국가인권위원회
결정
23정책0017
탄소중립법 관련 헌법재판소 의견 제출
국가인권위원회 전원위원회
의결일: 2023년 6월 12일
요지
국가인권위원회는「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제8조 제1항 등 헌법소원심판(2021헌마1264， 2022헌마854 및 2020헌마389， 2020헌마1516의 추가 청구건) 재판부에 다음 의견을 제출합니다. 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제8조 제1항 및「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령」 제3조 제1항은 기후변화로 인해 침해되는 현재세대와 미래세대의 자유와 권리에 대한 최소한의 보호조치를 이행하지 않음으로써 국가의 기본권 보호의무에 위반되고， 포괄위임금지 원칙， 의회유보의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되어「대한민국헌법」에 위반된다.
해당 조문은 의회유보의 원칙 및 포괄위임금지의 원칙에 위배되고, 국제기준 및 기후위기 도래의 시급성을 충분히 반영하지 않아 현재세대와 미래세대의 자유와 권리를 보호하기 위한 최소한의 보호조치를 하지 않은 것으로, 국가의 기본권 보호의무 위반으로 판단된다.
해당 조문은 의회유보의 원칙 및 포괄위임금지의 원칙에 위배되고, 국제기준 및 기후위기 도래의 시급성을 충분히 반영하지 않아 현재세대와 미래세대의 자유와 권리를 보호하기 위한 최소한의 보호조치를 하지 않은 것으로, 국가의 기본권 보호의무 위반으로 판단된다.
주문
국가인권위원회는「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」
제8조 제1항 등 헌법소원심판(2021헌마1264, 2022헌마854 및 2020헌마389,
2020헌마1516의 추가 청구건) 재판부에 다음 의견을 제출합니다.
「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제8조 제1항 및「기 후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령」 제3조 제1항은 기후변화로 인해 침해되는 현재세대와 미래세대의 자유와 권리에 대한 최 소한의 보호조치를 이행하지 않음으로써 국가의 기본권 보호의무에 위반 되고, 포괄위임금지 원칙, 의회유보의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되어
「대한민국헌법」에 위반된다.
제8조 제1항 등 헌법소원심판(2021헌마1264, 2022헌마854 및 2020헌마389,
2020헌마1516의 추가 청구건) 재판부에 다음 의견을 제출합니다.
「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제8조 제1항 및「기 후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령」 제3조 제1항은 기후변화로 인해 침해되는 현재세대와 미래세대의 자유와 권리에 대한 최 소한의 보호조치를 이행하지 않음으로써 국가의 기본권 보호의무에 위반 되고, 포괄위임금지 원칙, 의회유보의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되어
「대한민국헌법」에 위반된다.
이유
국 가 인 권 위 원 회
결 정
제 목 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」
제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항 헌법소
원 관련 헌법재판소 의견 제출
주 문
국가인권위원회는「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」
제8조 제1항 등 헌법소원심판(2021헌마1264, 2022헌마854 및 2020헌마389,
2020헌마1516의 추가 청구건) 재판부에 다음 의견을 제출합니다.
「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제8조 제1항 및「기
후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령」 제3조 제1항은
기후변화로 인해 침해되는 현재세대와 미래세대의 자유와 권리에 대한 최
소한의 보호조치를 이행하지 않음으로써 국가의 기본권 보호의무에 위반
되고, 포괄위임금지 원칙, 의회유보의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되어
「대한민국헌법」에 위반된다.
이 유
Ⅰ. 의견 제출의 배경
전 지구 평균기온은 지속적으로 증가하고 있고 지구온난화로 인해 폭
염, 가뭄, 산불, 한파 및 폭설의 증가 등 이상기후 현상이 빈번하게 나타나
고 있으며, 이러한 이상기후 현상은 인간의 생명, 신체, 건강 등에 직접적으
로 영향을 미치고 있다. 1994년「기후변화에 관한 국제연합 기본협약」 (이
하 "기후변화협약"이라 한다) 발효 이후 전 세계적인 기후변화 대응 노력에
도 불구하고 온실가스 총배출량은 줄어들지 않았고, 유엔환경계획이 각국의
국가온실가스감축목표(Nationally Determined Contribution, 이하 "NDC"라
한다)를 종합하여 평가한 결과에 따르면, 현재 각국이 설정한 NDC가 모두
이행되어도 21세기 말까지 평균기온이 약 3.2℃ 상승할 것으로 예측된다.
이에 2019년 11월 153개국의 과학자 1만 1,000명은 "기후비상사태"를 선포하
며 전 세계가 중대 조치를 취하지 않는다면 기후위기로 전례 없는 고통을
겪게 될 것이라고 경고한 바 있다.
기후변화가 과학적으로 입증되고 그에 따른 피해가 구체화 되고 있는
반면 온실가스 감축은 더딘 상황에서, 전 세계에서는 2,000건 이상의 기후
위기에 대한 정부 대응을 문제 삼는 소송(이하 "기후소송"이라 한다)이 제기
되고 있다. 특히 네덜란드와 독일에서 국가의 적극적인 기후위기 대응조치
필요성을 인정하는 판결이 내려지면서 기후소송의 효용이 주목받고 있다.
우리나라에서는 총 4건의 기후위기 관련 위헌확인 헌법소원이 진행
중으로, 4건 모두 법령이 정하고 있는 NDC가 과소 설정되어「파리협정」1)
이 정하는 목표의 달성을 어렵게 하고 청구인들의 기본권을 과도하게 침해
하고 있다는 취지이다.
구체적으로는 기후변화가 재산권 침해를 넘어 생명권, 건강권, 주거권
등에 직·간접적으로 광범위한 영향을 미치고, 한정된 탄소예산 등을 고려하
면 NDC는 미래세대에게 극심한 부담을 전가하여 세대간 형평성을 위반한
다는 내용이다. 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 이를 인권의 보호
와 향상에 중대한 영향을 미치는 재판에 해당한다고 판단하여 「국가인권위
원회법」제28조 제1항에 따라 헌법재판소에 의견을 제출하는 것을 검토하
였다.
Ⅱ. 판단 및 참고 기준
1. 판단기준
「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 제10조·제11조·제23조·제34조·제
35조·제36조·제37조·제75조, 「파리협정」, 「아동의 권리에 관한 협약」 제
3조·제6조, 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제1조, 「경제적?사
회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 제1조·제6조, 「기후위기 대응을
위한 탄소중립·녹색성장 기본법」(이하 "탄소중립기본법"이라 한다.) 제1조·
제3조·제8조,「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령」
1) 파리협정(PARIS AGREEMENT) [발효일 2016. 12. 3.] [다자조약, 제2315호, 2016. 11. 10.] 2015년 12월
12일 파리에서 개최된 유엔 기후변화협약 당사자총회에서 채택되고, 2016년 8월 30일 제38회 국무회의의
심의를 거쳐 2016년 11월 3일 제346회 국회(정기회) 제11차 본회의의 비준동의를 얻은 후, 2016년 11월 3
일 국제연합 사무총장에게 비준서를 기탁하여 2016년 12월 3일자로 발효
(이하 "탄소중립기본법 시행령"이라 한다.) 제1조·제3조 등을 판단기준으로
하였다.
2. 참고기준
독일연방헌법재판소 판결(BVerfG. Order of the First Senate of 24
March_78), 네덜란드대법원 우르헨다 판결(Urgenda v State of the Netherlands.
ECLINLHR20192007),「글래스고 기후합의」, 제26차 기후변화협약 당사국 총회
채택 대표 결정, 지구온난화 1.5℃ 특별보고서[기후변화에 관한 정부 간 협
의체(이하 "IPCC"라 한다), 2018년], IPCC 제5차 평가보고서(2014년) 및 제6
차 평가보고서(2023년), 배출량 격차 보고서(유엔환경계획, 2022년), 기후변
화에 관한 조사보고(필리핀 인권위원회, 2022년), 유엔사회권규약위원회 일
반논평 제15호(2020년), 유엔아동권리위원회 일반논평 제15호(2013년), 유엔
장애인권리위원회 일반논평 제7호(2018년), 인권과 기후변화에 관한 FAQ
(유엔인권최고대표사무소, 2021년), 유엔인권이사회 결의 7/23(2008년),
10/24(2009년), 18/22(2011년), 26/27(2014년), 29/15(2015년), 32/33(2016년),
34/20(2017년), 38/4(2018년), 42/12(2019년), 44/7(2020년), 27/24(2021년),
「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제6조(생명권)에 관한 일반지
침서(2019년), 유엔 환경과 인권 보호 의무에 관한 특별보고서(2019년), 기
후변화와 인권의 연관성에 관한 연구보고서(유엔인권최고대표사무소, 2009
년), 기후변화의 맥락에서 젠더와 관련된 재난 리스크의 감소 권고문(유엔
여성차별철폐위원회, 2018년), 기후변화협약 제6차 세션에 대한 당사국 총회
보고서(2010년), 기후변화 소송에 관한 비교법적 검토(헌법재판소 헌법재판
연구원, 2021년) 등을 참고기준으로 하였다.
Ⅲ. 판단 배경
1. 기후변화 대응 관련 국내외 동향
가. 국내 동향
1) 대한민국의 이상기후 현황
2023. 4. 발표된 국가 탄소중립 녹색성장 전략에 따르면, 우리나라는
최근 30년간(1991년∼2020년) 연평균 기온이 과거(1912년∼1940년)에 비해
1.6℃ 상승하였고, 10년마다 약 0.2℃가 꾸준히 상승하고 있다. 또한, 2020년
에는 역대 최장의 장마(중부 54일)가 있었고 여름 집중호우로 46명이 사망·
실종하였으며, 중부지방 가뭄일수가 1970년대 평균 29일에서 2010년대 평균
95일로 대폭 증가하였다.
2022년에는 이상 고온현상과 이상 저온현상이 동시에 나타났고, 같은
해 8월 한강 이남 지역 수도권 폭우로 침수사태가 발생하였으며, 남부지방
에는 1974년 이후 가장 긴 가뭄이 있었다. 2022년 초 울진, 삼척 지역에서
는 산불 재난이 9일 연속 지속되었는데, 이는 1986년 집계 이래 가장 오래
지속된 산불로, 산림 약 2만여ha가 전소되었다.
기후변화는 건강권과도 직결되어 평균기온이 1.2℃ 상승하면 식중독
발생률은 약 6%가 증가하고, 온도에 민감한 세균, 기생충에 의한 식중독과
병·해충 증가로 농약 사용이 증가하여 화학물질에 의한 위해 발생률이 높아
진다. 폭염 및 한파로 인해 온열·한랭질환이 늘어나는데, 2022년 한 해에만
대한민국 온열질환자는 15,564명, 한랭질환자수는 300명으로 집계되었다. 지
구온난화가 지속될 경우, 한반도에 열대지역 풍토병인 말라리아 발생이
2080년대까지 60.7건 증가할 것으로 전망되고, 열대 말라리아가 우리나라에
토착화될 가능성이 있다.
2) 그간의 기후변화 대응
우리나라는 1992년 기후변화협약이 채택된 이듬해 당사국으로 가입
하였고, 2005년에는「기후변화에 관한 국제연합 기본협약에 대한 교토의정
서」(이하 "교토의정서"라 한다)가, 2016년에는「파리협정」이 발효되었다.
우리나라가 교토의정서 부속서 I 국가(온실가스 감축 의무당사국)에 포함되
지 않아 온실가스 감축 목표 이행의 국제법적 의무를 부담하지 않았으나,
「파리협정」은 제4조 제9항에 따라 당사국에게 5년마다 NDC 제출 의무를
부과하고 있어 우리나라도 온실가스 감축의무를 부담하게 되었다.
우리나라는 2009년 녹색성장위원회를 설립한 후 온실가스 감축 및
기후변화 대응을 위한 노력으로 2020년까지 "감축 노력을 하지 않았을 경우
의 배출 예상치"(Business-As-Usual, 이하 "BAU"라 한다) 대비 30%라는
NDC를 발표하였고, 2010년「저탄소 녹색성장 기본법」 제42조 및 같은 법
시행령 제25조에 "2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스
배출 전망치 대비 100분의 30까지 감축"을 목표로 하는 NDC를 처음으로
법제화하였다. 이후 2016년 "2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2030년 온
실가스 배출 전망치 대비 100분의 37까지 감축"으로 같은 법 시행령을 개정
하여 목표 달성 기간을 2030년까지로 유예하였고, 2019년에는 "2030년 NDC
를 2017년의 1000분의 244만큼 감축"으로 개정하였다.
2020년 9월 국회에서는 "기후위기 비상 대응 촉구"를 결의하였고, 같
은 해 10월 대통령이 "2050년 탄소중립 달성"을 국가 목표로 천명하였으며,
2021년 9월 탄소중립기본법이, 2022년 탄소중립기본법 시행령이 제정되었
다. 탄소중립기본법에서는 "온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가
온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비
율만큼 감축"할 것을 명시하고 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항에서 "법
제8조 제1항에서 대통령령으로 정하는 비율이란 40퍼센트를 말한다"라고 규
정하였다. 이에 대해, 2021년 각국의 NDC를 평가해온 비영리단체 Climate
Action Tracker는 다른 모든 나라가 대한민국 수준으로 NDC를 설정할 경
우 지구 온도가 3℃까지 상승하게 되는 "불충분(insufficient)" 수준이라고 평
가한 바 있다.
OECD 국가 중에서 2009년 이후 2018년까지 온실가스 배출량을 감소
시키지 않고 증가시킨 것은 우리나라와 멕시코, 터키뿐으로, 멕시코와 터키
의 1인당 국민 총소득이 우리나라의 1/3 수준임을 고려할 때 우리나라는 선
진국 중 유일하게 온실가스 배출량을 증가시킨 나라에 해당한다.
<표> 우리나라 온실가스 배출량 추이
(단위 : 백만톤CO2eq2))
※ 2022. 11. 29. 기준 KOSIS 통계
2) 이산화탄소 환산량(CO₂ equivalent): 온실가스 배출량을 대표 이산화탄소로 환산한 양
년도 1990 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
배출량 292.1 656.1 684.7 688 697.2 692 692.6 693.6 710.6 726.9 701.2 656.2
위원회는 2022년 대한민국정부(대통령)에 IPCC 제3실무그룹 보고서
의 국제기준을 고려하여, 탄소중립기본법 시행령의 2030년 국가온실가스 감
축목표를 상향 설정하고, 2030년 이후의 감축목표도 설정하여 미래세대의
기본권 보호를 위한 감축의무를 명확히 할 필요가 있다는 의견 표명을 하
였다. 그 구체적 이유로 탄소중립기본법 시행령에서 정하고 있는 우리나라
의 NDC(2030년까지 2018년 대비 40% 감축)가 IPCC 2018년 기준(2030년까
지 2010년 대비 45% 감축)을 충족하지 못한 점, IPCC 2022년 기준(2030년
까지 2019년 대비 43% 감축)에는 더욱 미치지 못한다는 점, 우리나라는 탄
소배출 책임이 큰 선진국으로 전 세계 목표 감축량 이상을 감축할 의무가
있다는 점, 현세대와 미래세대의 온실가스 감축 부담의 비례성 등을 고려하
여야 하는 점 등을 제시하였다.
나. 국외 동향
1) 전 세계의 이상기후 현황
2022년 유럽에서는 500년 만에 최악의 가뭄이 발생하여 유럽의 약
47%는 토양 수분 함량이 부족한 "가뭄경보" 단계, 약 17%는 농작물이 스트
레스를 받아 피해가 발생하는 "적색경보" 단계였다.
같은 해 12월 미국에서는 40년 만의 한파(몬태나주 체감기온 영하 5
9℃, 시카고 체감기온 영하 50℃)가 발생하였고, 와이오밍주에서는 12월 21
일 오후 30분 만에 기온이 20℃ 하강하는 등 역대 가장 빠른 기온 하강 속
도를 기록하였다. 중국은 61년 만에 최고기온과 최저 강수량을 기록하였고
1972년 이후 최악의 가뭄으로(30년 평균보다 80% 적은 강수량) 작물과 식
수 공급에 심각한 피해를 입었으며, 파키스탄은 6월∼10월 역사상 가장 심
각한 것으로 묘사되는 대홍수가 발생하여 1,739명 이상이 사망하였다.
2) 기후변화 관련 국제규범
기후변화의 원인이 되는 온실가스로 인해 인류의 생존이 위협받지
않기 위해서는 공동의 대응이 필요하다는 전 지구적 공감대를 기반으로
1992년 기후변화협약이 체결되었다. 기후변화협약은 1994년 발효되어 현재
EU를 포함한 197개 당사국이 가입하였고 "인간이 기후체계에 위험한 영향
을 미치지 않을 수준으로 대기 중의 온실가스 농도를 안정화"하는 것을 목
표로 하고 있다(제2조). 1997년 제3차 기후변화협약 당사국 총회(일본 교토)
에서는 기후변화협약의 목표를 구체화하기 위하여, 기후변화에 책임이 있는
선진국에게 온실가스 감축의무를 부과한 교토의정서가 채택되었다. 2015년
제21차 기후변화협약 당사국 총회(프랑스 파리)에서 채택한「파리협정」은,
모든 당사국을 대상으로 지구의 온도를 산업화 이전 수준 대비 2℃ 상승보
다 훨씬 아래로 유지하고, 1.5℃ 상승 이하로 제한하기 위해 노력할 것(제2
조 제1항), 온실가스 배출량 감축목표 등은 각 당사국이 스스로 상황을 고
려하여 자발적으로 정할 것, 당사국은 NDC를 수립하여 온실가스 감축을
실행할 것(제4조 제2항)과 5년 주기로 진전된 감축목표를 제출하되 NDC에
는 명확성, 투명성, 이해 증진을 위한 정보를 포함할 것(제4조 제8항, 제9
항)을 명시하였다.
3) 기후변화 관련 소송 등
그랜덤 기후변화연구소가 2022년 발간한 기후소송 관련 정책보고서
에 따르면, 1986년부터 2022. 5. 31. 동안 제기된 기후소송의 수는 약 2,002
건에 달하고, 주목할만한 소송으로는 네덜란드 우르헨다(Urgenda) 사건과
독일의 노이바우어(Neubauer) 사건이 있다.
가) 네덜란드 우르헨다(Urgenda) 사건
2007년 IPCC는 지구 온도 상승 2℃ 제한 목표를 달성하기 위해,
선진국은 2020년까지 온실가스 배출을 1990년 대비 25∼40% 감축할 것을
권고하였고, EU는 이에 따라 2020년까지 1990년 대비 30% 온실가스 감축
목표를 설정하였다. 네덜란드는 EU 배출권거래제에 참가하면서 설정한 온
실가스 감축 목표가 유일하였는데, 목표를 환산하면 2020년까지 1990년 온
실가스 배출량 대비 14∼17% 감축을 의미하였다.
2012년 11월 시민단체 우르헨다(Urgenda, Urgent Agenda)는 네덜
란드 정부에 온실가스 감축목표를 1990년 대비 최대 40%까지 상향할 것을
촉구하는 서신을 발송하였으나, 환경부장관은 기후변화가 야기하는 문제상
황과 사태의 긴급성에 동의하면서도 문제해결을 위한 다양한 정책수단이
있을 수 있으므로 네덜란드의 온실가스 감축목표를 수정하지 않을 것이라
답하였다. 이에 우르헨다는 네덜란드의 온실가스 감축목표가 국제사회가 요
구하는 감축목표인 25∼40%에 미치지 못하는 것은 국가책임을 저버리는
것으로, 국민에 대한 기본권 보호 의무를 위반한 것이라 주장하며 법원에
온실가스 감축목표의 상향을 명할 것을 청구하는 내용의 소를 제기하였다.
네덜란드 대법원은 기후과학적 관점에서 곧 다가올 세대에 위험한
기후변화가 야기될 것이고 산업화 이래 지난 반세기 동안 지구 온도는 1.
1℃ 상승하여 그중 가장 큰 부분인 0.7℃ 상승이 최근 40년 사이에 야기되
었다는 점에서 상황이 심각하다고 판단하였고, IPCC 추정에 근거하여 네덜
란드 정부가 최고 40%를 감축하여도 2℃ 목표를 지키지 못할 가능성이
50%에 가까우므로 1.5℃ 목표를 생각하면 25% 감축은 네덜란드 정부가 지
켜야 할 최소한의 의무임을 인정하였다.
네덜란드 대법원은 정부가 기후변화 피해 대응과 관련하여 자국민
을 보호할 적극적 의무를 위반한 것으로 보았고,「인권과 기본적 자유의 보
호에 관한 유럽 협약」(이하 "유럽인권협약"이라 한다)에 근거하여 사람들의
생명 또는 복지에 대한 실제적이고 긴급한 위험이 존재하는 경우에는 국가
가 이에 대한 적절한 조치 의무가 있으며, 이러한 의무는 환경위험이 오랜
기간 지난 후에야 현실화되는 것이라 할지라도 적용된다고 판결하였다.
나) 독일 연방헌법재판소 노이바우어(Neubauer) 사건
독일「연방기후보호법」 제3조 제1항 제2문3)은 2030년까지 1990년
대비 최소 55% 이상의 온실가스 감축을 목표로 설정하였고, 제4조 제1항
제3문과 부칙2에서는 2030년까지 허용되는 분야별·연도별 감축 할당량을 규
정하였다. 또한 2030년 이후의 온실가스 배출량 감축에 관한 규정은 포함하
지 않은 채 같은 법 제4조 제6항4)에서 2030년 이후의 기간 동안 감축해야
하는 배출량을 2025년에 연방정부가 법규명령을 통해 확정하도록 위임하였
다. 이에 청구인들은5) 해당 조항이「파리협정」의 목표를 고려하지 않은 불
3) 기후보호법 제3조(국가기후목표) ?1 온실가스 배출량은 1990년과 대비하여 단계적인 감축이 이루어질 것이
다. 2030년 목표연도까지 최소 감축률은 55%이다.
