05진차364

서울광장 사용 불허는 평등권을 침해한 것이므로 서울광장에 대한 자의적인 사용허가로 인해 국민의 기본권이 침해되지 않도록 재발방지 대책 및 광장사용의 구체적 기준을 마련할 것을 권고

서울광장 사용 불허는 평등권 침해

피진정인에게 서울광장에 대한 자의적인 사용허가로 인해 국민의 기본 권이 침해되지 않도록 재발방지 대책 및 광장사용의 구체적 기준을 마 련할 것을 권고한다.

국 가 인 권 위 원 회
전 원 위 원 회
결 정
사 건 05진차364 서울광장 사용신청 불허로 인한 평등권 침해
진 정 인 ○○○○○○○○협의회 외 4개 기관
피진정인 서울특별시장
주 문
피진정인에게 서울광장에 대한 자의적인 사용허가로 인해 국민의 기본
권이 침해되지 않도록 재발방지 대책 및 광장사용의 구체적 기준을 마
련할 것을 권고한다.
이 유
Ⅰ. 진정요지
1. 2005. 4. ○○. 제○○회 ○○행사위원회에서는 같은 해 6. ○○.
서울시청 앞 서울광장에서 "제○○회 ○○추모문화제(이하 “추모제”라

한다)"를 개최하고자 광장사용을 신청하였으나, 피진정인은 동 추모제
가 "서울광장목적 즉, 보편적이고 대중적인 일반적 의미의 문화활동에
맞지 않는다"는 이유로 광장사용을 불허하였던 바, 동 추모제와 성격이
동일하거나 유사한 다른 추모행사 등은 허가된 점에 비추어 볼 때, 이
는 자의적이고 주관적으로 이루어진 처분으로 진정인들의 평등권을 침
해한 차별행위이다.
2.「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」(이하 “서울
광장에 관한 조례”라 한다)제4조 및 제5조는 서울광장 사용 허가와 관
련하여 규정하고 있는 바, 이는 「헌법」제21조에서 보장한 집회와 시
위의 자유 및 집회 허가금지의 원칙을 침해한 것이며「집회 및 시위에
관한 법률」제6조를 위반한 것이다. 또한 관할 경찰관서장의 고유권한
인 집회 또는 시위 장소의 사용금지, 제한에 관한 권한을 피진정인에
게 부여하고 있고, 국민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항임에도
「지방자치법」제15조에 규정한 법률의 위임을 받지 않아 위법하다.
Ⅱ. 피진정인 주장요지
1. 서울광장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제43조 및 동법
시행령 제49조의 규정에 의해 설치된 "교통광장"으로, 사용관계의 법적
성격은 서울특별시 서울광장에 관한 조례 제1조 및 제5조에 의해 불특
정 일반시민에게는 자유이용 관계이고, 특정 단체나 개인이 집단적 사
용을 하려 할 때에는 허가사용 관계로 규정되어 있다.

2. 진정인들의 서울광장 사용신청을 불허한 이유는 추모제 행사내용
이 광장조성목적에 위배된다고 판단하였기 때문이며, 동 조례가 규정
하는 문화활동이란 불특정 일반시민의 보편적이고 대중적인, 일반적인
의미의 문화활동을 의미하는 것으로 동 추모제의 집결방법, 행사내용
등이 광장조성목적이나 광장관리측면에서 부적합하다고 판단하였다.
기타 불허사례로 2004. 11. ○. 행사내용이 이 사건 추모제와 유사하였
던 "○○대회"를 위한 서울광장 사용신청에 대하여 마찬가지로 광장조
성목적에 위배된다고 판단하여 불허한 바 있다.
3. 서울광장에 관한 조례는 「지방자치법」제15조, 제135조 및 「지
방재정법」제107조의2 규정에 의하여 주민의 복지증진, 공공시설과 공
유재산의 효율적 관리를 목적으로 법률의 위임을 받아 제정된 것이고,
이용 및 사용관계에 있어서도 일반시민은 허가 없이 자유이용을 원칙
으로 하되 특정목적을 위한 특정단체의 배타적인 사용관계에 있어서만
제한적으로 허가를 받도록 규정하고 있으며, 서울광장 신청기간이 경
과하였다 하더라도 집회신고가 가능하도록 그 신청기간을 규정하고 있
으므로「헌법」제21조에서 보장한 집회와 시위의 자유 및 집회 허가금
지의 원칙을 침해하였다고 할 수 없다.
4. 「집회 및 시위에 관한 법률」과 서울광장에 관한 조례는 제정목
적이 서로 다르고, 집회·시위의 경우 동법에 의해 신고된 적법한 집
회를 동 조례로 금지할 수 없고 또한 동 조례에 의해 허가를 받았다
하더라도 동법의 적용을 배제할 수도 없는 것이므로, 관찰경찰서장은
서울광장에 관한 조례에 의한 허가유무와 관계없이 동법을 독립적으로
집행하는데 아무런 제한이 없어 동 조례가 동법에 위반된다고 할 수

