제2019-11-178호

안건번호 : 제2019-11-178호
안건명 : 고양시의 관외택시 불법 영업행위 단속을 위한 영상정보 처리에 관한 건
신청인 : 고양시장
의결연월일 : 2019. 6. 10.

1.고양시가 불법 주ㆍ정차 단속 목적으로 운영 중인 영상정보처리기기의 설치 목적에 고양시에 면허가 등록되어 있지 않은 택시(관외택시)의 불법 영업행위 단속 목적을 추가하여 병행 활용하는 것은 「개인정보 보호법」에 위반된다.
2.고양시는 관외택시 불법 영업행위를 단속하고 위반행위 적발사실 통보 시 처분관할 관청에 증거자료로 제공하기 위하여 심야시간 대 촬영된 불법 주ㆍ정차 단속용 영상정보처리기기의 영상정보를 상시 이용할 수 없다.

1. 배 경

택시운송사업자는 「여객자동차 운수사업법」(이하 '여객자동차법’이라 한다)에 따라 면허를 받은 사업구역 안에서만 여객을 운송(이하 '영업’이라 한다)하여야 하며, 사업구역 외의 구역에서 영업을 한 경우 처분관할관청으로부터 사업정지나 과징금 처분을 받게 된다. 고양시는 고양시에 면허가 등록되어 있지 않은 택시운송사업자(이하 '관외택시’라 한다)가 사업구역을 위반하여 영업을 하는 경우, 같은 법 시행령 제42조 제3항에 따라 해당 처분관할관청에 위반행위 적발사실을 통보하고 행정처분을 의뢰하고 있다.

현재 서울 등 인접지역의 관외택시가 심야에 고양시 내 주요 상업구역에서 장기 정차하고 있다가 승객을 태워가는 경우가 많으며, 고양시가 이러한 불법 영업행위를 단속하고 처분하기 위해서는 증거자료를 확보하는 것이 필수적이다. 그러나 단속직원이 주요 상업구역 내 모든 택시 승차장에 상주 단속하기 어렵고, 현장 단속을 하더라도 관외택시가 주변을 배회하다가 다른 곳에 정차하여 승객을 유치하는 등 실질적인 단속에 한계가 있는 실정이다. 이에 고양시는 관외택시 불법 영업행위를 효율적으로 단속하기 위하여 영상정보를 처리하고자 다음과 같이 질의하였다.

첫째, 고양시가 불법 주ㆍ정차 단속 목적으로 운영 중인 영상정보처리기기의 설치 목적에 「행정절차법」에 따른 행정예고를 실시하여 관외택시 불법 영업행위 단속 목적을 추가하여 병행 활용하는 것이 「개인정보 보호법」에 위반되는지 여부

둘째, 고양시가 심야시간 대 주요 단속지역에서 촬영된 불법 주ㆍ정차 단속용 영상 정보처리기기의 영상정보를 관외택시 불법 영업행위 단속에 상시 이용하고 위반행위 적발사실 통보 시 증거자료로 처분관할관청에 제공하는 것이 가능한지 여부


2. 판 단

가.고양시가 불법 주ㆍ정차 단속 목적으로 운영 중인 영상정보처리기기의 설치 목적에 「행정절차법」에 따른 행정예고를 실시하여 관외택시 불법 영업행위 단속 목적을 추가하여 병행 활용하는 것이 「개인정보 보호법」에 위반되는지 여부

「개인정보 보호법」 제25조 제1항은 누구든지 다음 각 호의 경우를 제외하고는 공개된 장소에 영상정보처리기기를 설치ㆍ운영하여서는 아니 된다고 하면서 법령에서 구체적으로 허용하고 있는 경우(제1호), 범죄의 예방 및 수사를 위하여 필요한 경우(제2호), 시설안전 및 화재 예방을 위하여 필요한 경우(제3호), 교통단속을 위하여 필요한 경우(제4호), 교통정보의 수집ㆍ분석 및 제공을 위하여 필요한 경우(제5호)를 규정하고 있다.