4) 기후보호법 제4조 ?6 2025년에 연방정부는 2030년 이후의 시간에 감축해야 하는 배출량을 법규명령을 통해
확정한다. 감축해야 하는 배출량은 이 법의 기후보호목표와 유럽연합법의 요청을 달성하는 것에 부합해야 한
다. 2030년 이후에 감축해야 하는 연간 감축량이 확정되면 해당 법규명령은 독일 연방의회의 동의를 얻어야
한다. 법규명령 접수 후 독일 연방의회가 회기 중 6주가 경과하도록 법규명령을 다루지 않으면 이에 대한
수정 없는 동의가 내려진 것으로 간주된다.
5) 청구인들은 15세에서 32세 사이의 젊은 층으로 해수면 상승으로 농업에 지장을 받게 된 농부를 포함하여 아
동과 청소년이 다수 포함되어 있었고, 네팔 또는 방글라데시 국적의 아동과 청소년도 포함되어 있었다.
충분한 감축목표이고 이로 인하여 청구인들의 독일기본법 제1조(인간의 존
엄)6), 제2조(생명권과 신체의 완전성)7), 제20a조(미래세대를 위한 생활기반
을 마련할 책임)8)의 기본권이 침해되었다고 주장하며 소를 제기하였다.
독일연방헌법재판소는 「연방기후보호법」에서 2031년 이후의 구
체적 목표를 설정하고 있지 않아 2030년 이후에 더 강력한 감축이 이루어
질 수밖에 없고, 인간 생활의 거의 모든 영역이 온실가스 배출과 관련이 있
으므로, 후일의 과도한 감축은 다음 세대의 기본권(자유권)을 침해하게 된
다고 보아, 입법자는 늦어도 2022년 12월 31일까지 2031년부터의 지속적인
감축목표를 규정해야 한다고 판단하였다.
또한, 현재의 온실가스 허용배출량 관련 규정들로 인해 후속세대의
자유권이 침해될 것이 사실상 확실하기 때문에 미래의 자유에 대한 침해의
비례성은 현재시점을 기준으로 판단해야 하고, 이시적(異時的) 자유 보장이
라는 관점에서 입법자에게 온실가스 중립 달성을 위해 감축되어야 할 배출
량을 현재세대와 미래세대의 자유권을 모두 존중하면서 목표달성 시점인
2050년까지의 기간에 고르게 분배해야 하는 의무를 부여하는데, 「연방기후
보호법」은 2030년까지의 규율내용만을 포함하고 있어, 기본권 침해가 비례
적이지 않아 위헌이라고 판단하였다.
6) 독일기본법 제1조 ?1 인간의 존엄성은 훼손될 수 없다.
7) 독일기본법 제2조 ?1 모든 사람은 다른 사람의 권리를 침해하지 않고 헌법 질서나 도덕률에 반하지 않는 한
자신의 인격을 자유로이 실현할 권리를 갖는다. ?2 모든 사람은 생명과 신체를 훼손당하지 않을 권리를 갖는
다.
8) 독일기본법 제20a조 : 국가는 미래세대들에 대한 책임을 인식하고 헌법적 질서의 범위에서 입법을 통해, 그
리고 법률과 법에 정해진 바에 따라 집행 및 사법을 통해 자연적 생활기반과 동물을 보호한다.
나아가, 2030년 이후의 온실가스 허용배출량을 연방정부가 2025년
에 법규명령을 통해 결정하도록 위임한 것은, 입법자가 어떠한 시간 간격으
로 향후 온실가스 허용배출량을 결정해야 하는지, 2030년 이후의 감축 계획
은 어떻게 할 것인지에 대한 충분한 방향성을 제시하지 않고 있어, 명확성
원칙과 법률유보의 원칙에 위배된다고 판단하였다.
다) 기타 기후소송
2017년 하와이 바이오에너지 회사 Hu Honua는 벌목과 나무 소각
으로 전기를 생산해서 하와이 전기회사인 HELCO에 판매하는 전력구매계
약을 체결하였고, 하와이 공공사업위원회(PUC)는 두 회사 간 전력구매계약
을 승인하였다. 환경단체인 Life of the Land는 위 승인 결정 취소의 소를
제기하였고, 이에 대해 하와이주 대법원은 PUC에게 재심결정을 내렸으며,
결국 PUC는 전력구매계약 거부 결정을 하였다. 이에 Hu Honua는 항소하
였으나, 2023년 3월 하와이주 대법원은 현 상황은 기후위기 비상사태로 아
동·청소년의 생명이 위태로운 상태임을 강조하며 항소를 기각하였다.
아일랜드 환경단체인 "아일랜드 환경의 벗"은 아일랜드 정부의
2017년 국가 온실가스 감축계획이 2015년 제정된 국내 기후변화 관련 법률
및 유럽인권협약을 위반하였다는 취지의 소송을 제기하였다. 2020년 아일랜
드 대법원은 정부의 온실가스 감축계획이 상위법인 기후변화법에서 요구하
는 구체성을 결여하였다는 이유로 위법하다고 결정하였으며, 아일랜드 정부
가 새로운 감축목표를 마련해야 한다고 판결하였다.
프랑스에서는 4개 환경단체가 정부를 상대로 「파리협정」을 지키
기 위한 노력을 하지 않았다며 1유로를 청구하는 소송을 제기하였고, 2021
년 파리행정법원은 프랑스 정부가 2020년 에너지효율 목표와 온실가스 감
축 목표를 지키지 못하는 등 기후위기에 제대로 대응하지 않아 발생한 생
태적 피해를 책임져야 한다고 판결하였다.
이 외에도 탄소중립을 위해 석탄화력발전소의 점진적인 철수가 필
요하다는 칠레 대법원 판결(2022년), 기후변화 속에서 환경을 보호할 환경
품질 목표와 정책을 개발하라는 호주 NSW 환경법원 판결(2021년), 아마존
벌채행위는 미래세대의 근본적 권리 침해임을 밝힌 콜롬비아 대법원 판결
(2018년) 등이 있으며 현재 여러 국가에서 유사 소송이 진행 중이다.
라) 필리핀 국가인권위원회 조사결과보고서
47개 대형 화석연료 생산회사를 피진정인으로 하여 제기된 진정사
건(2015년)에 대한 필리핀 국가인권위원회의 조사결과보고서(2022년)에 따
르면, "기후변화는 인권의 문제로 미래세대의 권리뿐만 아니라 여성, 어린
이, 원주민, 노인, 장애인을 포함한 취약한 인구에 영향을 미치고 있으며 기
후변화는 이민의 주요 원인으로 작용하며 세계 안보를 위협하고 있다", "정
부는 기후변화와 관련된 의무를 포함하여 국제적 의무를 이행할 수 있는
방향으로 정책 결정을 해야한다"며, "필리핀 법원은 국제규범에 따라 법을
해석해야 할 것임"을 강조하였다.
2. 유엔인권이사회 등 국제사회 동향
가. 유엔인권이사회
유엔인권이사회는 2008년 기후변화 문제를 의제로 다루어 기후변화
가 전 세계의 인류와 공동체에 대해 즉각적이고 광범위한 위협이 되고 있
어 인권을 온전히 향유하는 데 영향을 미친다는 결의안을 통과시킨 바 있
다. 기후변화 문제와 관련하여 지금까지 12개 결의를 채택하여 기후변화와
인권 의무의 관련성, 국가의 의무, 기업의 책무, 국제적 책임을 강조하고 있
다.
유엔인권이사회는 기후변화에 따른 미래세대의 차별적 피해를 우려
하면서, 2016년 지속 가능한 환경과 깨끗한 삶의 향유와 관련된 특별보고관
보고서를 채택하여, 기후변화 및 생물다양성 손실은 장기적 피해와 누적효
과가 시간이 지남에 따라 증가하므로 성인보다 아동·청소년에게 훨씬 더
많은 영향을 미친다고 밝힌 바 있다.
나. 유엔 총회
2023. 3. 29. 유엔 총회에서는 "기후변화에 대응하기 위한 국가의 법
적 의무에 대한 국제사법재판소의 권고안 마련 요청" 결의안이 유엔헌장 제
96조에 따라 채택되었다9).
다. 유엔 인권조약기구
5개 유엔인권조약기구(CEDAW10), CESCR11), CMW12), CRC13),
9) 이 결의안에는 시민적· 정치적 권리에 관한 국제규약, 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약, 유엔
프레임워크, 기후변화협약, 파리협정, 유엔 해양법 협약, 세계인권선언, 몬트리올 의정서, 인권이사회 결의
등이 고려되었다.
10) Committee on the Elimination of Discrimination against Women(여성에 대한 모든 형태의 차별 철폐
협약, 약칭 여성차별철폐위원회)
11) Committee on Economic, Social and Cultural Rights(경제·사회·문화 권리 위원회; 약칭 사회권규약위
원회)
CRPD14))는 공동성명을 통해 당사국은 모든 사람들의 인권을 존중, 보호
및 이행할 의무가 있으며, 「파리협정」의 목표 실현을 위해서는 배출량 감
축목표 정책을 채택하고 이를 이행해야 한다고 밝혔다.
3. IPCC 보고서
가. 2007년 제4차 평가보고서
IPCC 제4차 평가보고서는 산업혁명 이전 대비 지구 온도 상승을 2℃
이내로 억제하기 위해서는 온실가스 농도를 450ppm으로 제한해야 한다는
목표를 제시하였다. 이를 위해 부속서 I에 기술된 국가는 2020년까지 1990
년 대비 온실가스 배출량을 25∼40% 감축, 2050년까지 80∼90% 감축해야
한다고 권고하였다.
나. 2013년 제5차 평가보고서
IPCC 제5차 평가보고서는 각국이 발표한 자발적 감축목표로는 지구
온도 2℃ 상승 제한 목표를 달성하기 부족하다고 밝히고, 2030년까지 각국
이 더욱 적극적으로 온실가스를 감축하지 않으면 2030년 이후 치명적 온도
상승을 초래한다면서 회원국들의 추가적 감축 노력을 촉구하였다. 더불어
지구 온도 2℃ 상승 제한 목표 달성을 위해 전 지구적으로 온실가스 배출
량은 2100년 "0"으로 수렴하는 상태(zero emission)가 되어야 한다고 강조하
였다. 또한, 2℃ 상승 제한 목표를 50%의 확률로 달성할 수 있는 최대 탄소
12) Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their
Families(모든 이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 위원회; 약칭 이주노동자권리위원회)
13) Committee on the Rights of the Child(아동권리위원회)
14) Committee on the Rights of Persons with Disabilities(장애인권리위원회)
배출량은 820백만톤CO2eq라고 적시하며, 2013년에 이미 지구는 515백만톤
CO2eq 의 탄소를 배출한 상태로, 이 속도로 배출이 계속된다면 탄소예산은
2035년에 고갈하여 인류의 기후시스템 임계점에 도달할 것이라고 예상하였
다.
다. 2018년 1.5℃ 특별보고서
IPCC 1.5℃ 특별보고서에 따르면, 산업혁명 이후 지난 100년 동안 지
구 온도는 약 1℃ 상승하였고, 이러한 추세로는 약 2040년경(2030년과 2052
년 사이) 1.5℃ 상승에 이를 것으로 예상하였다. 지구 온도 1℃ 상승만으로
도 홍수, 가뭄, 태풍, 산불, 폭염, 사막화 등 기후변화 피해는 심각한데, 지구
온도가 2℃ 상승되면 빙하는 되돌릴 수 없는 수준으로 녹아내려 해수면 상
승을 부추기고, 기상이변 현상 급증으로 인류가 현재보다 4배 더 많게 물,
식량, 건강 등에 위협을 받게 되며, 10배 더 많게 곡물 수확량이 감소할 것
으로 예상하였다. 또한, 지구 온도 상승을 1.5℃로 제한하기 위해 이산화탄
소 배출을 2030년까지 2010년 대비 45% 감축해야 하고, 2050년까지는 이산
화탄소 배출과 자연흡수가 상쇄되는 "Net-Zero" 배출을 달성해야 한다는 경
로를 제시하며, 67%의 신뢰도로 탄소예산을 420백만톤CO2eq로 기술하였다.
라. 2023년 제6차 평가보고서
IPCC 제6차 평가보고서는 지구의 기후시스템에 갑작스럽고 되돌릴
수 없는 급격한 변동이 초래될 가능성을 배제할 수 없다고 평가하였다. 각
국이 제출한 2030년 NDC를 토대로 분석한 결과, 모든 감축 시나리오에서
2040년 안에 지구 평균 온도는 1.5℃ 상승을 넘어설 것이고 2100년에는 약
2.8℃ 상승할 것이며 최대 4.4℃까지도 상승할 것으로 예측하였다. 또한
IPCC는 2022년 현재 이미 산업화 이전(1850년) 대비 1.1℃ 지구 온도가 상
승한 상태이며, 1.5℃ 지구 온도상승을 막기 위해서는 현재의 계획으로는
기후변화 해결이 어려우므로 더 강화된 정책 기준이 필요함을 공식 발표하
였다.
Ⅳ. 판단
1. 헌법소원 적법요건 검토
가. 기본권 침해 가능성
IPCC의 제5차 평가보고서(2013년), 1.5℃ 특별보고서(2018년), 제6차
제3실무그룹 보고서(2022년)는 기후변화의 원인이 인간의 활동에서 비롯된
다는 점과, 충분한 감축 노력이 없을 경우에 발생할 수 있는 피해에 대하여
과학적으로 규명하고 있다. 예상되는 피해로는 극한 기후 현상과 자연재해,
해수면 상승, 생태계 교란과 종 다양성 감소, 물 부족, 식량 부족 등이 있
다. 기후변화는 생태계와 사회·경제 등 다방면에서 복합적으로 발생한다는
점을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 헌법소원 청구인들에 대한 기본권 침
해 가능성이 있는 것으로 보여진다.
나. 자기관련성
탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항
은 정부를 온실가스 배출량 감축의무의 직접적 수범자로 정하고 있고, 이
사건 헌법소원 청구인들은 공권력 작용의 직접적 상대방이 아닌 제3자에
해당한다. 하지만 제3자라 하더라도 공권력 작용이 그 제3자의 기본권을 직
접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 예외적으로 그 제3자에게 자기
관련성이 인정될 수 있다.
온실가스 감축 조항은 정부의 감축의무를 명시함으로써 온실가스
상승으로 인한 지구온난화 문제로부터 청구인들을 포함하는 일반 국민들의
권익을 보호하는 것을 그 목적으로 삼고 있고, 청구인들은 온실가스 배출의
지속적 누적과 지구온난화의 위험으로 인해 생명의 안전과 자유 및 행복을
박탈당할 수 있는 "회복할 수 없는 위험"에 놓여 있으므로, 해당 법규정이
이 사건 헌법소원 청구인들에게 미치는 효과나 진지성의 정도가 매우 높다
고 할 수 있다.
또한, 탄소중립기본법 및 동법 시행령의 직접적 수범자인 정부는 온
실가스 감축 의무 수준이 낮을 때 경제·사회·정치적 규제 부담이 낮아지는
측면이 있다는 점에서, 정부가 적극적으로 온실가스 감축목표의 적절성에
대한 위헌확인을 구할 가능성은 기대하기 어렵다. 따라서 온실가스 감축목
표 조항의 입법목적, 온실가스 감축 통제가 이 사건 헌법소원 청구인들에게
미치는 효과나 진지성의 정도, 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기 가능
성 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 헌법소원 청구인들의 기본권 침해
의 자기관련성이 있는 것으로 판단된다.
다. 현재성
헌법재판소는 원칙적으로 기본권의 침해가 현재 존재할 것을 요구하
나 예외적으로 장래에 예상되는 기본권의 침해라도 "확실히 예상되는 경우"
에는 현재성을 인정하는 법리를 확립하였다15). 정부가 설정한 온실가스 감
축목표가 현저히 낮아 이러한 감축목표를 근거로 에너지 정책 및 온실가스
감축정책을 추진했을 때, 온실가스 배출량은 21세기 후반까지 증가할 것이
15) 헌재 2002.7.18. 2001헌마605
확실히 예상된다는 점, 특히, 온실가스 배출로 인한 온도상승 효과는 비가
역적이고 현재의 온실가스 배출이 미치는 영향이 수십 년에 걸쳐 발생되어
장래의 침해를 방지하기 위해서는 지금 당장의 조치를 취할 필요가 있다는
점, 기본권 침해가 현실화된 시점에서는 이를 방지할 수 있는 기회가 없다
는 특성 등을 고려하면, 보다 넓게 현재성이 인정되어야 할 필요가 있다.
라. 직접성
헌법재판소는 헌법소원 심판의 대상이 될 수 있는 법률은 그 법률에
기한 다른 집행행위를 기다리지 않고 직접 국민의 기본권을 침해하는 법률
이어야 하지만, 구체적 집행행위가 존재한다고 하여 언제나 반드시 법률 자
체에 대한 헌법소원 심판 청구의 적법성이 부정되는 것은 아니라고 판시하
였다. 예외적으로 집행행위가 존재하는 경우에도 그 집행행위를 대상으로
하는 구제 절차가 없거나, 구제 절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가
능성이 없고, 기본권 침해를 당한 자에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것
밖에 되지 않는 경우에 당해 법률에 대한 관련성이 확실하다고 인정되는
때에는, 당해 법률을 헌법소원의 직접 대상으로 삼을 수 있다고 판시한 바
있다.16)
기후변화에 대한 국가 보호조치의 핵심인 NDC는 탄소중립기본법 제
8조 및 동법 시행령 제3조에 의해 규정되어 있고, 이 목표가 온실가스 감축
을 실질적으로 달성하기 위한 에너지 정책과 배출 규제 등 다양한 세부 정
책 수단의 방향과 강도를 결정하게 된다는 점에서, 기후변화로 인한 기본권
침해의 수준은 개별적인 정책 수단 또는 집행행위가 아니라 국가목표조항
에서 직접적으로 발생하는 것이라고 할 수 있다. 설사 탄소중립기본법 제8
16) 헌재 1992.4.14. 90헌바82
조 및 동법 시행령 제3조에 기한 개별 에너지 정책 수단 또는 처분이 "집행
행위"에 해당한다고 할지라도, 원고적격 등의 제한으로 행정소송이나 민사
소송으로 이를 다툴 수 있는 가능성이 매우 낮고, 소송이 가능하다고 할지
라도 불필요한 우회절차에 해당한다고 볼 수 있다. 특히, 현재 탄소중립기
본법 시행령에 명시된 NDC가 달성된다 할지라도 기후변화를 막을 수 없
다는 것과, 현재로서도 "매우 불충분한" 수준이라는 평가를 받고 있는 점 등
을 고려할 때 국가의 미흡한 수준의 온실가스 감축목표 설정은 청구인들의
기본권을 "직접" 침해하고 있는 것으로 볼 수 있다.
마. 소결
본 사안과 가장 유사한 독일연방헌법재판소 판결의 경우에도 해당
헌법소원을 적법한 청구로 인정한 바 있다. 독일 헌법소원은 우리나라 헌법
소원과 마찬가지로 자기관련성, 현재성, 직접성, 청구의 보충성을 요구하는
데, 독일연방헌법재판소는 적법한 청구로 판단하였다. 이 사건 헌법소원은
독일의 헌법소원 소송과 유사한 쟁점을 지니고 있는바, 이 사건 헌법소원의
요건은 충족되었다고 보는 것이 합리적이라고 판단된다.
2. 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1
항의 위헌 여부
가. 세대 간 형평성(비례성) 관련 검토
헌법 전문은 "우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할
것을 다짐하면서"라고 규정하여 현세대와 미래세대에 대한 안전과 자유의
확보를 헌법이 지향해야 하는 기본원리로 선언하고 있다. 탄소중립기본법
제1조(목적)는 "현재세대와 미래세대의 삶의 질을 높이고 생태계와 기후체
계를 보호하며 국제사회의 지속가능발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다"
라고 규정하여 "미래세대의 삶의 질"을 높이는 것을 목적으로 함을 밝히고
있다.「환경정책기본법」 제2조(기본이념)는 "기후변화 등 지구환경상의 위
해를 예방하기 위하여 공동으로 노력함으로써 현세대의 국민이 그 혜택을
널리 누릴 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에게 그 혜택이 계승될 수 있
도록 하여야 한다"라고 하여 "미래세대에 대한 지구환경상의 위해 예방 혜
택이 계승되어야 함"을 기본이념으로 삼고 있다.
대법원 전원합의체는 "4대강 소송의 집행정지 사건"에 대해 기각 결
정을 하였는데, "환경문제가 가지는 시차성, 탄력성 및 비가역성 등과 같은
특성을 충분히 고려함으로써 미래세대인 우리들 자손의 중요한 삶의 터전
이 될 환경이 오염되거나 훼손되지 아니하도록 각별한 주의를 기울일 필요
가 있다"라는 반대의견이 있었다. 이는 미래세대에 대한 환경권 침해의 우
려, 세대간 기본권 보장 필요성의 취지로 이해할 수 있다.
유엔인권최고대표사무소는 「기후변화와 아동 권리 관계에 대한 분
석 연구 보고서」(2017년)17)에서, "어린 세대는 생리기능과 면역체계가 덜
발달되어 있기 때문에 기후변화 관련 스트레스의 영향을 심하게 경험하고,
기후변화로 인해 어린 세대가 받는 외상성 스트레스의 영향은 전쟁, 신체적
폭력, 극한 재해 목격과 유사한바, 이에 기후변화협약과 「파리협정」에 의
거해 세대 간 형평성 원칙이 반드시 지켜져야 하며, 국가는 어린 세대와 미
래세대의 필요를 기후변화정책 및 관련 조치의 핵심에 두어야 할 의무가
있다"라고 설명하였다.
17) Analytical study on the relationship between climate change and the full and effective
enjoyment of the rights of the child (A/HRC/35/13).
독일연방헌법재판소는 「연방기후보호법」 일부위헌 결정의 이유로,
2030년까지 탄소예산의 대부분이 소진될 경우, 2030년∼2050년 기간을 살아
가는 세대로는 극히 적게 배분된 탄소예산으로 살아갈 수밖에 없고, 사실상
사회경제 활동의 급제동이 불가피하다는 점을 지적하며, 경제활동과 관련된
온실가스 배출이 모든 영역의 자유에 미치는 영향을 고려할 때, 이와 같은
불균등한 배분은 현재세대와 미래세대의 자유권이 동등하게 보호받아야 한
다는 비례원칙에 반한다고 판단하였다.
