08진인0001649

확약서 제도를 폐지하거나, 폐지가 곤란한 경우 법률적 근거 마련을 권고

방북 승인업무 처리시 법률적 근거없이

1. 피진정인에게 진정요지 가항과 관련하여 북한 방문증 신청서 승인 시 신청자에게 제출하도록 하는 확약서 제도를 폐지하거나, 확약서 제도를 계 속 유지하기 위한 법률적 근거를 마련할 것을 권고한다. 2. 진정요지 나항에 대하여는 이를 기각한다.

국 가 인 권 위 원 회
침해구제제1위원회
결 정
사 건 08진인0001649 확약서 강요에 의한 인권침해
진 정 인 ㅇㅇㅇ
피진정인 통일부장관
주 문
1. 피진정인에게 진정요지 가항과 관련하여 북한 방문증 신청서 승인 시
신청자에게 제출하도록 하는 확약서 제도를 폐지하거나, 확약서 제도를 계
속 유지하기 위한 법률적 근거를 마련할 것을 권고한다.
2. 진정요지 나항에 대하여는 이를 기각한다.
이 유
1. 진정의 요지
피진정인은 진정인을 포함한 일행 27명이 2008. 5. 7.부터 같은 해 5. 9.까
지 방북하기 위해 신청한 북한 방문증 신청서(이하 "방북신청"이라 함)를 처
리하는 과정에서 다음과 같이 진정인 등의 인권을 침해하였다.

가. 피진정인은 방북승인 조건으로 확약서 제출을 요구하였으나, 동 확약
서 요구는 법률적 근거 없이 행해지는 것으로 정부의 지나친 재량권 발동
이며 미래에 부적절한 일이 벌어질 것을 상정해서 확약서(이하 "이 사건 관
련 확약서"라 함)를 요구하는 행위는 인권을 침해하는 것이다.
나. 피진정인은 방북단 27명 중 상임대표 등 5인에 대해서만 확약서 제출
을 요구하였으나 이는 확약서 제출을 요구 받지 않은 나머지 일행에 대해
서도 심각한 압박을 가해 심한 모욕감과 심적 부담을 준 것으로 인권을 침
해한 것이다.
2. 당사자의 주장 요지
가. 진정인
위 진정의 요지와 같다.
나. 피진정인
1) 남북관계의 진전에도 불구하고 상호 법률과 제도의 차이로 인해 상
대방 지역에서 발생하는 사고나 위법행위에 대한 처리절차의 제도화가 미
흡한 상황이다. 이에 방북승인에 대해 정부가 구체적인 검토를 거쳐 승인여
부를 결정함에 있어 남북 간 인적교류가 원활하게 이루어지도록 하기 위해
이 사건 관련 확약서 제도를 시행했다.
2) 이 사건 관련 확약서는 1998년 "8·15 전후 종교인 방북"관련 방북
승인 시 각서를 제출받은 바 있고, 2001년부터는 "사회문화분야 승인업무
처리지침"(이하 "승인 업무 지침"이라 함)을 제정하여 방북규모나 방북단체
의 특성을 고려하여 필요시 징구하고 있다.

3) 방북신청에 대한 승인제도는 북한방문 및 북한 주민 접촉의 시기와
장소, 대상과 목적 등 구체적 내용을 검토하여 개별사안에 맞추어 그 승인
여부를 결정하는 것으로 통일부장관의 재량행위에 해당한다.
4) 이 사건 관련 확약서의 내용은 방북신청자가 방북 시 당연히 준수해
야 하는 사항에 대한 주의의무를 환기시키거나 남북화해협력을 저해하지
않도록 하는 일반적인 사항을 당부하는 사항일 뿐 작위나 부작위를 요구하
는 것이 아니며, 확약서 내용을 이행하지 않는 경우는 관련 법률에 의해 처
벌될 뿐이다.
5) 진정인 등의 방북신청은 금강산에서 개최되는 2008년 남북언론인 토
론회를 개최하기 위한 방북으로 신청자 총 27명 중 행사 대표자 및 남북교
류협력질서나 국가안전보장을 해할 우려가 있는 자 등 5명에 대해 이 사건
관련 확약서 제출을 요구하였다.
3. 관련 법령
별지 기재 목록과 같다.
4. 인정사실
진정서, 피진정인 답변서 및 제출 자료에 의하면 1. 진정의 요지에 기재
된 진정인 등의 방북신청 및 이 사건 관련 확약서 제출 사실과 다음 사항
이 사실로 인정된다.
가. 이 사건 관련 확약서의 내용은 다음과 같다.
1) 승인 받은 방북목적을 벗어나는 활동을 하지 않으며, 대한민국의 국