행사명(행사일) 신청기관 행사내용 참석인원 사용시간
○○ 추모제
(2004.6.○)
○○
·공연1 : 노래3곡
·주최자 인사말
·추도사
·추모의식
·공연 : 춤 공연
. 2시간
○○
(2004.6.○○)
○○
·1부 ○○ : 찬양, 찬
송 및 기도, 설교, 헌
금, 합심기도, 광고 및
축도
·2부 ○○ : 국민의례,
약
5~6,000명
2시간
없다.
5. 동 조례는 「지방자치법」제15조, 제135조 및 「지방재정법」제
107조의2에 의해 법률의 위임 및 적법한 절차에 따라 주민의 복지증
진, 공공시설과 공유재산의 효율적 관리를 위하여 제정한 것이므로,
「지방자치법」제15조에 위배된다고 볼 수 없다.
Ⅲ. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
Ⅳ. 인정사실
1. 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」는 2004. 5.
20. 제정되었으며, 2004. 4. 1.부터 2005. 8. 1.까지 137건의 행사가 허가
되어 서울광장에서 실시되었고, 허가 사례 중 일부는 다음과 같다.

메시지 전달, 결의문
낭독, 구호 및 만세삼
창 등
○○ (2004.6.○○) ○○ ○○ 궐기대회 약 30,000명 7시간
○○
(2004.10.○)
○○
·1부 ○○ : 찬양, 찬
송 및 기도, 설교, 헌
금, 합심기도, 광고 및
축도
·2부 ○○ : 국민의례,
메시지 전달, 결의문
낭독, 구호 및 만세삼
창 등
약
5~6,000명
2시간
○○ (2004.10.○○) ○○ ○○ 궐기대회 약 30,000명 7시간
○○ (2004.11.○○) ○○
·○○ (4000여명 집결)
: 대회사, 투쟁사, 문예
패 공연, 상징의식, 결
의문 낭독
·○○ 사전대회 및 문
화제 : 노래패 공연, 율
동패 공연, 국가보안법
폐지 합동 문예공연
·○○ : 대회사, 정치
연설, 문예공연, 노래,
결의문 낭독, 해산 등
약 10,000명 12시간
○○ 추모제
(2004.11.○○)
○○
·가족대표 인사말
·사건 진행 경과보고
·참여단체 대표 인사
말
·추모사
·추모공연 : 춤
·헌화
약 100명 4시간
○○ (2005.3.○○) ○○
·사전행사 : 유명가수
초청공연
·대회사, 경력사, 시민
에게 드리는 글, 건의문
낭독, 구호제창, 시민합
창 등
·건의문 전달
약 40,000명 8시간

