국가인권위원회
결정
15정책0011
헌법재판소 2014헌가9 의견제출의 건
국가인권위원회 전원위원회
의결일: 2015년 5월 11일
주문
국가인권위원회는 헌법재판소 2014헌가9 사건(정신보건법 제24조 제1 항 등 위헌제청)과 관련하여, 헌법재판소에 「정신보건법」제24조 제1 항, 제2항이 「헌법」제12조의 신체의 자유와 제10조의 자기결정권을 침해하여 헌법에 위반된다는 의견을 제출한다.
이유
국 가 인 권 위 원 회
결 정
제 목 헌법재판소 2014헌가9 사건에 대한 의견제출
주 문
국가인권위원회는 헌법재판소 2014헌가9 사건(정신보건법 제24조 제1
항 등 위헌제청)과 관련하여, 헌법재판소에 「정신보건법」제24조 제1
항, 제2항이 「헌법」제12조의 신체의 자유와 제10조의 자기결정권을
침해하여 헌법에 위반된다는 의견을 제출한다.
이 유
Ⅰ. 의견제출 배경
서울중앙지방법원은 2014. 5. 14. 보호의무자에 의한 정신보건시설
강제입원과 관련된 조항인「정신보건법」제24조 제1항, 제2항에 대하
여 위헌법률심판을 제청(2014초기408)하였고, 이에 헌법재판소에서 심
판이 진행중(2014헌가9)이다.
국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)는 그동안 정신보건시설에 대
한 진정사건의 처리, 『정신장애인 인권 증진을 위한 국가보고서』
(2009년) 발간, 「정신보건법전부개정법률안」에 대한 의견표명(2013년)
등을 통하여, 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권 등을 중대하게
침해할 우려가 있는 비자의입원에 대하여 그 요건과 절차를 강화하는
등「정신보건법」상의 비자의입원제도가 개선되어야 한다는 의견을 밝
혀왔다. 비자의입원의 거의 대부분이 「정신보건법」제24조 제1항 및
제2항(이하 “심판 대상 조항”이라 한다)에 따른 보호의무자에 의한 입
원이고, 따라서, 위원회는 이 조항에 대한 위 위헌법률심판이 정신질환
자의 인권의 보호와 향상에 중대한 영향을 미치는 재판에 해당한다고
판단하여 「국가인권위원회법」제28조 제1항에 따라 헌법재판소에 의
견을 제출하기로 하였다.
Ⅱ. 위헌법률심판제청의 개요
1. 심판 대상 조항
○ 정신보건법
제24조(보호의무자에 의한 입원) ① 정신의료기관 등의 장은 정신질
환자의 보호의무자 2인의 동의(보호의무자가 1인인 경우에는 1인의 동
의로 한다)가 있고 정신건강의학과 전문의가 입원 등이 필요하다고 판
단한 경우에 한하여 당해 정신질환자를 입원 등을 시킬 수 있으며, 입
원 등을 할 때 당해 보호의무자로부터 보건복지부령으로 정하는 입원
등의 동의서 및 보호의무자임을 확인할 수 있는 서류를 받아야 한다.
② 정신건강의학과 전문의는 정신질환자가 입원 등이 필요하다고 진
단한 때에는 제1항에 따른 입원 등의 동의서에 당해 정신질환자가 다
음 각 호의 어느 하나에 정한 경우에 해당된다고 판단한다는 의견을
기재한 입원 등의 권고서를 첨부하여야 한다.
1. 환자가 정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을
만한 정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우
2. 환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전을 위하여 입원
등을 할 필요가 있는 경우
2. 위헌법률심판제청 법원의 판단
서울중앙지방법원 2014초기408 위헌법률심판제청 결정은 아래와 같
이 심판 대상 조항이 헌법상 과잉금지의 원칙에 반하여 정신질환자의
신체의 자유와 자기결정권을 침해하고, 적법절차의 원칙에 위배되는
위헌적 조항이라고 의심할 만한 상당한 이유가 있다고 판단하였다.
가. 과잉금지원칙의 위반 여부
1) 수단의 적합성
심판 대상 조항은 가) 정신질환이 어느 정도에 이르러야 "입원
등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질"의 것인지 전혀 규정
하고 있지 않고, "환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전"이라는
추상적이고 모호한 요건을 규정한 채 입원 등 필요성의 판단을 정신건
강의학과 전문의에게 일임하고 있는 점, 나) 보호의무자가 정신질환자
에게 가장 이익이 되는 의사결정을 할 것이라는 전제 하에 다른 강제
입원보다 완화된 요건으로 장기간 입원을 허용하고 있으나, 경우에 따
라 보호의무자는 정신질환자와 가장 이해관계가 많은 사람일 수 있어
부당한 목적을 위한 장기간의 감금 내지 인신구속으로 악용될 소지가
있는 점, 다) 입원 등 필요성을 판단하는 정신건강의학과 전문의의 소
속과 수에 대하여는 전혀 규정하고 있지 않아 입원 의뢰를 받은 정신
의료기관에 소속된 전문의 1인의 판단만으로도 입원을 결정하는 일이
가능한 점 등을 볼 때 수단의 적합성을 갖추고 있다고 보기 어렵다.
2) 침해의 최소성
심판 대상 조항은 1) 두 가지 입원 요건 중 어느 한 가지에만
해당하면 충분하다고 해석되는데, 자신 또는 타인을 해할 위험이 없음
에도 위와 같은 완화된 요건을 적용하여 보다 손쉬운 강제입원을 허용
하는 것은 합리적인 이유가 없는 점, 2) 시장·군수·구청장에 의한 입
원의 경우 "진단을 위한 입원"과 "치료를 위한 입원"을 구분하여 전자의
경우에는 입원기간을 2주로, 후자의 경우에는 3개월로 각각 나누어 규
정하고 있음에도 본 조항에서는 부당한 강제입원을 줄이고자 하는 이
러한 법적 규율이 외면되고 있는 점, 3) 시장·군수·구청장에 의한 입
원보다 요건이 완화되어 있음에도 불구하고 그보다 장기간의 입원기간
을 규정하고 있는 점에서 침해의 최소성 원칙에도 반할 소지가 매우
크다.
3) 법익의 균형성
심판 대상 조항이 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권을 중대하
게 제한하는 것에 비하여 이로 인하여 달성될 수 있는 공익은 추상적이고
잠재적인 것들에 지나지 않아 법익의 균형성 원칙에 반할 소지가 매우 크다.
나. 적법절차 원칙의 위반 여부
강제입원 자체에 대하여 법원 또는 독립적 위원회 등 객관성이 보
장된 심사기관에 의한 공정한 판단을 받을 기회가 없어 그 자체로 적
법절차의 원칙에 정면으로 반할 소지가 크고, 입원의 전 과정에 있어
당해 정신질환자에 대한 절차적 보장 역시 사실상 전무하다.
Ⅲ. 위원회의 의견
위원회는 위 위헌법률심판제청 법원의 판단에 더하여 심판 대상 조
항의 인권침해 여부에 대한 위원회의 의견을 아래와 같이 제시한다.
1. 보호의무자에 의한 비자의입원제도 운영실태
「정신보건법」제2조 제5항은 “입원치료가 필요한 정신질환자에 대
하여는 항상 자발적 입원이 권장되어야 한다”고 규정하고 있다. 그러
나, 우리나라에서 정신보건시설(정신의료기관 및 정신요양시설)에 입원
또는 입소(이하 “입원”으로 통칭한다)한 사람의 수는 2001년 60,079명
에서 2013년에는 80,462명으로 지속적인 증가 추세에 있고, 2013년 입
원중인 사람 가운데 자의입원한 사람의 비율은 26.5%인 21,294명에 불
과하며, 심판 대상 조항에 의해 비자의입원된 사람의 비율은 73.1%에
이른다. 이는 자의입원을 원칙으로 하는 위 조항에도 불구하고, 심판
대상 조항을 통해 이루어지는 비자의입원의 비율이 압도적으로 높은
현실을 보여준다.
이러한 상황을 반영하듯 2009. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지 정신보건
시설에서의 인권침해에 대해 위원회에 접수된 진정사건은 10,000여건
에 달하여 동일기간 전체 진정접수 건수(54,059건)의 18.5%를 차지하
고, 이중 입원의 부당성에 대한 진정이 4,621건으로서 전체 진정사건에
서 높은 비율을 차지하고 있다.
또한, 심판 대상 조항은 위 위헌법률심판제청 법원의 판단과 같이
완화된 요건과 절차 하에 이루어지는 반면, 환자의 퇴원을 정신보건시
설의 장과 보호의무자가 통제할 수 있어 정신보건시설의 장과 보호의
무자들은 자의입원보다는 비자의입원을 선호하는 경향을 보인다. 실제
로 위원회는 자의입원하기 위해 정신의료기관을 찾아간 환자에 대하여
의료기관 측이 보호의무자를 급히 불러 비자의입원으로 처리한 진정사
건에 대하여 시정을 권고한 사례(09-진인-0003067, 14-진인-0102300 등)
가 있다.
2. 비자의입원 제도에 관한 국제동향
가. 비자의입원 제도에 관한 국제기준
1) 정신질환자의 보호와 정신보건증진을 위한 원칙
1991년 국제연합 총회는 「정신질환자의 보호와 정신보건증진을
위한 원칙(Principles for the Protection of Persons with Mental
Illness and the Improvement of Mental Health)」1)을 채택하였다. 위
원칙 15의 1호는 정신질환자의 치료가 필요한 경우에도 “비자발적인
입원을 피하기 위해 모든 노력을 기울여야 한다”고 하여, 정신질환자
의 자기결정에 기초한 치료를 기본 원칙으로 선언한다.
위 원칙 16의 1호는 비자의입원의 두 가지 요건을 규정하는데,
환자가 자신 또는 타인에 대하여 위해를 가할 가능성이 매우 높은 경
우 방위적 목적에 의한 입원(a)과, “개인의 정신장애가 심각하고 판단
이 손상되어” 환자의 의사결정능력에 장애가 발생하였고, 이 때문에
치료의 필요성이 있음에도 비자의입원 이외에는 적정한 치료를 자발적
으로 받도록 하는 것이 불가능한 경우에 환자의 이익을 보호하기 위한
입원(b)이 있다. (b)의 경우, “첫 번째 정신보건 전문가와 관련이 없는
다른 정신보건 전문의에 의해 상담이 이루어져야”하고 “이때 두 번째
정신보건 전문가가 동의하지 않을 경우 비자발적 입원이나 계속입원을
시켜서는 안된다”고 선언하고 있다.
1) A/46/421 (1991. 9. 17)
2) 장애인의 권리에 관한 협약
2006년 국제연합 총회에서 채택된 「장애인의 권리에 관한 협
약(The Convention On The Rights Of Persons With Disabilities)」2)
제12조 제2항은 “당사국은 장애인이 모든 생활 영역에서 다른 사람과
동등하게 법적 능력을 향유함을 인정한다”고 규정하고, 정신장애인을
포함한 장애인의 법적 능력을 함부로 박탈하거나 없는 것으로 간주할
수 없도록 하면서, 같은 조 제4항은 “당사국은 법적 능력의 행사와 관
련된 조치를 취할 때 이것이 남용되지 아니하도록 국제인권법에 따라
적절하고효과적인 안전장치를 제공하도록 보장한다”고 규정하고 있다.
장애인권리위원회는 2014. 10. 3. 위 협약의 이행상황에 관한 대
한민국 제1차 국가보고서에 대한 최종견해를 제시하면서, “본 위원회
는 정신보건법의 기존 조항과 본 법의 개정 시안에서 장애를 이유로
자유를 박탈하도록 허용한 데 대해 우려하고 있다. 본 위원회에서는
또한 정신장애를 가진 사람들을 자신들의 자유 의사에 따른 사전 동의
없이 장기간 감금하는 것을 포함하여 보호시설로 보내지는 사람들의
비율이 매우 높은 데 대해 우려하고 있다”는 의견을 밝혔다.3)
3) 세계보건기구의 정신보건법 제정의 기본원칙
세계보건기구는 앞서 본 「정신질환자의 보호와 정신보건증진을
위한 원칙」과 세계 각국의 정신보건법을 비교분석하여 1996년 "정신
보건법 제정의 기본원칙 10가지(Mental Health Care Law : Ten Basic
Principles)"를 제안하였다. 그 중 비자의입원과 관련되는 원칙으로는 5.
자기결정, 6. 자기결정행사를 원조 받을 권리, 7. 심의절차의 활용, 8.
2) A/61/611 (2006. 12. 6)
3) CRPD/C/KOR/CO/1 (2014. 10. 3)
자동적이고 정기적인 심의시스템이 있다.
원칙 6에서는, 환자가 결정의 의미를 이해하는 데 어려움이 있
는 경우 그의 선택에 따른 제3자의 지원을 받도록 하는데, 변호사나
사회복지사와 같은 보조인의 지원을 가능하다면 무료로 받게 해주는
등 재정적 원조를 촉진하라고 한다. 원칙 7에서는, 어떤 결정을 할 경
우 판사, 대리의사결정자 또는 보건기구에 의한 심의절차를 둘 것을
요청하는데, 특히 절차는 적시에 이용가능할 것(예를 들어 3일 이내의
결정), 환자에게 직접 심의절차에 참여할 기회를 부여할 것을 제안한
다. 또한, 원칙 8에서는 심의절차의 자동성을 강조하면서, 장기적인 효
과를 가지는 치료 또는 병원수용에 대한 결정에는 자동적이고 정기적
인 심의메커니즘이 있어야 한다고 규정한다.4)
나. 다른 나라의 정신보건 법제
1) 미국
미국 각 주의 「정신보건법」은 긴급상황과 비긴급상황을 별도
로 규정하면서, 대부분의 주에서 입원 전 법관 앞에서의 청문절차를
의무화하고 있다. 예를 들어 워싱턴 주의 경우, 긴급상황에서는 경찰이
나 정신보건 당국이 비자의입원을 신청할 수 있고, 비긴급상황에서는
일반 개인이 환자의 입원을 신청할 수 있으며, 신청을 받은 병원에서
는 72시간 이내의 "평가와 치료를 위한 입원"을 결정할 수 있고 당사자
에게는 권리와 입원사유 등을 고지해야 한다. 72시간 경과 후 퇴원을
하거나 청문절차를 밟게 되는데 이 때 주 당국은 입원사유를 입증해야
하고, 이것이 입증되면 추가로 14일간 입원이 가능하다. 이후 2차 청문
절차에서는 주 당국은 명확하고 분명하며 확실한 증거를 제출해야 하
4) WHO/MNH/MND/96.9
는 부담을 안게 되며 이 요건이 충족되면 90일간 입원이 가능하고, 그
뒤로는 180일마다 입원기간을 갱신할 수 있으며, 매 회마다 법원의 청
문절차를 거치게 된다.
2) 독일
독일은 정신질환자를 강제수용할 수 있는 제도로 민사수용, 공
법상수용, 형법상수용의 세 가지 유형을 정하고 있고, 이중 민사수용이
우리나라의 보호의무자에 의한 입원과 같이 사인의 요청에 의한 강제
수용을 가능하게 한 제도이다. 민사수용의 청구인은 성년후견인으로,
환자가 자살을 하거나 중대한 위해를 가할 위험성이 있는 경우, 치료
행위 또는 의료적 개입이 필요하고 이것이 환자를 수용하지 않고서는
실시될 수 없는 경우에 청구할 수 있으며, 이때 반드시 후견법원의 허
가를얻어야 한다.
3) 영국
영국은 인가된 사회사업가나 가까운 가족·친척이 정신질환자의
입원을 신청할 수 있고, 이 때 의사 2명의 추천서가 필요한데, 의사들
은 서로 다른 병원에 속해 있어야 하고, 그중 한 명은 「정신보건법」
에 의해 인가된 의사여야 하며, 다른 한 명은 전문적인 측면에서 환자
를 개인적으로 아는 의사여야 한다. 이를 "평가입원"이라고 하는데, 더
이상의 입원이 필요하지 않다고 판단되면 환자를 즉시 퇴원시켜야 하
며 최대 28일까지 수용이 가능하다.
28일 이후에도 계속적인 치료가 필요할 경우 의사 2명이 필요한
서류에 서명하고, 지역사회에서 치료가 불가능함을 적시해야 한다. 그
들은 환자를 지난 24시간 내에 보았어야 하고, 치료가 환자에게 이롭
거나 상태의 악화를 방지하기 위해, 아니면 환자의 건강·안전 또는
다른 이들의 보호를 위해 필요하다고 진술하여야 한다. 이를 기초로
정신보건심판위원회가 심사를 거쳐 6개월까지 입원시킬 수 있고, 이
때 환자 또는 환자의 가까운 친척은 정신보건심판위원회에 이의신청을
제기할 수 있으며, 이의신청이 없더라도 6개월마다 정신보건심판위원
회가 자동적으로 환자의 퇴원 여부를 심사한다.
4) 일본,캐나다
일본의 경우 우리나라의 보호의무자에 의한 입원과 유사한 제도
로서 "의료보호입원"을 두고 있다. 의사 1인이 최초 입원을 판단한다는
점에서는 우리나라와 같으나, 도도부현(都道府縣)지사가 지정한 "지정의
사" 제도를 운영한다는 점에서 다르다. 의료보호입원은 최대 4주간 가
능하고, 정신의료심의회가 연장을 심사한다.
캐나다의 경우 다수의 주에서는 1명의 의사가 진단하지만 이 경우
에도 특정 지역을 관할하는 지정 의사에 한하고, 24시간에서 72시간까
지의 입원만을 판단할 수 있다.
다. 소결
국제기준과 외국의 법제를 보아도, 정신질환자의 자기결정에 기초
한 치료를 기본으로 하고 비자발적 입원을 최소화하기 위해 노력해야
하는 것이 국제적으로 통용되는 원칙임을 알 수 있다. 또한, 인권침해
를 방지하기 위한 비자의입원의 요건과 절차에 있어서는, 소속이 다른
두 명 이상의 의사에 의한 일치된 소견을 요구한다는 점, 입원 과정에
서 환자의 의사결정을 보조할 수 있는 보조인의 지원이 바람직하다는
점, 입원을 결정할 시 법원 등 제3의 독립된 기관에 의한 심의절차를
둔다는 점, 장기적인 수용에 대해서는 정기적이고 자동적인 심의 메커
니즘이 필요하다는 점 등을참고하여야 할 것이다.
3. 구제절차의 문제
심판 대상 조항으로 입원한 환자가 활용할 수 있는 구제절차는 「정
신보건법」제24조 제3항에 의한 "계속입원심사", 같은 법 제29조에 의
한 "퇴원 및 처우개선심사청구", 「인신보호법」제3조에 따른 "인신구제
청구"가 있고, 각 절차의특성과 문제점은 아래와 같다.
가. 계속입원심사
1)낮은 구제율
계속입원심사는 정신의료기관등의 장이 환자의 입원 후 6개월마
다 입원이 계속 필요한지 여부에 대하여 시장·군수·구청장에게 심사
를 청구하는 것으로, 환자가 직접 청구하지 않아도 작동하는 유일한
자동 심사절차라는 점에서 의미가 크다. 그러나, 이는 입원 후 6개월이
지난 후에야 작동하며 구제율도 2010년부터 2014년 상반기까지 평균
3.6%에 불과한 정도로 낮다. 위원회가 실시한 조사에 따르면, 16개 지
역 정신보건심판위원회 중 계속입원심사에 있어 환자를 대면심사한 경
우는 없는 것으로 나타났고,(2014. 11. 28. 국가인권위원회 장애차별조
사2과, 「정신보건심판위원회 기능개선방안 보고」)5) 위낮은 구제율은
이러한 실질적인 청문제도로서의 기능 부재에 따른 것으로 보인다.
