국가인권위원회
결정
03진차655
사상에의한기타차별
국가인권위원회 A전원위
의결일: 2005년 10월 24일
요지
진정인의 진정을 기각한다.
..
..
주문
이 사건 진정을 기각한다.
이유
국 가 인 권 위 원 회
전 원 위 원 회
결 정
사 건 03진차655 사상에 의한 방북승인차별
진 정 인 1. 권○○
2. 기○○
3. 김○○
4. 김○○
5. 김○○
6. 김○○
7. 박○○
8. 박○○
9. 안○○
10. 안○○
11. 양○○
12. 양○○
13. 이○○
14. 이○○
15. 이○○
16. 임○○
17. 최○○
18. 허○○
피진정인 통일부장관
주 문
이 사건 진정을 기각한다.
이 유
Ⅰ. 진정요지
진정인 1. 내지 18. (이하 “진정인들”이라 한다)은 "○○○○○후원회"
가 주관하는 2003. 11. 14. ~ 11. 16.(2박3일) 일정의 "할머니, 할아버지
와 함께 하는 금강산 육로기행"에 참가하고자 신청하였으나, 통일부는
총 130여명의 신청자 중 진정인들에 대하여 보안관찰대상자이고 ○○○
○○○○연합(이하 “○○○”이라 함) 관련자라는 이유로 관광 출발예정일
하루 전날 저녁에 불승인 통보를 하였고 진정인들은 아무런 소명 기회
도 가질 수 없었던 바, 관광을 불승인한 것, 불승인처분을 하기 전 소
명기회를 부여하지 않은 것과 불승인처분을 늦게 한 것은 보안관찰법
을 자의적으로 판단한 위법행위이고 행복추구권의 침해이며 사상을 이
유로 한 차별이다.
Ⅱ. 피진정인 주장요지 및 관계기관 의견
연
번
진정인 보류사유
1 권○○
- 숙부로부터 난수표, 암호표, 무전기 등을 인수받고, 1970. 5. 간첩과 접
선하여 북 전단 4,000여장을 제작하여 ○○ ○○등지에 살포하는 등 간첩
활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
2 기○○
- 1966. 8. ○○당에 입당, 북괴로 탈출할 것을 예비·음모하고 지령에 따
라 동창생들을 포섭하고 해안의 지형을 탐지하는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
3 김○○ - 이적단체인 ○○○간부(○○연합 부의장)로 적극 활동중인 자임.
1. 피진정인 주장요지
가. 금강산 관광불승인 이유
1) 2003. 9. 2. "비전향장기수송환추진위원회"가 비전향장기수
30명의 2차 북송을 요구하였고, 2003. 10. 14. ~ 10. 17. 제12차 남북장
관급회담에서 북한측이 비전향장기수 송환문제를 제기하여 2003. 11.월
당시 남북관계가 민감해진 상황이었다. 따라서 진정인들이 예정하였던
2003. 11.월 경 비전향장기수들이 단체로 방북하는 것은 남북관계에 부
정적 영향을 미칠 가능성이 높다고 판단되었을 뿐 아니라, 진정인들이
금강산 지역에서 돌출행동을 하거나 북측이 이들의 돌출행동을 조장할
경우 금강산관광사업의 안정적 추진에 부정적 영향을 미칠 것이라고
판단되어, 「남북교류협력에관한법률」제9조제1항, 동법 시행령 제10조
제1항 및 제17조제4항 등 관련법령, 관계기관의 의견, 과거사례 등을
종합적으로 고려하여 진정인들의 금강산 관광을 불승인하였다.
2) 통일부의 협의요청에 의해 국가정보원이 통보한 각 진정인
들의 금강산관광 승인보류 원인은 다음과 같다.
4 김○○
- 6·25 한국전쟁시 ○○당에 입당한 후 20여회 민가에 침입하여 식
량 등을 강취하고 군부대를 습격하여 국군 5명을 살해한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
5 김○○
- 1959. 5. 간첩 안내원으로 선발되어 밀봉교육을 받고 1961. 9?1962.
3. 까지 5회에 걸쳐 동해안에 침투하여 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
6
김○○
섭
- 6·25 한국전쟁시 ○○○○당 산하단체인 ○○○동맹에 가입하여
활약하다가 1950. 10. 유격대에 편입, 도로파괴 및 불온유인물을 살포
하고 같은 해 12. ○○산에 입산, 빨치산 및 노동당에 가입하여 경찰서
등을 습격한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
7 박○○
- 9·28 수복 후 월북, 대남공작원으로 선발되어 밀봉교육 및 국가기
밀 탐지 등의 지령을 받고 1953. 8. 국내에 잠입하였으나 아군에게 발
각되어 북한으로 탈출하였다가 1954. 9. 재차 잠입, 검거되어 간첩 미
수인 자로,
- 보안관찰 대상자임.
8 박○○
- 1960. 3. ○○ ○○군 소재 수산사업소에 근무하던 중 밀봉교육을
받고 1960. 11.? 1962. 6.경까지 무장간첩선의 수부장, 선장으로 수회
에 걸쳐 남파간첩을 승선시켜주는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
9 안○○
- 6·25 한국전쟁 당시 ○○○위원장으로 주민을 강제입대시키는 한
편, 생필품을 인민군에게 제공하고, 9·28 수복시 월북하여 유격전술
및 대남공작 교양을 받고 유격대 분대장으로 ○○도에 침투한 후 식
량을 약탈하고, 군사기밀을 탐지하여 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
10 안○○
- 6·25 한국전쟁 당시 지역 민청에 가입, 부역활동을 하다가 9·28
수복 후 전북 정읍 소재 운장산에 입산하여 빨치산 활동을 하면서 민
가 습격, 방화, 살인 약탈을 자행하고, 1964. 9. 6. 월북기도한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
11 양○○
- 1967. 6. ○○ ○○도에서 조업 중 납북되어 귀환을 거부, 1970. 11.
까지 밀봉교육을 받고 ○○강을 통해 잠입하여 같은 해 12.까지 경찰
관을 살해하려고 암약하는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
12 양○○
- 1961. 5.경 남파간첩과 접선, 북한 공작선 편으로 밀입북하여 ○○에
서 대남공작에 필요한 밀봉교육을 받은 후, 1961. 6. 6. 지하당을 건설하
라는 지령을 받고 공작금 한화 20만환, 미화 6,000불을 수령하고 남파되
어 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
13 이○○
- 간첩으로 활동하다 검거되어 무기징역을 선고받고 복역중 1991.2월
가석방 출소된 자로
- 재범 등을 방지하기 위해 1991.8월부터 보안관찰처분을 받아오다
2003. 9. 25. 갱신여부 심의시 수차에 걸친 기간 연장, 고령 등을 고려
하여 보안관찰 면제처분을 받았으나,
- 2003. 11월 여타 피보안관찰자 등과 함께 방북할 경우 집단 돌출행
동에 동조할 가능성이 있는 것으로 판단되어 보류하였음.
14 이○○
- 이적단체인 ○○○간부(남측본부 명예의장)로 적극 활동중인 자로
- 2003. 12월 ○○○북측본부로부터 2,200만원 수수 등 혐의로 ○○지
방경찰청 보안2과에서 불구속 수사를 받고, ○○○○지방검찰청에서
2004. 06. 30. 현재 수사중인 자임.
15 이○○
- 1950. 8. 인민군에 입대하여 참전하였다가 ○○산에 입산하여 유격
대원으로 활동하면서 경찰관 8명을 살해하고 식량 등을 강취하였고,
1972. 8. ○○을 경유하여 북한으로 가기 위하여 입항선박을 탐문하는
등 월북예비한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
16 임○○
- 6·25 한국전쟁 당시 유격대원에 편입되어 초급정치지도원으로 ○
○ ○○ 일대 민가를 20여회 습격하여 양곡 등을 탈취하고 열차를 습
격하고 ○○군 소재 지서 등을 습격하여 유격대원으로 활동하는 등
부역을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
17 최○○
- 1969. 8. 남파간첩에게 포섭되어 동인들이 검문을 피하도록 도와주는
등 간첩을 방조하고 동인들과 함께 월북하려다가 검거, 1973. 2. 복역
중 반국가단체인 "○○○○○○○○○○(일명 ○○ ○)"에 가입하고 출소
후 조직원에게 서신을 연락하면서 북한을 찬양·고무한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
18 허○○
- 해방 직후 ○○당에 가입, 활동하다가 6·25 한국전쟁 당시 ○○ ○○
에서 빨치산활동을 하였으며, 9·28 수복시 월북하여 간첩교육을 받고
1954. 8. 5. 공작금 30만원을 수수하여 ○○ ○○군 해안에 상륙, 간첩
유숙용 아지트를 설치한 후 상륙 루트선을 구축하려다가 검거된 자로,
- 보안관찰 대상자임.
나. 불승인통보의 절차상 하자 여부
「남북교류협력법시행령」제10조에 의할 때 북한방문증명서를
발급받고자 하는 남한 주민은 방문 20일전까지 관련서류를 통일부장관
에게 제출하여야 하나, 금강산관광객의 경우 통상적으로 7일전 신청하
게 하고 방북 1~2일 전 승인여부 결정 및 통보를 하고 있다. 이 사건
에서 통일부는 ○○○○(주)으로부터 북한방문증명서 발급신청을 받은
즉시 관계부처 협의를 시작하는 등 신속하게 조치를 하였으나, 관계기
관 협의에 시간이 소요되어 어쩔 수 없이 협의가 완료된 2003. 11. 13.
방북불승인을 결정, 같은 날 18:50 경 통보할 수밖에 없었으며, 사업자
에게 일괄통지 하던 관행과는 달리 공식적인 통보절차 이외에도 같은
날 21:00경 신청관계자를 만나 설명할 기회를 마련하기도 하였던 바,
금강산 관광승인여부 통보기간에 대한 규정도 없고 업무처리를 위해
불가피하게 시간이 소요된 것이므로 이에 절차상 하자가 있다고 할 수
없다.
2. 관계기관 의견
가. 경찰청장
경찰청은 국가정보원의 「북한관광 신청자 신원조사 지침」에
근거하여 통일부가 협의 요청 시 북한관광 신청자 중 국가정보원 조사
대상자가 있는지 판단하여 기초 자료를 송부하고 있으며 여행적부 결
정권한은 가지고 있지 않은 바, 이 사건 신청자 중 진정인 18명을 포
함하여 총 29명이 과거 국가보안법 위반 등으로 형사처벌을 받은 사실
이 있어 국가정보원 조사대상에 해당된다고 판단, 이를 국가정보원과
통일부에 통보 하였다.
나. 법무부장관
법무부는 「남북교류협력에관한법률시행령」제12조에 근거하여
통일부가 협의 요청 시 북한관광 신청자의 승인여부에 관한 의견을 통
보하고 있으며, 여행적부 결정권한은 가지고 있지 않은 바, 이 사건 신
청자 중 17명이 보안관찰 대상자로 북한의 비전향장기수 송환주장 상
황 등을 고려할 때 승인하지 않는 것이 타당하다는 의견을 회신하였
고, 통일부는 17명 중 관광신청을 철회한 3명을 제외하고 14명 전원에
대해 불승인 처분하였다.