행사명(행사일) 신청기관 행사내용 참석인원 사용시간
제○○회 ○○
추모문화제
(2005.6.○○.)
○○
·청소년 문화행사
·범국민 추모 기념식:민
중의례, 소개, 대회사, 추
모사, 추모가, 추도문 낭
독, 유가족 인사, 분향 및
헌화
·시민문화제:문화공연,
노래, 촛불행사
약 2,000명 12시간
2. 피진정인이 불허한 행사는 2004. 11. ○. "○○대회" 및 이 사건 추
모제 총 2건이며, 이 사건 추모제의 내용은 다음과 같다.
3. 서울광장에 관한 조례 제1조는 “시민의 건전한 여가선용과 문화활
동 등을 위한 서울광장의 사용 및 관리에 필요한 사항을 규정함을 목
적으로 한다”고 규정하고 있고, 동 조례에 근거하여 피진정인은 진정
사건과 같은 추모제라는 제목의 행사 및 궐기대회 등 집회·시위 형태
의 행사도 허가한 바 있다.
Ⅴ. 판단
1. 사적공간과 달리, 공원·광장·교량 등은 일반인이 자유로이 사용할
수 있는 공적 공간으로 공공용물이라 할 수 있는 바, 서울광장은 현재
공부상 "도로"이며 피진정인의 주장에 의하여도 "교통광장"이므로 이는
공공용물 중에서도 사인이 아무런 허가나 제한 없이 사용할 수 있는
공물인 자유사용공물이라 하겠다. 이처럼 서울광장이 일반 국민의 자
유로운 이용에 제공되는 것을 목적으로 하는 자유사용공물로서의 광장
이기는 하나, 피진정인은「지방자치법」제135조에 의한 공물관리권에

근거하여 서울광장의 본래 목적을 침해하는 이용, 서울광장의 유지·관
리에 곤란을 초래하는 이용 등에 대해 합리적인 제한을 가할 수 있음
은 당연하다. 그러나 자유사용공물인 서울광장의 이용목적을 제한하는
것은 「헌법」제37조제2항의 일반적 법률유보에 따라야 하고 법령을
위반하지 않는 범위 내에서만 가능하다 할 것인 바, 그 이유는 자유사
용공물의 목적은 일반의 자유이용에 제공하는 것이고, 자유이용이란
누구에게나 개방되어 있을 뿐 아니라 이용목적을 특정하지 않는 이용
을 말하며, 따라서 서울광장의 자유이용권은 국민에게 보장된 권리이
기 때문이다.
2. 피진정인은 진정인들의 서울광장 사용신청을 불허한 것은 행사내
용이 광장조성목적에 위배되기 때문이었다고 주장하나, 이러한 견해는
서울광장에 관한 조례 제1조의 “여가선용과 문화활동 등”이라는 목적
을 자의적으로 최협의 개념으로 해석·적용한 것으로 타당하다고 보기
어렵다. 서울광장에서는 2004. 4. 1.부터 2005. 8. 1. 까지 총 137건의 행
사가 허가·개최되었으며, 이 중에는 인정사실 1.에서 밝힌 바와 같이
"○○ 추모제", "○○ 추모제" 등 이 사건 추모제와 같은 추모제 형식의
행사가 있었던 바, 이러한 선례에 비추어 볼 때 이 사건 추모제에 대
하여는 동 조례 제1조의 “여가선용과 문화활동 등”에 대한 다른 해석
을 적용하였기 때문이다.
따라서 이미 사용허가를 받은 다른 행사들과 비교할 때 이 사건 추
모제가 유독 “여가선용과 문화활동 등”이라는 목적에 적합하지 아니하
다고 볼 수 없음에도 불구하고 피진정인이 이를 불허가 처분한 것은
동 조례에 대한 자의적 해석으로 인해 진정인을 합리적 이유 없이 차
별한 것으로 판단된다.