2) 높은 회피 가능성
또한, 일선 정신의료기관에서 계속입원심사를 회피하는 경우가
5) 국가인권위원회 장애차별조사2과 소속 조사관들이 2014년 16개 지역 정신보건심판위원회
업무를 담당하는 관할 보건소 등을직접 방문하여 모니터링을 실시하였다. 위 내용은 해
당 모니터링을 통하여파악된 내용을 내부적으로 정리한 것이다.
빈번하다. 위원회는 계속입원심사를 받기 전에 다른 정신의료기관으로
환자를 전원시켜 계속입원심사를 회피한 사례에 대한 여러 건의 진정
사건(13-진정-0928600·13-진정-0983400·13-진정-0997900(병합), 10-진정
-276800, 13-진정-0182300)을 인권침해로 결정한바 있다. 이중 13-진정
-0928600·13-진정-0983400·13-진정-0997900(병합) 사건의 경우, 한 병
원에서 172일 동안 입원해있던 환자를 병원 앞에서 응급이송업체의 구
급차로 다른 병원으로 이송시켜 179일 동안 입원하도록 하고, 다시 같
은 방법으로 원래의 병원으로 이송시켜 총 470일 동안 계속입원심사를
한 차례도 받지못하게 한 사례였다.
나. 퇴원 및 처우개선 심사청구
1) 환자에 대한 일부 청문절차 보장
퇴원 및 처우개선 심사청구의 경우 평균 구제율이 2010년부터
2014년 상반기까지 11.9%로 계속입원심사에 비해 3배 가량 높은 것으
로 나타났는데, 그 이유는 「정신보건법」제31조 제2항에 따라 환자가
직접 청구인이 되는 경우 환자의 의견을 들어야하는 의무가 정신보건
심판위원회에 주어지기 때문인 것으로 보인다. 위원회가 실시한 위 조
사에서도, 16개 지역 정신보건심판위원회 중 1곳을 제외하고는 모두
퇴원 및 처우개선 심사 시 정신보건심판위원회에서 직접 정신질환자를
대면하거나 관할 보건소 직원이 정신보건시설에서 환자를 대면조사한
후 정신보건심판위원회에 보고한 것으로파악되었다.
2) 비자동적인 심사와긴 소요시간
그러나, 퇴원 및 처우개선 심사청구는 자동적인 심사가 아니라
환자 본인이나 보호 의무자가 청구해야 절차가 시작된다. 환자 본인이
이 절차를 이용하려면 그 내용을 인지하고, 청구서를 작성하여 정신보
건시설에 발송을 요청해야 하는 것이다. 비자의입원까지 필요하지 않
고 지역사회에서 외래치료 등을 통해 생활이 가능한 상태라 하더라도,
자신의 청구권을 인지하고 스스로 청구서를 작성하여 발송하지 못할
정도의 정신과적 상태에 있는 환자가 있다면, 그는 부당하게 비자의입
원된 상태임에도 위 제도를 이용하기 어려울 것이다. 또한 위 제도는
실무상 입원 즉시 청구한다고 하더라도 최소 1개월 가까운 시간이 소
요될 수밖에 없다.
다. 인신구제청구
「인신보호법」에 의한 인신구제청구의 경우 2011년부터 2013년까
지의 인용율이 7.5%(전체 접수건수 872건 중 66건)인데, 환자에게 청문
기회가 제공된다는 점에서 계속입원심사보다는 상대적으로 구제율이
높은 것으로 보인다. 그러나 인신구제청구도 위 퇴원 및 처우개선 심
사청구와 마찬가지로 청구에 의해 작동이 가능한 비자동적 심사절차이
며 즉각적인 구제절차라고 하기에는 절차진행에 일정한 소요시간을 필
요로 한다.
라. 손쉬운 재입원을 통제하지못하는 문제
한편, 위와 같은 사후적 구제절차들은 구제를 받은 경우에도 다시
심판 대상 조항에 의해 손쉽게 재입원하는 문제를 통제하지 못한다는
한계가 있다. 계속입원심사 또는 퇴원 및 처우개선 심사를 통해 퇴원
명령을 받은 환자가 심판 대상 조항에 의해 곧바로 같은 정신보건시설
또는 다른 정신보건시설에 입원을 해도 이를 막지 못하는 것이다.
2008년 실시한 실태조사에 따르면 서울시 정신보건심판위원회에서 퇴
원명령을 받았다가 재입원한 환자의 비율은 50.9%에 달했다.6) 실제로
6) 강원대학교병원정신과, 「장기입원의 구조적 원인과 지속요인」, 국가인권위원회, 2008,
위원회는 지역 정신보건심판위원회로부터 퇴원명령을 받았으나 심판
대상 조항에 의해 하루 만에 다시 같은 병원에 재입원된 환자가 또 다
시 퇴원명령을 받았음에도 보호의무자가 환자의 퇴원을 원하지 않는다
는 이유로 55일간 추가로 입원시킨 정신의료기관에 대하여 인권침해를
인정한 사례도 있다.(10-진인-0000113)
4. 적법절차의 원칙 위배
가. 적법절차의 원칙과 영장주의 원칙
「헌법」제12조는 신체의 자유를 보장하기 위한 적법절차의 원칙
을 명시하고 있고, 적법절차의 원칙은 “형사소송절차에만 국한하지 않
고 모든 국가작용에 대하여 형식적인 절차뿐만 아니라 문제된 법률의
실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기
준”으로 적용된다(헌법재판소 1998. 5. 28. 96헌바4 결정).
또한, 「헌법」제12조 제3항이 “체포·구속·압수 또는 수색을 할
때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장
을 제시하여야 한다”고 규정하고 있는 "영장주의 원칙"은 형사절차만이
아니라 인신의 자유를 제한하는 한 행정절차에서도 적용되는데, 대법
원은 “사전영장주의원칙은 인신보호를 위한 헌법상의 기속원리이기 때
문에 인신의 자유를 제한하는 국가의 모든 영역(예컨대 행정상 즉시강
제)에서도 존중되어야 하고 다만 사전영장주의를 고수하다가는 도저히
그 목적을 달성할 수 없는 지극히 예외적인 경우에만 형사절차에서와
같은 예외가 인정된다고 할 것이다”(대법원 1995. 6. 30. 93추83 판결)
라고 판시하고 있다.
150면.
심판 대상 조항은 국가가 직접 국민의 인신을 구속하는 절차를 규
정한 법률은 아니더라도, 사인 간에 그와 같은 인신 구속 행위가 정당
화될 수 있는 절차를 규정해 놓은 것이므로, 헌법상 영장주의 원칙에
준하는 절차를 마련해 두어야 할 것이고, 그에 관하여 아래와 같이 살
펴본다.
나. 심판 대상 조항의 영장주의 원칙 배제
정신보건시설의 강제수용에 있어 “사전영장주의를 고수하다가는
도저히 그 목적을 달성할 수 없는 지극히 예외적인 경우”를 규정한 것
이 「정신보건법」제26조에 의한 응급입원이라 할 것이다. 그러나, 심
판 대상 조항은 이러한 지극히 예외적인 경우가 아니라 “정신의료기관
등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질의 정신질
환”에 걸려있는 경우에도 강제로 입원시킬 수 있도록 규정하면서 영장
주의의 원칙은 배제하고 있다. 입원을 결정할 때 법원 등 제3의 독립
된 기관에 의한 심의절차를 두고 있지 않고, 이렇게 사전에 강제수용
의 적법성 여부를 심사하는 제도가 부재한 탓으로, 위와 같이 사후적
구제절차를 통해 퇴원명령을 받은 환자라 하더라도 곧바로 같은 정신
보건시설이나 또는 다른 정신보건시설에 재입원시키는 등의 상황을 통
제할 수도 없다.
물론 사전에 영장심사에 준하는 절차를 거칠 경우 정신질환자에게
꼭 필요한 치료를 하기 어려운 상황이 있을 수 있으나, 「형사소송
법」이 사전영장을 청구하기 어려운 경우에는 체포, 구금 이후 지체
없이 영장을 청구하도록 규정하고 있는 것처럼 그러한 경우에는 사후
영장 또는 그에 준하는 절차가 필요하다 할 것이다. 하지만 「정신보
건법」은 이러한 절차도마련하고 있지 않다.
따라서, 심판 대상 조항은 헌법상 영장주의 원칙에 준하는 절차를
마련해두고 있지 않다는 점에서 적법절차의 원칙에 위배된다고 판단된다.
다. 사후 구제절차의 영장주의와의 관련성
이러한 영장주의 원칙 배제에 대하여, 입원 이후 이용할 수 있는
퇴원 및 처우개선청구 또는 인신구제청구 제도가 위헌성을 제거하는
것은 아닌가 하는 논의가 있을 수 있으나, 위 절차들은 「헌법」제12
조 제6항이 규정하고 있는 "체포, 구속 적부심사청구권"에 해당할 수
있는 것으로 제12조 제3항이 규정하는 영장주의와는 관련이 없다. 또
한, 현재의 사후적 구제절차는 위에서 살펴본바와 같이 낮은 구제율,
실질적인 청문제도로서의 기능 부재, 인신이 구속된 자의 적극적인 청
구가 있어야 비로소 절차가 시작되는 점, 절차의 회피 가능성이 높은
점 등의 문제로 인해 위헌성을 보완하는 기능을 하고 있다고 보기 어
렵다. 영장주의에 부합하여 기본권 침해를 최소화하기 위해서는 인신
구속이 시작되기 전 인신구속의 적법여부를 심사하는 절차가 필수적으
로 있어야 할 것이고, 사전에 심사하기 어려운 예외적인 경우에는 입
원 후 수 시간 또는 수일 이내에 위와 같은 심사가 자동적으로 시작되
어야 할 것이다.
5. 명확성의 원칙 위반
헌법재판소는 명확성의 원칙에 있어 명확성의 정도에 대하여 “모든
법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나
법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며…(중
략)…일반론으로는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수
익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 원칙이 엄격하게 요구”된
다고 판시하였다(2000. 2. 24. 선고 98헌바37 결정). 이에 따르면, 심판
대상 조항은 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권 등을 중대하게
제한하는 법률조항으로서 명확성의 원칙이엄격하게 요구된다 할 것이다.
그러나, 심판 대상 조항은 입원의 필요성을 판단하는 기준으로 “환
자가 정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도
또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우”, “환자 자신의 건강 또는 안
전이나 타인의 안전을 위하여 입원 등을 할 필요가 있는 경우”라고만
입원요건을 포괄적으로 명시하고 있다. 이는 「정신보건법」제3조가
정신질환자를 “정신병(기질적 정신병을포함한다), 인격장애, 알코올 및
약물중독 기타 비정신병적 정신장애를 가진 자”라고 포괄적으로 규정
하고 있는 점과 결합하여 명확성의 원칙에 반한다 할 것이다.
Ⅳ. 결론
이상과 같이 살펴본바, 심판 대상 조항은 위헌법률심판제청 법원의
판단과 같이 과잉금지의 원칙을 위반하고, 또한 적법절차의 원칙과 명
확성의 원칙을 위반하여 「헌법」제12조 및 제10조가 보장하는 정신질
환자의 신체의 자유와 자기결정권을 침해하는 조항으로 판단되어,
「국가인권위원회법」제28조 제1항에 따라 주문과 같이 헌법재판소에
의견을 제출한다.
2015. 5. 11.
위 원 장 현병철
위 원 김 영혜
위 원 유 영 하
위 원 이 경숙
위 원 한태식
위 원 윤남근
위 원 한 위 수
위 원 강 명득
위 원 최 이 우
위 원 이 은 경
[별첨1] 관련법령
대한민국 헌법
제10조
모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권
리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고
이를 보장할 의무를 진다.
제12조
① 모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니
하고는 체포·구속·압수·수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법
한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아
니한다.
② 모든 국민은 고문을 받지 아니하며, 형사상 자기에게 불리한 진술
을 강요당하지 아니한다.
③ 체포·구속·압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의
신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다. 다만, 현행범인
인 경우와 장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 도피 또는 증
거인멸의염려가 있을 때에는 사후에 영장을 청구할 수 있다.
④ 누구든지 체포 또는 구속을 당한 때에는 즉시 변호인의 조력을 받
을 권리를 가진다. 다만, 형사피고인이 스스로 변호인을 구할 수 없을
때에는 법률이 정하는바에 의하여 국가가변호인을붙인다.
⑤ 누구든지 체포 또는 구속의 이유와 변호인의 조력을 받을 권리가
있음을 고지받지 아니하고는 체포 또는 구속을 당하지 아니한다. 체포
또는 구속을 당한 자의 가족등 법률이 정하는 자에게는 그 이유와 일
시·장소가 지체없이 통지되어야 한다.
⑥ 누구든지 체포 또는 구속을 당한 때에는 적부의 심사를 법원에 청
구할 권리를 가진다.
⑦ 피고인의 자백이 고문·폭행·협박·구속의 부당한 장기화 또는 기망
기타의 방법에 의하여 자의로 진술된 것이 아니라고 인정될 때 또는
정식재판에 있어서 피고인의 자백이 그에게 불리한 유일한 증거일 때
에는 이를 유죄의 증거로삼거나 이를 이유로 처벌할 수 없다.
제37조
① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아
니한다.
② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리
를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하
는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.
「정신보건법」
제1조 (목적)
이 법은 정신질환의 예방과 정신질환자의 의료 및 사회복귀에 관하여
필요한 사항을 규정함으로써 국민의 정신건강증진에 이바지함을 목적
으로 한다.
제2조 (기본이념)
① 모든 정신질환자는 인간으로서의존엄과 가치를 보장받는다.
② 모든 정신질환자는 최적의 치료와 보호를 받을 권리를 보장받는다.
③ 모든 정신질환자는 정신질환이 있다는 이유로 부당한 차별대우를
받지 아니한다.
④ 미성년자인 정신질환자에 대하여는 특별히 치료, 보호 및 필요한
교육을 받을 권리가 보장되어야 한다.
⑤ 입원치료가 필요한 정신질환자에 대하여는 항상 자발적 입원이 권
장되어야 한다.
⑥ 입원중인 정신질환자는 가능한 한 자유로운 환경이 보장되어야 하
며 다른 사람들과 자유로이 의견교환을 할 수 있도록 보장되어야 한다.
제3조 (정의)
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "정신질환자"라 함은 정신병(기질적 정신병을 포함한다)·인격장애·
알코올 및 약물중독 기타 비정신병적정신장애를 가진 자를말한다.
2. "정신보건시설"이라 함은 이 법에 의한 정신의료기관·정신질환자
사회복귀시설 및 정신요양시설을말한다.
3. "정신의료기관"이라 함은 의료법에 의한 의료기관중 주로 정신질
환자의 진료를 행할 목적으로 제12조제1항의 시설기준 등에 적합하게
설치된 병원(이하 "정신병원"이라 한다)과 의원 및 병원급 이상의 의료
기관에 설치된 정신건강의학과를말한다.
4. "정신질환자사회복귀시설"(이하 "사회복귀시설"이라 한다)이라 함
은 이 법에 의하여 설치된 시설로서 정신질환자를 정신의료기관에 입
원시키거나 정신요양시설에 입소시키지 아니하고 사회복귀촉진을 위한
훈련을 행하는 시설을말한다.
5. "정신요양시설"이라 함은 이 법에 의하여 설치된 시설로서 정신의
료기관에서 의뢰된 정신질환자와 만성정신질환자를 입소시켜 요양과
사회복귀촉진을 위한훈련을 행하는 시설을말한다.
제24조 (보호의무자에 의한 입원)
① 정신의료기관등의 장은 정신질환자의 보호의무자 2인의 동의(보호
의무자가 1인인 경우에는 1인의 동의로 한다)가 있고 정신건강의학과
전문의가 입원등이 필요하다고 판단한 경우에 한하여 당해 정신질환자
를 입원등을 시킬 수 있으며, 입원등을 할 때 당해 보호의무자로부터
보건복지부령으로 정하는 입원등의 동의서 및 보호의무자임을 확인할
수 있는 서류를 받아야 한다.
② 정신건강의학과전문의는 정신질환자가 입원등이 필요하다고 진단한
때에는 제1항에 따른 입원등의 동의서에 당해 정신질환자가 다음 각
호의 어느 하나에 정한 경우에 해당된다고 판단한다는 의견을 기재한
입원등의 권고서를 첨부하여야 한다.
1. 환자가 정신의료기관등에서 입원등 치료 또는 요양을 받을 만한
정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우
2. 환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전을 위하여 입원등을
할 필요가 있는 경우
③ 제1항의 입원등의 기간은 6개월 이내로 한다. 다만, 정신의료기관등
의 장은 6개월이 지난 후에도 계속하여 입원등의 치료가 필요하다는
정신건강의학과전문의의 진단이 있고 보호의무자가 제1항에 따른 입원
등의 동의서를 제출한 때에는 6개월마다 시장·군수·구청장에게 입원등
의 치료에 대한 심사를 청구하여야 한다.
제29조 (퇴원심사등의 청구)
① 정신의료기관등에 입원등을 하고 있는 자 또는 그 보호의무자는 시
장·군수·구청장에게 자신 또는 당해 입원환자의 퇴원 또는 처우개선을
청구할 수 있다.
② 제1항의 청구절차등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.
「인신보호법」
제3조 (구제청구)
피수용자에 대한 수용이 위법하게 개시되거나 적법하게 수용된 후 그
사유가 소멸되었음에도 불구하고 계속 수용되어 있는 때에는 피수용
자, 그 법정대리인, 후견인, 배우자, 직계혈족, 형제자매, 동거인, 고용
주 또는 수용시설 종사자(이하 "구제청구자"라 한다)는 이 법으로 정하
는 바에 따라 법원에 구제를 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제
절차가 있는 경우에는 상당한 기간 내에 그 법률에 따른 구제를 받을
수 없음이 명백하여야 한다.
전라남도 △△군에 거주하는 진정인(남, 52세)은 2014. 2.밤 11시 경편의점 앞에
서 소주를 마시고 있던 중, 갑자기 출동한 129 구급대에서 나온 건장한 남성 두
사람에 의해 강제로 차에 태워졌음.(구급차는 △△군에서 진정인과 함께 거주하
는 진정인 아내의 요청을 받고 경기도 ○○○시에서부터 내려온 것임) 이들은 다
음날 새벽 4시 30분까지 약 5시간 동안 400km 가량을 운전하여 서울 강북 소재
○○병원에 진정인을 강제로 입원시켰음.