다. 국가정보원장
국가정보원은 「여권법」 및 「북한관광신청자신원조사지침」
에 근거하여 국가보안법 등 위반으로 선고형량 합계 7년 이상인 자 중
형이 실효되지 아니하였거나 보안관찰처분 중에 있는 자 등에 대해 신
원조사를 실시하고 있으며, 여행적부 결정권한은 가지고 있지 않다. 신
원조사대상에 해당한다 하여도 특이동향이 없을 경우 "적합"의견을 통
보하지만, 이 사건 국가정보원조사대상자에 해당하는 29명 중 총18명
(전원 이 사건 진정인)에 대하여는 국익을 현저히 해할 위험성이 있는
것으로 판단하여 "보류" 의견을 통보한 것이고, 통일부는 18명 전원에
대해 불승인 처분하였다.
Ⅲ. 관련법령
1. 구 남북교류협력에관한법률(2005. 5. 31. 법률 7539호로 일부개정
되기 전의 것)
제9조(남·북한왕래) ①남한과 북한의 주민이 남한과 북한을 왕
래하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 통일원장관이 발
급한 증명서를 소지하여야 한다. (중략)
③남한의 주민이 북한의 주민등과 회합·통신 기타의 방법으로
접촉하고자 할 때에는 통일원장관의 승인을 얻어야 한다.
④제1항의 규정에 의한 증명서의 발급절차, 제2항의 규정에 의한
재외국민의 범위와 신고절차 및 제3항의 규정에 의한 승인절차 등에
관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
2. 남북교류협력에관한법률시행령
제10조(증명서의 발급신청) ①법 제9조 제1항의 규정에 의하여
북한방문증명서를 발급하고자 하는 남한주민은 방문 20일 전까지 다음
각호의 서류를 통일부장관에게 제출하여야 한다. (생략)
제12조(증명서발급의 협의)통일부장관은 제10조의 규정에 의하여
신청받은 내용이 중요한 경우에는 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다.
제17조(증명서의 반납 등) (중략) ④통일부장관은 방문증명서를
발급받은 자가 남북교류·협력을 저해할 우려가 있거나 국가안전보
장·공공질서 또는 공공복리를 저해할 우려가 있을 때에는 그 발급결
정을 취소할 수 있다.
3. 금강산관광객북한방문절차에대한특례 (통일부 고시)
제4조(증명서발급협의) 통일부장관은 신청서를 접수하면, 협의를
위하여 별지 제2호의 서식에 의한 북한방문증명서발급신청자명단을 국
가정보원에 통보한다.
4. 북한관광신청자신원조사지침 (국가정보원 지침)
제8조 신변안전 위해가 우려되거나 대한민국의 이익 또는 공공의
안전을 현저히 해할 우려가 있는 자는 관광 부적합자에 해당
5. 행정절차법
제20조(처분기준의 설정·공표) (중략)②제1항의 규정에 의한 처
분기준을 공표하는 것이 당해 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공
의 안전 또는 복리를 현저히 해하는 것으로 인정될만한 상당한 이유가
있는 경우에는 이를 공표하지 않을 수 있다.
제23조(처분의 이유제시) ①행정청은 처분을 하는 때에는 다음
각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를
제시하여야 한다.
1. 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우
2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이
유를 명백히 알 수 있는 경우
3. 긴급을 요하는 경우
②행정청은 제1항 제2호 및 제3호의 경우에 처분후 당사자가 요
청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
Ⅳ. 인정사실
1. 이 사건 관광신청에 대한 처리 경위는 다음과 같다.
2003. 11. 7. ○○○○(주)은 통일부에 총 638명의 북한방문증명서
발급신청
통일부는 법무부와 경찰청에 북한방문 증명서 발급
신청 협의 2003. 11. 10. 경찰청은 통일부와 국가정보
원에 북한방문증명서 발급신청자 신원조사 결과 통보
법무부 출입관리국은 통일부에 의견회신
2003. 11. 11. 법무부 법무실은 통일부에 의견회신
2003. 11. 13. 국가정보원은 통일부에 의견회신
통일부는 ○○(주)에 619명의 북한방문 승인 및 19
명의 불승인 통지
2003. 11. 14. 금강산 관광 시작일
2. 진정인들 중 진정인 1. 2. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 15. 16. 17. 18.
은 보안관찰대상자이고, 진정인 13.은 보안관찰면제처분을 받은 자이다.
3. 진정인들 중 진정인 3.은 ○○○○○연합 부의장으로 활동하고
있는 자이며, 진정인 14.는 ○○○남측본부 명예의장으로 2000. 9. ○○
○북측본부로부터 3324만원을 수수한 혐의로 2004. 8. ○○○○지방검찰
청에 의해 불구속 기소되었다.
4. 국가정보원은 조사대상자 29명 중 총18명(전원 이 사건 진정인)에
대하여 "보류" 의견을 통보하였고, 통일부는 이들 18명 전원에 대해 불
승인 처분하였다. 그러나 본건 진정인이 아닌 자로서 ○○○감사 이○
○, ○○○○○부의장 박○○, ○○○○○고문 박○○, 최○○은 금강산관
광 승인을 받은 사실이 있다.
5. 피진정인은 2003. 11. 13. 국가정보원으로부터 진정인 18명을 포함
하여 총 29명에 대한 북한관광신청 신원특이자 신원조회결과 회보를
받고 같은 날 ○○○○(주)에 이를 통보하였으며, ○○○○(주)은 같은 날
19:30경 ○○○통일후원회 위원장 노○○에게 관광 불승인자 명단을 통
보하였다.
6. 금강산관광 신청과 관련하여 승인여부 통지기한 및 소명절차에
대한 규정은 없다.
Ⅴ. 판단
1. 금강산관광 불승인에 대하여
가. 금강산 관광을 위해서는 「남북교류협력에관한법률」제9조제3
항에 근거하여 통일부장관의 승인을 받아야 하는 바, 남북관계의 특수
성을 고려할 때 통일부장관의 방북 승인은 신청인의 방북목적, 범죄전
력, 활동상황, 정치적 성향 등 신청인의 개인적 사유뿐 아니라 신청 당
시 남북관계, 국내외 정치·경제, 관계기관의 의견 등 제반 상황을 고
려하여야 하는 고도의 정치성을 띤 행위로 다른 행정행위에 비해 보다
폭넓은 재량의 범위가 인정된다고 할 것이다.
나. 행정청의 재량에 속하는 처분이라도 재량권의 한계를 넘거나
그 남용이 있는 때에는 이를 위법하다고 할 수 있겠으나, 이 사건 방
북신청 불승인처분을 판단하건대 진정인들은 현재 보안관찰 대상자이
거나 보안관찰대상자이었다가 면제된 자, ○○○간부인 자들로 18명
다수가 신청한 점, 이 사건 방북신청이 있기 얼마 전 2003. 9. 2. "비전
향장기수 송환추진위원회"에서 북한측이 비전향 장기수 30명의 2차 북
송을 요구하였고, 2003. 10. 14.~17. 제12차 남북장관급회담에서 북측이
비전향 장기수의 송환문제를 제기하는 등 시기적으로 비전향 장기수
문제가 남북관계 현안이 된 상황인 점, 인정사실 4.에서와 같이 ○○○
관련자 중에도 금강산 관광을 승인받은 사람이 있으므로 진정인 3.
14.에 대한 불승인 처분은 그들의 ○○○ 관련정도와 활동성에 근거한
것으로 판단된다는 점을 고려할 때, 피진정인이 대북관계 및 금강산관
광사업의 안정적 추진에 미칠 부정적 영향을 고려하여 진정인들의 금
강산 관광을 불승인한 것이 재량권 범위를 현저히 일탈하였다고 할 수
없다.
2. 불승인통보의 절차상 하자에 대하여
불승인처분 전 소명의 기회를 부여하지 아니한 것, 불승인통보를
늦게 한 것 또한 출발 7일전까지 북한방문 증명서 발급신청을 받는
점, 관계기관과의 협의과정을 고려할 때 불가피한 측면이 있어 피진정
인의 재량권 범위를 현저히 일탈하였다고 할 수 없다.
3. 금강산 관광 승인 근거규정에 대하여
통일부장관이 이 사건 북한관광 불승인 처분 이후 승인기준을 완화
하여 2005. 7. 15. ~ 17. 진정인 2. 4. 5. 9. 12.를 포함한 ○○○관계자
및 보안관찰 대상자의 금강산 관광을 국가정보원의 부적합 의견에도
불구하고 승인한 점, 2005. 3. 3. ~ 5. 진정인 1.의 금강산 방문을 승인
한 점, 관광활성화를 위해 행정절차 간소화 방안을 모색 중인 점, 국제
정세 및 남북관계의 유동적 상황과 이에 대한 유연한 대처의 필요성
등을 고려할 때, 「남북교류협력에관한법률」제9조제1항, 동법 시행령
제10조제1항 및 제17조제4항 등 방북승인에 관한 현 규정이 통일부장
관의 재량의 범위를 지나치게 확대하여 위법하다고 보기 어렵다.
Ⅵ. 결론
따라서 피진정인이 진정인들의 금강산 관광을 불승인한 것, 소명기
회를 부여하지 않은 것, 불승인통보를 늦게 한 것은 재량의 범위를 일
탈하지 아니하여 인권침해 및 차별행위로 볼 수 없으므로 「국가인권
위원회법」제39조 제1항 제2호에 의거 주문과 같이 결정한다.
Ⅶ. 위원 신혜수의 별개의견
1. 판단
금강산 관광 신청자에 대한 승인·불승인은 남북관계의 특수성을
고려할 때 신청인의 개인적 사유와 더불어 국내외 정치적 사정 등 여
러 상황을 고려하여야 하는 고도의 정치성을 띤 행위로 다른 행정행위
에 비해 보다 폭넓은 범위가 인정된다고 보는 점에서는 다수의견과 다
름이 없으나, 폭넓은 재량권을 인정한다 할지라도 진정인 18명 중 일
부에 대해서는 재량의 범위를 일탈하여 권한행사 되었다고 판단되는
바, 진정인 13.은 이 사건 금강산관광을 신청하기 전 이미 보안관찰 면
제처분을 받은 자임에도 불승인 되었고, 이 사건 진정인이 아닌 다른
○○○간부들은 금강산관광이 승인되었음에도 진정인 3.은 ○○○
○○연합 부의장이라는 이유로 불승인 되었으므로, 진정인 13. 및 3.에
대한 관광 불승인 처분은 재량권 남용이라고 판단된다.
그러나 이 사건 진정이 제기된 이후 금강산관광 승인기준이 완화되
어 ○○○관계자 등의 관광이 폭넓게 허용되고 있는 바, 별도의 구제
조치가 필요하지 아니하다고 인정하여 「국가인권위원회법」제39조 제
1항 제3호에 의거 주문과 같이 결정한다.