가 정체성을 훼손하거나 북한의 일방적인 정치적 선전, 주장 등에 동조하는
언행을 하지 않는다.
2) 북한 측과 해당분야 협의 시 정부지침을 존중하여 협의하는 등 남북
간 화해·협력 분위기 조성에 기여하도록 한다.
3) 북한 방문과정에서 안전사고 발생 및 관련법규 위반 시 이에 대한
책임은 본인이 감수한다.
나. 승인 업무 지침 "2. 접촉, 방북승인 기준"에 의하면, “방북승인 여부
결정 시 신청인의 인적사항, 대북교류의 목적, 남북관계에 미칠 영향 등을
종합적으로 고려하여 승인여부를 결정한다. 승인 결정시 필요한 경우에는
승인 조건을 함께 부과하거나 각서를 징구할 수 있다.“라고 규정하고 있다.
다. 진정인 등의 방북신청과 피진정인의 방북승인 경과는 다음과 같다.
1) 2008. 5. 1. 진정인을 포함한 "6·15공동선언실천 남측언론분과위원회"
등 일행은 통일부 남북협력교류협력시스템에 방북신청을 하였다.
2) 2008. 5. 6. 피진정인은 관계부처 의견 취합 및 상임대표 등 5명에게
확약서 제출을 요구하여 진정인은 피진정인 소속 담당자에게 확약서 제출
요구를 철회해 줄 것을 요청하였다.
3) 2008. 5. 7. 피진정인은 상임대표 등 5명으로부터 확약서를 제출받고
방북 증명서를 발급하였다.

라. 「남북교류협력에 관한 법률 시행령」제13조 및 동법 시행규칙 제4조
는 통일부장관이 북한 방문 증명서를 발급하기 전에 통일교육원장으로 하
여금 북한 방문 안내교육을 실시할 수 있도록 규정하고 있다.
5. 판단
가. 진정요지 가항 관련
1)「남북교류협력에 관한 법률」은 기본적으로 북한을 평화적 통일을
위한 대화와 협력의 동반자로 인정하면서 남북대결을 지양하고, 자유왕래를
위한 문호개방의 단계로 나아가기 위하여 종전에 원칙적으로 금지되었던
대북한 접촉을 허용하며 이를 법률적으로 지원하기 위하여 제정된 것이다
(헌법재판소 2000. 7. 20. 98헌바63). 이 법에서 남·북한 통신·왕래·교
역·협력사업 등에 관한 포괄적 규정과 타 법률에 대한 우선적용 등을 규
정하고 있다. 따라서 「헌법」제3조(영토) 및 제14조(거주·이전의 자유)에
도 불구하고 남북분단의 현실로 인해 남·북한 간의 왕래가 크게 제한되는
것이 현실이나, 남·북한 간을 왕래할 자유는「헌법」제14조에서 규정한 거
주·이전의 자유(여행의 자유)로 「남북교류협력에 관한 법률」등의 법률이
정하는 바에 따라 보호되어야 한다.
2) 「남북교류협력에 관한 법률」제9조 제1항은 “남한과 북한의 주민이
남한과 북한을 왕래하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 통일
부장관이 발급한 증명서를 소지하여야 한다.”고 규정하였고, 이 법의 취지
나 남북관계의 현실을 감안할 때 동 증명서의 발급(방북승인)은 통일부장관
의 재량행위임이 분명해 보인다. 즉, 이 법은 통일부장관은 "대통령령이 정
하는 바"에 따라 증명서를 발급하도록 하여 통일부장관의 재량의 범위를 제
한하고 있는데, 현행 「남북교류협력에 관한 법률 시행령」에는 증명서 발