○○병원의 담당 주치의는 5시간 가량 강제로 끌려왔다고 주장하는 진정인의
말을 듣고도, 술을 마신지 5시간 가량 지나 주취상태도 아닌 진정인에 대하여 보
호의무자인 아내와 딸의 말만 듣고 비자의입원시켰음. 진정인의 남동생과 누나
등 다른 가족들은 국가인권위원회와 경찰에 진정을 제기하고, 법원에 진정인에
대한 인신구제를 청구하였음. 결국 진정인은 법원에서 강제입원치료가 필요하지
않다는 수용해제명령을 받고 퇴원함.7)
진정인(94년생, 남)은 지적장애 3급의 장애인으로서, 어머니는 사망했고 아버지
가 생존해 있었으나, 19세까지 장애 아동을 위한 거주시설에서 생활하였음. 성인
이 된 후 진정인의 고모가 진정인을 돌보았으나, 진정인이 폭력적인 행동을 하
는 등 문제행동을 일으키자 진정인의 아버지가 보호의무자가 되어 정신의료기관
[별첨2] 보호의무자에 의한 입원과 관련한 국가인권위원회 주요 진정 사례
○ 보호의무자의 요청만을 듣고 5시간 동안 구급차로 400km 가량을
이송한 후 입원결정 한 사례(14-진정-0127400)
○ 발달장애 3급 장애인에 대하여, 정신의료기관을 사실상 장애인 거
주시설처럼 이용한 사례(14-진정-0346200)8)
7) 이 사건은 진정인에 대한 체포, 감금죄에 해당하는 사안이나, 사인에 의한 인권침해를 그
내용으로 하는 것으로서 위원회의 조사대상에 해당하지 않아 위원회는 이를 각하 후 수
사기관에 이송함.
8) 진정인이 그룹홈 입소 후 진정을취하하여, 조사중 해결로 각하 처리됨.
에 진정인을 강제입원시켰음. 이후 국가인권위원회의 조사가 시작되자 다른 정
신의료기관으로 진정인을 전원시켰고, 진정인이 전원되어 간 정신의료기관의 담
당 주치의는 진정인에게 정신과적 치료가 필요하나 입원치료까지 필요한 상황은
아니라고 하였음.
진정인의 보호의무자들은 진정인의 퇴원에 동의하지 않아, 결국 진정인의 동의
하에 "발달장애인을 위한 성년후견지원단" 이 특정후견심판을 신청하였고, 2014.
12. 법원에서 특정후견인 선임 결정을 받아 선임된 특정후견인의 동의로 진정인
은 장애인 공동생활가정(그룹홈)에 입소하였음.(진정인은 2015. 3. 현재 정신과 외
래치료를 받으며 그룹홈에서 생활하고 있음.)
과거 ○○병원에 입원한 경력이 있던 진정인(여, 47세)은 2009. 1. 다시 자의 입
원하기 위해서 ○○병원을 찾았으나 점심시간이라 기다리면서 잠시 은행에 다녀
왔음. 이 사이 병원 측은 임의로 진정인의 보호자에게 연락하였고, 입원을 위해
병원으로 돌아온 진정인의 양팔을 잡고 병원 안으로 끌고 들어가 보호 의무자에
의한 입원으로 처리하였음.
이 사건에 대하여 위원회는, “입원치료가 필요한 정신질환자에 대하여는 항상
자발적 입원이 권장되어야 한다.”라는 「정신보건법」 규정에도 불구하고, 자의
입원 환자의 자의적인 퇴원을 방지할 목적으로 자의입원 의사가 있는 정신질환
자를 보호의무자 동의 절차에 따라 입원시키는 행위는 정당한 진료행위로 볼 수
없고, 정신질환자의 자기결정권과 신체의 자유를 침해한 행위에 해당한다고 보
았음.
○ 자의입원하기 위해 정신의료기관을 찾아간 환자를 비자의입원으로
전환시킨 사례(09-진인-0003067)
진정인(남, 48세)은 X 정신병원에 입원하여 6개월을 치료받았음. 6개월이 지나
자 이제 퇴원을 하는 줄 알고 병원을 나섰는데, 병원 앞에 대기하고 있던 구급
차로 다른병원인 Y 정신병원으로 이동하여 그곳에서 기다리고 있던 보호사들에
게 끌려가 다시 입원되었고, 그곳에서 6개월이 지나 퇴원한 후 가족들에 의해
다시 X 정신병원으로 옮겨가 입원 처리됨. 진정인은 이런 방식으로 480일간 계
속하여 입원되었음. 진정인은 새로운 병원에 입원할 때 마다 자신이 다른 병원
에서 퇴원하자마자 이송되어온 것이라고 주장했으나 받아들여지지 않았음.
이 사건에 대하여 위원회는 보호의무자의 입원시 계속입원심사를 받아야하는
기간 6월은, 정신질환자 입장에서 기산하여야 하므로 비록 수용자(병원)가 바뀌
었다고 해도 환자입장에서 실질적으로 퇴원이 이루어지지 않은 경우에는 「정신
보건법」제24조 제3항을 위반한 것으로 보고 권고 및 고발조치함.
○ 회전문 입원을 통해 400일 이상 계속입원심사를 회피하여 입원시킨
사례(13-진정-0928600등병합)
5. 자기결정(Self-Determination)
환자의 동의는 일체의 방해 없이 이루어져야 한다. 이때 방해(interference)는
육체적, 정신적 본성(예컨대 약물의 사용, 전기적 치료 및 회복 불가능한 외과
적 수술과 같은 진단절차와 의학적 치료)과 자유(병원에 강제적 수용)를 제약하
는 것을 의미한다. 동의(consent)는 설명(치료의 장, 단점과 위험성, 대안적 치료
수단, 예상되는 결과와 후유증에 대한 충분한 설명)이 제공되고, 부당한 영향력
으로부터 지배받지 않고 자유롭게, 가족이나 친족 등 전통적 의사결정단위로부
터 조언을 들은 후 이루어지며 , 진료기록부에 기재되어야 한다. 시스템적으로
가 아니라 때때로 발생할 수 있는 동의가 불가능한 정신질환자의 경우에는 환
자의 이익과 이해를 대변하기 위해 결정된 의사결정 대리인이 있어야 하며, 부
모 또는 후견인은 미성년자를 위해 동의해 줄 수 있다.
6. 자기결정행사를 원조 받을 권리(Right to be Assisted in the Exercise of
Self-Determination)
환자가 결정의 의미를 이해하는데 어려움이 있는 경우라면, 그의 선택에 따른
제3자의 지원을 받아야 한다. 의사결정의 어려움은 다양한 사유에 기인하는데,
일반적 지식의 부족, 언어적 능력의 부족, 건강상의 장애로부터 초래되는 능력
의 부족 등이다. 이러한 부족함이 있는 경우 그 해결방법으로 1) 원조가 필요한
순간에 이런 권리를 고지해 주고 2) 변호사나 사회복지사와 같은 능력있는 보
조인을붙여 주며, 3) 가능하다면 무료로 지원해 주는 등의 재정적 원조를촉진
하고, 4) 정신질환자에 대한 지원스시템을 제도화하여야 한다.
7. 심의절차의 활용(Availability of Review Procedure)
어떤 결정을 할 경우 판사, 대리의사결정자(후견인과 같은 대표자) 또는 보건기
구에 의한 활용 가능한 심의절차가 있어야 한다. 그 구체적 내용으로 1) 해당
당사자를 포함하여 이해관계자의 요구에 따라 그 절차가 이용 가능해야 하고,
[별첨3] 정신보건관련 국제 규범
○ WHO 정신보건법의 10원칙
2) 절차는 적시에 이용 가능해야 하며(예컨대 3일 이내의 결정), 3) 환자는 그의
건강상태에근거해 심의절차에 접근이 방해되어서는 아니 되며, 4) 환자는직접
심의절차에참여할 기회가 부여되어야 한다.
8. 자동적이고 정기적인 심의시스템
(Automatic Periodical Review Mechanism)
장기적인 효과를 가지는 1) 신체적, 정신적 본성에 영향을 주는 치료와 2) 자유
를 제약하는 입원을 결정해야 하는 경우에는 자동적이고 정기적인 심의 메커니
즘이 있어야 한다. 심의는 자동적이어야 하고, 합리적 간격을 두고 이루어져야
하며, 공식적 기구에서 자격 있는 결정권자에 의해 이루어져야 한다.
제14조. 신체의 자유와 안전
25. 위원회는 「정신보건법」의 기존 조항과 동법의 개정 초안이 장애를
근거로 한 자유의 박탈을 허용한다는 사실에 우려를 표한다. 또한 위원회
는 정신장애인의 자유롭고 고지된 동의 없이 이루어진 장기간 시설 수용
화를포함한 시설 수용화의 비율이 매우 높다는 점에 대해 우려를 표한다.
26. 위원회는 당사국이 정신·지적장애를 포함하여 장애를 근거로 한 자유
의박탈을 허용하는 기존의 법률 조항을철폐하고 모든 정신보건서비스를
포함한 보건서비스가 당사자의 자유롭고 고지된 동의를 바탕으로 제공되
도록 보장하는 조치를 채택할 것을 권고한다. 또한 위원회는 법률이 개정
될 때까지병원 및특수시설에서 벌어지는 장애인에 대한 모든 경우의 자
유박탈을검토하고,검토과정은 항소 가능성을포함할 것을 권고한다.
Committee on the Rights of Persons with Disabilities,
Concluding observations on the initial report of the Republic of Korea
* Adopted by the Committee at its twelfth session, 15 September-3 October 2014).
○ UN. 장애인권리위원회의 국가보고서 심의에 대한 최종견해
Ⅰ. 의견제출 배경 서울중앙지방법원은 2014. 5. 14. 보호의무자에 의한 정신보건시설 강제입원과 관련된 조항인「정신보건법」제24조 제1항, 제2항에 대하 여 위헌법률심판을 제청(2014초기408)하였고, 이에 헌법재판소에서 심 판이 진행중(2014헌가9)이다. 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)는 그동안 정신보건시설에 대 한 진정사건의 처리, 『정신장애인 인권 증진을 위한 국가보고서』
(2009년) 발간, 「정신보건법전부개정법률안」에 대한 의견표명(2013년) 등을 통하여, 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권 등을 중대하게 침해할 우려가 있는 비자의입원에 대하여 그 요건과 절차를 강화하는 등「정신보건법」상의 비자의입원제도가 개선되어야 한다는 의견을 밝 혀왔다. 비자의입원의 거의 대부분이 「정신보건법」제24조 제1항 및 제2항(이하 “심판 대상 조항”이라 한다)에 따른 보호의무자에 의한 입 원이고, 따라서, 위원회는 이 조항에 대한 위 위헌법률심판이 정신질환 자의 인권의 보호와 향상에 중대한 영향을 미치는 재판에 해당한다고 판단하여 「국가인권위원회법」제28조 제1항에 따라 헌법재판소에 의 견을 제출하기로 하였다.
Ⅱ. 위헌법률심판제청의 개요 1. 심판 대상 조항
○ 정신보건법 제24조(보호의무자에 의한 입원) ① 정신의료기관 등의 장은 정신질 환자의 보호의무자 2인의 동의(보호의무자가 1인인 경우에는 1인의 동 의로 한다)가 있고 정신건강의학과 전문의가 입원 등이 필요하다고 판 단한 경우에 한하여 당해 정신질환자를 입원 등을 시킬 수 있으며, 입 원 등을 할 때 당해 보호의무자로부터 보건복지부령으로 정하는 입원 등의 동의서 및 보호의무자임을 확인할 수 있는 서류를 받아야 한다.
② 정신건강의학과 전문의는 정신질환자가 입원 등이 필요하다고 진 단한 때에는 제1항에 따른 입원 등의 동의서에 당해 정신질환자가 다 음 각 호의 어느 하나에 정한 경우에 해당된다고 판단한다는 의견을 기재한 입원 등의 권고서를 첨부하여야 한다. 1. 환자가 정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을
만한 정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우 2. 환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전을 위하여 입원 등을 할 필요가 있는 경우 2. 위헌법률심판제청 법원의 판단 서울중앙지방법원 2014초기408 위헌법률심판제청 결정은 아래와 같 이 심판 대상 조항이 헌법상 과잉금지의 원칙에 반하여 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권을 침해하고, 적법절차의 원칙에 위배되는 위헌적 조항이라고 의심할 만한 상당한 이유가 있다고 판단하였다. 가. 과잉금지원칙의 위반 여부 1) 수단의 적합성 심판 대상 조항은 가) 정신질환이 어느 정도에 이르러야 "입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질"의 것인지 전혀 규정 하고 있지 않고, "환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전"이라는 추상적이고 모호한 요건을 규정한 채 입원 등 필요성의 판단을 정신건 강의학과 전문의에게 일임하고 있는 점, 나) 보호의무자가 정신질환자 에게 가장 이익이 되는 의사결정을 할 것이라는 전제 하에 다른 강제 입원보다 완화된 요건으로 장기간 입원을 허용하고 있으나, 경우에 따 라 보호의무자는 정신질환자와 가장 이해관계가 많은 사람일 수 있어 부당한 목적을 위한 장기간의 감금 내지 인신구속으로 악용될 소지가 있는 점, 다) 입원 등 필요성을 판단하는 정신건강의학과 전문의의 소 속과 수에 대하여는 전혀 규정하고 있지 않아 입원 의뢰를 받은 정신 의료기관에 소속된 전문의 1인의 판단만으로도 입원을 결정하는 일이 가능한 점 등을 볼 때 수단의 적합성을 갖추고 있다고 보기 어렵다.
2) 침해의 최소성 심판 대상 조항은 1) 두 가지 입원 요건 중 어느 한 가지에만 해당하면 충분하다고 해석되는데, 자신 또는 타인을 해할 위험이 없음 에도 위와 같은 완화된 요건을 적용하여 보다 손쉬운 강제입원을 허용 하는 것은 합리적인 이유가 없는 점, 2) 시장.군수.구청장에 의한 입 원의 경우 "진단을 위한 입원"과 "치료를 위한 입원"을 구분하여 전자의 경우에는 입원기간을 2주로, 후자의 경우에는 3개월로 각각 나누어 규 정하고 있음에도 본 조항에서는 부당한 강제입원을 줄이고자 하는 이 러한 법적 규율이 외면되고 있는 점, 3) 시장.군수.구청장에 의한 입 원보다 요건이 완화되어 있음에도 불구하고 그보다 장기간의 입원기간 을 규정하고 있는 점에서 침해의 최소성 원칙에도 반할 소지가 매우 크다. 3) 법익의 균형성 심판 대상 조항이 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권을 중대하 게 제한하는 것에 비하여 이로 인하여 달성될 수 있는 공익은 추상적이고 잠재적인 것들에 지나지 않아 법익의 균형성 원칙에 반할 소지가 매우 크다. 나. 적법절차 원칙의 위반 여부 강제입원 자체에 대하여 법원 또는 독립적 위원회 등 객관성이 보 장된 심사기관에 의한 공정한 판단을 받을 기회가 없어 그 자체로 적 법절차의 원칙에 정면으로 반할 소지가 크고, 입원의 전 과정에 있어 당해 정신질환자에 대한 절차적 보장 역시 사실상 전무하다.