2. 결론
이상과 같이 이 사건에 대한 기각 결정에 대해서는 다수의견과 결
론을 같이 하나, 이를 뒷받침하는 이유에 있어서는 견해를 달리하므로
별개의견을 밝힌다.
2005. 10. 24.
위 원 장 조 영 황
위 원 최 영 애
위 원 김 호 준
위 원 정 강 자
위 원 김 만 흠
위 원 이 해 학
위 원 나 천 수
위 원 정 인 섭
위 원 최 금 숙
위 원 신 혜 수
위 원 원 형 은
Ⅰ. 진정요지 진정인 1. 내지 18. (이하 “진정인들”이라 한다)은 "○○○○○후원회" 가 주관하는 2003. 11. 14. ~ 11. 16.(2박3일) 일정의 "할머니, 할아버지 와 함께 하는 금강산 육로기행"에 참가하고자 신청하였으나, 통일부는 총 130여명의 신청자 중 진정인들에 대하여 보안관찰대상자이고 ○○○
○○○○연합(이하 “○○○”이라 함) 관련자라는 이유로 관광 출발예정일 하루 전날 저녁에 불승인 통보를 하였고 진정인들은 아무런 소명 기회 도 가질 수 없었던 바, 관광을 불승인한 것, 불승인처분을 하기 전 소 명기회를 부여하지 않은 것과 불승인처분을 늦게 한 것은 보안관찰법 을 자의적으로 판단한 위법행위이고 행복추구권의 침해이며 사상을 이 유로 한 차별이다.
Ⅱ. 피진정인 주장요지 및 관계기관 의견
연 번
진정인 보류사유 1 권○○
- 숙부로부터 난수표, 암호표, 무전기 등을 인수받고, 1970. 5. 간첩과 접 선하여 북 전단 4,000여장을 제작하여 ○○ ○○등지에 살포하는 등 간첩 활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 2 기○○
- 1966. 8. ○○당에 입당, 북괴로 탈출할 것을 예비.음모하고 지령에 따 라 동창생들을 포섭하고 해안의 지형을 탐지하는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 3 김○○ - 이적단체인 ○○○간부(○○연합 부의장)로 적극 활동중인 자임. 1. 피진정인 주장요지 가. 금강산 관광불승인 이유 1) 2003. 9. 2. "비전향장기수송환추진위원회"가 비전향장기수 30명의 2차 북송을 요구하였고, 2003. 10. 14. ~ 10. 17. 제12차 남북장 관급회담에서 북한측이 비전향장기수 송환문제를 제기하여 2003. 11.월 당시 남북관계가 민감해진 상황이었다. 따라서 진정인들이 예정하였던 2003. 11.월 경 비전향장기수들이 단체로 방북하는 것은 남북관계에 부 정적 영향을 미칠 가능성이 높다고 판단되었을 뿐 아니라, 진정인들이 금강산 지역에서 돌출행동을 하거나 북측이 이들의 돌출행동을 조장할 경우 금강산관광사업의 안정적 추진에 부정적 영향을 미칠 것이라고 판단되어, 「남북교류협력에관한법률」제9조제1항, 동법 시행령 제10조 제1항 및 제17조제4항 등 관련법령, 관계기관의 의견, 과거사례 등을 종합적으로 고려하여 진정인들의 금강산 관광을 불승인하였다. 2) 통일부의 협의요청에 의해 국가정보원이 통보한 각 진정인 들의 금강산관광 승인보류 원인은 다음과 같다.
4 김○○
- 6.25 한국전쟁시 ○○당에 입당한 후 20여회 민가에 침입하여 식 량 등을 강취하고 군부대를 습격하여 국군 5명을 살해한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 5 김○○
- 1959. 5. 간첩 안내원으로 선발되어 밀봉교육을 받고 1961. 9~1962. 3. 까지 5회에 걸쳐 동해안에 침투하여 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 6
김○○
섭
- 6.25 한국전쟁시 ○○○○당 산하단체인 ○○○동맹에 가입하여 활약하다가 1950. 10. 유격대에 편입, 도로파괴 및 불온유인물을 살포 하고 같은 해 12. ○○산에 입산, 빨치산 및 노동당에 가입하여 경찰서 등을 습격한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 7 박○○
- 9.28 수복 후 월북, 대남공작원으로 선발되어 밀봉교육 및 국가기 밀 탐지 등의 지령을 받고 1953. 8. 국내에 잠입하였으나 아군에게 발 각되어 북한으로 탈출하였다가 1954. 9. 재차 잠입, 검거되어 간첩 미 수인 자로,
- 보안관찰 대상자임. 8 박○○
- 1960. 3. ○○ ○○군 소재 수산사업소에 근무하던 중 밀봉교육을 받고 1960. 11.~ 1962. 6.경까지 무장간첩선의 수부장, 선장으로 수회 에 걸쳐 남파간첩을 승선시켜주는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 9 안○○
- 6.25 한국전쟁 당시 ○○○위원장으로 주민을 강제입대시키는 한 편, 생필품을 인민군에게 제공하고, 9.28 수복시 월북하여 유격전술 및 대남공작 교양을 받고 유격대 분대장으로 ○○도에 침투한 후 식 량을 약탈하고, 군사기밀을 탐지하여 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 10 안○○
- 6.25 한국전쟁 당시 지역 민청에 가입, 부역활동을 하다가 9.28 수복 후 전북 정읍 소재 운장산에 입산하여 빨치산 활동을 하면서 민 가 습격, 방화, 살인 약탈을 자행하고, 1964. 9. 6. 월북기도한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 11 양○○
- 1967. 6. ○○ ○○도에서 조업 중 납북되어 귀환을 거부, 1970. 11. 까지 밀봉교육을 받고 ○○강을 통해 잠입하여 같은 해 12.까지 경찰 관을 살해하려고 암약하는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 12 양○○
- 1961. 5.경 남파간첩과 접선, 북한 공작선 편으로 밀입북하여 ○○에 서 대남공작에 필요한 밀봉교육을 받은 후, 1961. 6. 6. 지하당을 건설하 라는 지령을 받고 공작금 한화 20만환, 미화 6,000불을 수령하고 남파되 어 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 13 이○○
- 간첩으로 활동하다 검거되어 무기징역을 선고받고 복역중 1991.2월 가석방 출소된 자로
- 재범 등을 방지하기 위해 1991.8월부터 보안관찰처분을 받아오다 2003. 9. 25. 갱신여부 심의시 수차에 걸친 기간 연장, 고령 등을 고려 하여 보안관찰 면제처분을 받았으나,
- 2003. 11월 여타 피보안관찰자 등과 함께 방북할 경우 집단 돌출행 동에 동조할 가능성이 있는 것으로 판단되어 보류하였음. 14 이○○
- 이적단체인 ○○○간부(남측본부 명예의장)로 적극 활동중인 자로
- 2003. 12월 ○○○북측본부로부터 2,200만원 수수 등 혐의로 ○○지 방경찰청 보안2과에서 불구속 수사를 받고, ○○○○지방검찰청에서 2004. 06. 30. 현재 수사중인 자임. 15 이○○
- 1950. 8. 인민군에 입대하여 참전하였다가 ○○산에 입산하여 유격 대원으로 활동하면서 경찰관 8명을 살해하고 식량 등을 강취하였고,
1972. 8. ○○을 경유하여 북한으로 가기 위하여 입항선박을 탐문하는 등 월북예비한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 16 임○○
- 6.25 한국전쟁 당시 유격대원에 편입되어 초급정치지도원으로 ○
○ ○○ 일대 민가를 20여회 습격하여 양곡 등을 탈취하고 열차를 습 격하고 ○○군 소재 지서 등을 습격하여 유격대원으로 활동하는 등 부역을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 17 최○○
- 1969. 8. 남파간첩에게 포섭되어 동인들이 검문을 피하도록 도와주는 등 간첩을 방조하고 동인들과 함께 월북하려다가 검거, 1973. 2. 복역 중 반국가단체인 "○○○○○○○○○○(일명 ○○ ○)"에 가입하고 출소 후 조직원에게 서신을 연락하면서 북한을 찬양.고무한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 18 허○○
- 해방 직후 ○○당에 가입, 활동하다가 6.25 한국전쟁 당시 ○○ ○○
에서 빨치산활동을 하였으며, 9.28 수복시 월북하여 간첩교육을 받고 1954. 8. 5. 공작금 30만원을 수수하여 ○○ ○○군 해안에 상륙, 간첩 유숙용 아지트를 설치한 후 상륙 루트선을 구축하려다가 검거된 자로,
- 보안관찰 대상자임. 나. 불승인통보의 절차상 하자 여부
「남북교류협력법시행령」제10조에 의할 때 북한방문증명서를 발급받고자 하는 남한 주민은 방문 20일전까지 관련서류를 통일부장관 에게 제출하여야 하나, 금강산관광객의 경우 통상적으로 7일전 신청하 게 하고 방북 1~2일 전 승인여부 결정 및 통보를 하고 있다. 이 사건 에서 통일부는 ○○○○(주)으로부터 북한방문증명서 발급신청을 받은 즉시 관계부처 협의를 시작하는 등 신속하게 조치를 하였으나, 관계기
관 협의에 시간이 소요되어 어쩔 수 없이 협의가 완료된 2003. 11. 13. 방북불승인을 결정, 같은 날 18:50 경 통보할 수밖에 없었으며, 사업자 에게 일괄통지 하던 관행과는 달리 공식적인 통보절차 이외에도 같은 날 21:00경 신청관계자를 만나 설명할 기회를 마련하기도 하였던 바,
금강산 관광승인여부 통보기간에 대한 규정도 없고 업무처리를 위해 불가피하게 시간이 소요된 것이므로 이에 절차상 하자가 있다고 할 수 없다. 2. 관계기관 의견 가. 경찰청장 경찰청은 국가정보원의 「북한관광 신청자 신원조사 지침」에 근거하여 통일부가 협의 요청 시 북한관광 신청자 중 국가정보원 조사 대상자가 있는지 판단하여 기초 자료를 송부하고 있으며 여행적부 결 정권한은 가지고 있지 않은 바, 이 사건 신청자 중 진정인 18명을 포 함하여 총 29명이 과거 국가보안법 위반 등으로 형사처벌을 받은 사실 이 있어 국가정보원 조사대상에 해당된다고 판단, 이를 국가정보원과 통일부에 통보 하였다. 나. 법무부장관 법무부는 「남북교류협력에관한법률시행령」제12조에 근거하여 통일부가 협의 요청 시 북한관광 신청자의 승인여부에 관한 의견을 통 보하고 있으며, 여행적부 결정권한은 가지고 있지 않은 바, 이 사건 신 청자 중 17명이 보안관찰 대상자로 북한의 비전향장기수 송환주장 상 황 등을 고려할 때 승인하지 않는 것이 타당하다는 의견을 회신하였
고, 통일부는 17명 중 관광신청을 철회한 3명을 제외하고 14명 전원에 대해 불승인 처분하였다. 다. 국가정보원장 국가정보원은 「여권법」 및 「북한관광신청자신원조사지침」
에 근거하여 국가보안법 등 위반으로 선고형량 합계 7년 이상인 자 중 형이 실효되지 아니하였거나 보안관찰처분 중에 있는 자 등에 대해 신 원조사를 실시하고 있으며, 여행적부 결정권한은 가지고 있지 않다. 신 원조사대상에 해당한다 하여도 특이동향이 없을 경우 "적합"의견을 통 보하지만, 이 사건 국가정보원조사대상자에 해당하는 29명 중 총18명 (전원 이 사건 진정인)에 대하여는 국익을 현저히 해할 위험성이 있는 것으로 판단하여 "보류" 의견을 통보한 것이고, 통일부는 18명 전원에 대해 불승인 처분하였다.