급 요건 등 통일부장관의 방북 승인 재량을 제한하는 규정을 찾을 수가 없
다. 다만, 통일부장관은 국민의 권리나 의무를 생성할 수 없는 내부지침인
"승인 업무 지침"에 방북승인기준 등을 정하고 있다. 피진정인의 이 사건 관
련 확약서 제출요구는 동 지침에 근거한 것이다.
3) 이 사건 관련 확약서의 내용은 방북자에 대한 교육 등으로 충분히
환기시킬 수 있는 내용이고 확약서를 제출한 자가 확약사항을 이행하지 않
는 경우에도 동 확약서를 근거로 처벌이나 제재가 어려운 점을 보면 확약
서 요구가 실효성이 있는지 의문이 있다. 그러나 이 사건 확약서의 제출이
실질적으로 어떠한 효력이 있는지 여부와는 별개로 그 제출을 요구하는 행
위는 방북 신청자에게 의무를 부과하는 것이고 그 의무를 이행하지 아니하
는 경우 방북승인이 지체되거나 불승인되므로 확약서 제출을 요구하기 위
해서는 법률적 근거가 필요하다. 따라서 방북승인 시「남북교류협력에 관한
법률」이 규정한 바에 따라 방문승인 요건을 대통령령에 정하지 아니하고
통일부장관의 재량만으로 내부지침에 근거해 이 사건 관련 확약서 제출 의
무를 부과하는 것은 법률적 근거 없이 동법이 정한 남·북한 간 왕래를 제
한하는 것으로 피진정인의 재량의 범위를 벗어나 진정인 등의 거주·이전
의 자유(여행의 자유)를 침해한 것이다.
피진정인에게 대하여 취할 조치에 관하여 살펴보면, 피진정인이 주
장하는 이 사건 관련 확약서 제도 시행의 취지는 「남북교류협력에 관한
법률 시행령」제13조 및 동법 시행규칙 제4조에 의한 "북한방문 안내교육"의
내용에 포함하거나 "방북승인 시" 조건의 부과 등을 통해 그 재량으로 소기
의 목적을 달성할 수 있는 점 등을 감안하면 이 사건 관련 확약서 제도의
폐지가 필요하다고 본다. 그러나 방북승인에 불가피하여 폐지가 어려운 경

우에는 법률적 근거를 마련하는 것이 필요한 것으로 판단된다.
나. 진정요지 나항 관련
이 사건 관련 확약서 제출을 요구받지 않은 방북 신청자들이 일행 중
일부가 확약서를 제출하지 않았다는 이유로 방북승인이 지연되는 경우, 일
정의 착오 등을 염려하여 불안해하거나 불쾌감을 느낄 수도 있을 것이다.
그러나 이와 같은 이유로 피진정인이 방북승인을 지연하는 것이 정당한 것
인가가 문제될 수 있어 보이나, 여기서 발생하는 불안감 등은 승인의 지연
에서 발생하는 것으로서 이것이 모멸감이나 수치심을 줘 인격권을 침해하
는 것에 이르렀다고 보기는 어렵다.
6. 결론
이상과 같은 이유로 진정요지 가항과 관련해서는「국가인권위원회법」
제44조 제1항 제2호에 따라 권고하기로 하고, 진정요지 나항과 관련해서는
동법 제39조 제1항 제2호에 의거 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
2008. 7. 17.
위 원 장 유 남 영
위 원 윤 기 원
위 원 정 재 근