3. 「지방자치법」제135조 규정에 의해 지방자치단체는 공물관리권
이 인정되고 조례로서 스스로 설치·관리하는 공공장소의 특별사용에 대
한 이용규제 및 사용제한을 할 수 있으나 이 경우에도 조례의 일반적
입법 한계인 헌법 및 법령의 범위 안에서만 허용될 수 있다. 우리 헌
법재판소는 “집회의 자유는 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로
결정할 수 있는 권리를 보장하며, 집회의 장소는 집회의 목적을 달성
하는데 매우 중요한 역할을 하기 때문에 집회 장소를 자유롭게 선택할
수 있어야만 집회의 자유가 비로소 효과적으로 보장되므로 장소선택의
자유는 집회의 자유의 실질을 형성하는 것(헌법재판소 2005. 11. 24,
2004헌가17)”이라고 판시하고 있고, 「집회 및 시위에 관한 법률」은
금지시간, 금지장소, 교통유통을 위한 제한 등을 제외하고는 집회를 위
해 모든 공공장소에 대한 허가 없는 특별사용을 보장하고 있다.
이 사건 "추모제"가 문화활동인지 집회인지 여부는 별론으로 하더라
도, 서울광장 또한 집회 및 시위의 자유가 보장되는 장소임은 명백하
며 이 경우 「헌법」,「집회 및 시위에 관한 법률」의 원칙과 규정에
따라 규율되어야 함에도 불구하고, 서울광장에 관한 조례 제1조, 제4조
및 제5조의 해석에 따라 서울광장에서의 집회 및 시위가 불허될 여지
가 존재한다. 따라서 동 조례가 「집회 및 시위에 관한 법률」에 의해
신고된 집회까지도 적용대상으로 하여 사용허가 및 제한할 수 있도록
해석, 적용된다면 이는 위헌, 위법한 조례가 될 것이다.
또한 동 조례가 서울광장에서의 집회 및 시위에도 적용된다고 해석하
여 「집회 및 시위에 관한 법률」에 아무런 위임규정이 없음에도 불구
하고 동 조례에 근거하여 사용허가를 받게 하거나 별도의 사용우선순
위를 부여한다면, 이는 법률의 위임 없이 국민의 기본권을 제한하는

것으로 「지방자치법」제15조 단서를 위반하는 위헌, 위법한 조례가
될 것이다.
따라서 피진정인은 동 조례를 집회 및 시위에도 적용하여 헌법 및 법
률에 위반하는 결과가 초래되지 않도록 동 조례의 적용범위, 서울광장
에서 열리는 집회 및 시위의 통고제도 등 광장사용의 구체적 기준을
마련하여야 할 것이다.
Ⅵ. 결론
따라서 "제○○회 ○○추모문화제" 개최를 위한 서울광장의 사용을
허가하지 않은 피진정인의 행위는 진정인들의 평등권을 침해한 것이므
로 「국가인권위원회법」제44조제1항제2호에 의거 주문과 같이 결정한
다.
2006. 5. 22.
위 원 장 조 영 황
위 원 최 영 애
위 원 김 호 준
위 원 정 강 자

위 원 김 만 흠
위 원 이 해 학
위 원 나 천 수
위 원 정 인 섭
위 원 최 금 숙
위 원 원 형 은

관계법령
1. 집회 및 시위에 관한 법률
제3조(집회 및 시위의 방해금지) ①누구든지 폭행·협박 기타의 방법으로
평화적인 집회 또는 시위를 방해하거나 질서를 문란하게 하여서는 아니된
다.
②누구든지 폭행·협박 기타의 방법으로 집회 또는 시위의 주최자 및 질서
유지인의 이 법의 규정에 의한 임무의 수행을 방해하여서는 아니된다.
③집회 또는 시위의 주최자는 평화적인 집회 또는 시위가 방해될 염려가
있다고 인정될 때에는 관할경찰관서에 그 사실을 통고하여 보호를 요청할
수 있다. 이 경우 관할 경찰관서의 장은 정당한 이유없이 보호요청을 거절
하여서는 아니된다.
제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ①옥외집회 또는 시위를 주최하고자 하
는 자는 그 목적, 일시(소요시간을 포함한다), 장소, 주최자(단체인 경우에는
그 대표자를 포함한다)·연락책임자·질서유지인의 주소·성명·직업·연락
처, 참가예정단체 및 참가예정인원과 시위방법(진로 및 약도를 포함한다)을
기재한 신고서를 옥외집회 또는 시위의 720시간 전부터 48시간전에 관할
경찰서장에게 제출하여야 한다. (생략)
제8조(집회 및 시위의 금지 또는 제한통고)(중략) ②집회 또는 시위의 시간
과 장소가 경합되는 2이상의 신고가 있고 그 목적으로 보아 서로 상반되거
나 방해가 된다고 인정될 경우에는 뒤에 접수된 집회 또는 시위에 대하여
제1항의 규정에 준하여 그 집회 또는 시위의 금지를 통고할 수 있다.
③다음 각호의 1에 해당하는 경우로서 그 거주자 또는 관리자가 시설이나
장소의 보호를 요청하는 때에는 집회 또는 시위의 금지 또는 제한을 통고
할 수 있다. 이 경우 집회 또는 시위의 금지통고에 대하여는 제1항의 규정
을 준용한다.
1. 제6조제1항의 신고서에 기재된 장소(이하 이 항에서 “신고장소”라 한다)
가 타인의 주거지역이나 이와 유사한 장소로서 집회 또는 시위로 인하여
재산 또는 시설에 심각한 피해가 발생하거나 사생활의 평온에 현저한 해를