Ⅲ. 관련법령 1. 구 남북교류협력에관한법률(2005. 5. 31. 법률 7539호로 일부개정 되기 전의 것) 제9조(남.북한왕래) ①남한과 북한의 주민이 남한과 북한을 왕 래하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 통일원장관이 발 급한 증명서를 소지하여야 한다. (중략)
③남한의 주민이 북한의 주민등과 회합.통신 기타의 방법으로 접촉하고자 할 때에는 통일원장관의 승인을 얻어야 한다.
④제1항의 규정에 의한 증명서의 발급절차, 제2항의 규정에 의한
재외국민의 범위와 신고절차 및 제3항의 규정에 의한 승인절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 2. 남북교류협력에관한법률시행령 제10조(증명서의 발급신청) ①법 제9조 제1항의 규정에 의하여 북한방문증명서를 발급하고자 하는 남한주민은 방문 20일 전까지 다음 각호의 서류를 통일부장관에게 제출하여야 한다. (생략) 제12조(증명서발급의 협의)통일부장관은 제10조의 규정에 의하여 신청받은 내용이 중요한 경우에는 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다. 제17조(증명서의 반납 등) (중략) ④통일부장관은 방문증명서를 발급받은 자가 남북교류.협력을 저해할 우려가 있거나 국가안전보 장.공공질서 또는 공공복리를 저해할 우려가 있을 때에는 그 발급결 정을 취소할 수 있다. 3. 금강산관광객북한방문절차에대한특례 (통일부 고시) 제4조(증명서발급협의) 통일부장관은 신청서를 접수하면, 협의를 위하여 별지 제2호의 서식에 의한 북한방문증명서발급신청자명단을 국 가정보원에 통보한다. 4. 북한관광신청자신원조사지침 (국가정보원 지침) 제8조 신변안전 위해가 우려되거나 대한민국의 이익 또는 공공의 안전을 현저히 해할 우려가 있는 자는 관광 부적합자에 해당
5. 행정절차법 제20조(처분기준의 설정.공표) (중략)②제1항의 규정에 의한 처 분기준을 공표하는 것이 당해 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공 의 안전 또는 복리를 현저히 해하는 것으로 인정될만한 상당한 이유가 있는 경우에는 이를 공표하지 않을 수 있다. 제23조(처분의 이유제시) ①행정청은 처분을 하는 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순.반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이 유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급을 요하는 경우
②행정청은 제1항 제2호 및 제3호의 경우에 처분후 당사자가 요 청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
Ⅳ. 인정사실 1. 이 사건 관광신청에 대한 처리 경위는 다음과 같다. 2003. 11. 7. ○○○○(주)은 통일부에 총 638명의 북한방문증명서 발급신청 통일부는 법무부와 경찰청에 북한방문 증명서 발급 신청 협의 2003. 11. 10. 경찰청은 통일부와 국가정보 원에 북한방문증명서 발급신청자 신원조사 결과 통보
법무부 출입관리국은 통일부에 의견회신 2003. 11. 11. 법무부 법무실은 통일부에 의견회신 2003. 11. 13. 국가정보원은 통일부에 의견회신 통일부는 ○○(주)에 619명의 북한방문 승인 및 19 명의 불승인 통지 2003. 11. 14. 금강산 관광 시작일 2. 진정인들 중 진정인 1. 2. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 15. 16. 17. 18. 은 보안관찰대상자이고, 진정인 13.은 보안관찰면제처분을 받은 자이다. 3. 진정인들 중 진정인 3.은 ○○○○○연합 부의장으로 활동하고 있는 자이며, 진정인 14.는 ○○○남측본부 명예의장으로 2000. 9. ○○
○북측본부로부터 3324만원을 수수한 혐의로 2004. 8. ○○○○지방검찰 청에 의해 불구속 기소되었다. 4. 국가정보원은 조사대상자 29명 중 총18명(전원 이 사건 진정인)에 대하여 "보류" 의견을 통보하였고, 통일부는 이들 18명 전원에 대해 불 승인 처분하였다. 그러나 본건 진정인이 아닌 자로서 ○○○감사 이○
○, ○○○○○부의장 박○○, ○○○○○고문 박○○, 최○○은 금강산관 광 승인을 받은 사실이 있다. 5. 피진정인은 2003. 11. 13. 국가정보원으로부터 진정인 18명을 포함 하여 총 29명에 대한 북한관광신청 신원특이자 신원조회결과 회보를 받고 같은 날 ○○○○(주)에 이를 통보하였으며, ○○○○(주)은 같은 날 19:30경 ○○○통일후원회 위원장 노○○에게 관광 불승인자 명단을 통 보하였다.
6. 금강산관광 신청과 관련하여 승인여부 통지기한 및 소명절차에 대한 규정은 없다.
Ⅴ. 판단 1. 금강산관광 불승인에 대하여 가. 금강산 관광을 위해서는 「남북교류협력에관한법률」제9조제3 항에 근거하여 통일부장관의 승인을 받아야 하는 바, 남북관계의 특수 성을 고려할 때 통일부장관의 방북 승인은 신청인의 방북목적, 범죄전 력, 활동상황, 정치적 성향 등 신청인의 개인적 사유뿐 아니라 신청 당 시 남북관계, 국내외 정치.경제, 관계기관의 의견 등 제반 상황을 고 려하여야 하는 고도의 정치성을 띤 행위로 다른 행정행위에 비해 보다 폭넓은 재량의 범위가 인정된다고 할 것이다. 나. 행정청의 재량에 속하는 처분이라도 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에는 이를 위법하다고 할 수 있겠으나, 이 사건 방 북신청 불승인처분을 판단하건대 진정인들은 현재 보안관찰 대상자이 거나 보안관찰대상자이었다가 면제된 자, ○○○간부인 자들로 18명 다수가 신청한 점, 이 사건 방북신청이 있기 얼마 전 2003. 9. 2. "비전 향장기수 송환추진위원회"에서 북한측이 비전향 장기수 30명의 2차 북 송을 요구하였고, 2003. 10. 14.~17. 제12차 남북장관급회담에서 북측이 비전향 장기수의 송환문제를 제기하는 등 시기적으로 비전향 장기수
문제가 남북관계 현안이 된 상황인 점, 인정사실 4.에서와 같이 ○○○
관련자 중에도 금강산 관광을 승인받은 사람이 있으므로 진정인 3. 14.에 대한 불승인 처분은 그들의 ○○○ 관련정도와 활동성에 근거한 것으로 판단된다는 점을 고려할 때, 피진정인이 대북관계 및 금강산관 광사업의 안정적 추진에 미칠 부정적 영향을 고려하여 진정인들의 금 강산 관광을 불승인한 것이 재량권 범위를 현저히 일탈하였다고 할 수 없다. 2. 불승인통보의 절차상 하자에 대하여 불승인처분 전 소명의 기회를 부여하지 아니한 것, 불승인통보를 늦게 한 것 또한 출발 7일전까지 북한방문 증명서 발급신청을 받는 점, 관계기관과의 협의과정을 고려할 때 불가피한 측면이 있어 피진정 인의 재량권 범위를 현저히 일탈하였다고 할 수 없다. 3. 금강산 관광 승인 근거규정에 대하여 통일부장관이 이 사건 북한관광 불승인 처분 이후 승인기준을 완화 하여 2005. 7. 15. ~ 17. 진정인 2. 4. 5. 9. 12.를 포함한 ○○○관계자 및 보안관찰 대상자의 금강산 관광을 국가정보원의 부적합 의견에도 불구하고 승인한 점, 2005. 3. 3. ~ 5. 진정인 1.의 금강산 방문을 승인 한 점, 관광활성화를 위해 행정절차 간소화 방안을 모색 중인 점, 국제 정세 및 남북관계의 유동적 상황과 이에 대한 유연한 대처의 필요성 등을 고려할 때, 「남북교류협력에관한법률」제9조제1항, 동법 시행령 제10조제1항 및 제17조제4항 등 방북승인에 관한 현 규정이 통일부장 관의 재량의 범위를 지나치게 확대하여 위법하다고 보기 어렵다.
Ⅵ. 결론 따라서 피진정인이 진정인들의 금강산 관광을 불승인한 것, 소명기 회를 부여하지 않은 것, 불승인통보를 늦게 한 것은 재량의 범위를 일 탈하지 아니하여 인권침해 및 차별행위로 볼 수 없으므로 「국가인권 위원회법」제39조 제1항 제2호에 의거 주문과 같이 결정한다.
Ⅶ. 위원 신혜수의 별개의견 1. 판단 금강산 관광 신청자에 대한 승인.불승인은 남북관계의 특수성을 고려할 때 신청인의 개인적 사유와 더불어 국내외 정치적 사정 등 여 러 상황을 고려하여야 하는 고도의 정치성을 띤 행위로 다른 행정행위 에 비해 보다 폭넓은 범위가 인정된다고 보는 점에서는 다수의견과 다 름이 없으나, 폭넓은 재량권을 인정한다 할지라도 진정인 18명 중 일 부에 대해서는 재량의 범위를 일탈하여 권한행사 되었다고 판단되는 바, 진정인 13.은 이 사건 금강산관광을 신청하기 전 이미 보안관찰 면 제처분을 받은 자임에도 불승인 되었고, 이 사건 진정인이 아닌 다른
○○○간부들은 금강산관광이 승인되었음에도 진정인 3.은 ○○○
○○연합 부의장이라는 이유로 불승인 되었으므로, 진정인 13. 및 3.에 대한 관광 불승인 처분은 재량권 남용이라고 판단된다. 그러나 이 사건 진정이 제기된 이후 금강산관광 승인기준이 완화되
어 ○○○관계자 등의 관광이 폭넓게 허용되고 있는 바, 별도의 구제 조치가 필요하지 아니하다고 인정하여 「국가인권위원회법」제39조 제 1항 제3호에 의거 주문과 같이 결정한다. 2. 결론 이상과 같이 이 사건에 대한 기각 결정에 대해서는 다수의견과 결 론을 같이 하나, 이를 뒷받침하는 이유에 있어서는 견해를 달리하므로 별개의견을 밝힌다.