독일연방헌법재판소가 본안판단에서 사용한 "인구비례 잔여 탄소예산
추정" 방식으로 우리나라 탄소예산을 배분해 보면, 명백히 미래세대의 부담
이 과도하게 발생함을 알 수 있다. IPCC 지구온난화 1.5℃ 특별보고서는 지
구의 평균기온 상승을 1.5℃ 이내로 제한하기 위해서는 2050년에는 이산화
탄소 순배출이 0에 도달해야 한다는 경로를 제시하면서, 이를 역산하여
2018년 기준 잔여 탄소예산을 약 4,200억CO2eq로 산정하였다. 이를 기준으
로 2018년 한국의 탄소예산을 측정하면(지구 탄소예산을 인구비례로 할당),
2018년 전 세계 총인구수는 약 76억 8,000만명, 한국의 인구수는 약 5,098만
명(전 세계 총인구의 약 0.66%)으로, 한국의 탄소예산은 약 2,772백만톤
CO2eq으로 추정된다(4,200억 CO2eq×0.66). 이것은 이산화탄소만을 기준으로
한 것이고 우리나라 온실가스 중 이산화탄소의 비중은 약 91% 정도로 추
정되므로, 전체 온실가스 배출량으로 고려하면 2018년 기준 탄소예산은
2,772백만톤CO2eq 미만이 된다. 환경부 온실가스 종합정보센터가 제공하는
국가온실가스 인벤토리에 따르면, 우리나라 2018년∼2020년 평균 온실가스
배출량은 약 694.7백만톤CO2eq[(726.9+701.2+656.2)/3]으로, 2018년도 기준
잔여 탄소예산에서 매년 발생하는 위의 온실가스 배출량(694.7백만톤CO2eq)
을 차감하면 한국의 탄소예산은 2022년(2,772백만톤=694.7백만톤×χ년, χ는
약 3.99년)에 모두 고갈됨을 추정할 수 있다.
탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항에서 정하는 NDC에 따라 2030년
까지 탄소를 290.7백만톤CO2eq(2018년 726.9백만톤×0.4) 감축한다 하더라도,
2018년부터 2030년까지의 단계적 감축목표가 법령에 부재하여, 연도별로 어
느 정도의 온실가스가 어떻게 감축되어야 하는지가 불명확한 상황이다.
2019년에 탄소중립기본법 시행령상 온실가스 감축목표를 이미 달성(2018년
726.9백만톤-감축목표 290.7백만톤=436.2백만톤)한 것으로 가정하여 매년 그
수준을 유지한 것으로 간주하여도, 2030년까지 탄소배출량은 총 5,961.3백만
톤CO2eq(2018년 726.9백만톤, 2019년∼2030년 436.2백만톤씩 12년)이 되어,
우리나라의 탄소예산인 약 2,772백만톤CO2eq을 훨씬 상회한다. 온실가스 감
축에 관하여 보다 더 강화된 기준을 제시한 IPCC 제6차 보고서의 기준을
적용하면 미래세대가 사용할 수 있는 탄소예산은 거의 없다고 볼 수 있다.
이렇듯 독일연방헌법재판소가 채택한 탄소예산 계산방식에 따르면,
우리나라 탄소예산은 2030년 이전에 전부 소진되어 미래세대가 온실가스
배출을 급격하게 줄여야 하는 상황이 예측된다.
독일연방헌법재판소는 "현재와 미래라는 두 시점을 가정하고 함께 쓸
수 있는 자유의 총예산이 한정되어 있는 경우, 현재의 조치로 미래의 자유
가 제한될 수 있으므로 비례성에 부합하여 공정하게 탄소예산을 배분할 것
을 요구한다. 또한 인간의 생활이 탄소배출과 직간접적으로 관련되어 있기
때문에 탄소배출을 억제하면 「독일기본법」 제2조 제1항(일반적 행동의 자
유)을 통해 보장되는 자유가 광범위하게 제한되므로, 탄소예산을 고갈시키
는 심판대상 조항은 미래의 자유에 법적인 위험을 가하는 것이다. 자유의
제한은 합리적이어야 하고, 세대 간 일방적 희생이 일어나지 않도록 해야
하며, 배출할 수 있는 탄소의 양이 정해져 있다면 현재의 배출허용기준을
변경할 수 있는 현시점에서 미래의 자유에 대한 영향을 평가할 수 있어야
하고, 비례적이도록 조정해야 한다"라고 판단하였다.
따라서, 기후변화는 인간생활 전반의 자유 자체에 영향을 주고, 이는
현재와 미래세대가 공히 누려야 할 기본권인바, 미래세대에게 불균등하게
부담을 전가하는 것은 합리적 근거 없는 차별적 취급이므로, 이는 헌법상
평등원칙을 위반한 것으로 볼 수 있다.
또한, 현행법의 불평등한 감축 부담 배분 방식은 과거에도 반복되었
던 기본권 침해의 연장선이라는 점을 상기할 필요가 있다. 정부는 2009년부
터 2020년까지 달성할 중기목표를 설정하고 이를 2010년에 법제화하였으나,
설정한 감축목표대로 배출량을 줄이지 못하고, 오히려 온실가스 배출량이
꾸준히 늘어나 결국 2020년 목표를 시행령에서 삭제하고 2030년 목표로 개
정한 바 있다. 이는 온실가스 감축목표 설정 후에도 정부가 현세대의 부담
을 줄이는 것에만 급급하여 감축목표를 달성하지 못한 채 감축 부담을 추
후 미래세대에 전가한 것으로 볼 수 있다. 이러한 우리 정부의 과거 경험을
돌이켜 볼 때, 여전히 2030년까지의 목표를 낮게 설정하고 2031년 이후의
감축목표는 설정하지 않은 채, 향후 예상되는 매우 어려운 작업을 2030년
이후 미래세대에 미루는 것은 세대 간 형평성에 위배되어 헌법상의 평등원
칙에 부합하지 않는다.
나. 국가의 기본권 보호의무(과소보호금지원칙18)) 관련 검토
헌법재판소는 "헌법 제10조는 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적
인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다고 규정하여 국가권력이 국민의
기본권을 침해하는 것을 금지함은 물론 나아가 적극적으로 국민의 기본권
을 보호하고 실현할 의무가 있음"을 설시하였다19). 이와 관련하여, 헌법 제
34조 제1항은 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다", 제34조 제6
항은 "국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노
력해야 한다", 제35조는 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권
리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다", 제36조
제3항은 "모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다"라고 규정하여
국가의 온실가스 감축의무에 대한 헌법상 명문 규정은 없으나, 헌법 해석상
기후변화로 인한 재난과 위험으로부터 국민을 보호하고 안전을 보장할 국
가의 의무를 도출할 수 있다.
유엔인권이사회는 2021년 7월 결의에서 "기후변화의 피해가 식량, 생
명, 신체적 및 정신적 건강, 주거, 자기결정, 근로, 계발에 대한 권리에 영향
을 미친다20)"라고 하였고, 2018년 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규
약」 제6조 생명권에 관한 일반논평 제36호에서는 기후변화가 "현재 및 미
래세대가 생명권(right to life)을 향유하는 데 있어 가장 시급하고 심각한
18) 국가가 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활활 권리에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재
판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하
였는가 하는 이른바 "과소보호금지원칙"의 위반여부를 기준으로 삼아야 한다.(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마
711, 헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730)
19) 헌재 2016. 10. 27. 2012헌마121
20) 총회 결의 제24호, (2021), “Human Rights and Climate Change”, Human Rights Council, wp47회기
위협"이라고 평가하였으며21), 5개 유엔인권조약기구는 2020년 5월 인권 및
기후변화에 관한 성명에서 "기후변화로 인해 발생할 것으로 예측할 수 있는
인권 피해를 막기 위한 조치나 이러한 피해에 기여하는 활동을 규제하기
위한 조치를 취하지 않는 것은 당사국의 인권의무 위반에 해당할 수 있다"
라고 하였다22). 또한, 「아동의 권리에 관한 협약」은 제3조에서 "정부는 아
동의 권리를 존중, 보호 및 이행하기 위한 모든 조치를 취할 책임이 있다",
제6조에서 "당사국은 가능한 한 최대한도로 아동의 생존과 발전을 보장해야
한다"라고 명시하고 있다.
21) General Comment No. 36, Article 6: Right to life, Human Rights Commitee, 2018, 유엔자유권위원
회가 발표한 「생명권에 대한 일반논평 제36호」는,"기후변화가 미치는 가장 시급하고 심각한 위협은 현재와
미래세대의 생명권이라고 적시하면서, 대표적 사례로 2013년도 기상이변으로 필리핀을 강타한 태풍 욜란다
(하이옌)에 의해 경제적으로 가장 취약한 지역의 필리핀 주민 7,500명 이상이 목숨을 잃었고, 남태평양의
키리바시는 해수면 상승으로 현재 섬 전체가 사라질 위기에 처해있으며, 기후위기는 가뭄, 질병 증가 등 수
많은 방식으로 생명을 위협하고, 기후위기로 인하여 2030년까지 70만명 이상이 생명을 잃게 될 것으로 예
상하며, 유엔자유권위원회는 기후위기와 인권의 관계는 전통적 자유권인 생명권의 문제로 접근이 가능하다
고 판단하여, 「자유권규약」제6조 생명권 조항에 관하여 기후변화와 지속불가능한 발전은 현재세대와 미래
세대가 생명권을 누릴 수 있는 능력을 가장 시급하고 심각하게 위협하는 요인이므로, 국제환경법 당사국들
의 의무사항이 「자유권규약」 6조(생명권)에도 적용되어야 하고, 「자유권규약」 당사국들의 생명권 존중 및
보장 의무사항이 「자유권규약」에도 적용되어야 하므로, 기후변화로부터 적극적 의무를 다할 때 생명권을
존중하고 보장해야 할 국가의 의무가 이행된다고 볼 수 있다."고 하였음.
22) Statement on Human Rights and Council Change, Committee on the Elimination of Discrimination
Against Women Committee on Economic, Social and Culture Rights·Committee on the Protection of
the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families·Committee on the Rights of th
Child·Committee on the Rights of Persons with Diabilities, (2020), para, 5
기후변화협약, 교토의정서,「파리협정」 등을 고려하여도, 국가는 기
후변화 대응과 관련하여 국민의 기본권을 보호할 의무를 부여받은 것으로
보여진다. 구체적으로「파리협정」 제2조에서 "산업화 수준 대비 지구 평균
기온상승을 2℃보다 현저히 낮은 수준으로 유지하는 것"을 기본 목표로,
"1.5℃로 제한하기 위한 노력의 추구"를 추가적 목표로 설정한 것을 상기한
다면, "2℃보다 현저히 낮은 수준"의 온실가스 감축을 위한 국제적 합의는
이루어져 있다고 할 수 있다. 따라서, 기후변화로 인한 재난이 임박한 상황
에서 이를 막기 위해 개별 국가가 온실가스 감축목표를 설정하고 이행하고
있는 것인바, 국제규범으로 제시된 기준을 고려하여 기후변화로 임박한 위
험을 막기 위한 최저기준 이상으로 온실가스 감축목표 기준을 설정하는 것
이, 국가의 기본권 보호의무 이행을 위한 최소한의 조치라 할 수 있다.
이와 관련하여, 네덜란드 법원은 우르헨다(Urgenda) 사건에서, 온실
가스 감축의무 설정과 이행은 기본적으로 국가 재량적 영역이라는 네덜란
드 정부측 주장에 대해, "IPCC가 네덜란드를 포함한 선진국들에게 2020년까
지 1990년 대비 25∼40%를 감축해야 한다고 제시한 감축경로에 비추어 볼
때, 네덜란드 정부의 당시 온실가스 감축목표는 부족하고, 감축목표는 1990
년 대비 최소 25% 이상이 되어야 한다", "네덜란드 정부가 국민들의 생명과
안녕을 보호하기 위한 국가의 주의의무를 다하지 않은 불법행위를 구성한
다"라고 판단한 바 있다. 독일연방헌법재판소는 노이바우어(Neubauer) 사건
에서 "점점 심각해지는 기후변화는 폭염, 홍수 또는 허리케인 등 기본권에
대해 미칠 수 있는 상당한 위험이라는 관점에서, 국가가 현재 인구 그리고
객관적 법적 요구에 따라 미래세대들에게까지도 보호를 제공할 의무가 있
다"라고 판단한 바 있다.
탄소중립기본법 제8조에서 온실가스 감축목표 하한선을 35%로 정하
고, 탄소중립기본법 시행령 제3조에서 2030년까지 2018년 대비 40%으로 감
축하도록 정한 것은, 2018년 IPCC 기준(2030년까지 2010년 대비 45% 감축)
을 충족하지 못하고, 2022년 강화된 IPCC 기준(2030년까지 2019년 대비
43% 감축)에는 더욱 미치지 못한다.
탄소중립기본법 및 탄소중립기본법 시행령에 따른 최상의 시나리오
(2019년부터 시행령상 목표인 2018년 대비 40% 온실가스 감축 달성)를 가
정하여 예측하여도, 우리나라 탄소예산은 2022년에 소진하게 되는 상황으
로, 국가는 잔존하는 온실가스 배출량을 세대 간에 정교하게 배분하여 미래
세대가 탄소중립적인 생활에 무리없이 안착할 수 있도록 필요한 입법적 조
치를 취하여야 한다. 그러나 탄소중립기본법은 감축목표와 관련한 기본방향
에 대한 제시없이 정부정책에 따라 재량적으로 온실가스 감축목표를 설정
하고 이행하도록 하고 있다. 이에 온실가스 감축목표를 어떠한 단계와 방식
으로 운영할 것인지에 대해 국내 경제적·사회적 여건과 기술 발전상황 등을
고려하여 보수적으로 감축목표를 설정할 가능성이 있는 행정부의 재량을
폭넓게 인정하고 있다. 따라서, 감축목표를 국제적 합의 기준에 매우 못 미
치는 35% 이상이라는 하한선만을 제시한 채, 최소한의 기준으로 적용할 수
있는 내용은 법률에서 전혀 규정하지 않고 있어 기본권을 보호하기 위한
최소한의 조치를 취한 것으로 보기 어렵다.
또한 탄소중립기본법 제7조에서 2050년 탄소중립을 목표로 명시하고
있음에도 불구하고, 2031년부터 탄소중립이 완성되는 2050년까지의 기간에
는 충분한 보호조치를 제시하지 않았기 때문에, 결과적으로 미성년자들인
청구인들이 2031년 이후 상대적으로 보다 많은 온실가스 감축의무를 감당
하게 될 가능성이 있다. 이는 국가가 2031년부터 청구인들에게 부과되는 급
격한 온실가스 감축부담에 의해 침해되는 기본권을 보호하기 위한 최소한
의 조치를 취한 것으로 보기 어려워 과소보호금지원칙에 위배된다.
다. 포괄위임금지 원칙 및 의회유보의 원칙 관련 검토
헌법 제75조는 포괄위임금지 원칙을 명시하고 있고, 헌법재판소는
"원칙적으로 기본권 제한은 법률에 의해서만 가능하다"라고 판단하고 있으
며, "헌법 제75조에서 말하는, 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은
사항이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위에 관한 기
본사항이 구체적으로 규정되어 누구라도 법률로부터 대통령령에 규정될 내
용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다"라고 판시하였다23).
이는 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에
서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인
급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다는 것으로24),
헌법재판소는 "국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 입법자 스스
로 그 본질적 사항에 대하여 결정해야 한다"라고 판시25)하여 의회유보의 원
칙을 확인한 바 있다.
온실가스 감축목표는 기후변화를 야기하는 요인인 온실가스에 대한
23) 헌재 2013. 8. 19. 2011헌바390
24) 헌재 1995. 10. 26. 93헌바62, 헌재 2005. 7. 21. 2004헌가30 등
25) 헌재 1999. 5. 27. 98헌바70 “오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분
한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원들에게 기본적이고 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권
실현에 관련된 영역에서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대
하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다.”
전국가적·중장기적 배출한계를 설정하는 것으로서, 온실가스 배출과 이로
인한 기후변화로부터 국민의 생명과 안전을 보호하기 위해 중대한 사항이
므로, 법규명령으로 위임하는 경우 위임의 명확성, 구체성이 더 엄격히 요
구된다고 할 수 있다. 그러나 탄소중립기본법은 2031년 이후 온실가스 감축
목표를 법률에 명시하지 않았고, 제8조 제1항에서 "정부는 국가 온실가스
배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상
의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온
실가스 감축목표로 한다"라고 하한선만을 규정하고 구체적 목표설정은 하위
법령에 위임한바, 헌법상 포괄위임금지 원칙 및 의회유보의 원칙에 위배되
는지 살펴본다.
이와 관련하여 독일연방헌법재판소가 같은 쟁점에 관해 판단한 바
있다. 독일연방헌법재판소는 「연방기후보호법」은「파리협정」의 온도제한
목표와 2050년 탄소중립이라는 큰 틀의 목표를 설정하고 2020년∼2030년
동안의 온실가스 감축 목표에 대해서는 법률에서 직접 규정하였으나, 2030
년 이후에 대해서는 연간 온실가스 배출량을 정부가 정하도록 규정하고 있
어, 「독일기본법」 제80조26) 및 법규명령의 요건(인간의 자유 및 평등권에
영향을 미치는 규정을 입법하는 경우 본질적인 부분은 명확하게 의회가 그
내용, 목적 및 법규명령 제정 권한 범위에 대해 적절히 상세하게 규정하여
위임하여야 한다는 원칙)에 의거하여, "2030년 이후 배출량을 어떻게 결정하
는지는 2030년 이후의 자유권이 얼마나 제한되는지와 직결되는 문제이므로
본질적으로 의회가 법률로 정해야 하고, 혹여 그 내용을 법규명령으로 위임
26) 독일기본법 제80조 ?1 연방정부, 연방장관 또는 주정부에 법규 명령을 제정할 권한을 법률로 위임할 수 있
다. 이 경우에 위임의 내용, 목적과 범위를 법률에 규정하여야 한다. 명령에는 법적 근거가 제시되어야 한
다. 법률로서 재위임을 할 수 있다고 규정되어 있는 경우 재위임을 위해서는 법규명령의 위임이 필요하다.
하는 경우에는 위임의 범위와 결정 기준에 대해 매우 구체적으로 규정해야
하는 원칙에 위배된다"고 판단하였다.
탄소중립기본법 제8조 제1항에서 NDC의 하한선을 35%로 두고 탄소
중립기본법 시행령에서 2030년까지 2018년 대비 40% 감축하도록 정한 것
은, 2018년 발표한 IPCC 기준(2030년까지 2010년 대비 45% 감축)을 충족하
지 못하고 2022년 강화된 IPCC 기준(2030년까지 2019년 대비 43% 감축)에
는 더욱 미치지 못하는 수준으로, 이는 법률이 NDC 기준을 제시하지 아니
한 것과 다름이 없다. 또한, 온실가스 감축이행과 관련하여 국가가 2030년
까지 단계적으로 이행할 것인지, 2030년에 근접하여 급격하게 이행할 것인
지에 대하여 법률상 대강이라도 유추할 수 있는 내용이 부재하고, 탄소중립
기본법 제7조 제1항에서 명시하는 "2050년까지 탄소중립을 목표로 하여"라
는 국가비전 외에 2031년 이후의 온실가스 감축계획을 법률에서 전혀 언급
하지 않고 있어, 2031년부터 2050년(탄소중립시점)까지 온실가스 감축목표
에 대한 입법이 결여되어 있는 상태이다.
기후과학적 및 국제규범적으로 기후위기 상황과 온실가스 감축의 필
요성·긴급성에 대해 일정한 합의가 도출되어 있는 상황에서, 국가가 예측가
능한 최소한의 기준을 법률에 명시하고 이를 고려하여 구체적인 온실가스
감축목표가 설정될 필요가 있음에도 불구하고, 감축목표 설정을 포괄적으로
대통령령에 위임함으로써 행정청의 자의적인 법집행을 가능하게 하고, 2031
년 이후의 온실가스 감축목표에 대해 법률에서 규율하지 않은 채 불충분하
게 2030년까지의 감축목표만을 법률에 두고 있는 것은, 「파리협정」 이행
및 국민의 기본권 보호를 위한 입법적 조치를 다하지 않은 것으로, 포괄위
임금지 원칙과 의회유보의 원칙을 위반한 것이라 할 수 있다.
라. 소결
기후과학적 측면에서 우리나라의 기후위기 상황이 미래에 심화될 것
으로 충분히 예측되고, 국내 탄소예산이 한정되어 있는 상황에서 탄소중립
기본법에 2031년 이후의 단계별 탄소감축 목표를 설정하지 않음으로써 미
래세대가 향유할 수 있는 탄소예산의 비례적 배분을 고려하지 않은 것은,
미래세대의 자유와 권리를 사전에 과도하게 제한 및 침해하고 현재세대와
미래세대 간 평등원칙을 위배한 것이다. 또한 탄소중립을 목표로 하는 2050
년까지의 단계적 온실가스 감축목표 없이, 국제적 합의 기준에 매우 못미치
는 35% 이상이라는 하한선만 제시한 채 2030년까지의 온실가스 배출 감축
목표(2018년 대비 40%)를 행정부에 위임하여 자의적으로 설정하도록 한 것
은 의회유보의 원칙 및 포괄위임금지의 원칙에 위배되고, 국제기준 및 기후
위기 도래의 시급성을 충분히 반영하지 않아 현재세대와 미래세대의 자유
와 권리를 보호하기 위한 최소한의 보호조치를 하지 않은 것으로, 국가의
기본권 보호의무 위반으로 판단된다.