입힐 우려가 있는 경우
2. 신고장소가 초·중등교육법 제2조의 규정에 의한 학교의 주변지역으로서
집회 또는 시위로 인하여 학습권은 현저히 침해할 우려가 있는 경우
3. 신고장소가 군사시설보호법 제2조제1호의 규정에 의한 군사시설의 주변
지역으로서 집회 또는 시위로 인하여 시설이나 군작전의 수행에 심각한 피
해가 발생할 우려가 있는 경우
2. 지방자치법
제15조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를
제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌
칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제135조(공공시설) ①지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공
시설을 설치할 수 있다.
②제1항의 공공시설의 설치 및 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없는 경
우에는 조례로 정한다.
③제1항의 공공시설은 관계지방자치단체의 동의를 얻어 그 지방자치단체의
구역밖에 설치할 수 있다.
3. 서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례
제1조(목적) 이 조례는 시민의 건전한 여가선용과 문화활동 등을 위한 서울
광장의 사용 및 관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제4조(사용신청) 광장을 사용하고자 하는 자는 사용목적과 일시, 신청인의
성명과 주소, 사용예정인원 등을 기재한 별지 서식의 광장사용허가신청서를
사용하고자 하는 날(이하 “사용일”이라 한다)의 60일 전부터 7일전에 시장
에게 제출하여야 한다.
제5조(사용허가 및 사용제한) ①시장은 제4조의 규정에 의하여 제출된 광장
사용허가신청서에 따라 광장사용계획을 수립하며 신청인은 규칙에서 정하
는 사항을 준수하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 광
장사용을 허가하지 아니할 수 있다.

1. 광장의 조성목적에 위배되는 경우
2. 타 법령 등의 규정에 의해 그 이용이 제한되는 경우
②제1항의 규정에 의하여 사용을 허가하는 때에 사용일이 중복된 경우에는
신청순위에 의하여 허가하되, 다음 각 호의 1에 해당하는 행사를 우선하여
허가할 수 있다.
1. 공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사
2. 공연과 전시회 등 문화·예술행사
3. 어린이 및 청소년 관련행사
4. 구 지방재정법시행령 (2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 전문개
정되기 전의 것)
제107조의2(공유재산관리조례) 지방자치단체는 제77조 내지 제107조의 규정
에 의한 공유재산의 대부, 사용·수익허가, 매각, 교환, 양여 및 보전·관리
등에 관하여 필요한 경우 공유재산관리에 관한 조례를 제정할 수 있다.
(위 전문 개정시 삭제됨)

Ⅰ. 진정요지 1. 2005. 4. ○○. 제○○회 ○○행사위원회에서는 같은 해 6. ○○. 서울시청 앞 서울광장에서 "제○○회 ○○추모문화제(이하 “추모제”라