전 원 위 원 회
결 정
사 건 03진차655 사상에 의한 방북승인차별
진 정 인 1. 권○○
2. 기○○
3. 김○○
4. 김○○
5. 김○○
6. 김○○
7. 박○○
8. 박○○
9. 안○○
10. 안○○
11. 양○○
12. 양○○
13. 이○○
14. 이○○
15. 이○○
16. 임○○
17. 최○○
18. 허○○
피진정인 통일부장관
주 문
이 사건 진정을 기각한다.
이 유
Ⅰ. 진정요지
진정인 1. 내지 18. (이하 “진정인들”이라 한다)은 "○○○○○후원회"
가 주관하는 2003. 11. 14. ~ 11. 16.(2박3일) 일정의 "할머니, 할아버지
와 함께 하는 금강산 육로기행"에 참가하고자 신청하였으나, 통일부는
총 130여명의 신청자 중 진정인들에 대하여 보안관찰대상자이고 ○○○
○○○○연합(이하 “○○○”이라 함) 관련자라는 이유로 관광 출발예정일
하루 전날 저녁에 불승인 통보를 하였고 진정인들은 아무런 소명 기회
도 가질 수 없었던 바, 관광을 불승인한 것, 불승인처분을 하기 전 소
명기회를 부여하지 않은 것과 불승인처분을 늦게 한 것은 보안관찰법
을 자의적으로 판단한 위법행위이고 행복추구권의 침해이며 사상을 이
유로 한 차별이다.
Ⅱ. 피진정인 주장요지 및 관계기관 의견
연
번
진정인 보류사유
1 권○○
- 숙부로부터 난수표, 암호표, 무전기 등을 인수받고, 1970. 5. 간첩과 접
선하여 북 전단 4,000여장을 제작하여 ○○ ○○등지에 살포하는 등 간첩
활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
2 기○○
- 1966. 8. ○○당에 입당, 북괴로 탈출할 것을 예비·음모하고 지령에 따
라 동창생들을 포섭하고 해안의 지형을 탐지하는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
3 김○○ - 이적단체인 ○○○간부(○○연합 부의장)로 적극 활동중인 자임.
1. 피진정인 주장요지
가. 금강산 관광불승인 이유
1) 2003. 9. 2. "비전향장기수송환추진위원회"가 비전향장기수
30명의 2차 북송을 요구하였고, 2003. 10. 14. ~ 10. 17. 제12차 남북장
관급회담에서 북한측이 비전향장기수 송환문제를 제기하여 2003. 11.월
당시 남북관계가 민감해진 상황이었다. 따라서 진정인들이 예정하였던
2003. 11.월 경 비전향장기수들이 단체로 방북하는 것은 남북관계에 부
정적 영향을 미칠 가능성이 높다고 판단되었을 뿐 아니라, 진정인들이
금강산 지역에서 돌출행동을 하거나 북측이 이들의 돌출행동을 조장할
경우 금강산관광사업의 안정적 추진에 부정적 영향을 미칠 것이라고
판단되어, 「남북교류협력에관한법률」제9조제1항, 동법 시행령 제10조
제1항 및 제17조제4항 등 관련법령, 관계기관의 의견, 과거사례 등을
종합적으로 고려하여 진정인들의 금강산 관광을 불승인하였다.
2) 통일부의 협의요청에 의해 국가정보원이 통보한 각 진정인
들의 금강산관광 승인보류 원인은 다음과 같다.
4 김○○
- 6·25 한국전쟁시 ○○당에 입당한 후 20여회 민가에 침입하여 식
량 등을 강취하고 군부대를 습격하여 국군 5명을 살해한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
5 김○○
- 1959. 5. 간첩 안내원으로 선발되어 밀봉교육을 받고 1961. 9?1962.
3. 까지 5회에 걸쳐 동해안에 침투하여 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
6
김○○
섭
- 6·25 한국전쟁시 ○○○○당 산하단체인 ○○○동맹에 가입하여
활약하다가 1950. 10. 유격대에 편입, 도로파괴 및 불온유인물을 살포
하고 같은 해 12. ○○산에 입산, 빨치산 및 노동당에 가입하여 경찰서
등을 습격한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
7 박○○
- 9·28 수복 후 월북, 대남공작원으로 선발되어 밀봉교육 및 국가기
밀 탐지 등의 지령을 받고 1953. 8. 국내에 잠입하였으나 아군에게 발
각되어 북한으로 탈출하였다가 1954. 9. 재차 잠입, 검거되어 간첩 미
수인 자로,
- 보안관찰 대상자임.
8 박○○
- 1960. 3. ○○ ○○군 소재 수산사업소에 근무하던 중 밀봉교육을
받고 1960. 11.? 1962. 6.경까지 무장간첩선의 수부장, 선장으로 수회
에 걸쳐 남파간첩을 승선시켜주는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
9 안○○
- 6·25 한국전쟁 당시 ○○○위원장으로 주민을 강제입대시키는 한
편, 생필품을 인민군에게 제공하고, 9·28 수복시 월북하여 유격전술
및 대남공작 교양을 받고 유격대 분대장으로 ○○도에 침투한 후 식
량을 약탈하고, 군사기밀을 탐지하여 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
10 안○○
- 6·25 한국전쟁 당시 지역 민청에 가입, 부역활동을 하다가 9·28
수복 후 전북 정읍 소재 운장산에 입산하여 빨치산 활동을 하면서 민
가 습격, 방화, 살인 약탈을 자행하고, 1964. 9. 6. 월북기도한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
11 양○○
- 1967. 6. ○○ ○○도에서 조업 중 납북되어 귀환을 거부, 1970. 11.
까지 밀봉교육을 받고 ○○강을 통해 잠입하여 같은 해 12.까지 경찰
관을 살해하려고 암약하는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
12 양○○
- 1961. 5.경 남파간첩과 접선, 북한 공작선 편으로 밀입북하여 ○○에
서 대남공작에 필요한 밀봉교육을 받은 후, 1961. 6. 6. 지하당을 건설하
라는 지령을 받고 공작금 한화 20만환, 미화 6,000불을 수령하고 남파되
어 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
13 이○○
- 간첩으로 활동하다 검거되어 무기징역을 선고받고 복역중 1991.2월
가석방 출소된 자로
- 재범 등을 방지하기 위해 1991.8월부터 보안관찰처분을 받아오다
2003. 9. 25. 갱신여부 심의시 수차에 걸친 기간 연장, 고령 등을 고려
하여 보안관찰 면제처분을 받았으나,
- 2003. 11월 여타 피보안관찰자 등과 함께 방북할 경우 집단 돌출행
동에 동조할 가능성이 있는 것으로 판단되어 보류하였음.
14 이○○
- 이적단체인 ○○○간부(남측본부 명예의장)로 적극 활동중인 자로
- 2003. 12월 ○○○북측본부로부터 2,200만원 수수 등 혐의로 ○○지
방경찰청 보안2과에서 불구속 수사를 받고, ○○○○지방검찰청에서
2004. 06. 30. 현재 수사중인 자임.
15 이○○
- 1950. 8. 인민군에 입대하여 참전하였다가 ○○산에 입산하여 유격
대원으로 활동하면서 경찰관 8명을 살해하고 식량 등을 강취하였고,
1972. 8. ○○을 경유하여 북한으로 가기 위하여 입항선박을 탐문하는
등 월북예비한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
16 임○○
- 6·25 한국전쟁 당시 유격대원에 편입되어 초급정치지도원으로 ○
○ ○○ 일대 민가를 20여회 습격하여 양곡 등을 탈취하고 열차를 습
격하고 ○○군 소재 지서 등을 습격하여 유격대원으로 활동하는 등
부역을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
17 최○○
- 1969. 8. 남파간첩에게 포섭되어 동인들이 검문을 피하도록 도와주는
등 간첩을 방조하고 동인들과 함께 월북하려다가 검거, 1973. 2. 복역
중 반국가단체인 "○○○○○○○○○○(일명 ○○ ○)"에 가입하고 출소
후 조직원에게 서신을 연락하면서 북한을 찬양·고무한 자로,
- 보안관찰 대상자임.
18 허○○
- 해방 직후 ○○당에 가입, 활동하다가 6·25 한국전쟁 당시 ○○ ○○
에서 빨치산활동을 하였으며, 9·28 수복시 월북하여 간첩교육을 받고
1954. 8. 5. 공작금 30만원을 수수하여 ○○ ○○군 해안에 상륙, 간첩
유숙용 아지트를 설치한 후 상륙 루트선을 구축하려다가 검거된 자로,
- 보안관찰 대상자임.
나. 불승인통보의 절차상 하자 여부
「남북교류협력법시행령」제10조에 의할 때 북한방문증명서를
발급받고자 하는 남한 주민은 방문 20일전까지 관련서류를 통일부장관
에게 제출하여야 하나, 금강산관광객의 경우 통상적으로 7일전 신청하
게 하고 방북 1~2일 전 승인여부 결정 및 통보를 하고 있다. 이 사건
에서 통일부는 ○○○○(주)으로부터 북한방문증명서 발급신청을 받은
즉시 관계부처 협의를 시작하는 등 신속하게 조치를 하였으나, 관계기
관 협의에 시간이 소요되어 어쩔 수 없이 협의가 완료된 2003. 11. 13.
방북불승인을 결정, 같은 날 18:50 경 통보할 수밖에 없었으며, 사업자
에게 일괄통지 하던 관행과는 달리 공식적인 통보절차 이외에도 같은
날 21:00경 신청관계자를 만나 설명할 기회를 마련하기도 하였던 바,
금강산 관광승인여부 통보기간에 대한 규정도 없고 업무처리를 위해
불가피하게 시간이 소요된 것이므로 이에 절차상 하자가 있다고 할 수
없다.
2. 관계기관 의견
가. 경찰청장
경찰청은 국가정보원의 「북한관광 신청자 신원조사 지침」에
근거하여 통일부가 협의 요청 시 북한관광 신청자 중 국가정보원 조사
대상자가 있는지 판단하여 기초 자료를 송부하고 있으며 여행적부 결
정권한은 가지고 있지 않은 바, 이 사건 신청자 중 진정인 18명을 포
함하여 총 29명이 과거 국가보안법 위반 등으로 형사처벌을 받은 사실
이 있어 국가정보원 조사대상에 해당된다고 판단, 이를 국가정보원과
통일부에 통보 하였다.
나. 법무부장관
법무부는 「남북교류협력에관한법률시행령」제12조에 근거하여
통일부가 협의 요청 시 북한관광 신청자의 승인여부에 관한 의견을 통
보하고 있으며, 여행적부 결정권한은 가지고 있지 않은 바, 이 사건 신
청자 중 17명이 보안관찰 대상자로 북한의 비전향장기수 송환주장 상
황 등을 고려할 때 승인하지 않는 것이 타당하다는 의견을 회신하였
고, 통일부는 17명 중 관광신청을 철회한 3명을 제외하고 14명 전원에
대해 불승인 처분하였다.
