초 무림3사, 한솔제지, 한국제지, 홍원제지였으며, 과거에도 지속적으로 6개 피심인들 위주로 본 건 입찰에 참여한 것으로 확인된다.
되어 있는 사실상 지명경쟁입찰로 볼 수 있어 본 건 입찰에 경쟁제한효과가 이미 내재되어 있었던 점, 농민신문사가 예정가격을 조정하는 방법 등으로 상당한 가격결정권을 행사할 수 있었던 점, 앞서 살펴본 바와 같이 인쇄용지의 특성상 원자재ㆍ물류 비용이 많은 비중을 차지하고, 이 사건 합의 기간 중 내ㆍ외부적으로 원자재 가격, 해상 물류비, 원/달러 환율 등이 상승한 기간이 있어 피심인들이 이 사건 행위를 통해 큰 이득을 취하였다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고 7%의 부과기준율을 적용한다.
(3) 산정기준
121 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락하였거나 응찰하지 아니한 들러리 사업자에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (2) 규정에 따라 산정기준을 감액
들러리 사업자 수가 4 이하인 경우 산정기준의 2분의 1을, 들러리 사업자의 수가 5 이상인 경우에는 N분의 (N-2)(N은 들러리 사업자의 수를 말한다)를 감액한다.
한다. 아울러 무림2사 또는 무림3사의 낙찰된 건과 관련하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1) 단서를 적용하여 이들이 발생한 매출에 따른 지분율을 산정하여 산정기준을 감액한다
지분율 70% 이상인 사업자에 대해서는 산정기준의 10분의 1을, 지분율 30% 이상 70% 미만인 사업자에 대해서는 10분의 3을, 지분율 30% 미만인 사업자에 대해서는 2분의 1을 감액한다. 이들이 발생한 실제 매출액에 따라 산정한 지분율은 <별지> 기재와 같다.
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122 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 다음 <표 31> 기재와 같다.
<표 31> 피심인별 산정기준
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051217" alt="이유 32번째 이미지" ></img>
과징금고시에 따라 들러리 감경 또는 공동수급체 감경을 적용하여 산정한 금액이다. 이하 같다.
나) 1차 조정
123 피심인들 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없으므로 위 <표 31> 기재의 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다.
다) 2차 조정
124 6개 피심인들 모두 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사 및 심의에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. 2) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감액한다.
125 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 32> 기재와 같다.
<표 32> 피심인별 2차 조정 산정기준
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051219" alt="이유 33번째 이미지" ></img>
라) 부과과징금 조정
126 한국제지 및 홍원제지의 경우 이 사건 입찰에서 낙찰받은 경우가 없어 실제로 취득한 부당이득이 미미하다고 보이는 점 등을 고려할 때 2차 조정된 산정기준이 과중하다고 인정되므로, 처분의 개별적ㆍ구체적 타당성을 기하기 위하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. 2) 가) (2) 규정에 따라 2차 조정된 산정기준에서 10%를 추가로 감경하여 최종 부과과징금을 산정한다.
127 이에 따라 산정된 피심인별 부과과징금에서 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다.
128 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금은 아래 <표 33> 기재와 같다.
<표 33> 피심인별 최종 부과과징금
(단위: 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051221" alt="이유 34번째 이미지" ></img>
4. 결론
129 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제42조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제43조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 각 입찰별 피심인별 관련매출액 세부내역
1. 농민신문사 발주 입찰별 합의가담 피심인 및 관련매출액
(단위 원, 부가가치세 제외)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051225" alt="별지 1번째 이미지" ></img>
1」 합의가담자가 낙찰자로 선정된 경우 '●’로, 낙찰예정자가 계약에 실패한 경우 '☆’로, 들러리 사업자로서 입찰에 참여한 경우 '○’로 표기하였다.
2. 무림2사 또는 무림3사의 지분율
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170051227" alt="별지 2번째 이미지" ></img>
1」 실제 농민신문사로부터 발생한 매출액을 기준으로 지분율을 역산하였다.
출처: 국가법령정보센터 공정거래위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).