[별지]
관련법령
○ 「남북교류협력에 관한 법률」
제9조(남·북한 왕래) ①남한과 북한의 주민이 남한과 북한을 왕래하고자
할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 통일부장관이 발급한 증명서를
소지하여야 한다.
②제1항의 규정에 의한 증명서(이하 "방문증명서"라 한다)는 북한방문증명
서와 남한방문증명서로 나누고, 이를 각각 1회에 한하여 북한 또는 남한을
방문할 수 있는 증명서와 통일부장관이 정하는 유효기간의 만료일까지 횟
수의 제한 없이 북한 또는 남한을 방문할 수 있는 증명서(이하 "수시방문
증명서"라 한다)로 나눈다.
③수시방문증명서를 발급받은 자가 북한 또는 남한을 최초 방문한 이후
방문증명서의 유효기간 내에 북한 또는 남한을 다시 방문하고자 하는 때
에는 대통령령이 정하는 바에 따라 통일부장관에게 방문신고를 하여야 한
다.
④통일부장관은 제1항의 규정에 의한 방문증명서를 발급받은 자가 남북교
류·협력을 저해할 우려가 있거나 국가안전보장·공공질서 또는 공공복리를
저해할 우려가 있을 때에는 그 발급결정을 취소할 수 있다.
⑤재외국민이 외국에서 북한을 왕래하는 때에는 통일부장관 또는 재외공
관의 장에게 신고하여야 한다. 다만, 외국을 경유하지 않고 남한과 북한을
직접 왕래하는 때에는 제1항의 규정에 따라 발급된 방문증명서를 소지하
여야 한다.
⑥제1항의 규정에 의한 증명서의 발급절차 및 제5항의 규정에 의한 재외
국민의 범위와 신고절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[전문개정 2005.5.31]
○「남북교류협력에 관한 법률 시행령」
제9조 (증명서의 규격 및 기재사항) ①삭제 [2005.11.30] [시행일 2005.12.1]

②법 제9조제2항의 규정에 의한 방문증명서(이하 "방문증명서"라 한다)의
규격은 가로 8.7센티미터·세로 12.5센티미터로 하고, 표지의 상단에 "방문
증명서"를, 하단에 "통일부"을 표기한다. [개정 91·2·1, 98·12·31, 2005.11.30]
[시행일 2005.12.1]
③방문증명서 표지의 색상과 면수는 다음 각호와 같다. [개정 98·12·31,
2001·10·31, 2005.11.30] [시행일 2005.12.1]
1. 법 제9조제2항의 규정에 의한 북한방문증명서(이하 “북한방문증명서”
라 한다) : 갈색
가. 법 제9조제2항의 규정에 의한 1회 북한방문증명서 : 4면
나. 법 제9조제2항의 규정에 의한 수시 북한방문증명서 : 10면
2. 법 제9조제2항의 규정에 의한 남한방문증명서(이하 “남한방문증명서”
라 한다) : 청남색
가. 법 제9조제2항의 규정에 의한 1회 남한방문증명서 : 4면
나. 법 제9조제2항의 규정에 의한 수시 남한방문증명서 : 10면
④방문증명서에 기재하여야 할 사항은 다음 각호와 같다. [개정 91·2·1,
98·12·31]
1. 증명서번호
2. 성명
3. 성별
4. 생년월일
5. 방문목적
6. 방문기간
7. 신장
8. 기타 통일부장관이 정하는 사항
⑤제3항제1호 나목 및 제2호 나목의 규정에 의한 수시 북한방문증명서 또
는 수시 남한방문증명서(이하 “수시방문증명서”라 한다)는 남북 교류 및
협력의 추진을 위하여 수시로 남·북한을 방문할 필요가 있다고 통일부장관
이 인정하는 자에 대하여 발급한다.[개정 2001·10·31, 2005.11.30] [시행일
2005.12.1]
⑥관광목적으로 북한을 왕래하는 경우에는 북한방문증명서를 통일부장관