Ⅴ. 결론
이상의 이유로 위원회법 제28조 제1항에 따라 주문과 같이 의견을 제출
하기로 결정한다. 이 결정에는 위원 한석훈의 반대의견이 있고, 위원 이충
상은 기권의사를 표명하였다.
Ⅵ. 위원 한석훈의 반대의견
1. 다수의견 요지
탄소중립기본법 제8조 제1항에서 “정부는 국가 온실가스 배출량을
2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35% 이상의 범위에서 대
통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온실가스 감축 목
표(이하 "중장기감축목표"라 함)로 한다.”고 규정하고, 대통령령인 탄소중립
기본법 시행령 제3조 제1항에서 그 중장기감축목표를 40%로 정하였다.
이에 대하여 다수의견은 기준연도 2018년의 온실가스 배출량이 726.9
백만톤 CO₂eq.이고, 위 법령상 중장기감축목표에 따르면 그 중 2030년까
지의 감축목표 40%를 달성하더라도 2030년 온실가스 배출량은 436백만톤
(726.9백만톤 - 726.9백만톤×0.4) CO₂eq.가 되는데, 이는 "기후변화에 관한
정부간 패널(IPCC)"이 2050년 탄소중립 목표의 달성을 위하여 제시한 전 세
계적 평균 감축경로에 미치지 못하는 수준으로서 2022년 IPCC 제56차 총회
에서 승인한 IPCC 제6차 평가보고서 제3실무그룹 보고서의 감축기준(2030
년까지 2019년 대비 43% 감축)에 미치지 못하는 수준이고, 2031년 이후의
감축목표는 설정하지 않은 것이므로 부당하다고 주장하고 있다. 따라서 이
는 기후변화에 대응하여 현재 및 미래세대의 자유권을 보호하기 위한 국가
의 기본권 보호의무를 위반하는 것이라고 한다. 또한 다수의견은 위와 같이
탄소중립기본법에 중장기감축목표의 하한선만 규정하고 구체적 목표설정을
하위법규에 위임하였을 뿐만 아니라, 2018년부터 2030년까지의 연도별 단계
적 온실가스 감축목표를 명시하지 않고, 2031년 이후의 감축목표를 설정하
지 않음으로써 미래세대의 온실가스 감축부담이 상대적으로 크도록 구성한
것으로 평가하였다. 이는 포괄위임금지원칙 및 의회유보원칙을 위배한 것이
고, 현재보다 미래세대의 자유권을 과도하게 침해하게 되는 세대 간 불평등
을 야기함으로써 과소보호금지원칙 및 평등원칙을 위배하는 것이라는 것이
다.
다수의견은 위와 같은 논거로 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄소
중립기본법 시행령 제3조 제1항이 위헌이라는 의견을 표명하고 있으나, 위
원 한석훈은 아래와 같은 이유로 위헌으로 볼 수 없다는 의견이다.
2. 중장기감축목표가 IPCC의 감축기준을 충족하지 못하는 수준인지 여부
가. IPCC의 감축기준
최근 2023년 IPCC 제58차 총회에서 승인한 IPCC 제6차 평가보고서
(이하 "6차 평가보고서"라 함)에 따르면 인간의 온실가스 배출 활동으로 인
하여 2011년부터 2020년 사이의 지구 표면온도는 산업혁명 초기인 1850년
부터 1900년 사이의 지구 표면온도에 비해 1.1℃ 더 높아졌다고 분석하였
다. 또한 온실가스 배출로 인한 지구 온난화의 심화는 가까운 미래(2021년
부터 2040년 사이)에 지구 표면온도를 1.5℃에 도달할 것으로 전망하고, 그
피해 결과 더 많은 인간과 자연 시스템이 적응한계에 도달할 것이라고 예
측하고 있다. 이러한 예측의 정확성에 관하여는 과학적 견지에서도 이견이
있고27) 산업발전에 따른 탄소 등의 배출이 그간 나타난 기후변화의 유일한
원인인지는 의문의 여지가 있다. 그러나 탄소배출을 기후변화의 주요 원인
으로 봄이 일반적 견해이고, 탄소중립기본법은 우리나라가 가입한 IPCC가
승인하는 보고서에 대한 신뢰를 전제로 제정된 것이므로, 위 IPCC의 보고
서에 대한 신뢰를 전제로 우선 IPCC의 입장과 6차 평가보고서의 내용을 정
27) 미국 「TIME」지가 2008년 환경 영웅으로 선정한 Michael Schllenberger는 「Apocalypse Never: Why
Environmental Alarmism Hurts Us All」에서 “지구 온난화는 존재하지만 관리 가능한 환경문제일 뿐,
세상의 종말에 이르는 실존적 위협이 되는 것은 아니”라고 주장하고 있고
[https://en.wikipedia.org/wiki/Michael_Shellenberger (2023. 7. 9. 확인)], 2022년 노벨 물리학상을
수상한 John Francis Clauser는 “기후변화(로 인한 기후위기)는 없다고 생각하는데, 지금의 기후변화 과
학은 주요 설명에 있어서 큰 오해가 있고, 정치인과 정치적 목적을 가진 연구자들이 기회주의적 목표를 위
해 과학을 악용하고 잘못된 정보를 확산하고 있다”고 주장하고 있다(“정치인이 과학 악용, 잘못된 정보 확
산… 한국 찾은 노벨상 물리학자의 쓴 소리”, 동아일보, 2023. 6. 27.자).
확히 살펴볼 필요가 있다.
IPCC는 2016년부터 발효된 파리협정에서 기후위기 대응방안으로 “산
업화 이전 대비 지구 평균온도 상승을 2℃보다 훨씬 아래로 유지하고, 나아
가 1.5℃ 이내로 억제하기 위해 노력할 것”을 목표로 설정하고, 당사국은
기준연도 등을 자체적으로 정하여 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 준비하
고 이행하되, 당사국에게 5년마다 NDC를 갱신하여 IPCC에 통보하고 그 이
행현황도 보고할 의무를 부과하였다. 이어서 IPCC의 2018년 특별보고서
(IPCC Special Report : Global Warming of 1.5)는 지구 평균온도를 1.5℃
이내 상승으로 억제하기 위해서는 2050년까지는 이산화탄소의 배출과 자연
흡수가 상쇄되는 "Net-Zero"배출을 달성해야 한다는 경로를 제시하였다.
6차 평가보고서는 위 Net-Zero의 필요성을 간략히 언급하고, 이를
위해서는 2030년까지 전 세계 온실가스 순배출량을 2019년 대비 43% 감소
시켜야 한다고 제시하고 있을 뿐, 각 국가의 구체적인 온실가스 순배출량
감소비율을 제시하고 있는 것은 아니다.
나. 탄소중립기본법령상의 중장기감축목표
위 IPCC의 감축기준에 따르면 2050년 탄소중립(Net-Zero)28)의 달성
을 위하여 각국은 자체적으로 정하는 기준연도를 기준으로 NDC를 정해야
하는데, 당사국들은 온실가스(주로 CO₂) 배출량이 정점에 이른 연도나 그
인접 연도를 기준연도로 정하고, 그 기준연도로부터 2050년 탄소중립에 이
르기까지 해마다 균등하게 온실가스를 감축하는 선형(線形) 경로(이하 "정점
기준 선형경로"라 함)와, NDC를 상향 조정하게 된 2018년부터 2050년 탄소
중립에 이르기까지의 선형 경로(이하 "18년기준 선형경로"라 함)29) 사이에
28) "탄소중립"이란 대기 중에 배출ㆍ방출 또는 누출되는 온실가스의 양에서 온실가스 흡수의 양을 상쇄한 순배
출량이 영(零)이 되는 상태를 말한다(탄소중립기본법 제2조 제3호).
위치하거나 정점기준 경로보다 온실가스 배출량이 더욱 하회하도록 정한
선형 경로를 NDC로 선정하고 있다.30)
우리나라의 경우에도 EU나 일본 등 다른 국가와 마찬가지로 온실가
스(CO₂) 배출량이 정점에 이른 2018년을 기준연도로 정한 것이다.31) 이에
따라 18년기준 선형경로가 정점기준 선형경로와 일치하고 있으므로 이를
NDC로 정할 수도 있었지만, 그보다 온실가스 배출량이 더욱 하회하도록
정한 선형경로를 NDC로 선정한 것이다. 우리나라의 기준연도인 2018년 온
실가스 배출량은 727.6백만톤 CO₂eq.32)이므로 정점기준 선형경로에 의하
면 2030년 온실가스 배출량은 454.8백만톤 CO₂eq.가 되지만, 기후위기 대
응을 위한 국제적 노력에 동참하여 그보다 배출량을 더욱 줄이는 436.6백만
톤 CO₂eq.가 되도록 2030년까지 40% 배출량 감축을 중장기감축목표로 정
한 것이다.33) 탄소중립기본법령상 중장기감축목표의 위와 같은 제정경위는
29) 연도를 x축, 온실가스 배출량을 y축으로 한 좌표평면의 경우에, 정점연도는 2018년 이전이고, 2018년까지
각국의 온실가스 배출 억제가 미흡하였으므로 18년기준 선형경로는 정점기준 선형경로보다 아래에 위치하
게 된다.
30) “2030 국가 온실가스 감축목표(NDC) 상향안”(관계부처 합동, 2021. 10. 18.)(이하 "상향안"이라 함), 2~4면.
31) 미국은 온실가스 배출량이 정점에 이른 2005년, 일본은 온실가스 배출량이 정점에 이른 2013년을 각 기준
연도로 정하였는데, 선진국들은 우리나라보다 산업발전이 앞서 있었고 인구나 경제규모가 커서 온실가스 배
출 절대량도 우리나라보다는 훨씬 컸기 때문에 온실가스 감축규제도 20세기 말이나 21세기 초부터 일찍 시
작하게 되어 온실가스 배출량의 정점 연도는 우리나라보다 훨씬 앞서게 된 것이다. 그러므로 IPCC도 기준
연도는 각국이 자체적으로 정하되 2050년 탄소중립 목표 연도까지 해마다 온실가스를 균등하게 감축하는
선형 경로를 정하도록 한 것이다. 다수의견은 우리나라의 온실가스 배출량 정점연도가 이러한 선진국들보다
늦은 것을 두고 “우리나라는 선진국 중 유일하게 온실가스 배출량을 증가시킨 나라에 해당한다.”고 평가하
고 있는데, 이는 정당한 평가가 아니다.
32) 다수의견은 앞에 기재한 것처럼 우리나라의 2018년 온실가스 배출량을 726.9백만톤 CO₂eq.로 설명하고 있
으나, 정부의 위 상향안에는 727.6백만톤 CO₂eq.로 설명하고 있으므로 정부의 설명에 따르기로 한다.
33) 상향안, 4,6면.
탄소중립기본법이 제정된 2021년 당시의 국회본회의 회의록에도 기재되어
있다.34)
우리나라는 온실가스 정점연도인 2018년부터 2050년 탄소중립까지인
배출량 감축기간이 다른 나라보다 짧은 까닭에 기준연도부터 2030년까지의
연평균 감축률은 4.17%로, 다른 나라(EU 1.98%, 영국 2.81%, 미국 2.81%,
캐나다 2.19%, 일본 3.56%)보다 훨씬 높은 편이다.35) 게다가 온실가스 배출
량이 많은 제조업의 GDP 대비 비중이 다른 나라보다 높은 편에 속하므로,
탄소중립기본법령상의 위 중장기감축목표도 그 실현이 쉽지 않은 도전적
목표에 해당하는 수준이다.36)
다. 소결
요컨대 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄소중립기본법 시행령 제3
조 제1항에서 2018년을 기준연도로 정하고 2030년까지 온실가스 배출량을
40% 감축하기로 정한 것은 2050년 탄소중립을 목표로 한 선형경로에 충실
34) 제390회 국회(임시회) 2021. 8. 31.자 본회의회의록에 의하면, 당시 더불어민주당 윤준병 의원도 “NDC의
경우 야당(국민의힘) 내에서조차 한 쪽은 실현가능성 자체를 부정하고 한 쪽은 비현실적인 2010년 기준
50% 이상을 명기하자고 주장했습니다. 선진국들은 2050년 탄소중립을 목표로 선형경로를 따라가고 있습니
다. 선진국은 2010년부터 꾸준히 감축해 왔습니다. 그러나 우리는 그러지 못했습니다. 우리나라의 경우
2050년 탄소중립 목표의 선형경로에 따르면 2030년 NDC는 2018년 대비 37.5%입니다. 그래서 선형경로에
근접한 수준에서 현실적인 목표인 2018년 대비 35% 이상이라는 하한선을 명시하고, 현실성 있는 40% 이
상을 권고하는 부대의견을 담은 것입니다.”라고 발언하였다. 이에 따라 탄소중립기본법 제8조 제1항에서는
정부는 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35% 이상의 범위에서
대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기감축목표로 정하기로 하고, 대통령령인 탄소중립기본
법 시행령 제3조 제1항에서는 그 감축비율을 40%로 정하게 된 것이다. 참고로 위 2021. 8. 31.자 국회본
회의 당시 투표 결과는 재석 167인 중 찬성 109인, 반대 42인, 기권 16인의 압도적 찬성으로 탄소중립기
본법 제정안이 가결되었다.
35) 상향안, 2,4면.
36) 상향안, 6면.
하게 "2030NDC"를 정한 것이므로 국제기준이라 할 수 있는 IPCC의 감축기
준에 부합하는 것이다.
또한 국가 온실가스 감축목표인 NDC는 산업계의 탄소저감 상황이나
탄소포집기술 등 기술의 발달에 따라 수시로 변동될 여지가 있으므로 각국
은 5년마다 NDC를 갱신하여 IPCC에 통보해야 한다. 그러므로 2030년까지
의 온실가스 배출량 감축비율을 위와 같이 정하였다 하더라도, 그 후 5년마
다 2050년 탄소중립을 목표로 NDC가 갱신될 것이 예정되어 있다. 따라서
비록 위 탄소중립기본법령에는 2030년까지의 중장기감축목표만 확정하여
규정하고 있지만, 그 2030NDC는 2050년 탄소중립을 목표로 한 선형경로에
따른 것이므로 그 후 2050년 탄소중립까지의 NDC도 예정되어 있는 셈이
다.37) 따라서 다수의견이 위 탄소중립기본법령에 2030년까지의 중장기감축
목표만 정한 것은 2031년 이후의 감축목표를 설정하지 않은 것으로 보고
2031년 이후의 감축목표를 그 이후 세대에 미루는 것은 세대 간 형평성에
위배되어 평등원칙을 위반한 것이라고 주장하는 것은 2030NDC의 선형경로
의미를 제대로 이해하지 못한 데에서 비롯된 오해이다.
그리고 다수의견은 2018년부터 2030년까지의 단계적 감축목표가 법
령에 부재하여 언제 어느 정도의 온실가스가 연도별로 감축되어야 하는지
불명확하다고 비판한다. 그러나 위 2030NDC는 2050년 탄소중립을 목표로
한 선형경로에 따른 것으로 해마다 균등하게 온실가스를 감축하게 되는 것
이므로 연도별 온실가스 감축량도 예정하고 있는 셈이다. 이에 따라 정부가
2023. 4.경 "2050 탄소중립녹색성장위원회"38)의 의결 및 국무회의의 심의·의
37) 실제로 후술하는 것처럼 정부는 2023. 4. 확정된 「탄소중립·녹색성장 국가전략 및 제1차 국가기본계획」에
서 2023년부터 2042년까지 20년간의 2050년 탄소중립을 위한 최상위 기본계획을 마련하였다.
38) "2050 탄소중립녹색성장위원회"는 탄소중립기본법 제15조에 따라 대통령 소속으로 설치된 기구로서 정부의
탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진을 위한 주요 정책 및 계획과 그 시행에 관한 사항을 심의ㆍ의
결을 거쳐 확정한 「탄소중립·녹색성장 국가전략 및 제1차 국가기본계획(중
장기 온실가스 감축목표 포함)」에서는 2030년까지의 부문별·연도별 온실가
스 감축목표 및 이행방안을 구체적으로 제시하고, 2023년부터 2042년까지
(20년간)의 2050년 탄소중립을 위한 최상위 기본계획도 수립하여 시행하고
있다.39) 이러한 구체적인 계획까지 국회가 제정한 법률 또는 그 시행령에
담아야만 한다는 취지의 다수의견은 비현실적인 부당한 비판이다.
그밖에도 다수의견은 IPCC가 2030년의 전 세계적인 온실가스 배출량
감축비율이 2010년 대비 45%, 2019년 대비 43% 감축되어야 한다고 발표한
감축비율과 비교하면서, 우리나라의 감축비율 40%는 그보다 저조하다고 비
판하고 있다. 그러나 위 IPCC의 감축비율은 전 세계적인 감축비율을 말한
것일 뿐이고, IPCC의 감축기준에 따르면 온실가스 감출비율 산정을 위한
기준연도나 감축비율은 각국의 실정에 맞게 자유롭게 정하되 2050년 탄소
중립 목표가 달성되도록 결정하도록 제한하고 있을 뿐이다. 따라서 각국은
온실가스 배출량의 정점연도 및 그 온실가스 배출량에 따라 그 후 2050년
탄소중립 목표에 이르기까지 그리게 되는 선형경로가 상이할 수밖에 없다.
그러므로 2010년 또는 2019년 대비 전 세계적인 2030년 온실가스 배출량
감축비율을 각국의 NDC상 감축비율과 비교할 것은 아니다.
3. 포괄위임금지원칙·의회유보원칙 및 평등원칙 위배 여부
다수의견은 탄소중립기본법에 중장기감축목표의 하한선만 규정할 뿐
구체적 목표설정을 그 시행령에 위임하고, 2018년부터 2030년까지의 연도별
단계적 온실가스 감축목표를 명시하지 않았으며, 2031년 이후의 감축목표를
설정하지 아니함으로써 정부가 재량적으로 온실가스 배출량 감축목표를 설
결한다.
39) https://www.2050cnc.go.kr/base/main/view/ (2023. 7. 9. 확인)
정하고 이행하도록 행정부의 재량을 폭넓게 인정한 것은 포괄위임금지원칙
및 의회유보원칙을 위배한 것이라고 주장하고 있다. 또한 위 탄소중립기본
법령은 IPCC의 국제규범에 위배되고 2031년 이후의 감축목표를 설정하지
않음으로써 결과적으로 미래세대의 온실가스 배출량 감축부담이 현재 세대
보다 상대적으로 크도록 방치한 것으로서 과소보호금지원칙에 반하고 현재
보다 미래세대의 자유권을 과도하게 침해하여 세대 간 불평등을 야기함으
로써 평등원칙을 위배했다는 것이다.
그러나 탄소중립기본법은 제7조에서 2050년 탄소중립을 정책목표로
명시하고 이를 달성하기 위하여 정부는 구체적인 부문별 전략 및 중점추진
과제 등을 포함하는 「국가탄소중립녹색성장전략」을 수립하여 "2050 탄소
중립녹색성장위원회" 및 국무회의의 심의를 거쳐 확정하도록 규정하였다.
또한 탄소중립기본법 제8조 제1항에서는 2018년을 기준연도로 하여 2050년
탄소중립에 이르기까지 해마다 균등하게 온실가스를 감축하는 선형경로를
선택하였을 때 2030년까지의 중장기감축목표로 계산되는 2018년 대비 "35%
이상"으로 온실가스 배출량 감축목표의 하한선을 설정하고 구체적 감축비율
은 그 시행령에서 정하도록 하여, 시행령에서 감축비율을 40%로 정하게 된
것이다. 그뿐만 아니라 탄소중립기본법 제8조 제2·3·4항에서는 위 중장기감
축목표의 달성을 위해 부문별·연도별 감축목표를 설정해야 하고, 「파리협
정」에 따라 5년마다 위 중장기감축목표 및 부문별·연도별 감축목표를 재설
정해야 하며, 같은 법 제9조에서는 "2050 탄소중립녹색성장위원회"의 위원장
이 감축목표의 이행현황을 매년 점검하여 공개하도록 규정하고 있다. 이에
따라 정부는 앞에서 설명한 것처럼 2030년까지의 부문별·연도별 온실가스
감축목표 및 이행방안을 구체적으로 확정하고, 그 후 2042년까지(즉 향후
20년간)의 최상위 기본계획도 수립하여 시행하고 있다.
이상과 같이 탄소중립기본법은 2050년 탄소중립을 목표로 명시하고
2018년을 기준연도로 하여 그 선형경로상의 중장기감축목표를 수립한 것이
므로 2031년 이후의 감축목표를 설정하지 않았다고 할 수가 없다. 또한 탄
소중립기본법은 정부에 「국가탄소중립녹색성장전략」 및 위 중장기감축목
표의 달성을 위한 부문별·연도별 감축목표의 수립·수행 의무를 부과하였고,
이에 따라 정부는 금후 20년간의 최상위 기본계획 및 2018년부터 2030년까
지의 부문별·연도별 감축목표까지 세웠다. 이처럼 2018년부터 2030년까지의
연도별 단계적 온실가스 감축목표는 구체적 정책목표로서 산업계의 상황이
나 탄소포집 기술수준 등 제반 여건을 감안하여 "2050 탄소중립녹색성장위
원회" 등 관계기관이 실행가능한 내용을 검토하여 정해야 할 일이므로 이를
탄소중립기본법령에 미리 세세히 명시하는 것은 적합하지도 가능하지도 않
다.
따라서 탄소중립기본법에 2031년 이후의 온실가스 배출량 감축목표를
설정하지 않았다거나, 탄소중립기본법에 2018년부터 2030년까지의 연도별
단계적 온실가스 감축목표를 명시해야 함을 전제로 탄소중립기본법이 포괄
위임금지원칙 및 의회유보원칙을 위배한 것이란 다수의견은 그 전제사실이
틀렸다. 또한 탄소중립기본법령이 IPCC의 국제규범에 위배되고 2031년 이
후의 감축목표를 설정하지 않았음을 전제로 탄소중립기본법령은 과소보호
금지원칙에 반하고 현재 세대와 미래세대의 자유권 보호에 있어서 상호간
평등원칙을 위배하였다는 주장도 앞에서 살펴본 것처럼 그 전제사실이 틀
렸다.