한다)"를 개최하고자 광장사용을 신청하였으나, 피진정인은 동 추모제 가 "서울광장목적 즉, 보편적이고 대중적인 일반적 의미의 문화활동에 맞지 않는다"는 이유로 광장사용을 불허하였던 바, 동 추모제와 성격이 동일하거나 유사한 다른 추모행사 등은 허가된 점에 비추어 볼 때, 이 는 자의적이고 주관적으로 이루어진 처분으로 진정인들의 평등권을 침 해한 차별행위이다. 2.「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」(이하 “서울 광장에 관한 조례”라 한다)제4조 및 제5조는 서울광장 사용 허가와 관 련하여 규정하고 있는 바, 이는 「헌법」제21조에서 보장한 집회와 시 위의 자유 및 집회 허가금지의 원칙을 침해한 것이며「집회 및 시위에 관한 법률」제6조를 위반한 것이다. 또한 관할 경찰관서장의 고유권한 인 집회 또는 시위 장소의 사용금지, 제한에 관한 권한을 피진정인에 게 부여하고 있고, 국민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항임에도
「지방자치법」제15조에 규정한 법률의 위임을 받지 않아 위법하다.
Ⅱ. 피진정인 주장요지 1. 서울광장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제43조 및 동법 시행령 제49조의 규정에 의해 설치된 "교통광장"으로, 사용관계의 법적 성격은 서울특별시 서울광장에 관한 조례 제1조 및 제5조에 의해 불특 정 일반시민에게는 자유이용 관계이고, 특정 단체나 개인이 집단적 사 용을 하려 할 때에는 허가사용 관계로 규정되어 있다.

2. 진정인들의 서울광장 사용신청을 불허한 이유는 추모제 행사내용 이 광장조성목적에 위배된다고 판단하였기 때문이며, 동 조례가 규정 하는 문화활동이란 불특정 일반시민의 보편적이고 대중적인, 일반적인 의미의 문화활동을 의미하는 것으로 동 추모제의 집결방법, 행사내용 등이 광장조성목적이나 광장관리측면에서 부적합하다고 판단하였다. 기타 불허사례로 2004. 11. ○. 행사내용이 이 사건 추모제와 유사하였 던 "○○대회"를 위한 서울광장 사용신청에 대하여 마찬가지로 광장조 성목적에 위배된다고 판단하여 불허한 바 있다. 3. 서울광장에 관한 조례는 「지방자치법」제15조, 제135조 및 「지 방재정법」제107조의2 규정에 의하여 주민의 복지증진, 공공시설과 공 유재산의 효율적 관리를 목적으로 법률의 위임을 받아 제정된 것이고,
이용 및 사용관계에 있어서도 일반시민은 허가 없이 자유이용을 원칙 으로 하되 특정목적을 위한 특정단체의 배타적인 사용관계에 있어서만 제한적으로 허가를 받도록 규정하고 있으며, 서울광장 신청기간이 경 과하였다 하더라도 집회신고가 가능하도록 그 신청기간을 규정하고 있 으므로「헌법」제21조에서 보장한 집회와 시위의 자유 및 집회 허가금 지의 원칙을 침해하였다고 할 수 없다. 4. 「집회 및 시위에 관한 법률」과 서울광장에 관한 조례는 제정목 적이 서로 다르고, 집회.시위의 경우 동법에 의해 신고된 적법한 집 회를 동 조례로 금지할 수 없고 또한 동 조례에 의해 허가를 받았다 하더라도 동법의 적용을 배제할 수도 없는 것이므로, 관찰경찰서장은 서울광장에 관한 조례에 의한 허가유무와 관계없이 동법을 독립적으로 집행하는데 아무런 제한이 없어 동 조례가 동법에 위반된다고 할 수

행사명(행사일) 신청기관 행사내용 참석인원 사용시간
○○ 추모제 (2004.6.○)
○○
.공연1 : 노래3곡
.주최자 인사말
.추도사
.추모의식
.공연 : 춤 공연
. 2시간
○○
(2004.6.○○)
○○
.1부 ○○ : 찬양, 찬 송 및 기도, 설교, 헌 금, 합심기도, 광고 및 축도
.2부 ○○ : 국민의례,
약 5~6,000명 2시간 없다. 5. 동 조례는 「지방자치법」제15조, 제135조 및 「지방재정법」제 107조의2에 의해 법률의 위임 및 적법한 절차에 따라 주민의 복지증 진, 공공시설과 공유재산의 효율적 관리를 위하여 제정한 것이므로,
「지방자치법」제15조에 위배된다고 볼 수 없다.
Ⅲ. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다.
Ⅳ. 인정사실 1. 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」는 2004. 5. 20. 제정되었으며, 2004. 4. 1.부터 2005. 8. 1.까지 137건의 행사가 허가 되어 서울광장에서 실시되었고, 허가 사례 중 일부는 다음과 같다.