Ⅲ. 위원회의 의견
위원회는 위 위헌법률심판제청 법원의 판단에 더하여 심판 대상 조 항의 인권침해 여부에 대한 위원회의 의견을 아래와 같이 제시한다. 1. 보호의무자에 의한 비자의입원제도 운영실태
「정신보건법」제2조 제5항은 “입원치료가 필요한 정신질환자에 대 하여는 항상 자발적 입원이 권장되어야 한다”고 규정하고 있다. 그러 나, 우리나라에서 정신보건시설(정신의료기관 및 정신요양시설)에 입원 또는 입소(이하 “입원”으로 통칭한다)한 사람의 수는 2001년 60,079명 에서 2013년에는 80,462명으로 지속적인 증가 추세에 있고, 2013년 입 원중인 사람 가운데 자의입원한 사람의 비율은 26.5%인 21,294명에 불 과하며, 심판 대상 조항에 의해 비자의입원된 사람의 비율은 73.1%에 이른다. 이는 자의입원을 원칙으로 하는 위 조항에도 불구하고, 심판 대상 조항을 통해 이루어지는 비자의입원의 비율이 압도적으로 높은 현실을 보여준다. 이러한 상황을 반영하듯 2009. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지 정신보건 시설에서의 인권침해에 대해 위원회에 접수된 진정사건은 10,000여건 에 달하여 동일기간 전체 진정접수 건수(54,059건)의 18.5%를 차지하 고, 이중 입원의 부당성에 대한 진정이 4,621건으로서 전체 진정사건에 서 높은 비율을 차지하고 있다. 또한, 심판 대상 조항은 위 위헌법률심판제청 법원의 판단과 같이 완화된 요건과 절차 하에 이루어지는 반면, 환자의 퇴원을 정신보건시 설의 장과 보호의무자가 통제할 수 있어 정신보건시설의 장과 보호의 무자들은 자의입원보다는 비자의입원을 선호하는 경향을 보인다. 실제 로 위원회는 자의입원하기 위해 정신의료기관을 찾아간 환자에 대하여
의료기관 측이 보호의무자를 급히 불러 비자의입원으로 처리한 진정사 건에 대하여 시정을 권고한 사례(09-진인-0003067, 14-진인-0102300 등) 가 있다. 2. 비자의입원 제도에 관한 국제동향 가. 비자의입원 제도에 관한 국제기준 1) 정신질환자의 보호와 정신보건증진을 위한 원칙 1991년 국제연합 총회는 「정신질환자의 보호와 정신보건증진을 위한 원칙(Principles for the Protection of Persons with Mental Illness and the Improvement of Mental Health)」1)을 채택하였다. 위 원칙 15의 1호는 정신질환자의 치료가 필요한 경우에도 “비자발적인 입원을 피하기 위해 모든 노력을 기울여야 한다”고 하여, 정신질환자 의 자기결정에 기초한 치료를 기본 원칙으로 선언한다. 위 원칙 16의 1호는 비자의입원의 두 가지 요건을 규정하는데,
환자가 자신 또는 타인에 대하여 위해를 가할 가능성이 매우 높은 경 우 방위적 목적에 의한 입원(a)과, “개인의 정신장애가 심각하고 판단 이 손상되어” 환자의 의사결정능력에 장애가 발생하였고, 이 때문에 치료의 필요성이 있음에도 비자의입원 이외에는 적정한 치료를 자발적 으로 받도록 하는 것이 불가능한 경우에 환자의 이익을 보호하기 위한 입원(b)이 있다. (b)의 경우, “첫 번째 정신보건 전문가와 관련이 없는 다른 정신보건 전문의에 의해 상담이 이루어져야”하고 “이때 두 번째 정신보건 전문가가 동의하지 않을 경우 비자발적 입원이나 계속입원을 시켜서는 안된다”고 선언하고 있다. 1) A/46/421 (1991. 9. 17)
2) 장애인의 권리에 관한 협약 2006년 국제연합 총회에서 채택된 「장애인의 권리에 관한 협 약(The Convention On The Rights Of Persons With Disabilities)」2) 제12조 제2항은 “당사국은 장애인이 모든 생활 영역에서 다른 사람과 동등하게 법적 능력을 향유함을 인정한다”고 규정하고, 정신장애인을 포함한 장애인의 법적 능력을 함부로 박탈하거나 없는 것으로 간주할 수 없도록 하면서, 같은 조 제4항은 “당사국은 법적 능력의 행사와 관 련된 조치를 취할 때 이것이 남용되지 아니하도록 국제인권법에 따라 적절하고효과적인 안전장치를 제공하도록 보장한다”고 규정하고 있다. 장애인권리위원회는 2014. 10. 3. 위 협약의 이행상황에 관한 대 한민국 제1차 국가보고서에 대한 최종견해를 제시하면서, “본 위원회 는 정신보건법의 기존 조항과 본 법의 개정 시안에서 장애를 이유로 자유를 박탈하도록 허용한 데 대해 우려하고 있다. 본 위원회에서는 또한 정신장애를 가진 사람들을 자신들의 자유 의사에 따른 사전 동의 없이 장기간 감금하는 것을 포함하여 보호시설로 보내지는 사람들의 비율이 매우 높은 데 대해 우려하고 있다”는 의견을 밝혔다.3) 3) 세계보건기구의 정신보건법 제정의 기본원칙 세계보건기구는 앞서 본 「정신질환자의 보호와 정신보건증진을 위한 원칙」과 세계 각국의 정신보건법을 비교분석하여 1996년 "정신 보건법 제정의 기본원칙 10가지(Mental Health Care Law : Ten Basic Principles)"를 제안하였다. 그 중 비자의입원과 관련되는 원칙으로는 5. 자기결정, 6. 자기결정행사를 원조 받을 권리, 7. 심의절차의 활용, 8. 2) A/61/611 (2006. 12. 6) 3) CRPD/C/KOR/CO/1 (2014. 10. 3)
자동적이고 정기적인 심의시스템이 있다. 원칙 6에서는, 환자가 결정의 의미를 이해하는 데 어려움이 있 는 경우 그의 선택에 따른 제3자의 지원을 받도록 하는데, 변호사나 사회복지사와 같은 보조인의 지원을 가능하다면 무료로 받게 해주는 등 재정적 원조를 촉진하라고 한다. 원칙 7에서는, 어떤 결정을 할 경 우 판사, 대리의사결정자 또는 보건기구에 의한 심의절차를 둘 것을 요청하는데, 특히 절차는 적시에 이용가능할 것(예를 들어 3일 이내의 결정), 환자에게 직접 심의절차에 참여할 기회를 부여할 것을 제안한 다. 또한, 원칙 8에서는 심의절차의 자동성을 강조하면서, 장기적인 효 과를 가지는 치료 또는 병원수용에 대한 결정에는 자동적이고 정기적 인 심의메커니즘이 있어야 한다고 규정한다.4) 나. 다른 나라의 정신보건 법제 1) 미국 미국 각 주의 「정신보건법」은 긴급상황과 비긴급상황을 별도 로 규정하면서, 대부분의 주에서 입원 전 법관 앞에서의 청문절차를 의무화하고 있다. 예를 들어 워싱턴 주의 경우, 긴급상황에서는 경찰이 나 정신보건 당국이 비자의입원을 신청할 수 있고, 비긴급상황에서는 일반 개인이 환자의 입원을 신청할 수 있으며, 신청을 받은 병원에서 는 72시간 이내의 "평가와 치료를 위한 입원"을 결정할 수 있고 당사자 에게는 권리와 입원사유 등을 고지해야 한다. 72시간 경과 후 퇴원을 하거나 청문절차를 밟게 되는데 이 때 주 당국은 입원사유를 입증해야 하고, 이것이 입증되면 추가로 14일간 입원이 가능하다. 이후 2차 청문 절차에서는 주 당국은 명확하고 분명하며 확실한 증거를 제출해야 하 4) WHO/MNH/MND/96.9
는 부담을 안게 되며 이 요건이 충족되면 90일간 입원이 가능하고, 그 뒤로는 180일마다 입원기간을 갱신할 수 있으며, 매 회마다 법원의 청 문절차를 거치게 된다. 2) 독일 독일은 정신질환자를 강제수용할 수 있는 제도로 민사수용, 공 법상수용, 형법상수용의 세 가지 유형을 정하고 있고, 이중 민사수용이 우리나라의 보호의무자에 의한 입원과 같이 사인의 요청에 의한 강제 수용을 가능하게 한 제도이다. 민사수용의 청구인은 성년후견인으로,
환자가 자살을 하거나 중대한 위해를 가할 위험성이 있는 경우, 치료 행위 또는 의료적 개입이 필요하고 이것이 환자를 수용하지 않고서는 실시될 수 없는 경우에 청구할 수 있으며, 이때 반드시 후견법원의 허 가를얻어야 한다. 3) 영국 영국은 인가된 사회사업가나 가까운 가족.친척이 정신질환자의 입원을 신청할 수 있고, 이 때 의사 2명의 추천서가 필요한데, 의사들 은 서로 다른 병원에 속해 있어야 하고, 그중 한 명은 「정신보건법」
에 의해 인가된 의사여야 하며, 다른 한 명은 전문적인 측면에서 환자 를 개인적으로 아는 의사여야 한다. 이를 "평가입원"이라고 하는데, 더 이상의 입원이 필요하지 않다고 판단되면 환자를 즉시 퇴원시켜야 하 며 최대 28일까지 수용이 가능하다. 28일 이후에도 계속적인 치료가 필요할 경우 의사 2명이 필요한 서류에 서명하고, 지역사회에서 치료가 불가능함을 적시해야 한다. 그 들은 환자를 지난 24시간 내에 보았어야 하고, 치료가 환자에게 이롭
거나 상태의 악화를 방지하기 위해, 아니면 환자의 건강.안전 또는 다른 이들의 보호를 위해 필요하다고 진술하여야 한다. 이를 기초로 정신보건심판위원회가 심사를 거쳐 6개월까지 입원시킬 수 있고, 이 때 환자 또는 환자의 가까운 친척은 정신보건심판위원회에 이의신청을 제기할 수 있으며, 이의신청이 없더라도 6개월마다 정신보건심판위원 회가 자동적으로 환자의 퇴원 여부를 심사한다. 4) 일본,캐나다 일본의 경우 우리나라의 보호의무자에 의한 입원과 유사한 제도 로서 "의료보호입원"을 두고 있다. 의사 1인이 최초 입원을 판단한다는 점에서는 우리나라와 같으나, 도도부현(都道府縣)지사가 지정한 "지정의 사" 제도를 운영한다는 점에서 다르다. 의료보호입원은 최대 4주간 가 능하고, 정신의료심의회가 연장을 심사한다. 캐나다의 경우 다수의 주에서는 1명의 의사가 진단하지만 이 경우 에도 특정 지역을 관할하는 지정 의사에 한하고, 24시간에서 72시간까 지의 입원만을 판단할 수 있다. 다. 소결 국제기준과 외국의 법제를 보아도, 정신질환자의 자기결정에 기초 한 치료를 기본으로 하고 비자발적 입원을 최소화하기 위해 노력해야 하는 것이 국제적으로 통용되는 원칙임을 알 수 있다. 또한, 인권침해 를 방지하기 위한 비자의입원의 요건과 절차에 있어서는, 소속이 다른 두 명 이상의 의사에 의한 일치된 소견을 요구한다는 점, 입원 과정에 서 환자의 의사결정을 보조할 수 있는 보조인의 지원이 바람직하다는 점, 입원을 결정할 시 법원 등 제3의 독립된 기관에 의한 심의절차를
둔다는 점, 장기적인 수용에 대해서는 정기적이고 자동적인 심의 메커 니즘이 필요하다는 점 등을참고하여야 할 것이다. 3. 구제절차의 문제 심판 대상 조항으로 입원한 환자가 활용할 수 있는 구제절차는 「정 신보건법」제24조 제3항에 의한 "계속입원심사", 같은 법 제29조에 의 한 "퇴원 및 처우개선심사청구", 「인신보호법」제3조에 따른 "인신구제 청구"가 있고, 각 절차의특성과 문제점은 아래와 같다. 가. 계속입원심사 1)낮은 구제율 계속입원심사는 정신의료기관등의 장이 환자의 입원 후 6개월마 다 입원이 계속 필요한지 여부에 대하여 시장.군수.구청장에게 심사 를 청구하는 것으로, 환자가 직접 청구하지 않아도 작동하는 유일한 자동 심사절차라는 점에서 의미가 크다. 그러나, 이는 입원 후 6개월이 지난 후에야 작동하며 구제율도 2010년부터 2014년 상반기까지 평균 3.6%에 불과한 정도로 낮다. 위원회가 실시한 조사에 따르면, 16개 지 역 정신보건심판위원회 중 계속입원심사에 있어 환자를 대면심사한 경 우는 없는 것으로 나타났고,(2014. 11. 28. 국가인권위원회 장애차별조 사2과, 「정신보건심판위원회 기능개선방안 보고」)5) 위낮은 구제율은 이러한 실질적인 청문제도로서의 기능 부재에 따른 것으로 보인다. 2) 높은 회피 가능성 또한, 일선 정신의료기관에서 계속입원심사를 회피하는 경우가 5) 국가인권위원회 장애차별조사2과 소속 조사관들이 2014년 16개 지역 정신보건심판위원회 업무를 담당하는 관할 보건소 등을직접 방문하여 모니터링을 실시하였다. 위 내용은 해 당 모니터링을 통하여파악된 내용을 내부적으로 정리한 것이다.
빈번하다. 위원회는 계속입원심사를 받기 전에 다른 정신의료기관으로 환자를 전원시켜 계속입원심사를 회피한 사례에 대한 여러 건의 진정 사건(13-진정-0928600.13-진정-0983400.13-진정-0997900(병합), 10-진정
-276800, 13-진정-0182300)을 인권침해로 결정한바 있다. 이중 13-진정
-0928600.13-진정-0983400.13-진정-0997900(병합) 사건의 경우, 한 병 원에서 172일 동안 입원해있던 환자를 병원 앞에서 응급이송업체의 구 급차로 다른 병원으로 이송시켜 179일 동안 입원하도록 하고, 다시 같 은 방법으로 원래의 병원으로 이송시켜 총 470일 동안 계속입원심사를 한 차례도 받지못하게 한 사례였다. 나. 퇴원 및 처우개선 심사청구 1) 환자에 대한 일부 청문절차 보장 퇴원 및 처우개선 심사청구의 경우 평균 구제율이 2010년부터 2014년 상반기까지 11.9%로 계속입원심사에 비해 3배 가량 높은 것으 로 나타났는데, 그 이유는 「정신보건법」제31조 제2항에 따라 환자가 직접 청구인이 되는 경우 환자의 의견을 들어야하는 의무가 정신보건 심판위원회에 주어지기 때문인 것으로 보인다. 위원회가 실시한 위 조 사에서도, 16개 지역 정신보건심판위원회 중 1곳을 제외하고는 모두 퇴원 및 처우개선 심사 시 정신보건심판위원회에서 직접 정신질환자를 대면하거나 관할 보건소 직원이 정신보건시설에서 환자를 대면조사한 후 정신보건심판위원회에 보고한 것으로파악되었다. 2) 비자동적인 심사와긴 소요시간 그러나, 퇴원 및 처우개선 심사청구는 자동적인 심사가 아니라 환자 본인이나 보호 의무자가 청구해야 절차가 시작된다. 환자 본인이 이 절차를 이용하려면 그 내용을 인지하고, 청구서를 작성하여 정신보
건시설에 발송을 요청해야 하는 것이다. 비자의입원까지 필요하지 않 고 지역사회에서 외래치료 등을 통해 생활이 가능한 상태라 하더라도,
자신의 청구권을 인지하고 스스로 청구서를 작성하여 발송하지 못할 정도의 정신과적 상태에 있는 환자가 있다면, 그는 부당하게 비자의입 원된 상태임에도 위 제도를 이용하기 어려울 것이다. 또한 위 제도는 실무상 입원 즉시 청구한다고 하더라도 최소 1개월 가까운 시간이 소 요될 수밖에 없다. 다. 인신구제청구
「인신보호법」에 의한 인신구제청구의 경우 2011년부터 2013년까 지의 인용율이 7.5%(전체 접수건수 872건 중 66건)인데, 환자에게 청문 기회가 제공된다는 점에서 계속입원심사보다는 상대적으로 구제율이 높은 것으로 보인다. 그러나 인신구제청구도 위 퇴원 및 처우개선 심 사청구와 마찬가지로 청구에 의해 작동이 가능한 비자동적 심사절차이 며 즉각적인 구제절차라고 하기에는 절차진행에 일정한 소요시간을 필 요로 한다. 라. 손쉬운 재입원을 통제하지못하는 문제 한편, 위와 같은 사후적 구제절차들은 구제를 받은 경우에도 다시 심판 대상 조항에 의해 손쉽게 재입원하는 문제를 통제하지 못한다는 한계가 있다. 계속입원심사 또는 퇴원 및 처우개선 심사를 통해 퇴원 명령을 받은 환자가 심판 대상 조항에 의해 곧바로 같은 정신보건시설 또는 다른 정신보건시설에 입원을 해도 이를 막지 못하는 것이다. 2008년 실시한 실태조사에 따르면 서울시 정신보건심판위원회에서 퇴 원명령을 받았다가 재입원한 환자의 비율은 50.9%에 달했다.6) 실제로 6) 강원대학교병원정신과, 「장기입원의 구조적 원인과 지속요인」, 국가인권위원회, 2008,
위원회는 지역 정신보건심판위원회로부터 퇴원명령을 받았으나 심판 대상 조항에 의해 하루 만에 다시 같은 병원에 재입원된 환자가 또 다 시 퇴원명령을 받았음에도 보호의무자가 환자의 퇴원을 원하지 않는다 는 이유로 55일간 추가로 입원시킨 정신의료기관에 대하여 인권침해를 인정한 사례도 있다.(10-진인-0000113) 4. 적법절차의 원칙 위배 가. 적법절차의 원칙과 영장주의 원칙
「헌법」제12조는 신체의 자유를 보장하기 위한 적법절차의 원칙 을 명시하고 있고, 적법절차의 원칙은 “형사소송절차에만 국한하지 않 고 모든 국가작용에 대하여 형식적인 절차뿐만 아니라 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기 준”으로 적용된다(헌법재판소 1998. 5. 28. 96헌바4 결정). 또한, 「헌법」제12조 제3항이 “체포.구속.압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장 을 제시하여야 한다”고 규정하고 있는 "영장주의 원칙"은 형사절차만이 아니라 인신의 자유를 제한하는 한 행정절차에서도 적용되는데, 대법 원은 “사전영장주의원칙은 인신보호를 위한 헌법상의 기속원리이기 때 문에 인신의 자유를 제한하는 국가의 모든 영역(예컨대 행정상 즉시강 제)에서도 존중되어야 하고 다만 사전영장주의를 고수하다가는 도저히 그 목적을 달성할 수 없는 지극히 예외적인 경우에만 형사절차에서와 같은 예외가 인정된다고 할 것이다”(대법원 1995. 6. 30. 93추83 판결) 라고 판시하고 있다. 150면.
심판 대상 조항은 국가가 직접 국민의 인신을 구속하는 절차를 규 정한 법률은 아니더라도, 사인 간에 그와 같은 인신 구속 행위가 정당 화될 수 있는 절차를 규정해 놓은 것이므로, 헌법상 영장주의 원칙에 준하는 절차를 마련해 두어야 할 것이고, 그에 관하여 아래와 같이 살 펴본다. 나. 심판 대상 조항의 영장주의 원칙 배제 정신보건시설의 강제수용에 있어 “사전영장주의를 고수하다가는 도저히 그 목적을 달성할 수 없는 지극히 예외적인 경우”를 규정한 것 이 「정신보건법」제26조에 의한 응급입원이라 할 것이다. 그러나, 심 판 대상 조항은 이러한 지극히 예외적인 경우가 아니라 “정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질의 정신질 환”에 걸려있는 경우에도 강제로 입원시킬 수 있도록 규정하면서 영장 주의의 원칙은 배제하고 있다. 입원을 결정할 때 법원 등 제3의 독립 된 기관에 의한 심의절차를 두고 있지 않고, 이렇게 사전에 강제수용 의 적법성 여부를 심사하는 제도가 부재한 탓으로, 위와 같이 사후적 구제절차를 통해 퇴원명령을 받은 환자라 하더라도 곧바로 같은 정신 보건시설이나 또는 다른 정신보건시설에 재입원시키는 등의 상황을 통 제할 수도 없다. 물론 사전에 영장심사에 준하는 절차를 거칠 경우 정신질환자에게 꼭 필요한 치료를 하기 어려운 상황이 있을 수 있으나, 「형사소송 법」이 사전영장을 청구하기 어려운 경우에는 체포, 구금 이후 지체 없이 영장을 청구하도록 규정하고 있는 것처럼 그러한 경우에는 사후 영장 또는 그에 준하는 절차가 필요하다 할 것이다. 하지만 「정신보 건법」은 이러한 절차도마련하고 있지 않다.
따라서, 심판 대상 조항은 헌법상 영장주의 원칙에 준하는 절차를 마련해두고 있지 않다는 점에서 적법절차의 원칙에 위배된다고 판단된다. 다. 사후 구제절차의 영장주의와의 관련성 이러한 영장주의 원칙 배제에 대하여, 입원 이후 이용할 수 있는 퇴원 및 처우개선청구 또는 인신구제청구 제도가 위헌성을 제거하는 것은 아닌가 하는 논의가 있을 수 있으나, 위 절차들은 「헌법」제12 조 제6항이 규정하고 있는 "체포, 구속 적부심사청구권"에 해당할 수 있는 것으로 제12조 제3항이 규정하는 영장주의와는 관련이 없다. 또 한, 현재의 사후적 구제절차는 위에서 살펴본바와 같이 낮은 구제율,
실질적인 청문제도로서의 기능 부재, 인신이 구속된 자의 적극적인 청 구가 있어야 비로소 절차가 시작되는 점, 절차의 회피 가능성이 높은 점 등의 문제로 인해 위헌성을 보완하는 기능을 하고 있다고 보기 어 렵다. 영장주의에 부합하여 기본권 침해를 최소화하기 위해서는 인신 구속이 시작되기 전 인신구속의 적법여부를 심사하는 절차가 필수적으 로 있어야 할 것이고, 사전에 심사하기 어려운 예외적인 경우에는 입 원 후 수 시간 또는 수일 이내에 위와 같은 심사가 자동적으로 시작되 어야 할 것이다. 5. 명확성의 원칙 위반 헌법재판소는 명확성의 원칙에 있어 명확성의 정도에 대하여 “모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며…(중 략)…일반론으로는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수 익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 원칙이 엄격하게 요구”된
다고 판시하였다(2000. 2. 24. 선고 98헌바37 결정). 이에 따르면, 심판 대상 조항은 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권 등을 중대하게 제한하는 법률조항으로서 명확성의 원칙이엄격하게 요구된다 할 것이다. 그러나, 심판 대상 조항은 입원의 필요성을 판단하는 기준으로 “환 자가 정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우”, “환자 자신의 건강 또는 안 전이나 타인의 안전을 위하여 입원 등을 할 필요가 있는 경우”라고만 입원요건을 포괄적으로 명시하고 있다. 이는 「정신보건법」제3조가 정신질환자를 “정신병(기질적 정신병을포함한다), 인격장애, 알코올 및 약물중독 기타 비정신병적 정신장애를 가진 자”라고 포괄적으로 규정 하고 있는 점과 결합하여 명확성의 원칙에 반한다 할 것이다.
Ⅳ. 결론 이상과 같이 살펴본바, 심판 대상 조항은 위헌법률심판제청 법원의 판단과 같이 과잉금지의 원칙을 위반하고, 또한 적법절차의 원칙과 명 확성의 원칙을 위반하여 「헌법」제12조 및 제10조가 보장하는 정신질 환자의 신체의 자유와 자기결정권을 침해하는 조항으로 판단되어,
「국가인권위원회법」제28조 제1항에 따라 주문과 같이 헌법재판소에 의견을 제출한다.