4. 헌법소원심판 청구의 적법요건에 관하여
법률이 헌법소원심판 청구의 대상이 되려면 구체적인 집행행위 없이
직접, 현재, 청구인의 기본권을 침해하는 경우라야 한다. 다수의견은 탄소중
립기본법의 중장기감축목표 등 온실가스 배출량 감축조항이 IPCC의 국제규
범에 위배되는 매우 불충분한 수준임을 전제로 청구인들의 기본권을 직접
현재 침해하고 있다고 주장하고 있다. 그러나 위 제2의 다.항에서 살펴본
것처럼 탄소중립기본법령은 국제규범인 IPCC의 감축기준에 부합하는 것이
므로 헌법소원심판의 적법요건에 관한 다수의견도 그 전제사실이 틀렸다.
5. 결어
위원 한석훈은 다수 의견과 달리, 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄
소중립기본법 시행령 제3조 제1항은 위와 같이 국제규범인 IPCC의 감축기
준에 부합하고, 포괄위임금지원칙, 의회유보원칙, 과소보호금지원칙 및 평등
원칙에 위배되지 아니하므로 헌법에 위반되지 않으며, 이에 관한 헌법소원
심판은 그 청구의 적법요건조차 갖추지 못했다는 의견이다.
결 정
제 목 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」
제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항 헌법소
원 관련 헌법재판소 의견 제출
주 문
국가인권위원회는「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」
제8조 제1항 등 헌법소원심판(2021헌마1264, 2022헌마854 및 2020헌마389,
2020헌마1516의 추가 청구건) 재판부에 다음 의견을 제출합니다.
「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제8조 제1항 및「기
후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령」 제3조 제1항은
기후변화로 인해 침해되는 현재세대와 미래세대의 자유와 권리에 대한 최
소한의 보호조치를 이행하지 않음으로써 국가의 기본권 보호의무에 위반
되고, 포괄위임금지 원칙, 의회유보의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되어
「대한민국헌법」에 위반된다.
이 유
Ⅰ. 의견 제출의 배경
전 지구 평균기온은 지속적으로 증가하고 있고 지구온난화로 인해 폭
염, 가뭄, 산불, 한파 및 폭설의 증가 등 이상기후 현상이 빈번하게 나타나
고 있으며, 이러한 이상기후 현상은 인간의 생명, 신체, 건강 등에 직접적으
로 영향을 미치고 있다. 1994년「기후변화에 관한 국제연합 기본협약」 (이
하 "기후변화협약"이라 한다) 발효 이후 전 세계적인 기후변화 대응 노력에
도 불구하고 온실가스 총배출량은 줄어들지 않았고, 유엔환경계획이 각국의
국가온실가스감축목표(Nationally Determined Contribution, 이하 "NDC"라
한다)를 종합하여 평가한 결과에 따르면, 현재 각국이 설정한 NDC가 모두
이행되어도 21세기 말까지 평균기온이 약 3.2℃ 상승할 것으로 예측된다.
이에 2019년 11월 153개국의 과학자 1만 1,000명은 "기후비상사태"를 선포하
며 전 세계가 중대 조치를 취하지 않는다면 기후위기로 전례 없는 고통을
겪게 될 것이라고 경고한 바 있다.
기후변화가 과학적으로 입증되고 그에 따른 피해가 구체화 되고 있는
반면 온실가스 감축은 더딘 상황에서, 전 세계에서는 2,000건 이상의 기후
위기에 대한 정부 대응을 문제 삼는 소송(이하 "기후소송"이라 한다)이 제기
되고 있다. 특히 네덜란드와 독일에서 국가의 적극적인 기후위기 대응조치
필요성을 인정하는 판결이 내려지면서 기후소송의 효용이 주목받고 있다.
우리나라에서는 총 4건의 기후위기 관련 위헌확인 헌법소원이 진행
중으로, 4건 모두 법령이 정하고 있는 NDC가 과소 설정되어「파리협정」1)
이 정하는 목표의 달성을 어렵게 하고 청구인들의 기본권을 과도하게 침해
하고 있다는 취지이다.
구체적으로는 기후변화가 재산권 침해를 넘어 생명권, 건강권, 주거권
등에 직·간접적으로 광범위한 영향을 미치고, 한정된 탄소예산 등을 고려하
면 NDC는 미래세대에게 극심한 부담을 전가하여 세대간 형평성을 위반한
다는 내용이다. 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 이를 인권의 보호
와 향상에 중대한 영향을 미치는 재판에 해당한다고 판단하여 「국가인권위
원회법」제28조 제1항에 따라 헌법재판소에 의견을 제출하는 것을 검토하
였다.
Ⅱ. 판단 및 참고 기준
1. 판단기준
「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 제10조·제11조·제23조·제34조·제
35조·제36조·제37조·제75조, 「파리협정」, 「아동의 권리에 관한 협약」 제
3조·제6조, 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제1조, 「경제적?사
회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 제1조·제6조, 「기후위기 대응을
위한 탄소중립·녹색성장 기본법」(이하 "탄소중립기본법"이라 한다.) 제1조·
제3조·제8조,「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령」
1) 파리협정(PARIS AGREEMENT) [발효일 2016. 12. 3.] [다자조약, 제2315호, 2016. 11. 10.] 2015년 12월
12일 파리에서 개최된 유엔 기후변화협약 당사자총회에서 채택되고, 2016년 8월 30일 제38회 국무회의의
심의를 거쳐 2016년 11월 3일 제346회 국회(정기회) 제11차 본회의의 비준동의를 얻은 후, 2016년 11월 3
일 국제연합 사무총장에게 비준서를 기탁하여 2016년 12월 3일자로 발효
(이하 "탄소중립기본법 시행령"이라 한다.) 제1조·제3조 등을 판단기준으로
하였다.
2. 참고기준
독일연방헌법재판소 판결(BVerfG. Order of the First Senate of 24
March_78), 네덜란드대법원 우르헨다 판결(Urgenda v State of the Netherlands.
ECLINLHR20192007),「글래스고 기후합의」, 제26차 기후변화협약 당사국 총회
채택 대표 결정, 지구온난화 1.5℃ 특별보고서[기후변화에 관한 정부 간 협
의체(이하 "IPCC"라 한다), 2018년], IPCC 제5차 평가보고서(2014년) 및 제6
차 평가보고서(2023년), 배출량 격차 보고서(유엔환경계획, 2022년), 기후변
화에 관한 조사보고(필리핀 인권위원회, 2022년), 유엔사회권규약위원회 일
반논평 제15호(2020년), 유엔아동권리위원회 일반논평 제15호(2013년), 유엔
장애인권리위원회 일반논평 제7호(2018년), 인권과 기후변화에 관한 FAQ
(유엔인권최고대표사무소, 2021년), 유엔인권이사회 결의 7/23(2008년),
10/24(2009년), 18/22(2011년), 26/27(2014년), 29/15(2015년), 32/33(2016년),
34/20(2017년), 38/4(2018년), 42/12(2019년), 44/7(2020년), 27/24(2021년),
「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제6조(생명권)에 관한 일반지
침서(2019년), 유엔 환경과 인권 보호 의무에 관한 특별보고서(2019년), 기
후변화와 인권의 연관성에 관한 연구보고서(유엔인권최고대표사무소, 2009
년), 기후변화의 맥락에서 젠더와 관련된 재난 리스크의 감소 권고문(유엔
여성차별철폐위원회, 2018년), 기후변화협약 제6차 세션에 대한 당사국 총회
보고서(2010년), 기후변화 소송에 관한 비교법적 검토(헌법재판소 헌법재판
연구원, 2021년) 등을 참고기준으로 하였다.
Ⅲ. 판단 배경
1. 기후변화 대응 관련 국내외 동향
가. 국내 동향
1) 대한민국의 이상기후 현황
2023. 4. 발표된 국가 탄소중립 녹색성장 전략에 따르면, 우리나라는
최근 30년간(1991년∼2020년) 연평균 기온이 과거(1912년∼1940년)에 비해
1.6℃ 상승하였고, 10년마다 약 0.2℃가 꾸준히 상승하고 있다. 또한, 2020년
에는 역대 최장의 장마(중부 54일)가 있었고 여름 집중호우로 46명이 사망·
실종하였으며, 중부지방 가뭄일수가 1970년대 평균 29일에서 2010년대 평균
95일로 대폭 증가하였다.
2022년에는 이상 고온현상과 이상 저온현상이 동시에 나타났고, 같은
해 8월 한강 이남 지역 수도권 폭우로 침수사태가 발생하였으며, 남부지방
에는 1974년 이후 가장 긴 가뭄이 있었다. 2022년 초 울진, 삼척 지역에서
는 산불 재난이 9일 연속 지속되었는데, 이는 1986년 집계 이래 가장 오래
지속된 산불로, 산림 약 2만여ha가 전소되었다.
기후변화는 건강권과도 직결되어 평균기온이 1.2℃ 상승하면 식중독
발생률은 약 6%가 증가하고, 온도에 민감한 세균, 기생충에 의한 식중독과
병·해충 증가로 농약 사용이 증가하여 화학물질에 의한 위해 발생률이 높아
진다. 폭염 및 한파로 인해 온열·한랭질환이 늘어나는데, 2022년 한 해에만
대한민국 온열질환자는 15,564명, 한랭질환자수는 300명으로 집계되었다. 지
구온난화가 지속될 경우, 한반도에 열대지역 풍토병인 말라리아 발생이
2080년대까지 60.7건 증가할 것으로 전망되고, 열대 말라리아가 우리나라에
토착화될 가능성이 있다.
2) 그간의 기후변화 대응
우리나라는 1992년 기후변화협약이 채택된 이듬해 당사국으로 가입
하였고, 2005년에는「기후변화에 관한 국제연합 기본협약에 대한 교토의정
서」(이하 "교토의정서"라 한다)가, 2016년에는「파리협정」이 발효되었다.
우리나라가 교토의정서 부속서 I 국가(온실가스 감축 의무당사국)에 포함되
지 않아 온실가스 감축 목표 이행의 국제법적 의무를 부담하지 않았으나,
「파리협정」은 제4조 제9항에 따라 당사국에게 5년마다 NDC 제출 의무를
부과하고 있어 우리나라도 온실가스 감축의무를 부담하게 되었다.
우리나라는 2009년 녹색성장위원회를 설립한 후 온실가스 감축 및
기후변화 대응을 위한 노력으로 2020년까지 "감축 노력을 하지 않았을 경우
의 배출 예상치"(Business-As-Usual, 이하 "BAU"라 한다) 대비 30%라는
NDC를 발표하였고, 2010년「저탄소 녹색성장 기본법」 제42조 및 같은 법
시행령 제25조에 "2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스
배출 전망치 대비 100분의 30까지 감축"을 목표로 하는 NDC를 처음으로
법제화하였다. 이후 2016년 "2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2030년 온
실가스 배출 전망치 대비 100분의 37까지 감축"으로 같은 법 시행령을 개정
하여 목표 달성 기간을 2030년까지로 유예하였고, 2019년에는 "2030년 NDC
를 2017년의 1000분의 244만큼 감축"으로 개정하였다.
2020년 9월 국회에서는 "기후위기 비상 대응 촉구"를 결의하였고, 같
은 해 10월 대통령이 "2050년 탄소중립 달성"을 국가 목표로 천명하였으며,
2021년 9월 탄소중립기본법이, 2022년 탄소중립기본법 시행령이 제정되었
다. 탄소중립기본법에서는 "온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가
온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비
율만큼 감축"할 것을 명시하고 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항에서 "법
제8조 제1항에서 대통령령으로 정하는 비율이란 40퍼센트를 말한다"라고 규
정하였다. 이에 대해, 2021년 각국의 NDC를 평가해온 비영리단체 Climate
Action Tracker는 다른 모든 나라가 대한민국 수준으로 NDC를 설정할 경
우 지구 온도가 3℃까지 상승하게 되는 "불충분(insufficient)" 수준이라고 평
가한 바 있다.
OECD 국가 중에서 2009년 이후 2018년까지 온실가스 배출량을 감소
시키지 않고 증가시킨 것은 우리나라와 멕시코, 터키뿐으로, 멕시코와 터키
의 1인당 국민 총소득이 우리나라의 1/3 수준임을 고려할 때 우리나라는 선
진국 중 유일하게 온실가스 배출량을 증가시킨 나라에 해당한다.
<표> 우리나라 온실가스 배출량 추이
(단위 : 백만톤CO2eq2))
※ 2022. 11. 29. 기준 KOSIS 통계
2) 이산화탄소 환산량(CO₂ equivalent): 온실가스 배출량을 대표 이산화탄소로 환산한 양
년도 1990 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
배출량 292.1 656.1 684.7 688 697.2 692 692.6 693.6 710.6 726.9 701.2 656.2
위원회는 2022년 대한민국정부(대통령)에 IPCC 제3실무그룹 보고서
의 국제기준을 고려하여, 탄소중립기본법 시행령의 2030년 국가온실가스 감
축목표를 상향 설정하고, 2030년 이후의 감축목표도 설정하여 미래세대의
기본권 보호를 위한 감축의무를 명확히 할 필요가 있다는 의견 표명을 하
였다. 그 구체적 이유로 탄소중립기본법 시행령에서 정하고 있는 우리나라
의 NDC(2030년까지 2018년 대비 40% 감축)가 IPCC 2018년 기준(2030년까
지 2010년 대비 45% 감축)을 충족하지 못한 점, IPCC 2022년 기준(2030년
까지 2019년 대비 43% 감축)에는 더욱 미치지 못한다는 점, 우리나라는 탄
소배출 책임이 큰 선진국으로 전 세계 목표 감축량 이상을 감축할 의무가
있다는 점, 현세대와 미래세대의 온실가스 감축 부담의 비례성 등을 고려하
여야 하는 점 등을 제시하였다.
나. 국외 동향
1) 전 세계의 이상기후 현황
2022년 유럽에서는 500년 만에 최악의 가뭄이 발생하여 유럽의 약
47%는 토양 수분 함량이 부족한 "가뭄경보" 단계, 약 17%는 농작물이 스트
레스를 받아 피해가 발생하는 "적색경보" 단계였다.
같은 해 12월 미국에서는 40년 만의 한파(몬태나주 체감기온 영하 5
9℃, 시카고 체감기온 영하 50℃)가 발생하였고, 와이오밍주에서는 12월 21
일 오후 30분 만에 기온이 20℃ 하강하는 등 역대 가장 빠른 기온 하강 속
도를 기록하였다. 중국은 61년 만에 최고기온과 최저 강수량을 기록하였고
1972년 이후 최악의 가뭄으로(30년 평균보다 80% 적은 강수량) 작물과 식
수 공급에 심각한 피해를 입었으며, 파키스탄은 6월∼10월 역사상 가장 심
각한 것으로 묘사되는 대홍수가 발생하여 1,739명 이상이 사망하였다.
2) 기후변화 관련 국제규범
기후변화의 원인이 되는 온실가스로 인해 인류의 생존이 위협받지
않기 위해서는 공동의 대응이 필요하다는 전 지구적 공감대를 기반으로
1992년 기후변화협약이 체결되었다. 기후변화협약은 1994년 발효되어 현재
EU를 포함한 197개 당사국이 가입하였고 "인간이 기후체계에 위험한 영향
을 미치지 않을 수준으로 대기 중의 온실가스 농도를 안정화"하는 것을 목
표로 하고 있다(제2조). 1997년 제3차 기후변화협약 당사국 총회(일본 교토)
에서는 기후변화협약의 목표를 구체화하기 위하여, 기후변화에 책임이 있는
선진국에게 온실가스 감축의무를 부과한 교토의정서가 채택되었다. 2015년
제21차 기후변화협약 당사국 총회(프랑스 파리)에서 채택한「파리협정」은,
모든 당사국을 대상으로 지구의 온도를 산업화 이전 수준 대비 2℃ 상승보
다 훨씬 아래로 유지하고, 1.5℃ 상승 이하로 제한하기 위해 노력할 것(제2
조 제1항), 온실가스 배출량 감축목표 등은 각 당사국이 스스로 상황을 고
려하여 자발적으로 정할 것, 당사국은 NDC를 수립하여 온실가스 감축을
실행할 것(제4조 제2항)과 5년 주기로 진전된 감축목표를 제출하되 NDC에
는 명확성, 투명성, 이해 증진을 위한 정보를 포함할 것(제4조 제8항, 제9
항)을 명시하였다.
3) 기후변화 관련 소송 등
그랜덤 기후변화연구소가 2022년 발간한 기후소송 관련 정책보고서
에 따르면, 1986년부터 2022. 5. 31. 동안 제기된 기후소송의 수는 약 2,002
건에 달하고, 주목할만한 소송으로는 네덜란드 우르헨다(Urgenda) 사건과
독일의 노이바우어(Neubauer) 사건이 있다.
가) 네덜란드 우르헨다(Urgenda) 사건
2007년 IPCC는 지구 온도 상승 2℃ 제한 목표를 달성하기 위해,
선진국은 2020년까지 온실가스 배출을 1990년 대비 25∼40% 감축할 것을
권고하였고, EU는 이에 따라 2020년까지 1990년 대비 30% 온실가스 감축
목표를 설정하였다. 네덜란드는 EU 배출권거래제에 참가하면서 설정한 온
실가스 감축 목표가 유일하였는데, 목표를 환산하면 2020년까지 1990년 온
실가스 배출량 대비 14∼17% 감축을 의미하였다.
2012년 11월 시민단체 우르헨다(Urgenda, Urgent Agenda)는 네덜
란드 정부에 온실가스 감축목표를 1990년 대비 최대 40%까지 상향할 것을
촉구하는 서신을 발송하였으나, 환경부장관은 기후변화가 야기하는 문제상
황과 사태의 긴급성에 동의하면서도 문제해결을 위한 다양한 정책수단이
있을 수 있으므로 네덜란드의 온실가스 감축목표를 수정하지 않을 것이라
답하였다. 이에 우르헨다는 네덜란드의 온실가스 감축목표가 국제사회가 요
구하는 감축목표인 25∼40%에 미치지 못하는 것은 국가책임을 저버리는
것으로, 국민에 대한 기본권 보호 의무를 위반한 것이라 주장하며 법원에
온실가스 감축목표의 상향을 명할 것을 청구하는 내용의 소를 제기하였다.
네덜란드 대법원은 기후과학적 관점에서 곧 다가올 세대에 위험한
기후변화가 야기될 것이고 산업화 이래 지난 반세기 동안 지구 온도는 1.
1℃ 상승하여 그중 가장 큰 부분인 0.7℃ 상승이 최근 40년 사이에 야기되
었다는 점에서 상황이 심각하다고 판단하였고, IPCC 추정에 근거하여 네덜
란드 정부가 최고 40%를 감축하여도 2℃ 목표를 지키지 못할 가능성이
50%에 가까우므로 1.5℃ 목표를 생각하면 25% 감축은 네덜란드 정부가 지
켜야 할 최소한의 의무임을 인정하였다.
네덜란드 대법원은 정부가 기후변화 피해 대응과 관련하여 자국민
을 보호할 적극적 의무를 위반한 것으로 보았고,「인권과 기본적 자유의 보
호에 관한 유럽 협약」(이하 "유럽인권협약"이라 한다)에 근거하여 사람들의
생명 또는 복지에 대한 실제적이고 긴급한 위험이 존재하는 경우에는 국가
가 이에 대한 적절한 조치 의무가 있으며, 이러한 의무는 환경위험이 오랜
기간 지난 후에야 현실화되는 것이라 할지라도 적용된다고 판결하였다.
나) 독일 연방헌법재판소 노이바우어(Neubauer) 사건
독일「연방기후보호법」 제3조 제1항 제2문3)은 2030년까지 1990년
대비 최소 55% 이상의 온실가스 감축을 목표로 설정하였고, 제4조 제1항
제3문과 부칙2에서는 2030년까지 허용되는 분야별·연도별 감축 할당량을 규
정하였다. 또한 2030년 이후의 온실가스 배출량 감축에 관한 규정은 포함하
지 않은 채 같은 법 제4조 제6항4)에서 2030년 이후의 기간 동안 감축해야
하는 배출량을 2025년에 연방정부가 법규명령을 통해 확정하도록 위임하였
다. 이에 청구인들은5) 해당 조항이「파리협정」의 목표를 고려하지 않은 불
3) 기후보호법 제3조(국가기후목표) ?1 온실가스 배출량은 1990년과 대비하여 단계적인 감축이 이루어질 것이
다. 2030년 목표연도까지 최소 감축률은 55%이다.
4) 기후보호법 제4조 ?6 2025년에 연방정부는 2030년 이후의 시간에 감축해야 하는 배출량을 법규명령을 통해
확정한다. 감축해야 하는 배출량은 이 법의 기후보호목표와 유럽연합법의 요청을 달성하는 것에 부합해야 한
다. 2030년 이후에 감축해야 하는 연간 감축량이 확정되면 해당 법규명령은 독일 연방의회의 동의를 얻어야
한다. 법규명령 접수 후 독일 연방의회가 회기 중 6주가 경과하도록 법규명령을 다루지 않으면 이에 대한
수정 없는 동의가 내려진 것으로 간주된다.
5) 청구인들은 15세에서 32세 사이의 젊은 층으로 해수면 상승으로 농업에 지장을 받게 된 농부를 포함하여 아
동과 청소년이 다수 포함되어 있었고, 네팔 또는 방글라데시 국적의 아동과 청소년도 포함되어 있었다.
충분한 감축목표이고 이로 인하여 청구인들의 독일기본법 제1조(인간의 존
엄)6), 제2조(생명권과 신체의 완전성)7), 제20a조(미래세대를 위한 생활기반
을 마련할 책임)8)의 기본권이 침해되었다고 주장하며 소를 제기하였다.