메시지 전달, 결의문 낭독, 구호 및 만세삼 창 등
○○ (2004.6.○○) ○○ ○○ 궐기대회 약 30,000명 7시간
○○
(2004.10.○)
○○
.1부 ○○ : 찬양, 찬 송 및 기도, 설교, 헌 금, 합심기도, 광고 및 축도
.2부 ○○ : 국민의례,
메시지 전달, 결의문 낭독, 구호 및 만세삼 창 등 약
5~6,000명 2시간
○○ (2004.10.○○) ○○ ○○ 궐기대회 약 30,000명 7시간
○○ (2004.11.○○) ○○
.○○ (4000여명 집결)
: 대회사, 투쟁사, 문예 패 공연, 상징의식, 결 의문 낭독
.○○ 사전대회 및 문 화제 : 노래패 공연, 율 동패 공연, 국가보안법 폐지 합동 문예공연
.○○ : 대회사, 정치 연설, 문예공연, 노래,
결의문 낭독, 해산 등 약 10,000명 12시간
○○ 추모제 (2004.11.○○)
○○
.가족대표 인사말
.사건 진행 경과보고
.참여단체 대표 인사 말
.추모사
.추모공연 : 춤
.헌화 약 100명 4시간
○○ (2005.3.○○) ○○
.사전행사 : 유명가수 초청공연
.대회사, 경력사, 시민 에게 드리는 글, 건의문 낭독, 구호제창, 시민합 창 등
.건의문 전달 약 40,000명 8시간

행사명(행사일) 신청기관 행사내용 참석인원 사용시간 제○○회 ○○
추모문화제 (2005.6.○○.)
○○
.청소년 문화행사
.범국민 추모 기념식:민 중의례, 소개, 대회사, 추 모사, 추모가, 추도문 낭 독, 유가족 인사, 분향 및 헌화
.시민문화제:문화공연,
노래, 촛불행사 약 2,000명 12시간 2. 피진정인이 불허한 행사는 2004. 11. ○. "○○대회" 및 이 사건 추 모제 총 2건이며, 이 사건 추모제의 내용은 다음과 같다. 3. 서울광장에 관한 조례 제1조는 “시민의 건전한 여가선용과 문화활 동 등을 위한 서울광장의 사용 및 관리에 필요한 사항을 규정함을 목 적으로 한다”고 규정하고 있고, 동 조례에 근거하여 피진정인은 진정 사건과 같은 추모제라는 제목의 행사 및 궐기대회 등 집회.시위 형태 의 행사도 허가한 바 있다.
Ⅴ. 판단 1. 사적공간과 달리, 공원.광장.교량 등은 일반인이 자유로이 사용할 수 있는 공적 공간으로 공공용물이라 할 수 있는 바, 서울광장은 현재 공부상 "도로"이며 피진정인의 주장에 의하여도 "교통광장"이므로 이는 공공용물 중에서도 사인이 아무런 허가나 제한 없이 사용할 수 있는 공물인 자유사용공물이라 하겠다. 이처럼 서울광장이 일반 국민의 자 유로운 이용에 제공되는 것을 목적으로 하는 자유사용공물로서의 광장 이기는 하나, 피진정인은「지방자치법」제135조에 의한 공물관리권에