다. 국가정보원장
국가정보원은 「여권법」 및 「북한관광신청자신원조사지침」
에 근거하여 국가보안법 등 위반으로 선고형량 합계 7년 이상인 자 중
형이 실효되지 아니하였거나 보안관찰처분 중에 있는 자 등에 대해 신
원조사를 실시하고 있으며, 여행적부 결정권한은 가지고 있지 않다. 신
원조사대상에 해당한다 하여도 특이동향이 없을 경우 "적합"의견을 통
보하지만, 이 사건 국가정보원조사대상자에 해당하는 29명 중 총18명
(전원 이 사건 진정인)에 대하여는 국익을 현저히 해할 위험성이 있는
것으로 판단하여 "보류" 의견을 통보한 것이고, 통일부는 18명 전원에
대해 불승인 처분하였다.
Ⅲ. 관련법령
1. 구 남북교류협력에관한법률(2005. 5. 31. 법률 7539호로 일부개정
되기 전의 것)
제9조(남·북한왕래) ①남한과 북한의 주민이 남한과 북한을 왕
래하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 통일원장관이 발
급한 증명서를 소지하여야 한다. (중략)
③남한의 주민이 북한의 주민등과 회합·통신 기타의 방법으로
접촉하고자 할 때에는 통일원장관의 승인을 얻어야 한다.
④제1항의 규정에 의한 증명서의 발급절차, 제2항의 규정에 의한
재외국민의 범위와 신고절차 및 제3항의 규정에 의한 승인절차 등에
관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
2. 남북교류협력에관한법률시행령
제10조(증명서의 발급신청) ①법 제9조 제1항의 규정에 의하여
북한방문증명서를 발급하고자 하는 남한주민은 방문 20일 전까지 다음
각호의 서류를 통일부장관에게 제출하여야 한다. (생략)
제12조(증명서발급의 협의)통일부장관은 제10조의 규정에 의하여
신청받은 내용이 중요한 경우에는 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다.
제17조(증명서의 반납 등) (중략) ④통일부장관은 방문증명서를
발급받은 자가 남북교류·협력을 저해할 우려가 있거나 국가안전보
장·공공질서 또는 공공복리를 저해할 우려가 있을 때에는 그 발급결
정을 취소할 수 있다.
3. 금강산관광객북한방문절차에대한특례 (통일부 고시)
제4조(증명서발급협의) 통일부장관은 신청서를 접수하면, 협의를
위하여 별지 제2호의 서식에 의한 북한방문증명서발급신청자명단을 국
가정보원에 통보한다.
4. 북한관광신청자신원조사지침 (국가정보원 지침)
제8조 신변안전 위해가 우려되거나 대한민국의 이익 또는 공공의
안전을 현저히 해할 우려가 있는 자는 관광 부적합자에 해당
5. 행정절차법
제20조(처분기준의 설정·공표) (중략)②제1항의 규정에 의한 처
분기준을 공표하는 것이 당해 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공
의 안전 또는 복리를 현저히 해하는 것으로 인정될만한 상당한 이유가
있는 경우에는 이를 공표하지 않을 수 있다.
제23조(처분의 이유제시) ①행정청은 처분을 하는 때에는 다음
각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를
제시하여야 한다.
1. 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우
2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이
유를 명백히 알 수 있는 경우
3. 긴급을 요하는 경우
②행정청은 제1항 제2호 및 제3호의 경우에 처분후 당사자가 요
청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
Ⅳ. 인정사실
1. 이 사건 관광신청에 대한 처리 경위는 다음과 같다.
2003. 11. 7. ○○○○(주)은 통일부에 총 638명의 북한방문증명서
발급신청
통일부는 법무부와 경찰청에 북한방문 증명서 발급
신청 협의 2003. 11. 10. 경찰청은 통일부와 국가정보
원에 북한방문증명서 발급신청자 신원조사 결과 통보
법무부 출입관리국은 통일부에 의견회신
2003. 11. 11. 법무부 법무실은 통일부에 의견회신
2003. 11. 13. 국가정보원은 통일부에 의견회신
통일부는 ○○(주)에 619명의 북한방문 승인 및 19
명의 불승인 통지
2003. 11. 14. 금강산 관광 시작일
2. 진정인들 중 진정인 1. 2. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 15. 16. 17. 18.
은 보안관찰대상자이고, 진정인 13.은 보안관찰면제처분을 받은 자이다.
3. 진정인들 중 진정인 3.은 ○○○○○연합 부의장으로 활동하고
있는 자이며, 진정인 14.는 ○○○남측본부 명예의장으로 2000. 9. ○○
○북측본부로부터 3324만원을 수수한 혐의로 2004. 8. ○○○○지방검찰
청에 의해 불구속 기소되었다.
4. 국가정보원은 조사대상자 29명 중 총18명(전원 이 사건 진정인)에
대하여 "보류" 의견을 통보하였고, 통일부는 이들 18명 전원에 대해 불
승인 처분하였다. 그러나 본건 진정인이 아닌 자로서 ○○○감사 이○
○, ○○○○○부의장 박○○, ○○○○○고문 박○○, 최○○은 금강산관
광 승인을 받은 사실이 있다.
5. 피진정인은 2003. 11. 13. 국가정보원으로부터 진정인 18명을 포함
하여 총 29명에 대한 북한관광신청 신원특이자 신원조회결과 회보를
받고 같은 날 ○○○○(주)에 이를 통보하였으며, ○○○○(주)은 같은 날
19:30경 ○○○통일후원회 위원장 노○○에게 관광 불승인자 명단을 통
보하였다.
6. 금강산관광 신청과 관련하여 승인여부 통지기한 및 소명절차에
대한 규정은 없다.
Ⅴ. 판단
1. 금강산관광 불승인에 대하여
가. 금강산 관광을 위해서는 「남북교류협력에관한법률」제9조제3
항에 근거하여 통일부장관의 승인을 받아야 하는 바, 남북관계의 특수
성을 고려할 때 통일부장관의 방북 승인은 신청인의 방북목적, 범죄전
력, 활동상황, 정치적 성향 등 신청인의 개인적 사유뿐 아니라 신청 당
시 남북관계, 국내외 정치·경제, 관계기관의 의견 등 제반 상황을 고
려하여야 하는 고도의 정치성을 띤 행위로 다른 행정행위에 비해 보다
폭넓은 재량의 범위가 인정된다고 할 것이다.
나. 행정청의 재량에 속하는 처분이라도 재량권의 한계를 넘거나
그 남용이 있는 때에는 이를 위법하다고 할 수 있겠으나, 이 사건 방
북신청 불승인처분을 판단하건대 진정인들은 현재 보안관찰 대상자이
거나 보안관찰대상자이었다가 면제된 자, ○○○간부인 자들로 18명
다수가 신청한 점, 이 사건 방북신청이 있기 얼마 전 2003. 9. 2. "비전
향장기수 송환추진위원회"에서 북한측이 비전향 장기수 30명의 2차 북
송을 요구하였고, 2003. 10. 14.~17. 제12차 남북장관급회담에서 북측이
비전향 장기수의 송환문제를 제기하는 등 시기적으로 비전향 장기수
문제가 남북관계 현안이 된 상황인 점, 인정사실 4.에서와 같이 ○○○
관련자 중에도 금강산 관광을 승인받은 사람이 있으므로 진정인 3.
14.에 대한 불승인 처분은 그들의 ○○○ 관련정도와 활동성에 근거한
것으로 판단된다는 점을 고려할 때, 피진정인이 대북관계 및 금강산관
광사업의 안정적 추진에 미칠 부정적 영향을 고려하여 진정인들의 금
강산 관광을 불승인한 것이 재량권 범위를 현저히 일탈하였다고 할 수
없다.
2. 불승인통보의 절차상 하자에 대하여
불승인처분 전 소명의 기회를 부여하지 아니한 것, 불승인통보를
늦게 한 것 또한 출발 7일전까지 북한방문 증명서 발급신청을 받는
점, 관계기관과의 협의과정을 고려할 때 불가피한 측면이 있어 피진정
인의 재량권 범위를 현저히 일탈하였다고 할 수 없다.
3. 금강산 관광 승인 근거규정에 대하여
통일부장관이 이 사건 북한관광 불승인 처분 이후 승인기준을 완화
하여 2005. 7. 15. ~ 17. 진정인 2. 4. 5. 9. 12.를 포함한 ○○○관계자
및 보안관찰 대상자의 금강산 관광을 국가정보원의 부적합 의견에도
불구하고 승인한 점, 2005. 3. 3. ~ 5. 진정인 1.의 금강산 방문을 승인
한 점, 관광활성화를 위해 행정절차 간소화 방안을 모색 중인 점, 국제
정세 및 남북관계의 유동적 상황과 이에 대한 유연한 대처의 필요성
등을 고려할 때, 「남북교류협력에관한법률」제9조제1항, 동법 시행령
제10조제1항 및 제17조제4항 등 방북승인에 관한 현 규정이 통일부장
관의 재량의 범위를 지나치게 확대하여 위법하다고 보기 어렵다.
Ⅵ. 결론
따라서 피진정인이 진정인들의 금강산 관광을 불승인한 것, 소명기
회를 부여하지 않은 것, 불승인통보를 늦게 한 것은 재량의 범위를 일
탈하지 아니하여 인권침해 및 차별행위로 볼 수 없으므로 「국가인권
위원회법」제39조 제1항 제2호에 의거 주문과 같이 결정한다.
Ⅶ. 위원 신혜수의 별개의견
1. 판단
금강산 관광 신청자에 대한 승인·불승인은 남북관계의 특수성을
고려할 때 신청인의 개인적 사유와 더불어 국내외 정치적 사정 등 여
러 상황을 고려하여야 하는 고도의 정치성을 띤 행위로 다른 행정행위
에 비해 보다 폭넓은 범위가 인정된다고 보는 점에서는 다수의견과 다
름이 없으나, 폭넓은 재량권을 인정한다 할지라도 진정인 18명 중 일
부에 대해서는 재량의 범위를 일탈하여 권한행사 되었다고 판단되는
바, 진정인 13.은 이 사건 금강산관광을 신청하기 전 이미 보안관찰 면
제처분을 받은 자임에도 불승인 되었고, 이 사건 진정인이 아닌 다른
○○○간부들은 금강산관광이 승인되었음에도 진정인 3.은 ○○○
○○연합 부의장이라는 이유로 불승인 되었으므로, 진정인 13. 및 3.에
대한 관광 불승인 처분은 재량권 남용이라고 판단된다.
그러나 이 사건 진정이 제기된 이후 금강산관광 승인기준이 완화되
어 ○○○관계자 등의 관광이 폭넓게 허용되고 있는 바, 별도의 구제
조치가 필요하지 아니하다고 인정하여 「국가인권위원회법」제39조 제
1항 제3호에 의거 주문과 같이 결정한다.