고양시가 불법 주ㆍ정차 단속 목적으로 운영 중인 영상정보처리기기의 설치목적에 관외택시 불법 영업행위 단속 목적을 추가하기 위해서는 관외택시 불법 영업행위 단속이 「개인정보 보호법」 제25조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다. 본 건의 경우 관외 택시 불법 영업행위 단속을 위한 영상정보처리기기의 설치ㆍ운영을 구체적으로 허용하는 법령이 없는 등 「개인정보 보호법」 제25조 제1항 제1호, 제3호, 제5호에 해당하지 않으므로 이하에서는 같은 항 제2호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴본다.
「개인정보 보호법」 제25조 제1항 제2호의 '범죄’는 법 위반으로 인해 형사처벌이 과해지는 행위를 말한다 할 것이다. 관외택시 불법 영업행위는 여객자동차법상 금지된 사항을 위반하는 행위에 해당하지만, 그 위반행위에 대하여 형사처벌 규정은 없고 과징금 또는 면허취소 등의 행정제재 처분만이 가능하므로 「개인정보 보호법」 제25조 제1항 제2호의 '범죄’에 해당하지 않는다 할 것이다.

한편, 「개인정보 보호법」 제25조 제1항 제4호의 '교통단속을 위하여 필요한 경우’란 각종 차량 및 사람들의 교통법규 위반을 단속ㆍ예방하기 위한 것으로, 주ㆍ정차 위반, 신호위반, 규정속도 위반 등 교통법규 위반행위 단속을 위해 영상정보처리기기를 설치하는 것이 이에 해당한다(개인정보보호 법령 및 지침ㆍ고시 해설, 2016. 12. 참조). 그러나 여객자동차법상 관외택시 불법 영업행위를 금지하는 것은 택시 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 택시 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하고자 하는 것으로 이는 교통단속에 해당된다고 보기 어려우므로 「개인정보 보호법」 제25조 제1항 제4호의 '교통단속을 위하여 필요한 경우’에 해당하지 않는다 할 것이다.

따라서 고양시가 불법 주ㆍ정차 단속 목적으로 운영 중인 영상정보처리기기의 설치 목적에 「행정절차법」에 따른 행정예고를 실시하여 관외택시 불법 영업행위 단속 목적을 추가하여 병행 활용하는 것은 「개인정보 보호법」에 위반된다.

나. 고양시가 관외택시 불법 영업행위 단속 및 위반행위 적발사실 통보를 위하여 심야시간 대 촬영된 불법 주ㆍ정차 단속용 영상정보처리기기의 영상정보를 상시 이용하여 처분관할관청에 증거자료로 제공할 수 있는지 여부

고양시가 심야시간(22:00~익일 02:00)대 주요 단속지역에서 촬영된 불법 주ㆍ정차 단속용 영상정보처리기기의 영상정보(이하 '본 건 영상정보’라 한다)를 관외택시 불법 영업행위 단속에 상시 이용하고 위반행위 적발사실 통보 시 증거자료로 처분관할관청에 제공하는 것은 개인정보의 목적 외 이용 및 제공에 해당한다. 이에 고양시가 본 건 영상정보를 이용ㆍ제공하기 위해서는 「개인정보 보호법」 제18조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하여야 하고 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없어야 한다. 고양시가 본 건 영상정보를 이용ㆍ제공하는 것에 대해 정보주체로부터 별도의 동의를 받은 바가 없고 그 밖에 「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제3호, 제4호 및 제6호부터 제9호 어느 하나에도 해당하지 않으므로, 이하에서는 「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제2호 또는 제5호에 따라 본 건 영상정보를 이용ㆍ제공할 수 있는지 여부를 살펴본다.

1) 「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제2호에 따라 본 건 영상정보를 이용ㆍ제공할 수 있는지 여부

「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제2호는 개인정보처리자는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하고 있다.

여객자동차법 제85조 제3항, 제88조 제2항은 여객자동차법을 위반한 여객자동차 운수사업자에 대한 처분 또는 과징금을 부과하는 기준 및 절차 등에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 같은 법 시행령 제42조 제3항에서는 적발한 여객자동차 운수사업자가 처분관할에 속하지 아니한 경우 처분관할관청에 적발사실을 통보하여야함을 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제108조 제1항 별지 제57호 서식에서는 위반행위 적발 사실 통보 시 회사명, 자동차번호, 위반일시ㆍ장소ㆍ내용 등을 기재하도록 하고 있다.