결 정
제 목 헌법재판소 2014헌가9 사건에 대한 의견제출
주 문
국가인권위원회는 헌법재판소 2014헌가9 사건(정신보건법 제24조 제1
항 등 위헌제청)과 관련하여, 헌법재판소에 「정신보건법」제24조 제1
항, 제2항이 「헌법」제12조의 신체의 자유와 제10조의 자기결정권을
침해하여 헌법에 위반된다는 의견을 제출한다.
이 유
Ⅰ. 의견제출 배경
서울중앙지방법원은 2014. 5. 14. 보호의무자에 의한 정신보건시설
강제입원과 관련된 조항인「정신보건법」제24조 제1항, 제2항에 대하
여 위헌법률심판을 제청(2014초기408)하였고, 이에 헌법재판소에서 심
판이 진행중(2014헌가9)이다.
국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)는 그동안 정신보건시설에 대
한 진정사건의 처리, 『정신장애인 인권 증진을 위한 국가보고서』
(2009년) 발간, 「정신보건법전부개정법률안」에 대한 의견표명(2013년)
등을 통하여, 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권 등을 중대하게
침해할 우려가 있는 비자의입원에 대하여 그 요건과 절차를 강화하는
등「정신보건법」상의 비자의입원제도가 개선되어야 한다는 의견을 밝
혀왔다. 비자의입원의 거의 대부분이 「정신보건법」제24조 제1항 및
제2항(이하 “심판 대상 조항”이라 한다)에 따른 보호의무자에 의한 입
원이고, 따라서, 위원회는 이 조항에 대한 위 위헌법률심판이 정신질환
자의 인권의 보호와 향상에 중대한 영향을 미치는 재판에 해당한다고
판단하여 「국가인권위원회법」제28조 제1항에 따라 헌법재판소에 의
견을 제출하기로 하였다.
Ⅱ. 위헌법률심판제청의 개요
1. 심판 대상 조항
○ 정신보건법
제24조(보호의무자에 의한 입원) ① 정신의료기관 등의 장은 정신질
환자의 보호의무자 2인의 동의(보호의무자가 1인인 경우에는 1인의 동
의로 한다)가 있고 정신건강의학과 전문의가 입원 등이 필요하다고 판
단한 경우에 한하여 당해 정신질환자를 입원 등을 시킬 수 있으며, 입
원 등을 할 때 당해 보호의무자로부터 보건복지부령으로 정하는 입원
등의 동의서 및 보호의무자임을 확인할 수 있는 서류를 받아야 한다.
② 정신건강의학과 전문의는 정신질환자가 입원 등이 필요하다고 진
단한 때에는 제1항에 따른 입원 등의 동의서에 당해 정신질환자가 다
음 각 호의 어느 하나에 정한 경우에 해당된다고 판단한다는 의견을
기재한 입원 등의 권고서를 첨부하여야 한다.
1. 환자가 정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을
만한 정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우
2. 환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전을 위하여 입원
등을 할 필요가 있는 경우
2. 위헌법률심판제청 법원의 판단
서울중앙지방법원 2014초기408 위헌법률심판제청 결정은 아래와 같
이 심판 대상 조항이 헌법상 과잉금지의 원칙에 반하여 정신질환자의
신체의 자유와 자기결정권을 침해하고, 적법절차의 원칙에 위배되는
위헌적 조항이라고 의심할 만한 상당한 이유가 있다고 판단하였다.
가. 과잉금지원칙의 위반 여부
1) 수단의 적합성
심판 대상 조항은 가) 정신질환이 어느 정도에 이르러야 "입원
등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질"의 것인지 전혀 규정
하고 있지 않고, "환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전"이라는
추상적이고 모호한 요건을 규정한 채 입원 등 필요성의 판단을 정신건
강의학과 전문의에게 일임하고 있는 점, 나) 보호의무자가 정신질환자
에게 가장 이익이 되는 의사결정을 할 것이라는 전제 하에 다른 강제
입원보다 완화된 요건으로 장기간 입원을 허용하고 있으나, 경우에 따
라 보호의무자는 정신질환자와 가장 이해관계가 많은 사람일 수 있어
부당한 목적을 위한 장기간의 감금 내지 인신구속으로 악용될 소지가
있는 점, 다) 입원 등 필요성을 판단하는 정신건강의학과 전문의의 소
속과 수에 대하여는 전혀 규정하고 있지 않아 입원 의뢰를 받은 정신
의료기관에 소속된 전문의 1인의 판단만으로도 입원을 결정하는 일이
가능한 점 등을 볼 때 수단의 적합성을 갖추고 있다고 보기 어렵다.
2) 침해의 최소성
심판 대상 조항은 1) 두 가지 입원 요건 중 어느 한 가지에만
해당하면 충분하다고 해석되는데, 자신 또는 타인을 해할 위험이 없음
에도 위와 같은 완화된 요건을 적용하여 보다 손쉬운 강제입원을 허용
하는 것은 합리적인 이유가 없는 점, 2) 시장·군수·구청장에 의한 입
원의 경우 "진단을 위한 입원"과 "치료를 위한 입원"을 구분하여 전자의
경우에는 입원기간을 2주로, 후자의 경우에는 3개월로 각각 나누어 규
정하고 있음에도 본 조항에서는 부당한 강제입원을 줄이고자 하는 이
러한 법적 규율이 외면되고 있는 점, 3) 시장·군수·구청장에 의한 입
원보다 요건이 완화되어 있음에도 불구하고 그보다 장기간의 입원기간
을 규정하고 있는 점에서 침해의 최소성 원칙에도 반할 소지가 매우
크다.
3) 법익의 균형성
심판 대상 조항이 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권을 중대하
게 제한하는 것에 비하여 이로 인하여 달성될 수 있는 공익은 추상적이고
잠재적인 것들에 지나지 않아 법익의 균형성 원칙에 반할 소지가 매우 크다.
나. 적법절차 원칙의 위반 여부
강제입원 자체에 대하여 법원 또는 독립적 위원회 등 객관성이 보
장된 심사기관에 의한 공정한 판단을 받을 기회가 없어 그 자체로 적
법절차의 원칙에 정면으로 반할 소지가 크고, 입원의 전 과정에 있어
당해 정신질환자에 대한 절차적 보장 역시 사실상 전무하다.
Ⅲ. 위원회의 의견
위원회는 위 위헌법률심판제청 법원의 판단에 더하여 심판 대상 조
항의 인권침해 여부에 대한 위원회의 의견을 아래와 같이 제시한다.
1. 보호의무자에 의한 비자의입원제도 운영실태
「정신보건법」제2조 제5항은 “입원치료가 필요한 정신질환자에 대
하여는 항상 자발적 입원이 권장되어야 한다”고 규정하고 있다. 그러
나, 우리나라에서 정신보건시설(정신의료기관 및 정신요양시설)에 입원
또는 입소(이하 “입원”으로 통칭한다)한 사람의 수는 2001년 60,079명
에서 2013년에는 80,462명으로 지속적인 증가 추세에 있고, 2013년 입
원중인 사람 가운데 자의입원한 사람의 비율은 26.5%인 21,294명에 불
과하며, 심판 대상 조항에 의해 비자의입원된 사람의 비율은 73.1%에
이른다. 이는 자의입원을 원칙으로 하는 위 조항에도 불구하고, 심판
대상 조항을 통해 이루어지는 비자의입원의 비율이 압도적으로 높은
현실을 보여준다.
이러한 상황을 반영하듯 2009. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지 정신보건
시설에서의 인권침해에 대해 위원회에 접수된 진정사건은 10,000여건
에 달하여 동일기간 전체 진정접수 건수(54,059건)의 18.5%를 차지하
고, 이중 입원의 부당성에 대한 진정이 4,621건으로서 전체 진정사건에
서 높은 비율을 차지하고 있다.
또한, 심판 대상 조항은 위 위헌법률심판제청 법원의 판단과 같이
완화된 요건과 절차 하에 이루어지는 반면, 환자의 퇴원을 정신보건시
설의 장과 보호의무자가 통제할 수 있어 정신보건시설의 장과 보호의
무자들은 자의입원보다는 비자의입원을 선호하는 경향을 보인다. 실제
로 위원회는 자의입원하기 위해 정신의료기관을 찾아간 환자에 대하여
의료기관 측이 보호의무자를 급히 불러 비자의입원으로 처리한 진정사
건에 대하여 시정을 권고한 사례(09-진인-0003067, 14-진인-0102300 등)
가 있다.
2. 비자의입원 제도에 관한 국제동향
가. 비자의입원 제도에 관한 국제기준
1) 정신질환자의 보호와 정신보건증진을 위한 원칙
1991년 국제연합 총회는 「정신질환자의 보호와 정신보건증진을
위한 원칙(Principles for the Protection of Persons with Mental
Illness and the Improvement of Mental Health)」1)을 채택하였다. 위
원칙 15의 1호는 정신질환자의 치료가 필요한 경우에도 “비자발적인
입원을 피하기 위해 모든 노력을 기울여야 한다”고 하여, 정신질환자
의 자기결정에 기초한 치료를 기본 원칙으로 선언한다.
위 원칙 16의 1호는 비자의입원의 두 가지 요건을 규정하는데,
환자가 자신 또는 타인에 대하여 위해를 가할 가능성이 매우 높은 경
우 방위적 목적에 의한 입원(a)과, “개인의 정신장애가 심각하고 판단
이 손상되어” 환자의 의사결정능력에 장애가 발생하였고, 이 때문에
치료의 필요성이 있음에도 비자의입원 이외에는 적정한 치료를 자발적
으로 받도록 하는 것이 불가능한 경우에 환자의 이익을 보호하기 위한
입원(b)이 있다. (b)의 경우, “첫 번째 정신보건 전문가와 관련이 없는
다른 정신보건 전문의에 의해 상담이 이루어져야”하고 “이때 두 번째
정신보건 전문가가 동의하지 않을 경우 비자발적 입원이나 계속입원을
시켜서는 안된다”고 선언하고 있다.
1) A/46/421 (1991. 9. 17)
2) 장애인의 권리에 관한 협약
2006년 국제연합 총회에서 채택된 「장애인의 권리에 관한 협
약(The Convention On The Rights Of Persons With Disabilities)」2)
제12조 제2항은 “당사국은 장애인이 모든 생활 영역에서 다른 사람과
동등하게 법적 능력을 향유함을 인정한다”고 규정하고, 정신장애인을
포함한 장애인의 법적 능력을 함부로 박탈하거나 없는 것으로 간주할
수 없도록 하면서, 같은 조 제4항은 “당사국은 법적 능력의 행사와 관
련된 조치를 취할 때 이것이 남용되지 아니하도록 국제인권법에 따라
적절하고효과적인 안전장치를 제공하도록 보장한다”고 규정하고 있다.
장애인권리위원회는 2014. 10. 3. 위 협약의 이행상황에 관한 대
한민국 제1차 국가보고서에 대한 최종견해를 제시하면서, “본 위원회
는 정신보건법의 기존 조항과 본 법의 개정 시안에서 장애를 이유로
자유를 박탈하도록 허용한 데 대해 우려하고 있다. 본 위원회에서는
또한 정신장애를 가진 사람들을 자신들의 자유 의사에 따른 사전 동의
없이 장기간 감금하는 것을 포함하여 보호시설로 보내지는 사람들의
비율이 매우 높은 데 대해 우려하고 있다”는 의견을 밝혔다.3)
3) 세계보건기구의 정신보건법 제정의 기본원칙
세계보건기구는 앞서 본 「정신질환자의 보호와 정신보건증진을
위한 원칙」과 세계 각국의 정신보건법을 비교분석하여 1996년 "정신
보건법 제정의 기본원칙 10가지(Mental Health Care Law : Ten Basic
Principles)"를 제안하였다. 그 중 비자의입원과 관련되는 원칙으로는 5.
자기결정, 6. 자기결정행사를 원조 받을 권리, 7. 심의절차의 활용, 8.
2) A/61/611 (2006. 12. 6)
3) CRPD/C/KOR/CO/1 (2014. 10. 3)
자동적이고 정기적인 심의시스템이 있다.
원칙 6에서는, 환자가 결정의 의미를 이해하는 데 어려움이 있
는 경우 그의 선택에 따른 제3자의 지원을 받도록 하는데, 변호사나
사회복지사와 같은 보조인의 지원을 가능하다면 무료로 받게 해주는
등 재정적 원조를 촉진하라고 한다. 원칙 7에서는, 어떤 결정을 할 경
우 판사, 대리의사결정자 또는 보건기구에 의한 심의절차를 둘 것을
요청하는데, 특히 절차는 적시에 이용가능할 것(예를 들어 3일 이내의
결정), 환자에게 직접 심의절차에 참여할 기회를 부여할 것을 제안한
다. 또한, 원칙 8에서는 심의절차의 자동성을 강조하면서, 장기적인 효
과를 가지는 치료 또는 병원수용에 대한 결정에는 자동적이고 정기적
인 심의메커니즘이 있어야 한다고 규정한다.4)
나. 다른 나라의 정신보건 법제
1) 미국
미국 각 주의 「정신보건법」은 긴급상황과 비긴급상황을 별도
로 규정하면서, 대부분의 주에서 입원 전 법관 앞에서의 청문절차를
의무화하고 있다. 예를 들어 워싱턴 주의 경우, 긴급상황에서는 경찰이
나 정신보건 당국이 비자의입원을 신청할 수 있고, 비긴급상황에서는
일반 개인이 환자의 입원을 신청할 수 있으며, 신청을 받은 병원에서
는 72시간 이내의 "평가와 치료를 위한 입원"을 결정할 수 있고 당사자
에게는 권리와 입원사유 등을 고지해야 한다. 72시간 경과 후 퇴원을
하거나 청문절차를 밟게 되는데 이 때 주 당국은 입원사유를 입증해야
하고, 이것이 입증되면 추가로 14일간 입원이 가능하다. 이후 2차 청문
절차에서는 주 당국은 명확하고 분명하며 확실한 증거를 제출해야 하
4) WHO/MNH/MND/96.9
는 부담을 안게 되며 이 요건이 충족되면 90일간 입원이 가능하고, 그
뒤로는 180일마다 입원기간을 갱신할 수 있으며, 매 회마다 법원의 청
문절차를 거치게 된다.
2) 독일
독일은 정신질환자를 강제수용할 수 있는 제도로 민사수용, 공
법상수용, 형법상수용의 세 가지 유형을 정하고 있고, 이중 민사수용이
우리나라의 보호의무자에 의한 입원과 같이 사인의 요청에 의한 강제
수용을 가능하게 한 제도이다. 민사수용의 청구인은 성년후견인으로,
환자가 자살을 하거나 중대한 위해를 가할 위험성이 있는 경우, 치료
행위 또는 의료적 개입이 필요하고 이것이 환자를 수용하지 않고서는
실시될 수 없는 경우에 청구할 수 있으며, 이때 반드시 후견법원의 허
가를얻어야 한다.
3) 영국
영국은 인가된 사회사업가나 가까운 가족·친척이 정신질환자의
입원을 신청할 수 있고, 이 때 의사 2명의 추천서가 필요한데, 의사들
은 서로 다른 병원에 속해 있어야 하고, 그중 한 명은 「정신보건법」
에 의해 인가된 의사여야 하며, 다른 한 명은 전문적인 측면에서 환자
를 개인적으로 아는 의사여야 한다. 이를 "평가입원"이라고 하는데, 더
이상의 입원이 필요하지 않다고 판단되면 환자를 즉시 퇴원시켜야 하
며 최대 28일까지 수용이 가능하다.
28일 이후에도 계속적인 치료가 필요할 경우 의사 2명이 필요한
서류에 서명하고, 지역사회에서 치료가 불가능함을 적시해야 한다. 그
들은 환자를 지난 24시간 내에 보았어야 하고, 치료가 환자에게 이롭
거나 상태의 악화를 방지하기 위해, 아니면 환자의 건강·안전 또는
다른 이들의 보호를 위해 필요하다고 진술하여야 한다. 이를 기초로
정신보건심판위원회가 심사를 거쳐 6개월까지 입원시킬 수 있고, 이
때 환자 또는 환자의 가까운 친척은 정신보건심판위원회에 이의신청을
제기할 수 있으며, 이의신청이 없더라도 6개월마다 정신보건심판위원
회가 자동적으로 환자의 퇴원 여부를 심사한다.
4) 일본,캐나다
일본의 경우 우리나라의 보호의무자에 의한 입원과 유사한 제도
로서 "의료보호입원"을 두고 있다. 의사 1인이 최초 입원을 판단한다는
점에서는 우리나라와 같으나, 도도부현(都道府縣)지사가 지정한 "지정의
사" 제도를 운영한다는 점에서 다르다. 의료보호입원은 최대 4주간 가
능하고, 정신의료심의회가 연장을 심사한다.
캐나다의 경우 다수의 주에서는 1명의 의사가 진단하지만 이 경우
에도 특정 지역을 관할하는 지정 의사에 한하고, 24시간에서 72시간까
지의 입원만을 판단할 수 있다.
다. 소결
국제기준과 외국의 법제를 보아도, 정신질환자의 자기결정에 기초
한 치료를 기본으로 하고 비자발적 입원을 최소화하기 위해 노력해야
하는 것이 국제적으로 통용되는 원칙임을 알 수 있다. 또한, 인권침해
를 방지하기 위한 비자의입원의 요건과 절차에 있어서는, 소속이 다른
두 명 이상의 의사에 의한 일치된 소견을 요구한다는 점, 입원 과정에
서 환자의 의사결정을 보조할 수 있는 보조인의 지원이 바람직하다는
점, 입원을 결정할 시 법원 등 제3의 독립된 기관에 의한 심의절차를
둔다는 점, 장기적인 수용에 대해서는 정기적이고 자동적인 심의 메커
니즘이 필요하다는 점 등을참고하여야 할 것이다.
3. 구제절차의 문제
심판 대상 조항으로 입원한 환자가 활용할 수 있는 구제절차는 「정
신보건법」제24조 제3항에 의한 "계속입원심사", 같은 법 제29조에 의
한 "퇴원 및 처우개선심사청구", 「인신보호법」제3조에 따른 "인신구제
청구"가 있고, 각 절차의특성과 문제점은 아래와 같다.
가. 계속입원심사
1)낮은 구제율
계속입원심사는 정신의료기관등의 장이 환자의 입원 후 6개월마
다 입원이 계속 필요한지 여부에 대하여 시장·군수·구청장에게 심사
를 청구하는 것으로, 환자가 직접 청구하지 않아도 작동하는 유일한
자동 심사절차라는 점에서 의미가 크다. 그러나, 이는 입원 후 6개월이
지난 후에야 작동하며 구제율도 2010년부터 2014년 상반기까지 평균
3.6%에 불과한 정도로 낮다. 위원회가 실시한 조사에 따르면, 16개 지
역 정신보건심판위원회 중 계속입원심사에 있어 환자를 대면심사한 경
우는 없는 것으로 나타났고,(2014. 11. 28. 국가인권위원회 장애차별조
사2과, 「정신보건심판위원회 기능개선방안 보고」)5) 위낮은 구제율은
이러한 실질적인 청문제도로서의 기능 부재에 따른 것으로 보인다.