근거하여 서울광장의 본래 목적을 침해하는 이용, 서울광장의 유지.관 리에 곤란을 초래하는 이용 등에 대해 합리적인 제한을 가할 수 있음 은 당연하다. 그러나 자유사용공물인 서울광장의 이용목적을 제한하는 것은 「헌법」제37조제2항의 일반적 법률유보에 따라야 하고 법령을 위반하지 않는 범위 내에서만 가능하다 할 것인 바, 그 이유는 자유사 용공물의 목적은 일반의 자유이용에 제공하는 것이고, 자유이용이란 누구에게나 개방되어 있을 뿐 아니라 이용목적을 특정하지 않는 이용 을 말하며, 따라서 서울광장의 자유이용권은 국민에게 보장된 권리이 기 때문이다. 2. 피진정인은 진정인들의 서울광장 사용신청을 불허한 것은 행사내 용이 광장조성목적에 위배되기 때문이었다고 주장하나, 이러한 견해는 서울광장에 관한 조례 제1조의 “여가선용과 문화활동 등”이라는 목적 을 자의적으로 최협의 개념으로 해석.적용한 것으로 타당하다고 보기 어렵다. 서울광장에서는 2004. 4. 1.부터 2005. 8. 1. 까지 총 137건의 행 사가 허가.개최되었으며, 이 중에는 인정사실 1.에서 밝힌 바와 같이 "○○ 추모제", "○○ 추모제" 등 이 사건 추모제와 같은 추모제 형식의 행사가 있었던 바, 이러한 선례에 비추어 볼 때 이 사건 추모제에 대 하여는 동 조례 제1조의 “여가선용과 문화활동 등”에 대한 다른 해석 을 적용하였기 때문이다. 따라서 이미 사용허가를 받은 다른 행사들과 비교할 때 이 사건 추 모제가 유독 “여가선용과 문화활동 등”이라는 목적에 적합하지 아니하 다고 볼 수 없음에도 불구하고 피진정인이 이를 불허가 처분한 것은 동 조례에 대한 자의적 해석으로 인해 진정인을 합리적 이유 없이 차 별한 것으로 판단된다.

3. 「지방자치법」제135조 규정에 의해 지방자치단체는 공물관리권 이 인정되고 조례로서 스스로 설치.관리하는 공공장소의 특별사용에 대 한 이용규제 및 사용제한을 할 수 있으나 이 경우에도 조례의 일반적 입법 한계인 헌법 및 법령의 범위 안에서만 허용될 수 있다. 우리 헌 법재판소는 “집회의 자유는 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로 결정할 수 있는 권리를 보장하며, 집회의 장소는 집회의 목적을 달성 하는데 매우 중요한 역할을 하기 때문에 집회 장소를 자유롭게 선택할 수 있어야만 집회의 자유가 비로소 효과적으로 보장되므로 장소선택의 자유는 집회의 자유의 실질을 형성하는 것(헌법재판소 2005. 11. 24,
2004헌가17)”이라고 판시하고 있고, 「집회 및 시위에 관한 법률」은 금지시간, 금지장소, 교통유통을 위한 제한 등을 제외하고는 집회를 위 해 모든 공공장소에 대한 허가 없는 특별사용을 보장하고 있다. 이 사건 "추모제"가 문화활동인지 집회인지 여부는 별론으로 하더라 도, 서울광장 또한 집회 및 시위의 자유가 보장되는 장소임은 명백하 며 이 경우 「헌법」,「집회 및 시위에 관한 법률」의 원칙과 규정에 따라 규율되어야 함에도 불구하고, 서울광장에 관한 조례 제1조, 제4조 및 제5조의 해석에 따라 서울광장에서의 집회 및 시위가 불허될 여지 가 존재한다. 따라서 동 조례가 「집회 및 시위에 관한 법률」에 의해 신고된 집회까지도 적용대상으로 하여 사용허가 및 제한할 수 있도록 해석, 적용된다면 이는 위헌, 위법한 조례가 될 것이다. 또한 동 조례가 서울광장에서의 집회 및 시위에도 적용된다고 해석하 여 「집회 및 시위에 관한 법률」에 아무런 위임규정이 없음에도 불구 하고 동 조례에 근거하여 사용허가를 받게 하거나 별도의 사용우선순 위를 부여한다면, 이는 법률의 위임 없이 국민의 기본권을 제한하는

것으로 「지방자치법」제15조 단서를 위반하는 위헌, 위법한 조례가 될 것이다. 따라서 피진정인은 동 조례를 집회 및 시위에도 적용하여 헌법 및 법 률에 위반하는 결과가 초래되지 않도록 동 조례의 적용범위, 서울광장 에서 열리는 집회 및 시위의 통고제도 등 광장사용의 구체적 기준을 마련하여야 할 것이다.
Ⅵ. 결론 따라서 "제○○회 ○○추모문화제" 개최를 위한 서울광장의 사용을 허가하지 않은 피진정인의 행위는 진정인들의 평등권을 침해한 것이므 로 「국가인권위원회법」제44조제1항제2호에 의거 주문과 같이 결정한 다.