2. 결론
이상과 같이 이 사건에 대한 기각 결정에 대해서는 다수의견과 결
론을 같이 하나, 이를 뒷받침하는 이유에 있어서는 견해를 달리하므로
별개의견을 밝힌다.
2005. 10. 24.
위 원 장 조 영 황
위 원 최 영 애
위 원 김 호 준
위 원 정 강 자
위 원 김 만 흠
위 원 이 해 학
위 원 나 천 수
위 원 정 인 섭
위 원 최 금 숙
위 원 신 혜 수
위 원 원 형 은
Ⅰ. 진정요지 진정인 1. 내지 18. (이하 “진정인들”이라 한다)은 "○○○○○후원회" 가 주관하는 2003. 11. 14. ~ 11. 16.(2박3일) 일정의 "할머니, 할아버지 와 함께 하는 금강산 육로기행"에 참가하고자 신청하였으나, 통일부는 총 130여명의 신청자 중 진정인들에 대하여 보안관찰대상자이고 ○○○
○○○○연합(이하 “○○○”이라 함) 관련자라는 이유로 관광 출발예정일 하루 전날 저녁에 불승인 통보를 하였고 진정인들은 아무런 소명 기회 도 가질 수 없었던 바, 관광을 불승인한 것, 불승인처분을 하기 전 소 명기회를 부여하지 않은 것과 불승인처분을 늦게 한 것은 보안관찰법 을 자의적으로 판단한 위법행위이고 행복추구권의 침해이며 사상을 이 유로 한 차별이다.
Ⅱ. 피진정인 주장요지 및 관계기관 의견
연 번
진정인 보류사유 1 권○○
- 숙부로부터 난수표, 암호표, 무전기 등을 인수받고, 1970. 5. 간첩과 접 선하여 북 전단 4,000여장을 제작하여 ○○ ○○등지에 살포하는 등 간첩 활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 2 기○○
- 1966. 8. ○○당에 입당, 북괴로 탈출할 것을 예비.음모하고 지령에 따 라 동창생들을 포섭하고 해안의 지형을 탐지하는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 3 김○○ - 이적단체인 ○○○간부(○○연합 부의장)로 적극 활동중인 자임. 1. 피진정인 주장요지 가. 금강산 관광불승인 이유 1) 2003. 9. 2. "비전향장기수송환추진위원회"가 비전향장기수 30명의 2차 북송을 요구하였고, 2003. 10. 14. ~ 10. 17. 제12차 남북장 관급회담에서 북한측이 비전향장기수 송환문제를 제기하여 2003. 11.월 당시 남북관계가 민감해진 상황이었다. 따라서 진정인들이 예정하였던 2003. 11.월 경 비전향장기수들이 단체로 방북하는 것은 남북관계에 부 정적 영향을 미칠 가능성이 높다고 판단되었을 뿐 아니라, 진정인들이 금강산 지역에서 돌출행동을 하거나 북측이 이들의 돌출행동을 조장할 경우 금강산관광사업의 안정적 추진에 부정적 영향을 미칠 것이라고 판단되어, 「남북교류협력에관한법률」제9조제1항, 동법 시행령 제10조 제1항 및 제17조제4항 등 관련법령, 관계기관의 의견, 과거사례 등을 종합적으로 고려하여 진정인들의 금강산 관광을 불승인하였다. 2) 통일부의 협의요청에 의해 국가정보원이 통보한 각 진정인 들의 금강산관광 승인보류 원인은 다음과 같다.
4 김○○
- 6.25 한국전쟁시 ○○당에 입당한 후 20여회 민가에 침입하여 식 량 등을 강취하고 군부대를 습격하여 국군 5명을 살해한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 5 김○○
- 1959. 5. 간첩 안내원으로 선발되어 밀봉교육을 받고 1961. 9~1962. 3. 까지 5회에 걸쳐 동해안에 침투하여 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 6
김○○
섭
- 6.25 한국전쟁시 ○○○○당 산하단체인 ○○○동맹에 가입하여 활약하다가 1950. 10. 유격대에 편입, 도로파괴 및 불온유인물을 살포 하고 같은 해 12. ○○산에 입산, 빨치산 및 노동당에 가입하여 경찰서 등을 습격한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 7 박○○
- 9.28 수복 후 월북, 대남공작원으로 선발되어 밀봉교육 및 국가기 밀 탐지 등의 지령을 받고 1953. 8. 국내에 잠입하였으나 아군에게 발 각되어 북한으로 탈출하였다가 1954. 9. 재차 잠입, 검거되어 간첩 미 수인 자로,
- 보안관찰 대상자임. 8 박○○
- 1960. 3. ○○ ○○군 소재 수산사업소에 근무하던 중 밀봉교육을 받고 1960. 11.~ 1962. 6.경까지 무장간첩선의 수부장, 선장으로 수회 에 걸쳐 남파간첩을 승선시켜주는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 9 안○○
- 6.25 한국전쟁 당시 ○○○위원장으로 주민을 강제입대시키는 한 편, 생필품을 인민군에게 제공하고, 9.28 수복시 월북하여 유격전술 및 대남공작 교양을 받고 유격대 분대장으로 ○○도에 침투한 후 식 량을 약탈하고, 군사기밀을 탐지하여 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 10 안○○
- 6.25 한국전쟁 당시 지역 민청에 가입, 부역활동을 하다가 9.28 수복 후 전북 정읍 소재 운장산에 입산하여 빨치산 활동을 하면서 민 가 습격, 방화, 살인 약탈을 자행하고, 1964. 9. 6. 월북기도한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 11 양○○
- 1967. 6. ○○ ○○도에서 조업 중 납북되어 귀환을 거부, 1970. 11. 까지 밀봉교육을 받고 ○○강을 통해 잠입하여 같은 해 12.까지 경찰 관을 살해하려고 암약하는 등 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 12 양○○
- 1961. 5.경 남파간첩과 접선, 북한 공작선 편으로 밀입북하여 ○○에 서 대남공작에 필요한 밀봉교육을 받은 후, 1961. 6. 6. 지하당을 건설하 라는 지령을 받고 공작금 한화 20만환, 미화 6,000불을 수령하고 남파되 어 간첩활동을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 13 이○○
- 간첩으로 활동하다 검거되어 무기징역을 선고받고 복역중 1991.2월 가석방 출소된 자로
- 재범 등을 방지하기 위해 1991.8월부터 보안관찰처분을 받아오다 2003. 9. 25. 갱신여부 심의시 수차에 걸친 기간 연장, 고령 등을 고려 하여 보안관찰 면제처분을 받았으나,
- 2003. 11월 여타 피보안관찰자 등과 함께 방북할 경우 집단 돌출행 동에 동조할 가능성이 있는 것으로 판단되어 보류하였음. 14 이○○
- 이적단체인 ○○○간부(남측본부 명예의장)로 적극 활동중인 자로
- 2003. 12월 ○○○북측본부로부터 2,200만원 수수 등 혐의로 ○○지 방경찰청 보안2과에서 불구속 수사를 받고, ○○○○지방검찰청에서 2004. 06. 30. 현재 수사중인 자임. 15 이○○
- 1950. 8. 인민군에 입대하여 참전하였다가 ○○산에 입산하여 유격 대원으로 활동하면서 경찰관 8명을 살해하고 식량 등을 강취하였고,
1972. 8. ○○을 경유하여 북한으로 가기 위하여 입항선박을 탐문하는 등 월북예비한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 16 임○○
- 6.25 한국전쟁 당시 유격대원에 편입되어 초급정치지도원으로 ○
○ ○○ 일대 민가를 20여회 습격하여 양곡 등을 탈취하고 열차를 습 격하고 ○○군 소재 지서 등을 습격하여 유격대원으로 활동하는 등 부역을 한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 17 최○○
- 1969. 8. 남파간첩에게 포섭되어 동인들이 검문을 피하도록 도와주는 등 간첩을 방조하고 동인들과 함께 월북하려다가 검거, 1973. 2. 복역 중 반국가단체인 "○○○○○○○○○○(일명 ○○ ○)"에 가입하고 출소 후 조직원에게 서신을 연락하면서 북한을 찬양.고무한 자로,
- 보안관찰 대상자임. 18 허○○
- 해방 직후 ○○당에 가입, 활동하다가 6.25 한국전쟁 당시 ○○ ○○
에서 빨치산활동을 하였으며, 9.28 수복시 월북하여 간첩교육을 받고 1954. 8. 5. 공작금 30만원을 수수하여 ○○ ○○군 해안에 상륙, 간첩 유숙용 아지트를 설치한 후 상륙 루트선을 구축하려다가 검거된 자로,
- 보안관찰 대상자임. 나. 불승인통보의 절차상 하자 여부
「남북교류협력법시행령」제10조에 의할 때 북한방문증명서를 발급받고자 하는 남한 주민은 방문 20일전까지 관련서류를 통일부장관 에게 제출하여야 하나, 금강산관광객의 경우 통상적으로 7일전 신청하 게 하고 방북 1~2일 전 승인여부 결정 및 통보를 하고 있다. 이 사건 에서 통일부는 ○○○○(주)으로부터 북한방문증명서 발급신청을 받은 즉시 관계부처 협의를 시작하는 등 신속하게 조치를 하였으나, 관계기
관 협의에 시간이 소요되어 어쩔 수 없이 협의가 완료된 2003. 11. 13. 방북불승인을 결정, 같은 날 18:50 경 통보할 수밖에 없었으며, 사업자 에게 일괄통지 하던 관행과는 달리 공식적인 통보절차 이외에도 같은 날 21:00경 신청관계자를 만나 설명할 기회를 마련하기도 하였던 바,
금강산 관광승인여부 통보기간에 대한 규정도 없고 업무처리를 위해 불가피하게 시간이 소요된 것이므로 이에 절차상 하자가 있다고 할 수 없다. 2. 관계기관 의견 가. 경찰청장 경찰청은 국가정보원의 「북한관광 신청자 신원조사 지침」에 근거하여 통일부가 협의 요청 시 북한관광 신청자 중 국가정보원 조사 대상자가 있는지 판단하여 기초 자료를 송부하고 있으며 여행적부 결 정권한은 가지고 있지 않은 바, 이 사건 신청자 중 진정인 18명을 포 함하여 총 29명이 과거 국가보안법 위반 등으로 형사처벌을 받은 사실 이 있어 국가정보원 조사대상에 해당된다고 판단, 이를 국가정보원과 통일부에 통보 하였다. 나. 법무부장관 법무부는 「남북교류협력에관한법률시행령」제12조에 근거하여 통일부가 협의 요청 시 북한관광 신청자의 승인여부에 관한 의견을 통 보하고 있으며, 여행적부 결정권한은 가지고 있지 않은 바, 이 사건 신 청자 중 17명이 보안관찰 대상자로 북한의 비전향장기수 송환주장 상 황 등을 고려할 때 승인하지 않는 것이 타당하다는 의견을 회신하였
고, 통일부는 17명 중 관광신청을 철회한 3명을 제외하고 14명 전원에 대해 불승인 처분하였다. 다. 국가정보원장 국가정보원은 「여권법」 및 「북한관광신청자신원조사지침」
에 근거하여 국가보안법 등 위반으로 선고형량 합계 7년 이상인 자 중 형이 실효되지 아니하였거나 보안관찰처분 중에 있는 자 등에 대해 신 원조사를 실시하고 있으며, 여행적부 결정권한은 가지고 있지 않다. 신 원조사대상에 해당한다 하여도 특이동향이 없을 경우 "적합"의견을 통 보하지만, 이 사건 국가정보원조사대상자에 해당하는 29명 중 총18명 (전원 이 사건 진정인)에 대하여는 국익을 현저히 해할 위험성이 있는 것으로 판단하여 "보류" 의견을 통보한 것이고, 통일부는 18명 전원에 대해 불승인 처분하였다.