2) 높은 회피 가능성
또한, 일선 정신의료기관에서 계속입원심사를 회피하는 경우가
5) 국가인권위원회 장애차별조사2과 소속 조사관들이 2014년 16개 지역 정신보건심판위원회
업무를 담당하는 관할 보건소 등을직접 방문하여 모니터링을 실시하였다. 위 내용은 해
당 모니터링을 통하여파악된 내용을 내부적으로 정리한 것이다.
빈번하다. 위원회는 계속입원심사를 받기 전에 다른 정신의료기관으로
환자를 전원시켜 계속입원심사를 회피한 사례에 대한 여러 건의 진정
사건(13-진정-0928600·13-진정-0983400·13-진정-0997900(병합), 10-진정
-276800, 13-진정-0182300)을 인권침해로 결정한바 있다. 이중 13-진정
-0928600·13-진정-0983400·13-진정-0997900(병합) 사건의 경우, 한 병
원에서 172일 동안 입원해있던 환자를 병원 앞에서 응급이송업체의 구
급차로 다른 병원으로 이송시켜 179일 동안 입원하도록 하고, 다시 같
은 방법으로 원래의 병원으로 이송시켜 총 470일 동안 계속입원심사를
한 차례도 받지못하게 한 사례였다.
나. 퇴원 및 처우개선 심사청구
1) 환자에 대한 일부 청문절차 보장
퇴원 및 처우개선 심사청구의 경우 평균 구제율이 2010년부터
2014년 상반기까지 11.9%로 계속입원심사에 비해 3배 가량 높은 것으
로 나타났는데, 그 이유는 「정신보건법」제31조 제2항에 따라 환자가
직접 청구인이 되는 경우 환자의 의견을 들어야하는 의무가 정신보건
심판위원회에 주어지기 때문인 것으로 보인다. 위원회가 실시한 위 조
사에서도, 16개 지역 정신보건심판위원회 중 1곳을 제외하고는 모두
퇴원 및 처우개선 심사 시 정신보건심판위원회에서 직접 정신질환자를
대면하거나 관할 보건소 직원이 정신보건시설에서 환자를 대면조사한
후 정신보건심판위원회에 보고한 것으로파악되었다.
2) 비자동적인 심사와긴 소요시간
그러나, 퇴원 및 처우개선 심사청구는 자동적인 심사가 아니라
환자 본인이나 보호 의무자가 청구해야 절차가 시작된다. 환자 본인이
이 절차를 이용하려면 그 내용을 인지하고, 청구서를 작성하여 정신보
건시설에 발송을 요청해야 하는 것이다. 비자의입원까지 필요하지 않
고 지역사회에서 외래치료 등을 통해 생활이 가능한 상태라 하더라도,
자신의 청구권을 인지하고 스스로 청구서를 작성하여 발송하지 못할
정도의 정신과적 상태에 있는 환자가 있다면, 그는 부당하게 비자의입
원된 상태임에도 위 제도를 이용하기 어려울 것이다. 또한 위 제도는
실무상 입원 즉시 청구한다고 하더라도 최소 1개월 가까운 시간이 소
요될 수밖에 없다.
다. 인신구제청구
「인신보호법」에 의한 인신구제청구의 경우 2011년부터 2013년까
지의 인용율이 7.5%(전체 접수건수 872건 중 66건)인데, 환자에게 청문
기회가 제공된다는 점에서 계속입원심사보다는 상대적으로 구제율이
높은 것으로 보인다. 그러나 인신구제청구도 위 퇴원 및 처우개선 심
사청구와 마찬가지로 청구에 의해 작동이 가능한 비자동적 심사절차이
며 즉각적인 구제절차라고 하기에는 절차진행에 일정한 소요시간을 필
요로 한다.
라. 손쉬운 재입원을 통제하지못하는 문제
한편, 위와 같은 사후적 구제절차들은 구제를 받은 경우에도 다시
심판 대상 조항에 의해 손쉽게 재입원하는 문제를 통제하지 못한다는
한계가 있다. 계속입원심사 또는 퇴원 및 처우개선 심사를 통해 퇴원
명령을 받은 환자가 심판 대상 조항에 의해 곧바로 같은 정신보건시설
또는 다른 정신보건시설에 입원을 해도 이를 막지 못하는 것이다.
2008년 실시한 실태조사에 따르면 서울시 정신보건심판위원회에서 퇴
원명령을 받았다가 재입원한 환자의 비율은 50.9%에 달했다.6) 실제로
6) 강원대학교병원정신과, 「장기입원의 구조적 원인과 지속요인」, 국가인권위원회, 2008,
위원회는 지역 정신보건심판위원회로부터 퇴원명령을 받았으나 심판
대상 조항에 의해 하루 만에 다시 같은 병원에 재입원된 환자가 또 다
시 퇴원명령을 받았음에도 보호의무자가 환자의 퇴원을 원하지 않는다
는 이유로 55일간 추가로 입원시킨 정신의료기관에 대하여 인권침해를
인정한 사례도 있다.(10-진인-0000113)
4. 적법절차의 원칙 위배
가. 적법절차의 원칙과 영장주의 원칙
「헌법」제12조는 신체의 자유를 보장하기 위한 적법절차의 원칙
을 명시하고 있고, 적법절차의 원칙은 “형사소송절차에만 국한하지 않
고 모든 국가작용에 대하여 형식적인 절차뿐만 아니라 문제된 법률의
실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기
준”으로 적용된다(헌법재판소 1998. 5. 28. 96헌바4 결정).
또한, 「헌법」제12조 제3항이 “체포·구속·압수 또는 수색을 할
때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장
을 제시하여야 한다”고 규정하고 있는 "영장주의 원칙"은 형사절차만이
아니라 인신의 자유를 제한하는 한 행정절차에서도 적용되는데, 대법
원은 “사전영장주의원칙은 인신보호를 위한 헌법상의 기속원리이기 때
문에 인신의 자유를 제한하는 국가의 모든 영역(예컨대 행정상 즉시강
제)에서도 존중되어야 하고 다만 사전영장주의를 고수하다가는 도저히
그 목적을 달성할 수 없는 지극히 예외적인 경우에만 형사절차에서와
같은 예외가 인정된다고 할 것이다”(대법원 1995. 6. 30. 93추83 판결)
라고 판시하고 있다.
150면.
심판 대상 조항은 국가가 직접 국민의 인신을 구속하는 절차를 규
정한 법률은 아니더라도, 사인 간에 그와 같은 인신 구속 행위가 정당
화될 수 있는 절차를 규정해 놓은 것이므로, 헌법상 영장주의 원칙에
준하는 절차를 마련해 두어야 할 것이고, 그에 관하여 아래와 같이 살
펴본다.
나. 심판 대상 조항의 영장주의 원칙 배제
정신보건시설의 강제수용에 있어 “사전영장주의를 고수하다가는
도저히 그 목적을 달성할 수 없는 지극히 예외적인 경우”를 규정한 것
이 「정신보건법」제26조에 의한 응급입원이라 할 것이다. 그러나, 심
판 대상 조항은 이러한 지극히 예외적인 경우가 아니라 “정신의료기관
등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질의 정신질
환”에 걸려있는 경우에도 강제로 입원시킬 수 있도록 규정하면서 영장
주의의 원칙은 배제하고 있다. 입원을 결정할 때 법원 등 제3의 독립
된 기관에 의한 심의절차를 두고 있지 않고, 이렇게 사전에 강제수용
의 적법성 여부를 심사하는 제도가 부재한 탓으로, 위와 같이 사후적
구제절차를 통해 퇴원명령을 받은 환자라 하더라도 곧바로 같은 정신
보건시설이나 또는 다른 정신보건시설에 재입원시키는 등의 상황을 통
제할 수도 없다.
물론 사전에 영장심사에 준하는 절차를 거칠 경우 정신질환자에게
꼭 필요한 치료를 하기 어려운 상황이 있을 수 있으나, 「형사소송
법」이 사전영장을 청구하기 어려운 경우에는 체포, 구금 이후 지체
없이 영장을 청구하도록 규정하고 있는 것처럼 그러한 경우에는 사후
영장 또는 그에 준하는 절차가 필요하다 할 것이다. 하지만 「정신보
건법」은 이러한 절차도마련하고 있지 않다.
따라서, 심판 대상 조항은 헌법상 영장주의 원칙에 준하는 절차를
마련해두고 있지 않다는 점에서 적법절차의 원칙에 위배된다고 판단된다.
다. 사후 구제절차의 영장주의와의 관련성
이러한 영장주의 원칙 배제에 대하여, 입원 이후 이용할 수 있는
퇴원 및 처우개선청구 또는 인신구제청구 제도가 위헌성을 제거하는
것은 아닌가 하는 논의가 있을 수 있으나, 위 절차들은 「헌법」제12
조 제6항이 규정하고 있는 "체포, 구속 적부심사청구권"에 해당할 수
있는 것으로 제12조 제3항이 규정하는 영장주의와는 관련이 없다. 또
한, 현재의 사후적 구제절차는 위에서 살펴본바와 같이 낮은 구제율,
실질적인 청문제도로서의 기능 부재, 인신이 구속된 자의 적극적인 청
구가 있어야 비로소 절차가 시작되는 점, 절차의 회피 가능성이 높은
점 등의 문제로 인해 위헌성을 보완하는 기능을 하고 있다고 보기 어
렵다. 영장주의에 부합하여 기본권 침해를 최소화하기 위해서는 인신
구속이 시작되기 전 인신구속의 적법여부를 심사하는 절차가 필수적으
로 있어야 할 것이고, 사전에 심사하기 어려운 예외적인 경우에는 입
원 후 수 시간 또는 수일 이내에 위와 같은 심사가 자동적으로 시작되
어야 할 것이다.
5. 명확성의 원칙 위반
헌법재판소는 명확성의 원칙에 있어 명확성의 정도에 대하여 “모든
법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나
법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며…(중
략)…일반론으로는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수
익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 원칙이 엄격하게 요구”된
다고 판시하였다(2000. 2. 24. 선고 98헌바37 결정). 이에 따르면, 심판
대상 조항은 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권 등을 중대하게
제한하는 법률조항으로서 명확성의 원칙이엄격하게 요구된다 할 것이다.
그러나, 심판 대상 조항은 입원의 필요성을 판단하는 기준으로 “환
자가 정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도
또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우”, “환자 자신의 건강 또는 안
전이나 타인의 안전을 위하여 입원 등을 할 필요가 있는 경우”라고만
입원요건을 포괄적으로 명시하고 있다. 이는 「정신보건법」제3조가
정신질환자를 “정신병(기질적 정신병을포함한다), 인격장애, 알코올 및
약물중독 기타 비정신병적 정신장애를 가진 자”라고 포괄적으로 규정
하고 있는 점과 결합하여 명확성의 원칙에 반한다 할 것이다.
Ⅳ. 결론
이상과 같이 살펴본바, 심판 대상 조항은 위헌법률심판제청 법원의
판단과 같이 과잉금지의 원칙을 위반하고, 또한 적법절차의 원칙과 명
확성의 원칙을 위반하여 「헌법」제12조 및 제10조가 보장하는 정신질
환자의 신체의 자유와 자기결정권을 침해하는 조항으로 판단되어,
「국가인권위원회법」제28조 제1항에 따라 주문과 같이 헌법재판소에
의견을 제출한다.
2015. 5. 11.
위 원 장 현병철
위 원 김 영혜
위 원 유 영 하
위 원 이 경숙
위 원 한태식
위 원 윤남근
위 원 한 위 수
위 원 강 명득
위 원 최 이 우
위 원 이 은 경
[별첨1] 관련법령
대한민국 헌법
제10조
모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권
리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고
이를 보장할 의무를 진다.
제12조
① 모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니
하고는 체포·구속·압수·수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법
한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아
니한다.
② 모든 국민은 고문을 받지 아니하며, 형사상 자기에게 불리한 진술
을 강요당하지 아니한다.
③ 체포·구속·압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의
신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다. 다만, 현행범인
인 경우와 장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 도피 또는 증
거인멸의염려가 있을 때에는 사후에 영장을 청구할 수 있다.
④ 누구든지 체포 또는 구속을 당한 때에는 즉시 변호인의 조력을 받
을 권리를 가진다. 다만, 형사피고인이 스스로 변호인을 구할 수 없을
때에는 법률이 정하는바에 의하여 국가가변호인을붙인다.
⑤ 누구든지 체포 또는 구속의 이유와 변호인의 조력을 받을 권리가
있음을 고지받지 아니하고는 체포 또는 구속을 당하지 아니한다. 체포
또는 구속을 당한 자의 가족등 법률이 정하는 자에게는 그 이유와 일
시·장소가 지체없이 통지되어야 한다.
⑥ 누구든지 체포 또는 구속을 당한 때에는 적부의 심사를 법원에 청
구할 권리를 가진다.
⑦ 피고인의 자백이 고문·폭행·협박·구속의 부당한 장기화 또는 기망
기타의 방법에 의하여 자의로 진술된 것이 아니라고 인정될 때 또는
정식재판에 있어서 피고인의 자백이 그에게 불리한 유일한 증거일 때
에는 이를 유죄의 증거로삼거나 이를 이유로 처벌할 수 없다.
제37조
① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아
니한다.
② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리
를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하
는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.
「정신보건법」
제1조 (목적)
이 법은 정신질환의 예방과 정신질환자의 의료 및 사회복귀에 관하여
필요한 사항을 규정함으로써 국민의 정신건강증진에 이바지함을 목적
으로 한다.
제2조 (기본이념)
① 모든 정신질환자는 인간으로서의존엄과 가치를 보장받는다.
② 모든 정신질환자는 최적의 치료와 보호를 받을 권리를 보장받는다.
③ 모든 정신질환자는 정신질환이 있다는 이유로 부당한 차별대우를
받지 아니한다.
④ 미성년자인 정신질환자에 대하여는 특별히 치료, 보호 및 필요한
교육을 받을 권리가 보장되어야 한다.
⑤ 입원치료가 필요한 정신질환자에 대하여는 항상 자발적 입원이 권
장되어야 한다.
⑥ 입원중인 정신질환자는 가능한 한 자유로운 환경이 보장되어야 하
며 다른 사람들과 자유로이 의견교환을 할 수 있도록 보장되어야 한다.
제3조 (정의)
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "정신질환자"라 함은 정신병(기질적 정신병을 포함한다)·인격장애·
알코올 및 약물중독 기타 비정신병적정신장애를 가진 자를말한다.
2. "정신보건시설"이라 함은 이 법에 의한 정신의료기관·정신질환자
사회복귀시설 및 정신요양시설을말한다.
3. "정신의료기관"이라 함은 의료법에 의한 의료기관중 주로 정신질
환자의 진료를 행할 목적으로 제12조제1항의 시설기준 등에 적합하게
설치된 병원(이하 "정신병원"이라 한다)과 의원 및 병원급 이상의 의료
기관에 설치된 정신건강의학과를말한다.
4. "정신질환자사회복귀시설"(이하 "사회복귀시설"이라 한다)이라 함
은 이 법에 의하여 설치된 시설로서 정신질환자를 정신의료기관에 입
원시키거나 정신요양시설에 입소시키지 아니하고 사회복귀촉진을 위한
훈련을 행하는 시설을말한다.
5. "정신요양시설"이라 함은 이 법에 의하여 설치된 시설로서 정신의
료기관에서 의뢰된 정신질환자와 만성정신질환자를 입소시켜 요양과
사회복귀촉진을 위한훈련을 행하는 시설을말한다.
제24조 (보호의무자에 의한 입원)
① 정신의료기관등의 장은 정신질환자의 보호의무자 2인의 동의(보호
의무자가 1인인 경우에는 1인의 동의로 한다)가 있고 정신건강의학과
전문의가 입원등이 필요하다고 판단한 경우에 한하여 당해 정신질환자
를 입원등을 시킬 수 있으며, 입원등을 할 때 당해 보호의무자로부터
보건복지부령으로 정하는 입원등의 동의서 및 보호의무자임을 확인할
수 있는 서류를 받아야 한다.
② 정신건강의학과전문의는 정신질환자가 입원등이 필요하다고 진단한
때에는 제1항에 따른 입원등의 동의서에 당해 정신질환자가 다음 각
호의 어느 하나에 정한 경우에 해당된다고 판단한다는 의견을 기재한
입원등의 권고서를 첨부하여야 한다.
1. 환자가 정신의료기관등에서 입원등 치료 또는 요양을 받을 만한
정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우
2. 환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전을 위하여 입원등을
할 필요가 있는 경우
③ 제1항의 입원등의 기간은 6개월 이내로 한다. 다만, 정신의료기관등
의 장은 6개월이 지난 후에도 계속하여 입원등의 치료가 필요하다는
정신건강의학과전문의의 진단이 있고 보호의무자가 제1항에 따른 입원
등의 동의서를 제출한 때에는 6개월마다 시장·군수·구청장에게 입원등
의 치료에 대한 심사를 청구하여야 한다.
제29조 (퇴원심사등의 청구)
① 정신의료기관등에 입원등을 하고 있는 자 또는 그 보호의무자는 시
장·군수·구청장에게 자신 또는 당해 입원환자의 퇴원 또는 처우개선을
청구할 수 있다.
② 제1항의 청구절차등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.
「인신보호법」
제3조 (구제청구)
피수용자에 대한 수용이 위법하게 개시되거나 적법하게 수용된 후 그
사유가 소멸되었음에도 불구하고 계속 수용되어 있는 때에는 피수용
자, 그 법정대리인, 후견인, 배우자, 직계혈족, 형제자매, 동거인, 고용
주 또는 수용시설 종사자(이하 "구제청구자"라 한다)는 이 법으로 정하
는 바에 따라 법원에 구제를 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제
절차가 있는 경우에는 상당한 기간 내에 그 법률에 따른 구제를 받을
수 없음이 명백하여야 한다.
전라남도 △△군에 거주하는 진정인(남, 52세)은 2014. 2.밤 11시 경편의점 앞에
서 소주를 마시고 있던 중, 갑자기 출동한 129 구급대에서 나온 건장한 남성 두
사람에 의해 강제로 차에 태워졌음.(구급차는 △△군에서 진정인과 함께 거주하
는 진정인 아내의 요청을 받고 경기도 ○○○시에서부터 내려온 것임) 이들은 다
음날 새벽 4시 30분까지 약 5시간 동안 400km 가량을 운전하여 서울 강북 소재
○○병원에 진정인을 강제로 입원시켰음.
○○병원의 담당 주치의는 5시간 가량 강제로 끌려왔다고 주장하는 진정인의
말을 듣고도, 술을 마신지 5시간 가량 지나 주취상태도 아닌 진정인에 대하여 보
호의무자인 아내와 딸의 말만 듣고 비자의입원시켰음. 진정인의 남동생과 누나
등 다른 가족들은 국가인권위원회와 경찰에 진정을 제기하고, 법원에 진정인에
대한 인신구제를 청구하였음. 결국 진정인은 법원에서 강제입원치료가 필요하지
않다는 수용해제명령을 받고 퇴원함.7)
진정인(94년생, 남)은 지적장애 3급의 장애인으로서, 어머니는 사망했고 아버지
가 생존해 있었으나, 19세까지 장애 아동을 위한 거주시설에서 생활하였음. 성인
이 된 후 진정인의 고모가 진정인을 돌보았으나, 진정인이 폭력적인 행동을 하
는 등 문제행동을 일으키자 진정인의 아버지가 보호의무자가 되어 정신의료기관
[별첨2] 보호의무자에 의한 입원과 관련한 국가인권위원회 주요 진정 사례
○ 보호의무자의 요청만을 듣고 5시간 동안 구급차로 400km 가량을
이송한 후 입원결정 한 사례(14-진정-0127400)
○ 발달장애 3급 장애인에 대하여, 정신의료기관을 사실상 장애인 거
주시설처럼 이용한 사례(14-진정-0346200)8)
7) 이 사건은 진정인에 대한 체포, 감금죄에 해당하는 사안이나, 사인에 의한 인권침해를 그
내용으로 하는 것으로서 위원회의 조사대상에 해당하지 않아 위원회는 이를 각하 후 수
사기관에 이송함.