이 발행하는 북한의 방문을 승인하는 공문으로 갈음할 수 있다. [신설
2005.11.30] [시행일 2005.12.1]
⑦제2항 내지 제5항의 규정에 의한 방문증명서는 이를 전자식 카드 또는
컴퓨터 판독용 부호가 부착된 증명서로 발급할 수 있다. [신설 2005.11.30.]
[시행일 2005.12.1]
제10조 (증명서의 발급신청) ①법 제9조제1항 및 제5항 단서의 규정에 의
하여 북한방문증명서를 발급받고자 하는 남한주민 및 외국을 경유하지 아
니하고 남한과 북한을 직접 왕래하는 재외국민은 방문 10일 전까지 다음
각호의 서류를 통일부장관에게 제출하여야 한다. 다만, 가족(8촌 이내의
친·인척, 배우자 또는 배우자이었던 자를 말한다. 이하 같다)인 북한주민을
방문하기 위하여 신청인 본인의 신원에 관한 서류를 미리 제출한 경우에
는 제2호의 규정에 의한 서류를 제출하지 아니할 수 있다. [개정 91·2·1,
95·12·6, 98·12·31, 2001·10·31, 2005.11.30] [시행일 2005.12.1]
1. 방문증명서발급신청서
2. 인적 사항
3. 방문증명서용 사진(발급신청일전 3월이내에 촬영한 천연색 상반신 탈
모사진으로, 가로 3.5센티미터·세로 4.5센티미터의 것을 말한다) 1매
4. 「병역법」 제70조의 규정에 의한 허가서. 다만, 60일이상 북한을 방문
하는 자에 한한다.
5. 북한의 당국이나 단체 등의 초청의사를 확인할 수 있는 서류 또는 자
료
6. 기타 통일부장관이 정하는 서류 또는 자료
②법 제9조제1항의 규정에 의하여 남한방문증명서를 발급받고자 하는 북
한주민은 다음 각호의 서류를 통일부장관에게 제출하여야 한다. [개정
91·2·1, 98·12·31]
1. 방문증명서발급신청서
2. 제1항제3호 및 제6호의 사진·서류 또는 자료
③통일부장관은 필요하다고 인정할 때에는 제1항제4호·제6호 및 제2항제2
호의 규정에 의한 서류 또는 자료를 방문증명서를 교부하는 때에 제출하

게 할 수 있다. [개정 91·2·1, 98·12·31]
④외국에 나가 있는 남한주민 또는 북한주민이 방문증명서의 발급을 신청
하고자 할 때에는 재외공관의 장에게 신청서류를 제출할 수 있다. 이 경우
재외공관의 장은 지체없이 신청서류를 통일부장관에게 송부하여야 한다.
[개정 91·2·1, 98·12·31]
제10조의2 (방문기간의 연장신청) 법 제9조제1항의 규정에 의하여 방문증
명서를 발급받은 자가 방문기간을 연장하고자 하는 경우에는 그 사유를
명시하여 통일부장관에게 신청하여야 한다.[본조신설 2005.11.30] [시행일
2005.12.1]

1. 진정의 요지 피진정인은 진정인을 포함한 일행 27명이 2008. 5. 7.부터 같은 해 5. 9.까 지 방북하기 위해 신청한 북한 방문증 신청서(이하 "방북신청"이라 함)를 처 리하는 과정에서 다음과 같이 진정인 등의 인권을 침해하였다.

가. 피진정인은 방북승인 조건으로 확약서 제출을 요구하였으나, 동 확약 서 요구는 법률적 근거 없이 행해지는 것으로 정부의 지나친 재량권 발동 이며 미래에 부적절한 일이 벌어질 것을 상정해서 확약서(이하 "이 사건 관 련 확약서"라 함)를 요구하는 행위는 인권을 침해하는 것이다. 나. 피진정인은 방북단 27명 중 상임대표 등 5인에 대해서만 확약서 제출 을 요구하였으나 이는 확약서 제출을 요구 받지 않은 나머지 일행에 대해 서도 심각한 압박을 가해 심한 모욕감과 심적 부담을 준 것으로 인권을 침 해한 것이다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정의 요지와 같다. 나. 피진정인 1) 남북관계의 진전에도 불구하고 상호 법률과 제도의 차이로 인해 상 대방 지역에서 발생하는 사고나 위법행위에 대한 처리절차의 제도화가 미 흡한 상황이다. 이에 방북승인에 대해 정부가 구체적인 검토를 거쳐 승인여 부를 결정함에 있어 남북 간 인적교류가 원활하게 이루어지도록 하기 위해 이 사건 관련 확약서 제도를 시행했다. 2) 이 사건 관련 확약서는 1998년 "8.15 전후 종교인 방북"관련 방북 승인 시 각서를 제출받은 바 있고, 2001년부터는 "사회문화분야 승인업무 처리지침"(이하 "승인 업무 지침"이라 함)을 제정하여 방북규모나 방북단체 의 특성을 고려하여 필요시 징구하고 있다.