독일연방헌법재판소는 「연방기후보호법」에서 2031년 이후의 구
체적 목표를 설정하고 있지 않아 2030년 이후에 더 강력한 감축이 이루어
질 수밖에 없고, 인간 생활의 거의 모든 영역이 온실가스 배출과 관련이 있
으므로, 후일의 과도한 감축은 다음 세대의 기본권(자유권)을 침해하게 된
다고 보아, 입법자는 늦어도 2022년 12월 31일까지 2031년부터의 지속적인
감축목표를 규정해야 한다고 판단하였다.
또한, 현재의 온실가스 허용배출량 관련 규정들로 인해 후속세대의
자유권이 침해될 것이 사실상 확실하기 때문에 미래의 자유에 대한 침해의
비례성은 현재시점을 기준으로 판단해야 하고, 이시적(異時的) 자유 보장이
라는 관점에서 입법자에게 온실가스 중립 달성을 위해 감축되어야 할 배출
량을 현재세대와 미래세대의 자유권을 모두 존중하면서 목표달성 시점인
2050년까지의 기간에 고르게 분배해야 하는 의무를 부여하는데, 「연방기후
보호법」은 2030년까지의 규율내용만을 포함하고 있어, 기본권 침해가 비례
적이지 않아 위헌이라고 판단하였다.
6) 독일기본법 제1조 ?1 인간의 존엄성은 훼손될 수 없다.
7) 독일기본법 제2조 ?1 모든 사람은 다른 사람의 권리를 침해하지 않고 헌법 질서나 도덕률에 반하지 않는 한
자신의 인격을 자유로이 실현할 권리를 갖는다. ?2 모든 사람은 생명과 신체를 훼손당하지 않을 권리를 갖는
다.
8) 독일기본법 제20a조 : 국가는 미래세대들에 대한 책임을 인식하고 헌법적 질서의 범위에서 입법을 통해, 그
리고 법률과 법에 정해진 바에 따라 집행 및 사법을 통해 자연적 생활기반과 동물을 보호한다.
나아가, 2030년 이후의 온실가스 허용배출량을 연방정부가 2025년
에 법규명령을 통해 결정하도록 위임한 것은, 입법자가 어떠한 시간 간격으
로 향후 온실가스 허용배출량을 결정해야 하는지, 2030년 이후의 감축 계획
은 어떻게 할 것인지에 대한 충분한 방향성을 제시하지 않고 있어, 명확성
원칙과 법률유보의 원칙에 위배된다고 판단하였다.
다) 기타 기후소송
2017년 하와이 바이오에너지 회사 Hu Honua는 벌목과 나무 소각
으로 전기를 생산해서 하와이 전기회사인 HELCO에 판매하는 전력구매계
약을 체결하였고, 하와이 공공사업위원회(PUC)는 두 회사 간 전력구매계약
을 승인하였다. 환경단체인 Life of the Land는 위 승인 결정 취소의 소를
제기하였고, 이에 대해 하와이주 대법원은 PUC에게 재심결정을 내렸으며,
결국 PUC는 전력구매계약 거부 결정을 하였다. 이에 Hu Honua는 항소하
였으나, 2023년 3월 하와이주 대법원은 현 상황은 기후위기 비상사태로 아
동·청소년의 생명이 위태로운 상태임을 강조하며 항소를 기각하였다.
아일랜드 환경단체인 "아일랜드 환경의 벗"은 아일랜드 정부의
2017년 국가 온실가스 감축계획이 2015년 제정된 국내 기후변화 관련 법률
및 유럽인권협약을 위반하였다는 취지의 소송을 제기하였다. 2020년 아일랜
드 대법원은 정부의 온실가스 감축계획이 상위법인 기후변화법에서 요구하
는 구체성을 결여하였다는 이유로 위법하다고 결정하였으며, 아일랜드 정부
가 새로운 감축목표를 마련해야 한다고 판결하였다.
프랑스에서는 4개 환경단체가 정부를 상대로 「파리협정」을 지키
기 위한 노력을 하지 않았다며 1유로를 청구하는 소송을 제기하였고, 2021
년 파리행정법원은 프랑스 정부가 2020년 에너지효율 목표와 온실가스 감
축 목표를 지키지 못하는 등 기후위기에 제대로 대응하지 않아 발생한 생
태적 피해를 책임져야 한다고 판결하였다.
이 외에도 탄소중립을 위해 석탄화력발전소의 점진적인 철수가 필
요하다는 칠레 대법원 판결(2022년), 기후변화 속에서 환경을 보호할 환경
품질 목표와 정책을 개발하라는 호주 NSW 환경법원 판결(2021년), 아마존
벌채행위는 미래세대의 근본적 권리 침해임을 밝힌 콜롬비아 대법원 판결
(2018년) 등이 있으며 현재 여러 국가에서 유사 소송이 진행 중이다.
라) 필리핀 국가인권위원회 조사결과보고서
47개 대형 화석연료 생산회사를 피진정인으로 하여 제기된 진정사
건(2015년)에 대한 필리핀 국가인권위원회의 조사결과보고서(2022년)에 따
르면, "기후변화는 인권의 문제로 미래세대의 권리뿐만 아니라 여성, 어린
이, 원주민, 노인, 장애인을 포함한 취약한 인구에 영향을 미치고 있으며 기
후변화는 이민의 주요 원인으로 작용하며 세계 안보를 위협하고 있다", "정
부는 기후변화와 관련된 의무를 포함하여 국제적 의무를 이행할 수 있는
방향으로 정책 결정을 해야한다"며, "필리핀 법원은 국제규범에 따라 법을
해석해야 할 것임"을 강조하였다.
2. 유엔인권이사회 등 국제사회 동향
가. 유엔인권이사회
유엔인권이사회는 2008년 기후변화 문제를 의제로 다루어 기후변화
가 전 세계의 인류와 공동체에 대해 즉각적이고 광범위한 위협이 되고 있
어 인권을 온전히 향유하는 데 영향을 미친다는 결의안을 통과시킨 바 있
다. 기후변화 문제와 관련하여 지금까지 12개 결의를 채택하여 기후변화와
인권 의무의 관련성, 국가의 의무, 기업의 책무, 국제적 책임을 강조하고 있
다.
유엔인권이사회는 기후변화에 따른 미래세대의 차별적 피해를 우려
하면서, 2016년 지속 가능한 환경과 깨끗한 삶의 향유와 관련된 특별보고관
보고서를 채택하여, 기후변화 및 생물다양성 손실은 장기적 피해와 누적효
과가 시간이 지남에 따라 증가하므로 성인보다 아동·청소년에게 훨씬 더
많은 영향을 미친다고 밝힌 바 있다.
나. 유엔 총회
2023. 3. 29. 유엔 총회에서는 "기후변화에 대응하기 위한 국가의 법
적 의무에 대한 국제사법재판소의 권고안 마련 요청" 결의안이 유엔헌장 제
96조에 따라 채택되었다9).
다. 유엔 인권조약기구
5개 유엔인권조약기구(CEDAW10), CESCR11), CMW12), CRC13),
9) 이 결의안에는 시민적· 정치적 권리에 관한 국제규약, 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약, 유엔
프레임워크, 기후변화협약, 파리협정, 유엔 해양법 협약, 세계인권선언, 몬트리올 의정서, 인권이사회 결의
등이 고려되었다.
10) Committee on the Elimination of Discrimination against Women(여성에 대한 모든 형태의 차별 철폐
협약, 약칭 여성차별철폐위원회)
11) Committee on Economic, Social and Cultural Rights(경제·사회·문화 권리 위원회; 약칭 사회권규약위
원회)
CRPD14))는 공동성명을 통해 당사국은 모든 사람들의 인권을 존중, 보호
및 이행할 의무가 있으며, 「파리협정」의 목표 실현을 위해서는 배출량 감
축목표 정책을 채택하고 이를 이행해야 한다고 밝혔다.
3. IPCC 보고서
가. 2007년 제4차 평가보고서
IPCC 제4차 평가보고서는 산업혁명 이전 대비 지구 온도 상승을 2℃
이내로 억제하기 위해서는 온실가스 농도를 450ppm으로 제한해야 한다는
목표를 제시하였다. 이를 위해 부속서 I에 기술된 국가는 2020년까지 1990
년 대비 온실가스 배출량을 25∼40% 감축, 2050년까지 80∼90% 감축해야
한다고 권고하였다.
나. 2013년 제5차 평가보고서
IPCC 제5차 평가보고서는 각국이 발표한 자발적 감축목표로는 지구
온도 2℃ 상승 제한 목표를 달성하기 부족하다고 밝히고, 2030년까지 각국
이 더욱 적극적으로 온실가스를 감축하지 않으면 2030년 이후 치명적 온도
상승을 초래한다면서 회원국들의 추가적 감축 노력을 촉구하였다. 더불어
지구 온도 2℃ 상승 제한 목표 달성을 위해 전 지구적으로 온실가스 배출
량은 2100년 "0"으로 수렴하는 상태(zero emission)가 되어야 한다고 강조하
였다. 또한, 2℃ 상승 제한 목표를 50%의 확률로 달성할 수 있는 최대 탄소
12) Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their
Families(모든 이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 위원회; 약칭 이주노동자권리위원회)
13) Committee on the Rights of the Child(아동권리위원회)
14) Committee on the Rights of Persons with Disabilities(장애인권리위원회)
배출량은 820백만톤CO2eq라고 적시하며, 2013년에 이미 지구는 515백만톤
CO2eq 의 탄소를 배출한 상태로, 이 속도로 배출이 계속된다면 탄소예산은
2035년에 고갈하여 인류의 기후시스템 임계점에 도달할 것이라고 예상하였
다.
다. 2018년 1.5℃ 특별보고서
IPCC 1.5℃ 특별보고서에 따르면, 산업혁명 이후 지난 100년 동안 지
구 온도는 약 1℃ 상승하였고, 이러한 추세로는 약 2040년경(2030년과 2052
년 사이) 1.5℃ 상승에 이를 것으로 예상하였다. 지구 온도 1℃ 상승만으로
도 홍수, 가뭄, 태풍, 산불, 폭염, 사막화 등 기후변화 피해는 심각한데, 지구
온도가 2℃ 상승되면 빙하는 되돌릴 수 없는 수준으로 녹아내려 해수면 상
승을 부추기고, 기상이변 현상 급증으로 인류가 현재보다 4배 더 많게 물,
식량, 건강 등에 위협을 받게 되며, 10배 더 많게 곡물 수확량이 감소할 것
으로 예상하였다. 또한, 지구 온도 상승을 1.5℃로 제한하기 위해 이산화탄
소 배출을 2030년까지 2010년 대비 45% 감축해야 하고, 2050년까지는 이산
화탄소 배출과 자연흡수가 상쇄되는 "Net-Zero" 배출을 달성해야 한다는 경
로를 제시하며, 67%의 신뢰도로 탄소예산을 420백만톤CO2eq로 기술하였다.
라. 2023년 제6차 평가보고서
IPCC 제6차 평가보고서는 지구의 기후시스템에 갑작스럽고 되돌릴
수 없는 급격한 변동이 초래될 가능성을 배제할 수 없다고 평가하였다. 각
국이 제출한 2030년 NDC를 토대로 분석한 결과, 모든 감축 시나리오에서
2040년 안에 지구 평균 온도는 1.5℃ 상승을 넘어설 것이고 2100년에는 약
2.8℃ 상승할 것이며 최대 4.4℃까지도 상승할 것으로 예측하였다. 또한
IPCC는 2022년 현재 이미 산업화 이전(1850년) 대비 1.1℃ 지구 온도가 상
승한 상태이며, 1.5℃ 지구 온도상승을 막기 위해서는 현재의 계획으로는
기후변화 해결이 어려우므로 더 강화된 정책 기준이 필요함을 공식 발표하
였다.
Ⅳ. 판단
1. 헌법소원 적법요건 검토
가. 기본권 침해 가능성
IPCC의 제5차 평가보고서(2013년), 1.5℃ 특별보고서(2018년), 제6차
제3실무그룹 보고서(2022년)는 기후변화의 원인이 인간의 활동에서 비롯된
다는 점과, 충분한 감축 노력이 없을 경우에 발생할 수 있는 피해에 대하여
과학적으로 규명하고 있다. 예상되는 피해로는 극한 기후 현상과 자연재해,
해수면 상승, 생태계 교란과 종 다양성 감소, 물 부족, 식량 부족 등이 있
다. 기후변화는 생태계와 사회·경제 등 다방면에서 복합적으로 발생한다는
점을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 헌법소원 청구인들에 대한 기본권 침
해 가능성이 있는 것으로 보여진다.
나. 자기관련성
탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항
은 정부를 온실가스 배출량 감축의무의 직접적 수범자로 정하고 있고, 이
사건 헌법소원 청구인들은 공권력 작용의 직접적 상대방이 아닌 제3자에
해당한다. 하지만 제3자라 하더라도 공권력 작용이 그 제3자의 기본권을 직
접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 예외적으로 그 제3자에게 자기
관련성이 인정될 수 있다.
온실가스 감축 조항은 정부의 감축의무를 명시함으로써 온실가스
상승으로 인한 지구온난화 문제로부터 청구인들을 포함하는 일반 국민들의
권익을 보호하는 것을 그 목적으로 삼고 있고, 청구인들은 온실가스 배출의
지속적 누적과 지구온난화의 위험으로 인해 생명의 안전과 자유 및 행복을
박탈당할 수 있는 "회복할 수 없는 위험"에 놓여 있으므로, 해당 법규정이
이 사건 헌법소원 청구인들에게 미치는 효과나 진지성의 정도가 매우 높다
고 할 수 있다.
또한, 탄소중립기본법 및 동법 시행령의 직접적 수범자인 정부는 온
실가스 감축 의무 수준이 낮을 때 경제·사회·정치적 규제 부담이 낮아지는
측면이 있다는 점에서, 정부가 적극적으로 온실가스 감축목표의 적절성에
대한 위헌확인을 구할 가능성은 기대하기 어렵다. 따라서 온실가스 감축목
표 조항의 입법목적, 온실가스 감축 통제가 이 사건 헌법소원 청구인들에게
미치는 효과나 진지성의 정도, 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기 가능
성 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 헌법소원 청구인들의 기본권 침해
의 자기관련성이 있는 것으로 판단된다.
다. 현재성
헌법재판소는 원칙적으로 기본권의 침해가 현재 존재할 것을 요구하
나 예외적으로 장래에 예상되는 기본권의 침해라도 "확실히 예상되는 경우"
에는 현재성을 인정하는 법리를 확립하였다15). 정부가 설정한 온실가스 감
축목표가 현저히 낮아 이러한 감축목표를 근거로 에너지 정책 및 온실가스
감축정책을 추진했을 때, 온실가스 배출량은 21세기 후반까지 증가할 것이
15) 헌재 2002.7.18. 2001헌마605
확실히 예상된다는 점, 특히, 온실가스 배출로 인한 온도상승 효과는 비가
역적이고 현재의 온실가스 배출이 미치는 영향이 수십 년에 걸쳐 발생되어
장래의 침해를 방지하기 위해서는 지금 당장의 조치를 취할 필요가 있다는
점, 기본권 침해가 현실화된 시점에서는 이를 방지할 수 있는 기회가 없다
는 특성 등을 고려하면, 보다 넓게 현재성이 인정되어야 할 필요가 있다.
라. 직접성
헌법재판소는 헌법소원 심판의 대상이 될 수 있는 법률은 그 법률에
기한 다른 집행행위를 기다리지 않고 직접 국민의 기본권을 침해하는 법률
이어야 하지만, 구체적 집행행위가 존재한다고 하여 언제나 반드시 법률 자
체에 대한 헌법소원 심판 청구의 적법성이 부정되는 것은 아니라고 판시하
였다. 예외적으로 집행행위가 존재하는 경우에도 그 집행행위를 대상으로
하는 구제 절차가 없거나, 구제 절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가
능성이 없고, 기본권 침해를 당한 자에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것
밖에 되지 않는 경우에 당해 법률에 대한 관련성이 확실하다고 인정되는
때에는, 당해 법률을 헌법소원의 직접 대상으로 삼을 수 있다고 판시한 바
있다.16)
기후변화에 대한 국가 보호조치의 핵심인 NDC는 탄소중립기본법 제
8조 및 동법 시행령 제3조에 의해 규정되어 있고, 이 목표가 온실가스 감축
을 실질적으로 달성하기 위한 에너지 정책과 배출 규제 등 다양한 세부 정
책 수단의 방향과 강도를 결정하게 된다는 점에서, 기후변화로 인한 기본권
침해의 수준은 개별적인 정책 수단 또는 집행행위가 아니라 국가목표조항
에서 직접적으로 발생하는 것이라고 할 수 있다. 설사 탄소중립기본법 제8
16) 헌재 1992.4.14. 90헌바82
조 및 동법 시행령 제3조에 기한 개별 에너지 정책 수단 또는 처분이 "집행
행위"에 해당한다고 할지라도, 원고적격 등의 제한으로 행정소송이나 민사
소송으로 이를 다툴 수 있는 가능성이 매우 낮고, 소송이 가능하다고 할지
라도 불필요한 우회절차에 해당한다고 볼 수 있다. 특히, 현재 탄소중립기
본법 시행령에 명시된 NDC가 달성된다 할지라도 기후변화를 막을 수 없
다는 것과, 현재로서도 "매우 불충분한" 수준이라는 평가를 받고 있는 점 등
을 고려할 때 국가의 미흡한 수준의 온실가스 감축목표 설정은 청구인들의
기본권을 "직접" 침해하고 있는 것으로 볼 수 있다.
마. 소결
본 사안과 가장 유사한 독일연방헌법재판소 판결의 경우에도 해당
헌법소원을 적법한 청구로 인정한 바 있다. 독일 헌법소원은 우리나라 헌법
소원과 마찬가지로 자기관련성, 현재성, 직접성, 청구의 보충성을 요구하는
데, 독일연방헌법재판소는 적법한 청구로 판단하였다. 이 사건 헌법소원은
독일의 헌법소원 소송과 유사한 쟁점을 지니고 있는바, 이 사건 헌법소원의
요건은 충족되었다고 보는 것이 합리적이라고 판단된다.
2. 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1
항의 위헌 여부
가. 세대 간 형평성(비례성) 관련 검토
헌법 전문은 "우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할
것을 다짐하면서"라고 규정하여 현세대와 미래세대에 대한 안전과 자유의
확보를 헌법이 지향해야 하는 기본원리로 선언하고 있다. 탄소중립기본법
제1조(목적)는 "현재세대와 미래세대의 삶의 질을 높이고 생태계와 기후체
계를 보호하며 국제사회의 지속가능발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다"
라고 규정하여 "미래세대의 삶의 질"을 높이는 것을 목적으로 함을 밝히고
있다.「환경정책기본법」 제2조(기본이념)는 "기후변화 등 지구환경상의 위
해를 예방하기 위하여 공동으로 노력함으로써 현세대의 국민이 그 혜택을
널리 누릴 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에게 그 혜택이 계승될 수 있
도록 하여야 한다"라고 하여 "미래세대에 대한 지구환경상의 위해 예방 혜
택이 계승되어야 함"을 기본이념으로 삼고 있다.
대법원 전원합의체는 "4대강 소송의 집행정지 사건"에 대해 기각 결
정을 하였는데, "환경문제가 가지는 시차성, 탄력성 및 비가역성 등과 같은
특성을 충분히 고려함으로써 미래세대인 우리들 자손의 중요한 삶의 터전
이 될 환경이 오염되거나 훼손되지 아니하도록 각별한 주의를 기울일 필요
가 있다"라는 반대의견이 있었다. 이는 미래세대에 대한 환경권 침해의 우
려, 세대간 기본권 보장 필요성의 취지로 이해할 수 있다.
유엔인권최고대표사무소는 「기후변화와 아동 권리 관계에 대한 분
석 연구 보고서」(2017년)17)에서, "어린 세대는 생리기능과 면역체계가 덜
발달되어 있기 때문에 기후변화 관련 스트레스의 영향을 심하게 경험하고,
기후변화로 인해 어린 세대가 받는 외상성 스트레스의 영향은 전쟁, 신체적
폭력, 극한 재해 목격과 유사한바, 이에 기후변화협약과 「파리협정」에 의
거해 세대 간 형평성 원칙이 반드시 지켜져야 하며, 국가는 어린 세대와 미
래세대의 필요를 기후변화정책 및 관련 조치의 핵심에 두어야 할 의무가
있다"라고 설명하였다.
17) Analytical study on the relationship between climate change and the full and effective
enjoyment of the rights of the child (A/HRC/35/13).
독일연방헌법재판소는 「연방기후보호법」 일부위헌 결정의 이유로,
2030년까지 탄소예산의 대부분이 소진될 경우, 2030년∼2050년 기간을 살아
가는 세대로는 극히 적게 배분된 탄소예산으로 살아갈 수밖에 없고, 사실상
사회경제 활동의 급제동이 불가피하다는 점을 지적하며, 경제활동과 관련된
온실가스 배출이 모든 영역의 자유에 미치는 영향을 고려할 때, 이와 같은
불균등한 배분은 현재세대와 미래세대의 자유권이 동등하게 보호받아야 한
다는 비례원칙에 반한다고 판단하였다.
독일연방헌법재판소가 본안판단에서 사용한 "인구비례 잔여 탄소예산
추정" 방식으로 우리나라 탄소예산을 배분해 보면, 명백히 미래세대의 부담
이 과도하게 발생함을 알 수 있다. IPCC 지구온난화 1.5℃ 특별보고서는 지
구의 평균기온 상승을 1.5℃ 이내로 제한하기 위해서는 2050년에는 이산화
탄소 순배출이 0에 도달해야 한다는 경로를 제시하면서, 이를 역산하여
2018년 기준 잔여 탄소예산을 약 4,200억CO2eq로 산정하였다. 이를 기준으
로 2018년 한국의 탄소예산을 측정하면(지구 탄소예산을 인구비례로 할당),
2018년 전 세계 총인구수는 약 76억 8,000만명, 한국의 인구수는 약 5,098만
명(전 세계 총인구의 약 0.66%)으로, 한국의 탄소예산은 약 2,772백만톤
CO2eq으로 추정된다(4,200억 CO2eq×0.66). 이것은 이산화탄소만을 기준으로
한 것이고 우리나라 온실가스 중 이산화탄소의 비중은 약 91% 정도로 추
정되므로, 전체 온실가스 배출량으로 고려하면 2018년 기준 탄소예산은
2,772백만톤CO2eq 미만이 된다. 환경부 온실가스 종합정보센터가 제공하는
국가온실가스 인벤토리에 따르면, 우리나라 2018년∼2020년 평균 온실가스
배출량은 약 694.7백만톤CO2eq[(726.9+701.2+656.2)/3]으로, 2018년도 기준
잔여 탄소예산에서 매년 발생하는 위의 온실가스 배출량(694.7백만톤CO2eq)
을 차감하면 한국의 탄소예산은 2022년(2,772백만톤=694.7백만톤×χ년, χ는
약 3.99년)에 모두 고갈됨을 추정할 수 있다.
탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항에서 정하는 NDC에 따라 2030년
까지 탄소를 290.7백만톤CO2eq(2018년 726.9백만톤×0.4) 감축한다 하더라도,
2018년부터 2030년까지의 단계적 감축목표가 법령에 부재하여, 연도별로 어
느 정도의 온실가스가 어떻게 감축되어야 하는지가 불명확한 상황이다.
2019년에 탄소중립기본법 시행령상 온실가스 감축목표를 이미 달성(2018년
726.9백만톤-감축목표 290.7백만톤=436.2백만톤)한 것으로 가정하여 매년 그
수준을 유지한 것으로 간주하여도, 2030년까지 탄소배출량은 총 5,961.3백만
톤CO2eq(2018년 726.9백만톤, 2019년∼2030년 436.2백만톤씩 12년)이 되어,
우리나라의 탄소예산인 약 2,772백만톤CO2eq을 훨씬 상회한다. 온실가스 감
축에 관하여 보다 더 강화된 기준을 제시한 IPCC 제6차 보고서의 기준을
적용하면 미래세대가 사용할 수 있는 탄소예산은 거의 없다고 볼 수 있다.
이렇듯 독일연방헌법재판소가 채택한 탄소예산 계산방식에 따르면,
우리나라 탄소예산은 2030년 이전에 전부 소진되어 미래세대가 온실가스
배출을 급격하게 줄여야 하는 상황이 예측된다.
독일연방헌법재판소는 "현재와 미래라는 두 시점을 가정하고 함께 쓸
수 있는 자유의 총예산이 한정되어 있는 경우, 현재의 조치로 미래의 자유
가 제한될 수 있으므로 비례성에 부합하여 공정하게 탄소예산을 배분할 것
을 요구한다. 또한 인간의 생활이 탄소배출과 직간접적으로 관련되어 있기
때문에 탄소배출을 억제하면 「독일기본법」 제2조 제1항(일반적 행동의 자
유)을 통해 보장되는 자유가 광범위하게 제한되므로, 탄소예산을 고갈시키
는 심판대상 조항은 미래의 자유에 법적인 위험을 가하는 것이다. 자유의
제한은 합리적이어야 하고, 세대 간 일방적 희생이 일어나지 않도록 해야
하며, 배출할 수 있는 탄소의 양이 정해져 있다면 현재의 배출허용기준을
변경할 수 있는 현시점에서 미래의 자유에 대한 영향을 평가할 수 있어야
하고, 비례적이도록 조정해야 한다"라고 판단하였다.
따라서, 기후변화는 인간생활 전반의 자유 자체에 영향을 주고, 이는
현재와 미래세대가 공히 누려야 할 기본권인바, 미래세대에게 불균등하게
부담을 전가하는 것은 합리적 근거 없는 차별적 취급이므로, 이는 헌법상
평등원칙을 위반한 것으로 볼 수 있다.
또한, 현행법의 불평등한 감축 부담 배분 방식은 과거에도 반복되었
던 기본권 침해의 연장선이라는 점을 상기할 필요가 있다. 정부는 2009년부
터 2020년까지 달성할 중기목표를 설정하고 이를 2010년에 법제화하였으나,
설정한 감축목표대로 배출량을 줄이지 못하고, 오히려 온실가스 배출량이
꾸준히 늘어나 결국 2020년 목표를 시행령에서 삭제하고 2030년 목표로 개
정한 바 있다. 이는 온실가스 감축목표 설정 후에도 정부가 현세대의 부담
을 줄이는 것에만 급급하여 감축목표를 달성하지 못한 채 감축 부담을 추
후 미래세대에 전가한 것으로 볼 수 있다. 이러한 우리 정부의 과거 경험을
돌이켜 볼 때, 여전히 2030년까지의 목표를 낮게 설정하고 2031년 이후의
감축목표는 설정하지 않은 채, 향후 예상되는 매우 어려운 작업을 2030년
이후 미래세대에 미루는 것은 세대 간 형평성에 위배되어 헌법상의 평등원
칙에 부합하지 않는다.
나. 국가의 기본권 보호의무(과소보호금지원칙18)) 관련 검토
헌법재판소는 "헌법 제10조는 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적
인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다고 규정하여 국가권력이 국민의
기본권을 침해하는 것을 금지함은 물론 나아가 적극적으로 국민의 기본권
을 보호하고 실현할 의무가 있음"을 설시하였다19). 이와 관련하여, 헌법 제
34조 제1항은 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다", 제34조 제6
항은 "국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노
력해야 한다", 제35조는 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권
리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다", 제36조
제3항은 "모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다"라고 규정하여
국가의 온실가스 감축의무에 대한 헌법상 명문 규정은 없으나, 헌법 해석상
기후변화로 인한 재난과 위험으로부터 국민을 보호하고 안전을 보장할 국
가의 의무를 도출할 수 있다.
유엔인권이사회는 2021년 7월 결의에서 "기후변화의 피해가 식량, 생
명, 신체적 및 정신적 건강, 주거, 자기결정, 근로, 계발에 대한 권리에 영향
을 미친다20)"라고 하였고, 2018년 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규
약」 제6조 생명권에 관한 일반논평 제36호에서는 기후변화가 "현재 및 미
래세대가 생명권(right to life)을 향유하는 데 있어 가장 시급하고 심각한
18) 국가가 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활활 권리에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재
판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하
였는가 하는 이른바 "과소보호금지원칙"의 위반여부를 기준으로 삼아야 한다.(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마
711, 헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730)
19) 헌재 2016. 10. 27. 2012헌마121
20) 총회 결의 제24호, (2021), “Human Rights and Climate Change”, Human Rights Council, wp47회기
위협"이라고 평가하였으며21), 5개 유엔인권조약기구는 2020년 5월 인권 및
기후변화에 관한 성명에서 "기후변화로 인해 발생할 것으로 예측할 수 있는
인권 피해를 막기 위한 조치나 이러한 피해에 기여하는 활동을 규제하기
위한 조치를 취하지 않는 것은 당사국의 인권의무 위반에 해당할 수 있다"
라고 하였다22). 또한, 「아동의 권리에 관한 협약」은 제3조에서 "정부는 아
동의 권리를 존중, 보호 및 이행하기 위한 모든 조치를 취할 책임이 있다",
제6조에서 "당사국은 가능한 한 최대한도로 아동의 생존과 발전을 보장해야
한다"라고 명시하고 있다.
21) General Comment No. 36, Article 6: Right to life, Human Rights Commitee, 2018, 유엔자유권위원
회가 발표한 「생명권에 대한 일반논평 제36호」는,"기후변화가 미치는 가장 시급하고 심각한 위협은 현재와
미래세대의 생명권이라고 적시하면서, 대표적 사례로 2013년도 기상이변으로 필리핀을 강타한 태풍 욜란다
(하이옌)에 의해 경제적으로 가장 취약한 지역의 필리핀 주민 7,500명 이상이 목숨을 잃었고, 남태평양의
키리바시는 해수면 상승으로 현재 섬 전체가 사라질 위기에 처해있으며, 기후위기는 가뭄, 질병 증가 등 수
많은 방식으로 생명을 위협하고, 기후위기로 인하여 2030년까지 70만명 이상이 생명을 잃게 될 것으로 예
상하며, 유엔자유권위원회는 기후위기와 인권의 관계는 전통적 자유권인 생명권의 문제로 접근이 가능하다
고 판단하여, 「자유권규약」제6조 생명권 조항에 관하여 기후변화와 지속불가능한 발전은 현재세대와 미래
세대가 생명권을 누릴 수 있는 능력을 가장 시급하고 심각하게 위협하는 요인이므로, 국제환경법 당사국들
의 의무사항이 「자유권규약」 6조(생명권)에도 적용되어야 하고, 「자유권규약」 당사국들의 생명권 존중 및
보장 의무사항이 「자유권규약」에도 적용되어야 하므로, 기후변화로부터 적극적 의무를 다할 때 생명권을
존중하고 보장해야 할 국가의 의무가 이행된다고 볼 수 있다."고 하였음.
22) Statement on Human Rights and Council Change, Committee on the Elimination of Discrimination
Against Women Committee on Economic, Social and Culture Rights·Committee on the Protection of
the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families·Committee on the Rights of th
Child·Committee on the Rights of Persons with Diabilities, (2020), para, 5
기후변화협약, 교토의정서,「파리협정」 등을 고려하여도, 국가는 기
후변화 대응과 관련하여 국민의 기본권을 보호할 의무를 부여받은 것으로
보여진다. 구체적으로「파리협정」 제2조에서 "산업화 수준 대비 지구 평균
기온상승을 2℃보다 현저히 낮은 수준으로 유지하는 것"을 기본 목표로,
"1.5℃로 제한하기 위한 노력의 추구"를 추가적 목표로 설정한 것을 상기한
다면, "2℃보다 현저히 낮은 수준"의 온실가스 감축을 위한 국제적 합의는
이루어져 있다고 할 수 있다. 따라서, 기후변화로 인한 재난이 임박한 상황
에서 이를 막기 위해 개별 국가가 온실가스 감축목표를 설정하고 이행하고
있는 것인바, 국제규범으로 제시된 기준을 고려하여 기후변화로 임박한 위
험을 막기 위한 최저기준 이상으로 온실가스 감축목표 기준을 설정하는 것
이, 국가의 기본권 보호의무 이행을 위한 최소한의 조치라 할 수 있다.
이와 관련하여, 네덜란드 법원은 우르헨다(Urgenda) 사건에서, 온실
가스 감축의무 설정과 이행은 기본적으로 국가 재량적 영역이라는 네덜란
드 정부측 주장에 대해, "IPCC가 네덜란드를 포함한 선진국들에게 2020년까
지 1990년 대비 25∼40%를 감축해야 한다고 제시한 감축경로에 비추어 볼
때, 네덜란드 정부의 당시 온실가스 감축목표는 부족하고, 감축목표는 1990
년 대비 최소 25% 이상이 되어야 한다", "네덜란드 정부가 국민들의 생명과
안녕을 보호하기 위한 국가의 주의의무를 다하지 않은 불법행위를 구성한
다"라고 판단한 바 있다. 독일연방헌법재판소는 노이바우어(Neubauer) 사건
에서 "점점 심각해지는 기후변화는 폭염, 홍수 또는 허리케인 등 기본권에
대해 미칠 수 있는 상당한 위험이라는 관점에서, 국가가 현재 인구 그리고
객관적 법적 요구에 따라 미래세대들에게까지도 보호를 제공할 의무가 있
다"라고 판단한 바 있다.
탄소중립기본법 제8조에서 온실가스 감축목표 하한선을 35%로 정하
고, 탄소중립기본법 시행령 제3조에서 2030년까지 2018년 대비 40%으로 감
축하도록 정한 것은, 2018년 IPCC 기준(2030년까지 2010년 대비 45% 감축)
을 충족하지 못하고, 2022년 강화된 IPCC 기준(2030년까지 2019년 대비
43% 감축)에는 더욱 미치지 못한다.
탄소중립기본법 및 탄소중립기본법 시행령에 따른 최상의 시나리오
(2019년부터 시행령상 목표인 2018년 대비 40% 온실가스 감축 달성)를 가
정하여 예측하여도, 우리나라 탄소예산은 2022년에 소진하게 되는 상황으
로, 국가는 잔존하는 온실가스 배출량을 세대 간에 정교하게 배분하여 미래
세대가 탄소중립적인 생활에 무리없이 안착할 수 있도록 필요한 입법적 조
치를 취하여야 한다. 그러나 탄소중립기본법은 감축목표와 관련한 기본방향
에 대한 제시없이 정부정책에 따라 재량적으로 온실가스 감축목표를 설정
하고 이행하도록 하고 있다. 이에 온실가스 감축목표를 어떠한 단계와 방식
으로 운영할 것인지에 대해 국내 경제적·사회적 여건과 기술 발전상황 등을
고려하여 보수적으로 감축목표를 설정할 가능성이 있는 행정부의 재량을
폭넓게 인정하고 있다. 따라서, 감축목표를 국제적 합의 기준에 매우 못 미
치는 35% 이상이라는 하한선만을 제시한 채, 최소한의 기준으로 적용할 수
있는 내용은 법률에서 전혀 규정하지 않고 있어 기본권을 보호하기 위한
최소한의 조치를 취한 것으로 보기 어렵다.
또한 탄소중립기본법 제7조에서 2050년 탄소중립을 목표로 명시하고
있음에도 불구하고, 2031년부터 탄소중립이 완성되는 2050년까지의 기간에
는 충분한 보호조치를 제시하지 않았기 때문에, 결과적으로 미성년자들인
청구인들이 2031년 이후 상대적으로 보다 많은 온실가스 감축의무를 감당
하게 될 가능성이 있다. 이는 국가가 2031년부터 청구인들에게 부과되는 급
격한 온실가스 감축부담에 의해 침해되는 기본권을 보호하기 위한 최소한
의 조치를 취한 것으로 보기 어려워 과소보호금지원칙에 위배된다.
다. 포괄위임금지 원칙 및 의회유보의 원칙 관련 검토
헌법 제75조는 포괄위임금지 원칙을 명시하고 있고, 헌법재판소는
"원칙적으로 기본권 제한은 법률에 의해서만 가능하다"라고 판단하고 있으
며, "헌법 제75조에서 말하는, 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은
사항이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위에 관한 기
본사항이 구체적으로 규정되어 누구라도 법률로부터 대통령령에 규정될 내
용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다"라고 판시하였다23).
이는 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에
서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인
급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다는 것으로24),
헌법재판소는 "국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 입법자 스스
로 그 본질적 사항에 대하여 결정해야 한다"라고 판시25)하여 의회유보의 원
칙을 확인한 바 있다.
온실가스 감축목표는 기후변화를 야기하는 요인인 온실가스에 대한
23) 헌재 2013. 8. 19. 2011헌바390
24) 헌재 1995. 10. 26. 93헌바62, 헌재 2005. 7. 21. 2004헌가30 등
25) 헌재 1999. 5. 27. 98헌바70 “오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분
한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원들에게 기본적이고 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권
실현에 관련된 영역에서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대
하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다.”
전국가적·중장기적 배출한계를 설정하는 것으로서, 온실가스 배출과 이로
인한 기후변화로부터 국민의 생명과 안전을 보호하기 위해 중대한 사항이
므로, 법규명령으로 위임하는 경우 위임의 명확성, 구체성이 더 엄격히 요
구된다고 할 수 있다. 그러나 탄소중립기본법은 2031년 이후 온실가스 감축
목표를 법률에 명시하지 않았고, 제8조 제1항에서 "정부는 국가 온실가스
배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상
의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온
실가스 감축목표로 한다"라고 하한선만을 규정하고 구체적 목표설정은 하위
법령에 위임한바, 헌법상 포괄위임금지 원칙 및 의회유보의 원칙에 위배되
는지 살펴본다.
이와 관련하여 독일연방헌법재판소가 같은 쟁점에 관해 판단한 바
있다. 독일연방헌법재판소는 「연방기후보호법」은「파리협정」의 온도제한
목표와 2050년 탄소중립이라는 큰 틀의 목표를 설정하고 2020년∼2030년
동안의 온실가스 감축 목표에 대해서는 법률에서 직접 규정하였으나, 2030
년 이후에 대해서는 연간 온실가스 배출량을 정부가 정하도록 규정하고 있
어, 「독일기본법」 제80조26) 및 법규명령의 요건(인간의 자유 및 평등권에
영향을 미치는 규정을 입법하는 경우 본질적인 부분은 명확하게 의회가 그
내용, 목적 및 법규명령 제정 권한 범위에 대해 적절히 상세하게 규정하여
위임하여야 한다는 원칙)에 의거하여, "2030년 이후 배출량을 어떻게 결정하
는지는 2030년 이후의 자유권이 얼마나 제한되는지와 직결되는 문제이므로
본질적으로 의회가 법률로 정해야 하고, 혹여 그 내용을 법규명령으로 위임
26) 독일기본법 제80조 ?1 연방정부, 연방장관 또는 주정부에 법규 명령을 제정할 권한을 법률로 위임할 수 있
다. 이 경우에 위임의 내용, 목적과 범위를 법률에 규정하여야 한다. 명령에는 법적 근거가 제시되어야 한
다. 법률로서 재위임을 할 수 있다고 규정되어 있는 경우 재위임을 위해서는 법규명령의 위임이 필요하다.
하는 경우에는 위임의 범위와 결정 기준에 대해 매우 구체적으로 규정해야
하는 원칙에 위배된다"고 판단하였다.
탄소중립기본법 제8조 제1항에서 NDC의 하한선을 35%로 두고 탄소
중립기본법 시행령에서 2030년까지 2018년 대비 40% 감축하도록 정한 것
은, 2018년 발표한 IPCC 기준(2030년까지 2010년 대비 45% 감축)을 충족하
지 못하고 2022년 강화된 IPCC 기준(2030년까지 2019년 대비 43% 감축)에
는 더욱 미치지 못하는 수준으로, 이는 법률이 NDC 기준을 제시하지 아니
한 것과 다름이 없다. 또한, 온실가스 감축이행과 관련하여 국가가 2030년
까지 단계적으로 이행할 것인지, 2030년에 근접하여 급격하게 이행할 것인
지에 대하여 법률상 대강이라도 유추할 수 있는 내용이 부재하고, 탄소중립
기본법 제7조 제1항에서 명시하는 "2050년까지 탄소중립을 목표로 하여"라
는 국가비전 외에 2031년 이후의 온실가스 감축계획을 법률에서 전혀 언급
하지 않고 있어, 2031년부터 2050년(탄소중립시점)까지 온실가스 감축목표
에 대한 입법이 결여되어 있는 상태이다.
기후과학적 및 국제규범적으로 기후위기 상황과 온실가스 감축의 필
요성·긴급성에 대해 일정한 합의가 도출되어 있는 상황에서, 국가가 예측가
능한 최소한의 기준을 법률에 명시하고 이를 고려하여 구체적인 온실가스
감축목표가 설정될 필요가 있음에도 불구하고, 감축목표 설정을 포괄적으로
대통령령에 위임함으로써 행정청의 자의적인 법집행을 가능하게 하고, 2031
년 이후의 온실가스 감축목표에 대해 법률에서 규율하지 않은 채 불충분하
게 2030년까지의 감축목표만을 법률에 두고 있는 것은, 「파리협정」 이행
및 국민의 기본권 보호를 위한 입법적 조치를 다하지 않은 것으로, 포괄위
임금지 원칙과 의회유보의 원칙을 위반한 것이라 할 수 있다.
라. 소결
기후과학적 측면에서 우리나라의 기후위기 상황이 미래에 심화될 것
으로 충분히 예측되고, 국내 탄소예산이 한정되어 있는 상황에서 탄소중립
기본법에 2031년 이후의 단계별 탄소감축 목표를 설정하지 않음으로써 미
래세대가 향유할 수 있는 탄소예산의 비례적 배분을 고려하지 않은 것은,
미래세대의 자유와 권리를 사전에 과도하게 제한 및 침해하고 현재세대와
미래세대 간 평등원칙을 위배한 것이다. 또한 탄소중립을 목표로 하는 2050
년까지의 단계적 온실가스 감축목표 없이, 국제적 합의 기준에 매우 못미치
는 35% 이상이라는 하한선만 제시한 채 2030년까지의 온실가스 배출 감축
목표(2018년 대비 40%)를 행정부에 위임하여 자의적으로 설정하도록 한 것
은 의회유보의 원칙 및 포괄위임금지의 원칙에 위배되고, 국제기준 및 기후
위기 도래의 시급성을 충분히 반영하지 않아 현재세대와 미래세대의 자유
와 권리를 보호하기 위한 최소한의 보호조치를 하지 않은 것으로, 국가의
기본권 보호의무 위반으로 판단된다.
Ⅴ. 결론
이상의 이유로 위원회법 제28조 제1항에 따라 주문과 같이 의견을 제출
하기로 결정한다. 이 결정에는 위원 한석훈의 반대의견이 있고, 위원 이충
상은 기권의사를 표명하였다.
Ⅵ. 위원 한석훈의 반대의견
1. 다수의견 요지
탄소중립기본법 제8조 제1항에서 “정부는 국가 온실가스 배출량을
2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35% 이상의 범위에서 대
통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온실가스 감축 목
표(이하 "중장기감축목표"라 함)로 한다.”고 규정하고, 대통령령인 탄소중립
기본법 시행령 제3조 제1항에서 그 중장기감축목표를 40%로 정하였다.