8) 진정인이 그룹홈 입소 후 진정을취하하여, 조사중 해결로 각하 처리됨.
에 진정인을 강제입원시켰음. 이후 국가인권위원회의 조사가 시작되자 다른 정
신의료기관으로 진정인을 전원시켰고, 진정인이 전원되어 간 정신의료기관의 담
당 주치의는 진정인에게 정신과적 치료가 필요하나 입원치료까지 필요한 상황은
아니라고 하였음.
진정인의 보호의무자들은 진정인의 퇴원에 동의하지 않아, 결국 진정인의 동의
하에 "발달장애인을 위한 성년후견지원단" 이 특정후견심판을 신청하였고, 2014.
12. 법원에서 특정후견인 선임 결정을 받아 선임된 특정후견인의 동의로 진정인
은 장애인 공동생활가정(그룹홈)에 입소하였음.(진정인은 2015. 3. 현재 정신과 외
래치료를 받으며 그룹홈에서 생활하고 있음.)
과거 ○○병원에 입원한 경력이 있던 진정인(여, 47세)은 2009. 1. 다시 자의 입
원하기 위해서 ○○병원을 찾았으나 점심시간이라 기다리면서 잠시 은행에 다녀
왔음. 이 사이 병원 측은 임의로 진정인의 보호자에게 연락하였고, 입원을 위해
병원으로 돌아온 진정인의 양팔을 잡고 병원 안으로 끌고 들어가 보호 의무자에
의한 입원으로 처리하였음.
이 사건에 대하여 위원회는, “입원치료가 필요한 정신질환자에 대하여는 항상
자발적 입원이 권장되어야 한다.”라는 「정신보건법」 규정에도 불구하고, 자의
입원 환자의 자의적인 퇴원을 방지할 목적으로 자의입원 의사가 있는 정신질환
자를 보호의무자 동의 절차에 따라 입원시키는 행위는 정당한 진료행위로 볼 수
없고, 정신질환자의 자기결정권과 신체의 자유를 침해한 행위에 해당한다고 보
았음.
○ 자의입원하기 위해 정신의료기관을 찾아간 환자를 비자의입원으로
전환시킨 사례(09-진인-0003067)
진정인(남, 48세)은 X 정신병원에 입원하여 6개월을 치료받았음. 6개월이 지나
자 이제 퇴원을 하는 줄 알고 병원을 나섰는데, 병원 앞에 대기하고 있던 구급
차로 다른병원인 Y 정신병원으로 이동하여 그곳에서 기다리고 있던 보호사들에
게 끌려가 다시 입원되었고, 그곳에서 6개월이 지나 퇴원한 후 가족들에 의해
다시 X 정신병원으로 옮겨가 입원 처리됨. 진정인은 이런 방식으로 480일간 계
속하여 입원되었음. 진정인은 새로운 병원에 입원할 때 마다 자신이 다른 병원
에서 퇴원하자마자 이송되어온 것이라고 주장했으나 받아들여지지 않았음.
이 사건에 대하여 위원회는 보호의무자의 입원시 계속입원심사를 받아야하는
기간 6월은, 정신질환자 입장에서 기산하여야 하므로 비록 수용자(병원)가 바뀌
었다고 해도 환자입장에서 실질적으로 퇴원이 이루어지지 않은 경우에는 「정신
보건법」제24조 제3항을 위반한 것으로 보고 권고 및 고발조치함.
○ 회전문 입원을 통해 400일 이상 계속입원심사를 회피하여 입원시킨
사례(13-진정-0928600등병합)
5. 자기결정(Self-Determination)
환자의 동의는 일체의 방해 없이 이루어져야 한다. 이때 방해(interference)는
육체적, 정신적 본성(예컨대 약물의 사용, 전기적 치료 및 회복 불가능한 외과
적 수술과 같은 진단절차와 의학적 치료)과 자유(병원에 강제적 수용)를 제약하
는 것을 의미한다. 동의(consent)는 설명(치료의 장, 단점과 위험성, 대안적 치료
수단, 예상되는 결과와 후유증에 대한 충분한 설명)이 제공되고, 부당한 영향력
으로부터 지배받지 않고 자유롭게, 가족이나 친족 등 전통적 의사결정단위로부
터 조언을 들은 후 이루어지며 , 진료기록부에 기재되어야 한다. 시스템적으로
가 아니라 때때로 발생할 수 있는 동의가 불가능한 정신질환자의 경우에는 환
자의 이익과 이해를 대변하기 위해 결정된 의사결정 대리인이 있어야 하며, 부
모 또는 후견인은 미성년자를 위해 동의해 줄 수 있다.
6. 자기결정행사를 원조 받을 권리(Right to be Assisted in the Exercise of
Self-Determination)
환자가 결정의 의미를 이해하는데 어려움이 있는 경우라면, 그의 선택에 따른
제3자의 지원을 받아야 한다. 의사결정의 어려움은 다양한 사유에 기인하는데,
일반적 지식의 부족, 언어적 능력의 부족, 건강상의 장애로부터 초래되는 능력
의 부족 등이다. 이러한 부족함이 있는 경우 그 해결방법으로 1) 원조가 필요한
순간에 이런 권리를 고지해 주고 2) 변호사나 사회복지사와 같은 능력있는 보
조인을붙여 주며, 3) 가능하다면 무료로 지원해 주는 등의 재정적 원조를촉진
하고, 4) 정신질환자에 대한 지원스시템을 제도화하여야 한다.
7. 심의절차의 활용(Availability of Review Procedure)
어떤 결정을 할 경우 판사, 대리의사결정자(후견인과 같은 대표자) 또는 보건기
구에 의한 활용 가능한 심의절차가 있어야 한다. 그 구체적 내용으로 1) 해당
당사자를 포함하여 이해관계자의 요구에 따라 그 절차가 이용 가능해야 하고,
[별첨3] 정신보건관련 국제 규범
○ WHO 정신보건법의 10원칙
2) 절차는 적시에 이용 가능해야 하며(예컨대 3일 이내의 결정), 3) 환자는 그의
건강상태에근거해 심의절차에 접근이 방해되어서는 아니 되며, 4) 환자는직접
심의절차에참여할 기회가 부여되어야 한다.
8. 자동적이고 정기적인 심의시스템
(Automatic Periodical Review Mechanism)
장기적인 효과를 가지는 1) 신체적, 정신적 본성에 영향을 주는 치료와 2) 자유
를 제약하는 입원을 결정해야 하는 경우에는 자동적이고 정기적인 심의 메커니
즘이 있어야 한다. 심의는 자동적이어야 하고, 합리적 간격을 두고 이루어져야
하며, 공식적 기구에서 자격 있는 결정권자에 의해 이루어져야 한다.
제14조. 신체의 자유와 안전
25. 위원회는 「정신보건법」의 기존 조항과 동법의 개정 초안이 장애를
근거로 한 자유의 박탈을 허용한다는 사실에 우려를 표한다. 또한 위원회
는 정신장애인의 자유롭고 고지된 동의 없이 이루어진 장기간 시설 수용
화를포함한 시설 수용화의 비율이 매우 높다는 점에 대해 우려를 표한다.
26. 위원회는 당사국이 정신·지적장애를 포함하여 장애를 근거로 한 자유
의박탈을 허용하는 기존의 법률 조항을철폐하고 모든 정신보건서비스를
포함한 보건서비스가 당사자의 자유롭고 고지된 동의를 바탕으로 제공되
도록 보장하는 조치를 채택할 것을 권고한다. 또한 위원회는 법률이 개정
될 때까지병원 및특수시설에서 벌어지는 장애인에 대한 모든 경우의 자
유박탈을검토하고,검토과정은 항소 가능성을포함할 것을 권고한다.
Committee on the Rights of Persons with Disabilities,
Concluding observations on the initial report of the Republic of Korea
* Adopted by the Committee at its twelfth session, 15 September-3 October 2014).
○ UN. 장애인권리위원회의 국가보고서 심의에 대한 최종견해
Ⅰ. 의견제출 배경 서울중앙지방법원은 2014. 5. 14. 보호의무자에 의한 정신보건시설 강제입원과 관련된 조항인「정신보건법」제24조 제1항, 제2항에 대하 여 위헌법률심판을 제청(2014초기408)하였고, 이에 헌법재판소에서 심 판이 진행중(2014헌가9)이다. 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)는 그동안 정신보건시설에 대 한 진정사건의 처리, 『정신장애인 인권 증진을 위한 국가보고서』
(2009년) 발간, 「정신보건법전부개정법률안」에 대한 의견표명(2013년) 등을 통하여, 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권 등을 중대하게 침해할 우려가 있는 비자의입원에 대하여 그 요건과 절차를 강화하는 등「정신보건법」상의 비자의입원제도가 개선되어야 한다는 의견을 밝 혀왔다. 비자의입원의 거의 대부분이 「정신보건법」제24조 제1항 및 제2항(이하 “심판 대상 조항”이라 한다)에 따른 보호의무자에 의한 입 원이고, 따라서, 위원회는 이 조항에 대한 위 위헌법률심판이 정신질환 자의 인권의 보호와 향상에 중대한 영향을 미치는 재판에 해당한다고 판단하여 「국가인권위원회법」제28조 제1항에 따라 헌법재판소에 의 견을 제출하기로 하였다.
Ⅱ. 위헌법률심판제청의 개요 1. 심판 대상 조항
○ 정신보건법 제24조(보호의무자에 의한 입원) ① 정신의료기관 등의 장은 정신질 환자의 보호의무자 2인의 동의(보호의무자가 1인인 경우에는 1인의 동 의로 한다)가 있고 정신건강의학과 전문의가 입원 등이 필요하다고 판 단한 경우에 한하여 당해 정신질환자를 입원 등을 시킬 수 있으며, 입 원 등을 할 때 당해 보호의무자로부터 보건복지부령으로 정하는 입원 등의 동의서 및 보호의무자임을 확인할 수 있는 서류를 받아야 한다.
② 정신건강의학과 전문의는 정신질환자가 입원 등이 필요하다고 진 단한 때에는 제1항에 따른 입원 등의 동의서에 당해 정신질환자가 다 음 각 호의 어느 하나에 정한 경우에 해당된다고 판단한다는 의견을 기재한 입원 등의 권고서를 첨부하여야 한다. 1. 환자가 정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을
만한 정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우 2. 환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전을 위하여 입원 등을 할 필요가 있는 경우 2. 위헌법률심판제청 법원의 판단 서울중앙지방법원 2014초기408 위헌법률심판제청 결정은 아래와 같 이 심판 대상 조항이 헌법상 과잉금지의 원칙에 반하여 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권을 침해하고, 적법절차의 원칙에 위배되는 위헌적 조항이라고 의심할 만한 상당한 이유가 있다고 판단하였다. 가. 과잉금지원칙의 위반 여부 1) 수단의 적합성 심판 대상 조항은 가) 정신질환이 어느 정도에 이르러야 "입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질"의 것인지 전혀 규정 하고 있지 않고, "환자 자신의 건강 또는 안전이나 타인의 안전"이라는 추상적이고 모호한 요건을 규정한 채 입원 등 필요성의 판단을 정신건 강의학과 전문의에게 일임하고 있는 점, 나) 보호의무자가 정신질환자 에게 가장 이익이 되는 의사결정을 할 것이라는 전제 하에 다른 강제 입원보다 완화된 요건으로 장기간 입원을 허용하고 있으나, 경우에 따 라 보호의무자는 정신질환자와 가장 이해관계가 많은 사람일 수 있어 부당한 목적을 위한 장기간의 감금 내지 인신구속으로 악용될 소지가 있는 점, 다) 입원 등 필요성을 판단하는 정신건강의학과 전문의의 소 속과 수에 대하여는 전혀 규정하고 있지 않아 입원 의뢰를 받은 정신 의료기관에 소속된 전문의 1인의 판단만으로도 입원을 결정하는 일이 가능한 점 등을 볼 때 수단의 적합성을 갖추고 있다고 보기 어렵다.
2) 침해의 최소성 심판 대상 조항은 1) 두 가지 입원 요건 중 어느 한 가지에만 해당하면 충분하다고 해석되는데, 자신 또는 타인을 해할 위험이 없음 에도 위와 같은 완화된 요건을 적용하여 보다 손쉬운 강제입원을 허용 하는 것은 합리적인 이유가 없는 점, 2) 시장.군수.구청장에 의한 입 원의 경우 "진단을 위한 입원"과 "치료를 위한 입원"을 구분하여 전자의 경우에는 입원기간을 2주로, 후자의 경우에는 3개월로 각각 나누어 규 정하고 있음에도 본 조항에서는 부당한 강제입원을 줄이고자 하는 이 러한 법적 규율이 외면되고 있는 점, 3) 시장.군수.구청장에 의한 입 원보다 요건이 완화되어 있음에도 불구하고 그보다 장기간의 입원기간 을 규정하고 있는 점에서 침해의 최소성 원칙에도 반할 소지가 매우 크다. 3) 법익의 균형성 심판 대상 조항이 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권을 중대하 게 제한하는 것에 비하여 이로 인하여 달성될 수 있는 공익은 추상적이고 잠재적인 것들에 지나지 않아 법익의 균형성 원칙에 반할 소지가 매우 크다. 나. 적법절차 원칙의 위반 여부 강제입원 자체에 대하여 법원 또는 독립적 위원회 등 객관성이 보 장된 심사기관에 의한 공정한 판단을 받을 기회가 없어 그 자체로 적 법절차의 원칙에 정면으로 반할 소지가 크고, 입원의 전 과정에 있어 당해 정신질환자에 대한 절차적 보장 역시 사실상 전무하다.