3) 방북신청에 대한 승인제도는 북한방문 및 북한 주민 접촉의 시기와 장소, 대상과 목적 등 구체적 내용을 검토하여 개별사안에 맞추어 그 승인 여부를 결정하는 것으로 통일부장관의 재량행위에 해당한다. 4) 이 사건 관련 확약서의 내용은 방북신청자가 방북 시 당연히 준수해 야 하는 사항에 대한 주의의무를 환기시키거나 남북화해협력을 저해하지 않도록 하는 일반적인 사항을 당부하는 사항일 뿐 작위나 부작위를 요구하 는 것이 아니며, 확약서 내용을 이행하지 않는 경우는 관련 법률에 의해 처 벌될 뿐이다. 5) 진정인 등의 방북신청은 금강산에서 개최되는 2008년 남북언론인 토 론회를 개최하기 위한 방북으로 신청자 총 27명 중 행사 대표자 및 남북교 류협력질서나 국가안전보장을 해할 우려가 있는 자 등 5명에 대해 이 사건 관련 확약서 제출을 요구하였다. 3. 관련 법령 별지 기재 목록과 같다. 4. 인정사실 진정서, 피진정인 답변서 및 제출 자료에 의하면 1. 진정의 요지에 기재 된 진정인 등의 방북신청 및 이 사건 관련 확약서 제출 사실과 다음 사항 이 사실로 인정된다. 가. 이 사건 관련 확약서의 내용은 다음과 같다. 1) 승인 받은 방북목적을 벗어나는 활동을 하지 않으며, 대한민국의 국

가 정체성을 훼손하거나 북한의 일방적인 정치적 선전, 주장 등에 동조하는 언행을 하지 않는다. 2) 북한 측과 해당분야 협의 시 정부지침을 존중하여 협의하는 등 남북 간 화해.협력 분위기 조성에 기여하도록 한다. 3) 북한 방문과정에서 안전사고 발생 및 관련법규 위반 시 이에 대한 책임은 본인이 감수한다. 나. 승인 업무 지침 "2. 접촉, 방북승인 기준"에 의하면, “방북승인 여부 결정 시 신청인의 인적사항, 대북교류의 목적, 남북관계에 미칠 영향 등을 종합적으로 고려하여 승인여부를 결정한다. 승인 결정시 필요한 경우에는 승인 조건을 함께 부과하거나 각서를 징구할 수 있다.“라고 규정하고 있다. 다. 진정인 등의 방북신청과 피진정인의 방북승인 경과는 다음과 같다. 1) 2008. 5. 1. 진정인을 포함한 "6.15공동선언실천 남측언론분과위원회" 등 일행은 통일부 남북협력교류협력시스템에 방북신청을 하였다. 2) 2008. 5. 6. 피진정인은 관계부처 의견 취합 및 상임대표 등 5명에게 확약서 제출을 요구하여 진정인은 피진정인 소속 담당자에게 확약서 제출 요구를 철회해 줄 것을 요청하였다. 3) 2008. 5. 7. 피진정인은 상임대표 등 5명으로부터 확약서를 제출받고 방북 증명서를 발급하였다.

라. 「남북교류협력에 관한 법률 시행령」제13조 및 동법 시행규칙 제4조 는 통일부장관이 북한 방문 증명서를 발급하기 전에 통일교육원장으로 하 여금 북한 방문 안내교육을 실시할 수 있도록 규정하고 있다. 5. 판단 가. 진정요지 가항 관련 1)「남북교류협력에 관한 법률」은 기본적으로 북한을 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자로 인정하면서 남북대결을 지양하고, 자유왕래를 위한 문호개방의 단계로 나아가기 위하여 종전에 원칙적으로 금지되었던 대북한 접촉을 허용하며 이를 법률적으로 지원하기 위하여 제정된 것이다 (헌법재판소 2000. 7. 20. 98헌바63). 이 법에서 남.북한 통신.왕래.교 역.협력사업 등에 관한 포괄적 규정과 타 법률에 대한 우선적용 등을 규 정하고 있다. 따라서 「헌법」제3조(영토) 및 제14조(거주.이전의 자유)에 도 불구하고 남북분단의 현실로 인해 남.북한 간의 왕래가 크게 제한되는 것이 현실이나, 남.북한 간을 왕래할 자유는「헌법」제14조에서 규정한 거 주.이전의 자유(여행의 자유)로 「남북교류협력에 관한 법률」등의 법률이 정하는 바에 따라 보호되어야 한다. 2) 「남북교류협력에 관한 법률」제9조 제1항은 “남한과 북한의 주민이 남한과 북한을 왕래하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 통일 부장관이 발급한 증명서를 소지하여야 한다.”고 규정하였고, 이 법의 취지 나 남북관계의 현실을 감안할 때 동 증명서의 발급(방북승인)은 통일부장관 의 재량행위임이 분명해 보인다. 즉, 이 법은 통일부장관은 "대통령령이 정 하는 바"에 따라 증명서를 발급하도록 하여 통일부장관의 재량의 범위를 제 한하고 있는데, 현행 「남북교류협력에 관한 법률 시행령」에는 증명서 발