이에 대하여 다수의견은 기준연도 2018년의 온실가스 배출량이 726.9
백만톤 CO₂eq.이고, 위 법령상 중장기감축목표에 따르면 그 중 2030년까
지의 감축목표 40%를 달성하더라도 2030년 온실가스 배출량은 436백만톤
(726.9백만톤 - 726.9백만톤×0.4) CO₂eq.가 되는데, 이는 "기후변화에 관한
정부간 패널(IPCC)"이 2050년 탄소중립 목표의 달성을 위하여 제시한 전 세
계적 평균 감축경로에 미치지 못하는 수준으로서 2022년 IPCC 제56차 총회
에서 승인한 IPCC 제6차 평가보고서 제3실무그룹 보고서의 감축기준(2030
년까지 2019년 대비 43% 감축)에 미치지 못하는 수준이고, 2031년 이후의
감축목표는 설정하지 않은 것이므로 부당하다고 주장하고 있다. 따라서 이
는 기후변화에 대응하여 현재 및 미래세대의 자유권을 보호하기 위한 국가
의 기본권 보호의무를 위반하는 것이라고 한다. 또한 다수의견은 위와 같이
탄소중립기본법에 중장기감축목표의 하한선만 규정하고 구체적 목표설정을
하위법규에 위임하였을 뿐만 아니라, 2018년부터 2030년까지의 연도별 단계
적 온실가스 감축목표를 명시하지 않고, 2031년 이후의 감축목표를 설정하
지 않음으로써 미래세대의 온실가스 감축부담이 상대적으로 크도록 구성한
것으로 평가하였다. 이는 포괄위임금지원칙 및 의회유보원칙을 위배한 것이
고, 현재보다 미래세대의 자유권을 과도하게 침해하게 되는 세대 간 불평등
을 야기함으로써 과소보호금지원칙 및 평등원칙을 위배하는 것이라는 것이
다.
다수의견은 위와 같은 논거로 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄소
중립기본법 시행령 제3조 제1항이 위헌이라는 의견을 표명하고 있으나, 위
원 한석훈은 아래와 같은 이유로 위헌으로 볼 수 없다는 의견이다.
2. 중장기감축목표가 IPCC의 감축기준을 충족하지 못하는 수준인지 여부
가. IPCC의 감축기준
최근 2023년 IPCC 제58차 총회에서 승인한 IPCC 제6차 평가보고서
(이하 "6차 평가보고서"라 함)에 따르면 인간의 온실가스 배출 활동으로 인
하여 2011년부터 2020년 사이의 지구 표면온도는 산업혁명 초기인 1850년
부터 1900년 사이의 지구 표면온도에 비해 1.1℃ 더 높아졌다고 분석하였
다. 또한 온실가스 배출로 인한 지구 온난화의 심화는 가까운 미래(2021년
부터 2040년 사이)에 지구 표면온도를 1.5℃에 도달할 것으로 전망하고, 그
피해 결과 더 많은 인간과 자연 시스템이 적응한계에 도달할 것이라고 예
측하고 있다. 이러한 예측의 정확성에 관하여는 과학적 견지에서도 이견이
있고27) 산업발전에 따른 탄소 등의 배출이 그간 나타난 기후변화의 유일한
원인인지는 의문의 여지가 있다. 그러나 탄소배출을 기후변화의 주요 원인
으로 봄이 일반적 견해이고, 탄소중립기본법은 우리나라가 가입한 IPCC가
승인하는 보고서에 대한 신뢰를 전제로 제정된 것이므로, 위 IPCC의 보고
서에 대한 신뢰를 전제로 우선 IPCC의 입장과 6차 평가보고서의 내용을 정
27) 미국 「TIME」지가 2008년 환경 영웅으로 선정한 Michael Schllenberger는 「Apocalypse Never: Why
Environmental Alarmism Hurts Us All」에서 “지구 온난화는 존재하지만 관리 가능한 환경문제일 뿐,
세상의 종말에 이르는 실존적 위협이 되는 것은 아니”라고 주장하고 있고
[https://en.wikipedia.org/wiki/Michael_Shellenberger (2023. 7. 9. 확인)], 2022년 노벨 물리학상을
수상한 John Francis Clauser는 “기후변화(로 인한 기후위기)는 없다고 생각하는데, 지금의 기후변화 과
학은 주요 설명에 있어서 큰 오해가 있고, 정치인과 정치적 목적을 가진 연구자들이 기회주의적 목표를 위
해 과학을 악용하고 잘못된 정보를 확산하고 있다”고 주장하고 있다(“정치인이 과학 악용, 잘못된 정보 확
산… 한국 찾은 노벨상 물리학자의 쓴 소리”, 동아일보, 2023. 6. 27.자).
확히 살펴볼 필요가 있다.
IPCC는 2016년부터 발효된 파리협정에서 기후위기 대응방안으로 “산
업화 이전 대비 지구 평균온도 상승을 2℃보다 훨씬 아래로 유지하고, 나아
가 1.5℃ 이내로 억제하기 위해 노력할 것”을 목표로 설정하고, 당사국은
기준연도 등을 자체적으로 정하여 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 준비하
고 이행하되, 당사국에게 5년마다 NDC를 갱신하여 IPCC에 통보하고 그 이
행현황도 보고할 의무를 부과하였다. 이어서 IPCC의 2018년 특별보고서
(IPCC Special Report : Global Warming of 1.5)는 지구 평균온도를 1.5℃
이내 상승으로 억제하기 위해서는 2050년까지는 이산화탄소의 배출과 자연
흡수가 상쇄되는 "Net-Zero"배출을 달성해야 한다는 경로를 제시하였다.
6차 평가보고서는 위 Net-Zero의 필요성을 간략히 언급하고, 이를
위해서는 2030년까지 전 세계 온실가스 순배출량을 2019년 대비 43% 감소
시켜야 한다고 제시하고 있을 뿐, 각 국가의 구체적인 온실가스 순배출량
감소비율을 제시하고 있는 것은 아니다.
나. 탄소중립기본법령상의 중장기감축목표
위 IPCC의 감축기준에 따르면 2050년 탄소중립(Net-Zero)28)의 달성
을 위하여 각국은 자체적으로 정하는 기준연도를 기준으로 NDC를 정해야
하는데, 당사국들은 온실가스(주로 CO₂) 배출량이 정점에 이른 연도나 그
인접 연도를 기준연도로 정하고, 그 기준연도로부터 2050년 탄소중립에 이
르기까지 해마다 균등하게 온실가스를 감축하는 선형(線形) 경로(이하 "정점
기준 선형경로"라 함)와, NDC를 상향 조정하게 된 2018년부터 2050년 탄소
중립에 이르기까지의 선형 경로(이하 "18년기준 선형경로"라 함)29) 사이에
28) "탄소중립"이란 대기 중에 배출ㆍ방출 또는 누출되는 온실가스의 양에서 온실가스 흡수의 양을 상쇄한 순배
출량이 영(零)이 되는 상태를 말한다(탄소중립기본법 제2조 제3호).
위치하거나 정점기준 경로보다 온실가스 배출량이 더욱 하회하도록 정한
선형 경로를 NDC로 선정하고 있다.30)
우리나라의 경우에도 EU나 일본 등 다른 국가와 마찬가지로 온실가
스(CO₂) 배출량이 정점에 이른 2018년을 기준연도로 정한 것이다.31) 이에
따라 18년기준 선형경로가 정점기준 선형경로와 일치하고 있으므로 이를
NDC로 정할 수도 있었지만, 그보다 온실가스 배출량이 더욱 하회하도록
정한 선형경로를 NDC로 선정한 것이다. 우리나라의 기준연도인 2018년 온
실가스 배출량은 727.6백만톤 CO₂eq.32)이므로 정점기준 선형경로에 의하
면 2030년 온실가스 배출량은 454.8백만톤 CO₂eq.가 되지만, 기후위기 대
응을 위한 국제적 노력에 동참하여 그보다 배출량을 더욱 줄이는 436.6백만
톤 CO₂eq.가 되도록 2030년까지 40% 배출량 감축을 중장기감축목표로 정
한 것이다.33) 탄소중립기본법령상 중장기감축목표의 위와 같은 제정경위는
29) 연도를 x축, 온실가스 배출량을 y축으로 한 좌표평면의 경우에, 정점연도는 2018년 이전이고, 2018년까지
각국의 온실가스 배출 억제가 미흡하였으므로 18년기준 선형경로는 정점기준 선형경로보다 아래에 위치하
게 된다.
30) “2030 국가 온실가스 감축목표(NDC) 상향안”(관계부처 합동, 2021. 10. 18.)(이하 "상향안"이라 함), 2~4면.
31) 미국은 온실가스 배출량이 정점에 이른 2005년, 일본은 온실가스 배출량이 정점에 이른 2013년을 각 기준
연도로 정하였는데, 선진국들은 우리나라보다 산업발전이 앞서 있었고 인구나 경제규모가 커서 온실가스 배
출 절대량도 우리나라보다는 훨씬 컸기 때문에 온실가스 감축규제도 20세기 말이나 21세기 초부터 일찍 시
작하게 되어 온실가스 배출량의 정점 연도는 우리나라보다 훨씬 앞서게 된 것이다. 그러므로 IPCC도 기준
연도는 각국이 자체적으로 정하되 2050년 탄소중립 목표 연도까지 해마다 온실가스를 균등하게 감축하는
선형 경로를 정하도록 한 것이다. 다수의견은 우리나라의 온실가스 배출량 정점연도가 이러한 선진국들보다
늦은 것을 두고 “우리나라는 선진국 중 유일하게 온실가스 배출량을 증가시킨 나라에 해당한다.”고 평가하
고 있는데, 이는 정당한 평가가 아니다.
32) 다수의견은 앞에 기재한 것처럼 우리나라의 2018년 온실가스 배출량을 726.9백만톤 CO₂eq.로 설명하고 있
으나, 정부의 위 상향안에는 727.6백만톤 CO₂eq.로 설명하고 있으므로 정부의 설명에 따르기로 한다.
33) 상향안, 4,6면.
탄소중립기본법이 제정된 2021년 당시의 국회본회의 회의록에도 기재되어
있다.34)
우리나라는 온실가스 정점연도인 2018년부터 2050년 탄소중립까지인
배출량 감축기간이 다른 나라보다 짧은 까닭에 기준연도부터 2030년까지의
연평균 감축률은 4.17%로, 다른 나라(EU 1.98%, 영국 2.81%, 미국 2.81%,
캐나다 2.19%, 일본 3.56%)보다 훨씬 높은 편이다.35) 게다가 온실가스 배출
량이 많은 제조업의 GDP 대비 비중이 다른 나라보다 높은 편에 속하므로,
탄소중립기본법령상의 위 중장기감축목표도 그 실현이 쉽지 않은 도전적
목표에 해당하는 수준이다.36)
다. 소결
요컨대 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄소중립기본법 시행령 제3
조 제1항에서 2018년을 기준연도로 정하고 2030년까지 온실가스 배출량을
40% 감축하기로 정한 것은 2050년 탄소중립을 목표로 한 선형경로에 충실
34) 제390회 국회(임시회) 2021. 8. 31.자 본회의회의록에 의하면, 당시 더불어민주당 윤준병 의원도 “NDC의
경우 야당(국민의힘) 내에서조차 한 쪽은 실현가능성 자체를 부정하고 한 쪽은 비현실적인 2010년 기준
50% 이상을 명기하자고 주장했습니다. 선진국들은 2050년 탄소중립을 목표로 선형경로를 따라가고 있습니
다. 선진국은 2010년부터 꾸준히 감축해 왔습니다. 그러나 우리는 그러지 못했습니다. 우리나라의 경우
2050년 탄소중립 목표의 선형경로에 따르면 2030년 NDC는 2018년 대비 37.5%입니다. 그래서 선형경로에
근접한 수준에서 현실적인 목표인 2018년 대비 35% 이상이라는 하한선을 명시하고, 현실성 있는 40% 이
상을 권고하는 부대의견을 담은 것입니다.”라고 발언하였다. 이에 따라 탄소중립기본법 제8조 제1항에서는
정부는 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35% 이상의 범위에서
대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기감축목표로 정하기로 하고, 대통령령인 탄소중립기본
법 시행령 제3조 제1항에서는 그 감축비율을 40%로 정하게 된 것이다. 참고로 위 2021. 8. 31.자 국회본
회의 당시 투표 결과는 재석 167인 중 찬성 109인, 반대 42인, 기권 16인의 압도적 찬성으로 탄소중립기
본법 제정안이 가결되었다.
35) 상향안, 2,4면.
36) 상향안, 6면.
하게 "2030NDC"를 정한 것이므로 국제기준이라 할 수 있는 IPCC의 감축기
준에 부합하는 것이다.
또한 국가 온실가스 감축목표인 NDC는 산업계의 탄소저감 상황이나
탄소포집기술 등 기술의 발달에 따라 수시로 변동될 여지가 있으므로 각국
은 5년마다 NDC를 갱신하여 IPCC에 통보해야 한다. 그러므로 2030년까지
의 온실가스 배출량 감축비율을 위와 같이 정하였다 하더라도, 그 후 5년마
다 2050년 탄소중립을 목표로 NDC가 갱신될 것이 예정되어 있다. 따라서
비록 위 탄소중립기본법령에는 2030년까지의 중장기감축목표만 확정하여
규정하고 있지만, 그 2030NDC는 2050년 탄소중립을 목표로 한 선형경로에
따른 것이므로 그 후 2050년 탄소중립까지의 NDC도 예정되어 있는 셈이
다.37) 따라서 다수의견이 위 탄소중립기본법령에 2030년까지의 중장기감축
목표만 정한 것은 2031년 이후의 감축목표를 설정하지 않은 것으로 보고
2031년 이후의 감축목표를 그 이후 세대에 미루는 것은 세대 간 형평성에
위배되어 평등원칙을 위반한 것이라고 주장하는 것은 2030NDC의 선형경로
의미를 제대로 이해하지 못한 데에서 비롯된 오해이다.
그리고 다수의견은 2018년부터 2030년까지의 단계적 감축목표가 법
령에 부재하여 언제 어느 정도의 온실가스가 연도별로 감축되어야 하는지
불명확하다고 비판한다. 그러나 위 2030NDC는 2050년 탄소중립을 목표로
한 선형경로에 따른 것으로 해마다 균등하게 온실가스를 감축하게 되는 것
이므로 연도별 온실가스 감축량도 예정하고 있는 셈이다. 이에 따라 정부가
2023. 4.경 "2050 탄소중립녹색성장위원회"38)의 의결 및 국무회의의 심의·의
37) 실제로 후술하는 것처럼 정부는 2023. 4. 확정된 「탄소중립·녹색성장 국가전략 및 제1차 국가기본계획」에
서 2023년부터 2042년까지 20년간의 2050년 탄소중립을 위한 최상위 기본계획을 마련하였다.
38) "2050 탄소중립녹색성장위원회"는 탄소중립기본법 제15조에 따라 대통령 소속으로 설치된 기구로서 정부의
탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진을 위한 주요 정책 및 계획과 그 시행에 관한 사항을 심의ㆍ의
결을 거쳐 확정한 「탄소중립·녹색성장 국가전략 및 제1차 국가기본계획(중
장기 온실가스 감축목표 포함)」에서는 2030년까지의 부문별·연도별 온실가
스 감축목표 및 이행방안을 구체적으로 제시하고, 2023년부터 2042년까지
(20년간)의 2050년 탄소중립을 위한 최상위 기본계획도 수립하여 시행하고
있다.39) 이러한 구체적인 계획까지 국회가 제정한 법률 또는 그 시행령에
담아야만 한다는 취지의 다수의견은 비현실적인 부당한 비판이다.
그밖에도 다수의견은 IPCC가 2030년의 전 세계적인 온실가스 배출량
감축비율이 2010년 대비 45%, 2019년 대비 43% 감축되어야 한다고 발표한
감축비율과 비교하면서, 우리나라의 감축비율 40%는 그보다 저조하다고 비
판하고 있다. 그러나 위 IPCC의 감축비율은 전 세계적인 감축비율을 말한
것일 뿐이고, IPCC의 감축기준에 따르면 온실가스 감출비율 산정을 위한
기준연도나 감축비율은 각국의 실정에 맞게 자유롭게 정하되 2050년 탄소
중립 목표가 달성되도록 결정하도록 제한하고 있을 뿐이다. 따라서 각국은
온실가스 배출량의 정점연도 및 그 온실가스 배출량에 따라 그 후 2050년
탄소중립 목표에 이르기까지 그리게 되는 선형경로가 상이할 수밖에 없다.
그러므로 2010년 또는 2019년 대비 전 세계적인 2030년 온실가스 배출량
감축비율을 각국의 NDC상 감축비율과 비교할 것은 아니다.
3. 포괄위임금지원칙·의회유보원칙 및 평등원칙 위배 여부
다수의견은 탄소중립기본법에 중장기감축목표의 하한선만 규정할 뿐
구체적 목표설정을 그 시행령에 위임하고, 2018년부터 2030년까지의 연도별
단계적 온실가스 감축목표를 명시하지 않았으며, 2031년 이후의 감축목표를
설정하지 아니함으로써 정부가 재량적으로 온실가스 배출량 감축목표를 설
결한다.
39) https://www.2050cnc.go.kr/base/main/view/ (2023. 7. 9. 확인)
정하고 이행하도록 행정부의 재량을 폭넓게 인정한 것은 포괄위임금지원칙
및 의회유보원칙을 위배한 것이라고 주장하고 있다. 또한 위 탄소중립기본
법령은 IPCC의 국제규범에 위배되고 2031년 이후의 감축목표를 설정하지
않음으로써 결과적으로 미래세대의 온실가스 배출량 감축부담이 현재 세대
보다 상대적으로 크도록 방치한 것으로서 과소보호금지원칙에 반하고 현재
보다 미래세대의 자유권을 과도하게 침해하여 세대 간 불평등을 야기함으
로써 평등원칙을 위배했다는 것이다.
그러나 탄소중립기본법은 제7조에서 2050년 탄소중립을 정책목표로
명시하고 이를 달성하기 위하여 정부는 구체적인 부문별 전략 및 중점추진
과제 등을 포함하는 「국가탄소중립녹색성장전략」을 수립하여 "2050 탄소
중립녹색성장위원회" 및 국무회의의 심의를 거쳐 확정하도록 규정하였다.
또한 탄소중립기본법 제8조 제1항에서는 2018년을 기준연도로 하여 2050년
탄소중립에 이르기까지 해마다 균등하게 온실가스를 감축하는 선형경로를
선택하였을 때 2030년까지의 중장기감축목표로 계산되는 2018년 대비 "35%
이상"으로 온실가스 배출량 감축목표의 하한선을 설정하고 구체적 감축비율
은 그 시행령에서 정하도록 하여, 시행령에서 감축비율을 40%로 정하게 된
것이다. 그뿐만 아니라 탄소중립기본법 제8조 제2·3·4항에서는 위 중장기감
축목표의 달성을 위해 부문별·연도별 감축목표를 설정해야 하고, 「파리협
정」에 따라 5년마다 위 중장기감축목표 및 부문별·연도별 감축목표를 재설
정해야 하며, 같은 법 제9조에서는 "2050 탄소중립녹색성장위원회"의 위원장
이 감축목표의 이행현황을 매년 점검하여 공개하도록 규정하고 있다. 이에
따라 정부는 앞에서 설명한 것처럼 2030년까지의 부문별·연도별 온실가스
감축목표 및 이행방안을 구체적으로 확정하고, 그 후 2042년까지(즉 향후
20년간)의 최상위 기본계획도 수립하여 시행하고 있다.
이상과 같이 탄소중립기본법은 2050년 탄소중립을 목표로 명시하고
2018년을 기준연도로 하여 그 선형경로상의 중장기감축목표를 수립한 것이
므로 2031년 이후의 감축목표를 설정하지 않았다고 할 수가 없다. 또한 탄
소중립기본법은 정부에 「국가탄소중립녹색성장전략」 및 위 중장기감축목
표의 달성을 위한 부문별·연도별 감축목표의 수립·수행 의무를 부과하였고,
이에 따라 정부는 금후 20년간의 최상위 기본계획 및 2018년부터 2030년까
지의 부문별·연도별 감축목표까지 세웠다. 이처럼 2018년부터 2030년까지의
연도별 단계적 온실가스 감축목표는 구체적 정책목표로서 산업계의 상황이
나 탄소포집 기술수준 등 제반 여건을 감안하여 "2050 탄소중립녹색성장위
원회" 등 관계기관이 실행가능한 내용을 검토하여 정해야 할 일이므로 이를
탄소중립기본법령에 미리 세세히 명시하는 것은 적합하지도 가능하지도 않
다.
따라서 탄소중립기본법에 2031년 이후의 온실가스 배출량 감축목표를
설정하지 않았다거나, 탄소중립기본법에 2018년부터 2030년까지의 연도별
단계적 온실가스 감축목표를 명시해야 함을 전제로 탄소중립기본법이 포괄
위임금지원칙 및 의회유보원칙을 위배한 것이란 다수의견은 그 전제사실이
틀렸다. 또한 탄소중립기본법령이 IPCC의 국제규범에 위배되고 2031년 이
후의 감축목표를 설정하지 않았음을 전제로 탄소중립기본법령은 과소보호
금지원칙에 반하고 현재 세대와 미래세대의 자유권 보호에 있어서 상호간
평등원칙을 위배하였다는 주장도 앞에서 살펴본 것처럼 그 전제사실이 틀
렸다.
4. 헌법소원심판 청구의 적법요건에 관하여
법률이 헌법소원심판 청구의 대상이 되려면 구체적인 집행행위 없이
직접, 현재, 청구인의 기본권을 침해하는 경우라야 한다. 다수의견은 탄소중
립기본법의 중장기감축목표 등 온실가스 배출량 감축조항이 IPCC의 국제규
범에 위배되는 매우 불충분한 수준임을 전제로 청구인들의 기본권을 직접
현재 침해하고 있다고 주장하고 있다. 그러나 위 제2의 다.항에서 살펴본
것처럼 탄소중립기본법령은 국제규범인 IPCC의 감축기준에 부합하는 것이
므로 헌법소원심판의 적법요건에 관한 다수의견도 그 전제사실이 틀렸다.
5. 결어
위원 한석훈은 다수 의견과 달리, 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 탄
소중립기본법 시행령 제3조 제1항은 위와 같이 국제규범인 IPCC의 감축기
준에 부합하고, 포괄위임금지원칙, 의회유보원칙, 과소보호금지원칙 및 평등
원칙에 위배되지 아니하므로 헌법에 위반되지 않으며, 이에 관한 헌법소원
심판은 그 청구의 적법요건조차 갖추지 못했다는 의견이다.
출처: 국가법령정보센터 국가인권위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).