Ⅲ. 관련법령 1. 구 남북교류협력에관한법률(2005. 5. 31. 법률 7539호로 일부개정 되기 전의 것) 제9조(남.북한왕래) ①남한과 북한의 주민이 남한과 북한을 왕 래하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 통일원장관이 발 급한 증명서를 소지하여야 한다. (중략)
③남한의 주민이 북한의 주민등과 회합.통신 기타의 방법으로 접촉하고자 할 때에는 통일원장관의 승인을 얻어야 한다.
④제1항의 규정에 의한 증명서의 발급절차, 제2항의 규정에 의한
재외국민의 범위와 신고절차 및 제3항의 규정에 의한 승인절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 2. 남북교류협력에관한법률시행령 제10조(증명서의 발급신청) ①법 제9조 제1항의 규정에 의하여 북한방문증명서를 발급하고자 하는 남한주민은 방문 20일 전까지 다음 각호의 서류를 통일부장관에게 제출하여야 한다. (생략) 제12조(증명서발급의 협의)통일부장관은 제10조의 규정에 의하여 신청받은 내용이 중요한 경우에는 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다. 제17조(증명서의 반납 등) (중략) ④통일부장관은 방문증명서를 발급받은 자가 남북교류.협력을 저해할 우려가 있거나 국가안전보 장.공공질서 또는 공공복리를 저해할 우려가 있을 때에는 그 발급결 정을 취소할 수 있다. 3. 금강산관광객북한방문절차에대한특례 (통일부 고시) 제4조(증명서발급협의) 통일부장관은 신청서를 접수하면, 협의를 위하여 별지 제2호의 서식에 의한 북한방문증명서발급신청자명단을 국 가정보원에 통보한다. 4. 북한관광신청자신원조사지침 (국가정보원 지침) 제8조 신변안전 위해가 우려되거나 대한민국의 이익 또는 공공의 안전을 현저히 해할 우려가 있는 자는 관광 부적합자에 해당
5. 행정절차법 제20조(처분기준의 설정.공표) (중략)②제1항의 규정에 의한 처 분기준을 공표하는 것이 당해 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공 의 안전 또는 복리를 현저히 해하는 것으로 인정될만한 상당한 이유가 있는 경우에는 이를 공표하지 않을 수 있다. 제23조(처분의 이유제시) ①행정청은 처분을 하는 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순.반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이 유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급을 요하는 경우
②행정청은 제1항 제2호 및 제3호의 경우에 처분후 당사자가 요 청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
Ⅳ. 인정사실 1. 이 사건 관광신청에 대한 처리 경위는 다음과 같다. 2003. 11. 7. ○○○○(주)은 통일부에 총 638명의 북한방문증명서 발급신청 통일부는 법무부와 경찰청에 북한방문 증명서 발급 신청 협의 2003. 11. 10. 경찰청은 통일부와 국가정보 원에 북한방문증명서 발급신청자 신원조사 결과 통보
법무부 출입관리국은 통일부에 의견회신 2003. 11. 11. 법무부 법무실은 통일부에 의견회신 2003. 11. 13. 국가정보원은 통일부에 의견회신 통일부는 ○○(주)에 619명의 북한방문 승인 및 19 명의 불승인 통지 2003. 11. 14. 금강산 관광 시작일 2. 진정인들 중 진정인 1. 2. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 15. 16. 17. 18. 은 보안관찰대상자이고, 진정인 13.은 보안관찰면제처분을 받은 자이다. 3. 진정인들 중 진정인 3.은 ○○○○○연합 부의장으로 활동하고 있는 자이며, 진정인 14.는 ○○○남측본부 명예의장으로 2000. 9. ○○
○북측본부로부터 3324만원을 수수한 혐의로 2004. 8. ○○○○지방검찰 청에 의해 불구속 기소되었다. 4. 국가정보원은 조사대상자 29명 중 총18명(전원 이 사건 진정인)에 대하여 "보류" 의견을 통보하였고, 통일부는 이들 18명 전원에 대해 불 승인 처분하였다. 그러나 본건 진정인이 아닌 자로서 ○○○감사 이○
○, ○○○○○부의장 박○○, ○○○○○고문 박○○, 최○○은 금강산관 광 승인을 받은 사실이 있다. 5. 피진정인은 2003. 11. 13. 국가정보원으로부터 진정인 18명을 포함 하여 총 29명에 대한 북한관광신청 신원특이자 신원조회결과 회보를 받고 같은 날 ○○○○(주)에 이를 통보하였으며, ○○○○(주)은 같은 날 19:30경 ○○○통일후원회 위원장 노○○에게 관광 불승인자 명단을 통 보하였다.
6. 금강산관광 신청과 관련하여 승인여부 통지기한 및 소명절차에 대한 규정은 없다.
Ⅴ. 판단 1. 금강산관광 불승인에 대하여 가. 금강산 관광을 위해서는 「남북교류협력에관한법률」제9조제3 항에 근거하여 통일부장관의 승인을 받아야 하는 바, 남북관계의 특수 성을 고려할 때 통일부장관의 방북 승인은 신청인의 방북목적, 범죄전 력, 활동상황, 정치적 성향 등 신청인의 개인적 사유뿐 아니라 신청 당 시 남북관계, 국내외 정치.경제, 관계기관의 의견 등 제반 상황을 고 려하여야 하는 고도의 정치성을 띤 행위로 다른 행정행위에 비해 보다 폭넓은 재량의 범위가 인정된다고 할 것이다. 나. 행정청의 재량에 속하는 처분이라도 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에는 이를 위법하다고 할 수 있겠으나, 이 사건 방 북신청 불승인처분을 판단하건대 진정인들은 현재 보안관찰 대상자이 거나 보안관찰대상자이었다가 면제된 자, ○○○간부인 자들로 18명 다수가 신청한 점, 이 사건 방북신청이 있기 얼마 전 2003. 9. 2. "비전 향장기수 송환추진위원회"에서 북한측이 비전향 장기수 30명의 2차 북 송을 요구하였고, 2003. 10. 14.~17. 제12차 남북장관급회담에서 북측이 비전향 장기수의 송환문제를 제기하는 등 시기적으로 비전향 장기수
문제가 남북관계 현안이 된 상황인 점, 인정사실 4.에서와 같이 ○○○
관련자 중에도 금강산 관광을 승인받은 사람이 있으므로 진정인 3. 14.에 대한 불승인 처분은 그들의 ○○○ 관련정도와 활동성에 근거한 것으로 판단된다는 점을 고려할 때, 피진정인이 대북관계 및 금강산관 광사업의 안정적 추진에 미칠 부정적 영향을 고려하여 진정인들의 금 강산 관광을 불승인한 것이 재량권 범위를 현저히 일탈하였다고 할 수 없다. 2. 불승인통보의 절차상 하자에 대하여 불승인처분 전 소명의 기회를 부여하지 아니한 것, 불승인통보를 늦게 한 것 또한 출발 7일전까지 북한방문 증명서 발급신청을 받는 점, 관계기관과의 협의과정을 고려할 때 불가피한 측면이 있어 피진정 인의 재량권 범위를 현저히 일탈하였다고 할 수 없다. 3. 금강산 관광 승인 근거규정에 대하여 통일부장관이 이 사건 북한관광 불승인 처분 이후 승인기준을 완화 하여 2005. 7. 15. ~ 17. 진정인 2. 4. 5. 9. 12.를 포함한 ○○○관계자 및 보안관찰 대상자의 금강산 관광을 국가정보원의 부적합 의견에도 불구하고 승인한 점, 2005. 3. 3. ~ 5. 진정인 1.의 금강산 방문을 승인 한 점, 관광활성화를 위해 행정절차 간소화 방안을 모색 중인 점, 국제 정세 및 남북관계의 유동적 상황과 이에 대한 유연한 대처의 필요성 등을 고려할 때, 「남북교류협력에관한법률」제9조제1항, 동법 시행령 제10조제1항 및 제17조제4항 등 방북승인에 관한 현 규정이 통일부장 관의 재량의 범위를 지나치게 확대하여 위법하다고 보기 어렵다.
Ⅵ. 결론 따라서 피진정인이 진정인들의 금강산 관광을 불승인한 것, 소명기 회를 부여하지 않은 것, 불승인통보를 늦게 한 것은 재량의 범위를 일 탈하지 아니하여 인권침해 및 차별행위로 볼 수 없으므로 「국가인권 위원회법」제39조 제1항 제2호에 의거 주문과 같이 결정한다.
Ⅶ. 위원 신혜수의 별개의견 1. 판단 금강산 관광 신청자에 대한 승인.불승인은 남북관계의 특수성을 고려할 때 신청인의 개인적 사유와 더불어 국내외 정치적 사정 등 여 러 상황을 고려하여야 하는 고도의 정치성을 띤 행위로 다른 행정행위 에 비해 보다 폭넓은 범위가 인정된다고 보는 점에서는 다수의견과 다 름이 없으나, 폭넓은 재량권을 인정한다 할지라도 진정인 18명 중 일 부에 대해서는 재량의 범위를 일탈하여 권한행사 되었다고 판단되는 바, 진정인 13.은 이 사건 금강산관광을 신청하기 전 이미 보안관찰 면 제처분을 받은 자임에도 불승인 되었고, 이 사건 진정인이 아닌 다른
○○○간부들은 금강산관광이 승인되었음에도 진정인 3.은 ○○○
○○연합 부의장이라는 이유로 불승인 되었으므로, 진정인 13. 및 3.에 대한 관광 불승인 처분은 재량권 남용이라고 판단된다. 그러나 이 사건 진정이 제기된 이후 금강산관광 승인기준이 완화되
어 ○○○관계자 등의 관광이 폭넓게 허용되고 있는 바, 별도의 구제 조치가 필요하지 아니하다고 인정하여 「국가인권위원회법」제39조 제 1항 제3호에 의거 주문과 같이 결정한다. 2. 결론 이상과 같이 이 사건에 대한 기각 결정에 대해서는 다수의견과 결 론을 같이 하나, 이를 뒷받침하는 이유에 있어서는 견해를 달리하므로 별개의견을 밝힌다.
출처: 국가법령정보센터 국가인권위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).