급 요건 등 통일부장관의 방북 승인 재량을 제한하는 규정을 찾을 수가 없 다. 다만, 통일부장관은 국민의 권리나 의무를 생성할 수 없는 내부지침인 "승인 업무 지침"에 방북승인기준 등을 정하고 있다. 피진정인의 이 사건 관 련 확약서 제출요구는 동 지침에 근거한 것이다. 3) 이 사건 관련 확약서의 내용은 방북자에 대한 교육 등으로 충분히 환기시킬 수 있는 내용이고 확약서를 제출한 자가 확약사항을 이행하지 않 는 경우에도 동 확약서를 근거로 처벌이나 제재가 어려운 점을 보면 확약 서 요구가 실효성이 있는지 의문이 있다. 그러나 이 사건 확약서의 제출이 실질적으로 어떠한 효력이 있는지 여부와는 별개로 그 제출을 요구하는 행 위는 방북 신청자에게 의무를 부과하는 것이고 그 의무를 이행하지 아니하 는 경우 방북승인이 지체되거나 불승인되므로 확약서 제출을 요구하기 위 해서는 법률적 근거가 필요하다. 따라서 방북승인 시「남북교류협력에 관한 법률」이 규정한 바에 따라 방문승인 요건을 대통령령에 정하지 아니하고 통일부장관의 재량만으로 내부지침에 근거해 이 사건 관련 확약서 제출 의 무를 부과하는 것은 법률적 근거 없이 동법이 정한 남.북한 간 왕래를 제 한하는 것으로 피진정인의 재량의 범위를 벗어나 진정인 등의 거주.이전 의 자유(여행의 자유)를 침해한 것이다. 피진정인에게 대하여 취할 조치에 관하여 살펴보면, 피진정인이 주 장하는 이 사건 관련 확약서 제도 시행의 취지는 「남북교류협력에 관한 법률 시행령」제13조 및 동법 시행규칙 제4조에 의한 "북한방문 안내교육"의 내용에 포함하거나 "방북승인 시" 조건의 부과 등을 통해 그 재량으로 소기 의 목적을 달성할 수 있는 점 등을 감안하면 이 사건 관련 확약서 제도의 폐지가 필요하다고 본다. 그러나 방북승인에 불가피하여 폐지가 어려운 경

우에는 법률적 근거를 마련하는 것이 필요한 것으로 판단된다. 나. 진정요지 나항 관련 이 사건 관련 확약서 제출을 요구받지 않은 방북 신청자들이 일행 중 일부가 확약서를 제출하지 않았다는 이유로 방북승인이 지연되는 경우, 일 정의 착오 등을 염려하여 불안해하거나 불쾌감을 느낄 수도 있을 것이다. 그러나 이와 같은 이유로 피진정인이 방북승인을 지연하는 것이 정당한 것 인가가 문제될 수 있어 보이나, 여기서 발생하는 불안감 등은 승인의 지연 에서 발생하는 것으로서 이것이 모멸감이나 수치심을 줘 인격권을 침해하 는 것에 이르렀다고 보기는 어렵다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 진정요지 가항과 관련해서는「국가인권위원회법」
제44조 제1항 제2호에 따라 권고하기로 하고, 진정요지 나항과 관련해서는 동법 제39조 제1항 제2호에 의거 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.