Ⅲ. 위원회의 의견
위원회는 위 위헌법률심판제청 법원의 판단에 더하여 심판 대상 조 항의 인권침해 여부에 대한 위원회의 의견을 아래와 같이 제시한다. 1. 보호의무자에 의한 비자의입원제도 운영실태
「정신보건법」제2조 제5항은 “입원치료가 필요한 정신질환자에 대 하여는 항상 자발적 입원이 권장되어야 한다”고 규정하고 있다. 그러 나, 우리나라에서 정신보건시설(정신의료기관 및 정신요양시설)에 입원 또는 입소(이하 “입원”으로 통칭한다)한 사람의 수는 2001년 60,079명 에서 2013년에는 80,462명으로 지속적인 증가 추세에 있고, 2013년 입 원중인 사람 가운데 자의입원한 사람의 비율은 26.5%인 21,294명에 불 과하며, 심판 대상 조항에 의해 비자의입원된 사람의 비율은 73.1%에 이른다. 이는 자의입원을 원칙으로 하는 위 조항에도 불구하고, 심판 대상 조항을 통해 이루어지는 비자의입원의 비율이 압도적으로 높은 현실을 보여준다. 이러한 상황을 반영하듯 2009. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지 정신보건 시설에서의 인권침해에 대해 위원회에 접수된 진정사건은 10,000여건 에 달하여 동일기간 전체 진정접수 건수(54,059건)의 18.5%를 차지하 고, 이중 입원의 부당성에 대한 진정이 4,621건으로서 전체 진정사건에 서 높은 비율을 차지하고 있다. 또한, 심판 대상 조항은 위 위헌법률심판제청 법원의 판단과 같이 완화된 요건과 절차 하에 이루어지는 반면, 환자의 퇴원을 정신보건시 설의 장과 보호의무자가 통제할 수 있어 정신보건시설의 장과 보호의 무자들은 자의입원보다는 비자의입원을 선호하는 경향을 보인다. 실제 로 위원회는 자의입원하기 위해 정신의료기관을 찾아간 환자에 대하여
의료기관 측이 보호의무자를 급히 불러 비자의입원으로 처리한 진정사 건에 대하여 시정을 권고한 사례(09-진인-0003067, 14-진인-0102300 등) 가 있다. 2. 비자의입원 제도에 관한 국제동향 가. 비자의입원 제도에 관한 국제기준 1) 정신질환자의 보호와 정신보건증진을 위한 원칙 1991년 국제연합 총회는 「정신질환자의 보호와 정신보건증진을 위한 원칙(Principles for the Protection of Persons with Mental Illness and the Improvement of Mental Health)」1)을 채택하였다. 위 원칙 15의 1호는 정신질환자의 치료가 필요한 경우에도 “비자발적인 입원을 피하기 위해 모든 노력을 기울여야 한다”고 하여, 정신질환자 의 자기결정에 기초한 치료를 기본 원칙으로 선언한다. 위 원칙 16의 1호는 비자의입원의 두 가지 요건을 규정하는데,
환자가 자신 또는 타인에 대하여 위해를 가할 가능성이 매우 높은 경 우 방위적 목적에 의한 입원(a)과, “개인의 정신장애가 심각하고 판단 이 손상되어” 환자의 의사결정능력에 장애가 발생하였고, 이 때문에 치료의 필요성이 있음에도 비자의입원 이외에는 적정한 치료를 자발적 으로 받도록 하는 것이 불가능한 경우에 환자의 이익을 보호하기 위한 입원(b)이 있다. (b)의 경우, “첫 번째 정신보건 전문가와 관련이 없는 다른 정신보건 전문의에 의해 상담이 이루어져야”하고 “이때 두 번째 정신보건 전문가가 동의하지 않을 경우 비자발적 입원이나 계속입원을 시켜서는 안된다”고 선언하고 있다. 1) A/46/421 (1991. 9. 17)
2) 장애인의 권리에 관한 협약 2006년 국제연합 총회에서 채택된 「장애인의 권리에 관한 협 약(The Convention On The Rights Of Persons With Disabilities)」2) 제12조 제2항은 “당사국은 장애인이 모든 생활 영역에서 다른 사람과 동등하게 법적 능력을 향유함을 인정한다”고 규정하고, 정신장애인을 포함한 장애인의 법적 능력을 함부로 박탈하거나 없는 것으로 간주할 수 없도록 하면서, 같은 조 제4항은 “당사국은 법적 능력의 행사와 관 련된 조치를 취할 때 이것이 남용되지 아니하도록 국제인권법에 따라 적절하고효과적인 안전장치를 제공하도록 보장한다”고 규정하고 있다. 장애인권리위원회는 2014. 10. 3. 위 협약의 이행상황에 관한 대 한민국 제1차 국가보고서에 대한 최종견해를 제시하면서, “본 위원회 는 정신보건법의 기존 조항과 본 법의 개정 시안에서 장애를 이유로 자유를 박탈하도록 허용한 데 대해 우려하고 있다. 본 위원회에서는 또한 정신장애를 가진 사람들을 자신들의 자유 의사에 따른 사전 동의 없이 장기간 감금하는 것을 포함하여 보호시설로 보내지는 사람들의 비율이 매우 높은 데 대해 우려하고 있다”는 의견을 밝혔다.3) 3) 세계보건기구의 정신보건법 제정의 기본원칙 세계보건기구는 앞서 본 「정신질환자의 보호와 정신보건증진을 위한 원칙」과 세계 각국의 정신보건법을 비교분석하여 1996년 "정신 보건법 제정의 기본원칙 10가지(Mental Health Care Law : Ten Basic Principles)"를 제안하였다. 그 중 비자의입원과 관련되는 원칙으로는 5. 자기결정, 6. 자기결정행사를 원조 받을 권리, 7. 심의절차의 활용, 8. 2) A/61/611 (2006. 12. 6) 3) CRPD/C/KOR/CO/1 (2014. 10. 3)
자동적이고 정기적인 심의시스템이 있다. 원칙 6에서는, 환자가 결정의 의미를 이해하는 데 어려움이 있 는 경우 그의 선택에 따른 제3자의 지원을 받도록 하는데, 변호사나 사회복지사와 같은 보조인의 지원을 가능하다면 무료로 받게 해주는 등 재정적 원조를 촉진하라고 한다. 원칙 7에서는, 어떤 결정을 할 경 우 판사, 대리의사결정자 또는 보건기구에 의한 심의절차를 둘 것을 요청하는데, 특히 절차는 적시에 이용가능할 것(예를 들어 3일 이내의 결정), 환자에게 직접 심의절차에 참여할 기회를 부여할 것을 제안한 다. 또한, 원칙 8에서는 심의절차의 자동성을 강조하면서, 장기적인 효 과를 가지는 치료 또는 병원수용에 대한 결정에는 자동적이고 정기적 인 심의메커니즘이 있어야 한다고 규정한다.4) 나. 다른 나라의 정신보건 법제 1) 미국 미국 각 주의 「정신보건법」은 긴급상황과 비긴급상황을 별도 로 규정하면서, 대부분의 주에서 입원 전 법관 앞에서의 청문절차를 의무화하고 있다. 예를 들어 워싱턴 주의 경우, 긴급상황에서는 경찰이 나 정신보건 당국이 비자의입원을 신청할 수 있고, 비긴급상황에서는 일반 개인이 환자의 입원을 신청할 수 있으며, 신청을 받은 병원에서 는 72시간 이내의 "평가와 치료를 위한 입원"을 결정할 수 있고 당사자 에게는 권리와 입원사유 등을 고지해야 한다. 72시간 경과 후 퇴원을 하거나 청문절차를 밟게 되는데 이 때 주 당국은 입원사유를 입증해야 하고, 이것이 입증되면 추가로 14일간 입원이 가능하다. 이후 2차 청문 절차에서는 주 당국은 명확하고 분명하며 확실한 증거를 제출해야 하 4) WHO/MNH/MND/96.9
는 부담을 안게 되며 이 요건이 충족되면 90일간 입원이 가능하고, 그 뒤로는 180일마다 입원기간을 갱신할 수 있으며, 매 회마다 법원의 청 문절차를 거치게 된다. 2) 독일 독일은 정신질환자를 강제수용할 수 있는 제도로 민사수용, 공 법상수용, 형법상수용의 세 가지 유형을 정하고 있고, 이중 민사수용이 우리나라의 보호의무자에 의한 입원과 같이 사인의 요청에 의한 강제 수용을 가능하게 한 제도이다. 민사수용의 청구인은 성년후견인으로,
환자가 자살을 하거나 중대한 위해를 가할 위험성이 있는 경우, 치료 행위 또는 의료적 개입이 필요하고 이것이 환자를 수용하지 않고서는 실시될 수 없는 경우에 청구할 수 있으며, 이때 반드시 후견법원의 허 가를얻어야 한다. 3) 영국 영국은 인가된 사회사업가나 가까운 가족.친척이 정신질환자의 입원을 신청할 수 있고, 이 때 의사 2명의 추천서가 필요한데, 의사들 은 서로 다른 병원에 속해 있어야 하고, 그중 한 명은 「정신보건법」
에 의해 인가된 의사여야 하며, 다른 한 명은 전문적인 측면에서 환자 를 개인적으로 아는 의사여야 한다. 이를 "평가입원"이라고 하는데, 더 이상의 입원이 필요하지 않다고 판단되면 환자를 즉시 퇴원시켜야 하 며 최대 28일까지 수용이 가능하다. 28일 이후에도 계속적인 치료가 필요할 경우 의사 2명이 필요한 서류에 서명하고, 지역사회에서 치료가 불가능함을 적시해야 한다. 그 들은 환자를 지난 24시간 내에 보았어야 하고, 치료가 환자에게 이롭
거나 상태의 악화를 방지하기 위해, 아니면 환자의 건강.안전 또는 다른 이들의 보호를 위해 필요하다고 진술하여야 한다. 이를 기초로 정신보건심판위원회가 심사를 거쳐 6개월까지 입원시킬 수 있고, 이 때 환자 또는 환자의 가까운 친척은 정신보건심판위원회에 이의신청을 제기할 수 있으며, 이의신청이 없더라도 6개월마다 정신보건심판위원 회가 자동적으로 환자의 퇴원 여부를 심사한다. 4) 일본,캐나다 일본의 경우 우리나라의 보호의무자에 의한 입원과 유사한 제도 로서 "의료보호입원"을 두고 있다. 의사 1인이 최초 입원을 판단한다는 점에서는 우리나라와 같으나, 도도부현(都道府縣)지사가 지정한 "지정의 사" 제도를 운영한다는 점에서 다르다. 의료보호입원은 최대 4주간 가 능하고, 정신의료심의회가 연장을 심사한다. 캐나다의 경우 다수의 주에서는 1명의 의사가 진단하지만 이 경우 에도 특정 지역을 관할하는 지정 의사에 한하고, 24시간에서 72시간까 지의 입원만을 판단할 수 있다. 다. 소결 국제기준과 외국의 법제를 보아도, 정신질환자의 자기결정에 기초 한 치료를 기본으로 하고 비자발적 입원을 최소화하기 위해 노력해야 하는 것이 국제적으로 통용되는 원칙임을 알 수 있다. 또한, 인권침해 를 방지하기 위한 비자의입원의 요건과 절차에 있어서는, 소속이 다른 두 명 이상의 의사에 의한 일치된 소견을 요구한다는 점, 입원 과정에 서 환자의 의사결정을 보조할 수 있는 보조인의 지원이 바람직하다는 점, 입원을 결정할 시 법원 등 제3의 독립된 기관에 의한 심의절차를
둔다는 점, 장기적인 수용에 대해서는 정기적이고 자동적인 심의 메커 니즘이 필요하다는 점 등을참고하여야 할 것이다. 3. 구제절차의 문제 심판 대상 조항으로 입원한 환자가 활용할 수 있는 구제절차는 「정 신보건법」제24조 제3항에 의한 "계속입원심사", 같은 법 제29조에 의 한 "퇴원 및 처우개선심사청구", 「인신보호법」제3조에 따른 "인신구제 청구"가 있고, 각 절차의특성과 문제점은 아래와 같다. 가. 계속입원심사 1)낮은 구제율 계속입원심사는 정신의료기관등의 장이 환자의 입원 후 6개월마 다 입원이 계속 필요한지 여부에 대하여 시장.군수.구청장에게 심사 를 청구하는 것으로, 환자가 직접 청구하지 않아도 작동하는 유일한 자동 심사절차라는 점에서 의미가 크다. 그러나, 이는 입원 후 6개월이 지난 후에야 작동하며 구제율도 2010년부터 2014년 상반기까지 평균 3.6%에 불과한 정도로 낮다. 위원회가 실시한 조사에 따르면, 16개 지 역 정신보건심판위원회 중 계속입원심사에 있어 환자를 대면심사한 경 우는 없는 것으로 나타났고,(2014. 11. 28. 국가인권위원회 장애차별조 사2과, 「정신보건심판위원회 기능개선방안 보고」)5) 위낮은 구제율은 이러한 실질적인 청문제도로서의 기능 부재에 따른 것으로 보인다. 2) 높은 회피 가능성 또한, 일선 정신의료기관에서 계속입원심사를 회피하는 경우가 5) 국가인권위원회 장애차별조사2과 소속 조사관들이 2014년 16개 지역 정신보건심판위원회 업무를 담당하는 관할 보건소 등을직접 방문하여 모니터링을 실시하였다. 위 내용은 해 당 모니터링을 통하여파악된 내용을 내부적으로 정리한 것이다.
빈번하다. 위원회는 계속입원심사를 받기 전에 다른 정신의료기관으로 환자를 전원시켜 계속입원심사를 회피한 사례에 대한 여러 건의 진정 사건(13-진정-0928600.13-진정-0983400.13-진정-0997900(병합), 10-진정
-276800, 13-진정-0182300)을 인권침해로 결정한바 있다. 이중 13-진정
-0928600.13-진정-0983400.13-진정-0997900(병합) 사건의 경우, 한 병 원에서 172일 동안 입원해있던 환자를 병원 앞에서 응급이송업체의 구 급차로 다른 병원으로 이송시켜 179일 동안 입원하도록 하고, 다시 같 은 방법으로 원래의 병원으로 이송시켜 총 470일 동안 계속입원심사를 한 차례도 받지못하게 한 사례였다. 나. 퇴원 및 처우개선 심사청구 1) 환자에 대한 일부 청문절차 보장 퇴원 및 처우개선 심사청구의 경우 평균 구제율이 2010년부터 2014년 상반기까지 11.9%로 계속입원심사에 비해 3배 가량 높은 것으 로 나타났는데, 그 이유는 「정신보건법」제31조 제2항에 따라 환자가 직접 청구인이 되는 경우 환자의 의견을 들어야하는 의무가 정신보건 심판위원회에 주어지기 때문인 것으로 보인다. 위원회가 실시한 위 조 사에서도, 16개 지역 정신보건심판위원회 중 1곳을 제외하고는 모두 퇴원 및 처우개선 심사 시 정신보건심판위원회에서 직접 정신질환자를 대면하거나 관할 보건소 직원이 정신보건시설에서 환자를 대면조사한 후 정신보건심판위원회에 보고한 것으로파악되었다. 2) 비자동적인 심사와긴 소요시간 그러나, 퇴원 및 처우개선 심사청구는 자동적인 심사가 아니라 환자 본인이나 보호 의무자가 청구해야 절차가 시작된다. 환자 본인이 이 절차를 이용하려면 그 내용을 인지하고, 청구서를 작성하여 정신보
건시설에 발송을 요청해야 하는 것이다. 비자의입원까지 필요하지 않 고 지역사회에서 외래치료 등을 통해 생활이 가능한 상태라 하더라도,
자신의 청구권을 인지하고 스스로 청구서를 작성하여 발송하지 못할 정도의 정신과적 상태에 있는 환자가 있다면, 그는 부당하게 비자의입 원된 상태임에도 위 제도를 이용하기 어려울 것이다. 또한 위 제도는 실무상 입원 즉시 청구한다고 하더라도 최소 1개월 가까운 시간이 소 요될 수밖에 없다. 다. 인신구제청구
「인신보호법」에 의한 인신구제청구의 경우 2011년부터 2013년까 지의 인용율이 7.5%(전체 접수건수 872건 중 66건)인데, 환자에게 청문 기회가 제공된다는 점에서 계속입원심사보다는 상대적으로 구제율이 높은 것으로 보인다. 그러나 인신구제청구도 위 퇴원 및 처우개선 심 사청구와 마찬가지로 청구에 의해 작동이 가능한 비자동적 심사절차이 며 즉각적인 구제절차라고 하기에는 절차진행에 일정한 소요시간을 필 요로 한다. 라. 손쉬운 재입원을 통제하지못하는 문제 한편, 위와 같은 사후적 구제절차들은 구제를 받은 경우에도 다시 심판 대상 조항에 의해 손쉽게 재입원하는 문제를 통제하지 못한다는 한계가 있다. 계속입원심사 또는 퇴원 및 처우개선 심사를 통해 퇴원 명령을 받은 환자가 심판 대상 조항에 의해 곧바로 같은 정신보건시설 또는 다른 정신보건시설에 입원을 해도 이를 막지 못하는 것이다. 2008년 실시한 실태조사에 따르면 서울시 정신보건심판위원회에서 퇴 원명령을 받았다가 재입원한 환자의 비율은 50.9%에 달했다.6) 실제로 6) 강원대학교병원정신과, 「장기입원의 구조적 원인과 지속요인」, 국가인권위원회, 2008,
위원회는 지역 정신보건심판위원회로부터 퇴원명령을 받았으나 심판 대상 조항에 의해 하루 만에 다시 같은 병원에 재입원된 환자가 또 다 시 퇴원명령을 받았음에도 보호의무자가 환자의 퇴원을 원하지 않는다 는 이유로 55일간 추가로 입원시킨 정신의료기관에 대하여 인권침해를 인정한 사례도 있다.(10-진인-0000113) 4. 적법절차의 원칙 위배 가. 적법절차의 원칙과 영장주의 원칙
「헌법」제12조는 신체의 자유를 보장하기 위한 적법절차의 원칙 을 명시하고 있고, 적법절차의 원칙은 “형사소송절차에만 국한하지 않 고 모든 국가작용에 대하여 형식적인 절차뿐만 아니라 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기 준”으로 적용된다(헌법재판소 1998. 5. 28. 96헌바4 결정). 또한, 「헌법」제12조 제3항이 “체포.구속.압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장 을 제시하여야 한다”고 규정하고 있는 "영장주의 원칙"은 형사절차만이 아니라 인신의 자유를 제한하는 한 행정절차에서도 적용되는데, 대법 원은 “사전영장주의원칙은 인신보호를 위한 헌법상의 기속원리이기 때 문에 인신의 자유를 제한하는 국가의 모든 영역(예컨대 행정상 즉시강 제)에서도 존중되어야 하고 다만 사전영장주의를 고수하다가는 도저히 그 목적을 달성할 수 없는 지극히 예외적인 경우에만 형사절차에서와 같은 예외가 인정된다고 할 것이다”(대법원 1995. 6. 30. 93추83 판결) 라고 판시하고 있다. 150면.
심판 대상 조항은 국가가 직접 국민의 인신을 구속하는 절차를 규 정한 법률은 아니더라도, 사인 간에 그와 같은 인신 구속 행위가 정당 화될 수 있는 절차를 규정해 놓은 것이므로, 헌법상 영장주의 원칙에 준하는 절차를 마련해 두어야 할 것이고, 그에 관하여 아래와 같이 살 펴본다. 나. 심판 대상 조항의 영장주의 원칙 배제 정신보건시설의 강제수용에 있어 “사전영장주의를 고수하다가는 도저히 그 목적을 달성할 수 없는 지극히 예외적인 경우”를 규정한 것 이 「정신보건법」제26조에 의한 응급입원이라 할 것이다. 그러나, 심 판 대상 조항은 이러한 지극히 예외적인 경우가 아니라 “정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질의 정신질 환”에 걸려있는 경우에도 강제로 입원시킬 수 있도록 규정하면서 영장 주의의 원칙은 배제하고 있다. 입원을 결정할 때 법원 등 제3의 독립 된 기관에 의한 심의절차를 두고 있지 않고, 이렇게 사전에 강제수용 의 적법성 여부를 심사하는 제도가 부재한 탓으로, 위와 같이 사후적 구제절차를 통해 퇴원명령을 받은 환자라 하더라도 곧바로 같은 정신 보건시설이나 또는 다른 정신보건시설에 재입원시키는 등의 상황을 통 제할 수도 없다. 물론 사전에 영장심사에 준하는 절차를 거칠 경우 정신질환자에게 꼭 필요한 치료를 하기 어려운 상황이 있을 수 있으나, 「형사소송 법」이 사전영장을 청구하기 어려운 경우에는 체포, 구금 이후 지체 없이 영장을 청구하도록 규정하고 있는 것처럼 그러한 경우에는 사후 영장 또는 그에 준하는 절차가 필요하다 할 것이다. 하지만 「정신보 건법」은 이러한 절차도마련하고 있지 않다.
따라서, 심판 대상 조항은 헌법상 영장주의 원칙에 준하는 절차를 마련해두고 있지 않다는 점에서 적법절차의 원칙에 위배된다고 판단된다. 다. 사후 구제절차의 영장주의와의 관련성 이러한 영장주의 원칙 배제에 대하여, 입원 이후 이용할 수 있는 퇴원 및 처우개선청구 또는 인신구제청구 제도가 위헌성을 제거하는 것은 아닌가 하는 논의가 있을 수 있으나, 위 절차들은 「헌법」제12 조 제6항이 규정하고 있는 "체포, 구속 적부심사청구권"에 해당할 수 있는 것으로 제12조 제3항이 규정하는 영장주의와는 관련이 없다. 또 한, 현재의 사후적 구제절차는 위에서 살펴본바와 같이 낮은 구제율,
실질적인 청문제도로서의 기능 부재, 인신이 구속된 자의 적극적인 청 구가 있어야 비로소 절차가 시작되는 점, 절차의 회피 가능성이 높은 점 등의 문제로 인해 위헌성을 보완하는 기능을 하고 있다고 보기 어 렵다. 영장주의에 부합하여 기본권 침해를 최소화하기 위해서는 인신 구속이 시작되기 전 인신구속의 적법여부를 심사하는 절차가 필수적으 로 있어야 할 것이고, 사전에 심사하기 어려운 예외적인 경우에는 입 원 후 수 시간 또는 수일 이내에 위와 같은 심사가 자동적으로 시작되 어야 할 것이다. 5. 명확성의 원칙 위반 헌법재판소는 명확성의 원칙에 있어 명확성의 정도에 대하여 “모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며…(중 략)…일반론으로는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수 익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 원칙이 엄격하게 요구”된
다고 판시하였다(2000. 2. 24. 선고 98헌바37 결정). 이에 따르면, 심판 대상 조항은 정신질환자의 신체의 자유와 자기결정권 등을 중대하게 제한하는 법률조항으로서 명확성의 원칙이엄격하게 요구된다 할 것이다. 그러나, 심판 대상 조항은 입원의 필요성을 판단하는 기준으로 “환 자가 정신의료기관 등에서 입원 등 치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우”, “환자 자신의 건강 또는 안 전이나 타인의 안전을 위하여 입원 등을 할 필요가 있는 경우”라고만 입원요건을 포괄적으로 명시하고 있다. 이는 「정신보건법」제3조가 정신질환자를 “정신병(기질적 정신병을포함한다), 인격장애, 알코올 및 약물중독 기타 비정신병적 정신장애를 가진 자”라고 포괄적으로 규정 하고 있는 점과 결합하여 명확성의 원칙에 반한다 할 것이다.
Ⅳ. 결론 이상과 같이 살펴본바, 심판 대상 조항은 위헌법률심판제청 법원의 판단과 같이 과잉금지의 원칙을 위반하고, 또한 적법절차의 원칙과 명 확성의 원칙을 위반하여 「헌법」제12조 및 제10조가 보장하는 정신질 환자의 신체의 자유와 자기결정권을 침해하는 조항으로 판단되어,
「국가인권위원회법」제28조 제1항에 따라 주문과 같이 헌법재판소에 의견을 제출한다.
출처: 국가법령정보센터 국가인권위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).