여객자동차법상 관외택시 불법 영업행위 단속을 위해 영상정보를 이용할 수 있도록 하는 규정이 없고, 같은 법 시행규칙 제108조 제1항 별지 제57호 서식의 위반행위 적발 보고(통보)서에서는 자동차번호, 위반일시ㆍ장소ㆍ내용 등 위반행위의 내용을 기재하도록 하고 있으므로 위 규정이 영상정보를 제공하는 것까지 포함한다고 보기는 어렵다. 이에 여객자동차법 제85조 제3항, 제88조 제2항은 「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제2호의 다른 법률의 특별한 규정에 해당하지 않는다 할 것이다.

따라서 고양시는 「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제2호에 근거하여 관외택시 불법 영업행위를 단속하고 위반행위 적발사실 통보 시 처분관할관청에 증거자료로 제공하기 위하여 불법 주ㆍ정차 단속용 영상정보처리기기의 영상정보를 이용할 수 없다.

2)「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제5호에 따라 본 건 영상정보를 이용ㆍ제공할 수 있는지 여부

「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제5호는 공공기관인 개인정보처리자가 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공하지 아니하면 다른 법률에서 정하는 소관 업무를 수행할 수 없는 경우로서 보호위원회의 심의ㆍ의결을 거친 경우에는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하고 있다.

먼저, 관외택시 불법 영업행위 단속 및 처분관할관청에 위반행위 적발 사실을 통보하는 업무가 법률에서 정하는 고양시의 소관 업무인지에 대하여 살펴본다. 여객자동차법 제75조 제1항 및 같은 법 시행령 제37조 제2항과 「경기도 사무위임조례」 제9조 제2항에 따르면, 고양시는 택시운송사업자를 포함하여 여객자동차 운송사업자 면허 취소, 사업의 전부 또는 일부 정지, 자격취소, 과징금 처분 및 징수 등을 할 수 있으므로, 관외택시 불법 영업행위 단속은 고양시의 법률상 소관 업무에 해당한다. 또한, 고양시는 여객자동차법 제85조 제1항 제6호에 따른 여객자동차 운송사업자의 사업구역 위반 등의 행위를 발견한 경우, 같은 법 시행령 제42조 제3항에 따라 자신의 처분관할에 속하지 아니하는 사업용 자동차의 위반행위 등을 해당 처분관할관청에 통보할 의무를 부담하므로 위반행위 적발사실 통보 업무 역시 고양시의 법률상 소관 업무에 해당한다 할 것이다.

고양시는 관외택시 불법 영업행위 단속을 위하여 주요 상업구역 내 모든 택시 승차장에 단속직원이 상주하는 것은 인력, 비용 등의 한계로 어려움이 있고, 위반여부에 대한 객관적인 입증을 위해 본 건 영상정보가 필요하다는 입장이다. 그러나 고양시는 단속공무원이 직접 불법 영업행위를 촬영하거나 택시운송조합 등 유관기관과의 합동 점검, 관련자 제보 등을 통해 적발한 내용을 통보서에 기재하는 방식으로도 관외택시 불법 영업행위 단속 및 위반행위 적발사실 통보 업무를 수행할 수 있다고 판단된다. 따라서 본 건 영상정보를 이용ㆍ제공하지 않으면 소관 업무를 수행할 수 없는 경우에 해당한다고 보기 어렵다.

그리고 고양시는 관외택시의 불법 영업행위가 촬영된 영상정보를 특정하여 이용하는 것이 아니라 심야시간(22:00~익일 02:00) 대 주요 단속지역에서 촬영된 본 건 영상정보를 상시 이용하여 불법 영업행위 여부를 확인하고자 하는 것으로 본 건 영상정보에는 불법 영업행위와 관련 없는 영상정보도 포함되어 있는바 이는 목적에 필요한 범위에서 최소한의 개인정보만을 수집하여야 한다는 개인정보보호 원칙에 반한다. 또한, 본 건 영상정보에는 관외택시 불법 영업행위와 관련없는 제3자도 촬영되어 이들의 사생활을 침해할 수 있으므로 심야시간 동안의 본 건 영상정보를 상시 이용하는 것은 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있다 할 것이다.

따라서 고양시는 「개인정보 보호법」 제18조 제2항 제5호를 근거하여 관외택시 불법 영업행위를 단속하고 위반행위 적발사실 통보 시 처분관할관청에 증거자료로 제공하기 위하여 불법 주ㆍ정차 단속용 영상정보처리기기의 영상정보를 이용할 수 없다.


3. 결 론

이상과 같은 이유로 주문과 같이 의결한다.