18정책0020

보건복지부장관에게， 1. 모든 어린이집의 실내공기질이 안전한 수준으로 유지될 수 있도록 공기정화장치 설치，유지，관리에 필요한 별도의 지원규정을 영유아보육법 관련 법령에 명문화하거나， 보육사업안내에 따른 기능보강비 지원대상을 모든 어린이집으로 확대하는 등의 방법으로 공기정화장치 설치，유지，관리에 대한 필요경비 지원방안을 마련하기 바람 2. 미세먼지 위해성으로부터 모든 영유아의 건강권을 최우선적으로 보호하기 위하여， 영유아보육법 제10조에서 규정한 모든 어린이집이 실내공기질 관리대상에 포함될 수 있도록 관련 법령을 개정하기 바람

환경부장관에게,

1. ？건강 취약계층 보호를 위한 고농도 미세먼지 대응 매뉴얼？ 적용대상 범위에 장애인을 포함하기 바람

2. 미세먼지 위해성으로부터 모든 영유아의 건강권을 최우선적으로 보호하기 위하여, ？영유아보육법？ 제10조에서 규정한 모든 어린이집이 실내공기질 관리대상에 포함될 수 있도록 관련 법령을 개정하기 바람

보건복지부장관에게,

1. 모든 어린이집의 실내공기질이 안전한 수준으로 유지될 수 있도록 공기정화장치 설치？유지？관리에 필요한 별도의 지원규정을 ？영유아보육법？ 관련 법령에 명문화하거나, ？보육사업안내？에 따른 기능보강비 지원대상을 모든 어린이집으로 확대하는 등의 방법으로 공기정화장치 설치？유지？관리에 대한 필요경비 지원방안을 마련하기 바람

2. 노인사회활동 사업 참여 노인을 미세먼지로부터 보호하기 위하여 ？노인보건복지사업안내？에 미세먼지 예방조치 등을 마련하는 등 관련 정책을 수립하기 바람

국가인권위원회는 장애인, 영유아, 노인 등 미세먼지 취약계층의 건강을 보호하고 이를 증진하기 위하여 아래와 같이 권고한다. 환경부장관에게,
1. 「건강 취약계층 보호를 위한 고농도 미세먼지 대응 매뉴얼」 적용대상 범 위에 장애인을 포함하기 바람 2. 미세먼지 위해성으로부터 모든 영유아의 건강권을 최우선적으로 보호하기 위하여, 「영유아보육법」 제10조에서 규정한 모든 어린이집이 실내공기질 관리대상에 포함될 수 있도록 관련 법령을 개정하기 바람 보건복지부장관에게,

1. 모든 어린이집의 실내공기질이 안전한 수준으로 유지될 수 있도록 공기 정화장치 설치.유지.관리에 필요한 별도의 지원규정을 「영유아보육법」 관 련 법령에 명문화하거나, 「보육사업안내」에 따른 기능보강비 지원대상을 모든 어린이집으로 확대하는 등의 방법으로 공기정화장치 설치.유지.관리 에 대한 필요경비 지원방안을 마련하기 바람 2. 노인사회활동 사업 참여 노인을 미세먼지로부터 보호하기 위하여 「노인 보건복지사업안내」에 미세먼지 예방조치 등을 마련하는 등 관련 정책을 수립하기 바람

국 가 인 권 위 원 회
상 임 위 원 회
결 정
제 목 미세먼지 취약계층의 인권증진을 위한 제도개선 권고
주 문
국가인권위원회는 장애인, 영유아, 노인 등 미세먼지 취약계층의 건강을
보호하고 이를 증진하기 위하여 아래와 같이 권고한다.
환경부장관에게,
1. 「건강 취약계층 보호를 위한 고농도 미세먼지 대응 매뉴얼」 적용대상 범
위에 장애인을 포함하기 바람
2. 미세먼지 위해성으로부터 모든 영유아의 건강권을 최우선적으로 보호하기
위하여, 「영유아보육법」 제10조에서 규정한 모든 어린이집이 실내공기질
관리대상에 포함될 수 있도록 관련 법령을 개정하기 바람
보건복지부장관에게,

1. 모든 어린이집의 실내공기질이 안전한 수준으로 유지될 수 있도록 공기
정화장치 설치·유지·관리에 필요한 별도의 지원규정을 「영유아보육법」 관
련 법령에 명문화하거나, 「보육사업안내」에 따른 기능보강비 지원대상을
모든 어린이집으로 확대하는 등의 방법으로 공기정화장치 설치·유지·관리
에 대한 필요경비 지원방안을 마련하기 바람
2. 노인사회활동 사업 참여 노인을 미세먼지로부터 보호하기 위하여 「노인
보건복지사업안내」에 미세먼지 예방조치 등을 마련하는 등 관련 정책을
수립하기 바람
이 유
Ⅰ. 권고 배경
미세먼지는 2013년 세계보건기구(WHO) 산하 국제암연구소(International
Agency for Research Center on Cancer)가 지정한 제1군 발암물질로서, 피
부의 모공이나 호흡기를 통해 인체 내부로 들어가 각종 질병을 유발할 수
있다.
미세먼지는 사회전반에 영향을 미치지만, 대상자의 건강상태 및 사회·경
제적 특성 등에 따라 피해의 정도가 달리 나타나기도 하는데, 질병관리본부
에 따르면 미세먼지(PM10) 농도가 10㎍/㎥ 증가할수록 만성폐쇄성폐질환으
로 인한 입원율은 2.7%, 사망률은 1.1% 증가하고, 미세먼지(PM2.5)의 농도가
10㎍/㎥ 증가할 때마다 폐암 발생률은 9% 증가하는 것으로 나타난다.

미세먼지로부터 국민의 건강을 보호하기 위해 정부는 2015. 12. 「건강 취
약계층 보호를 위한 고농도 미세먼지 대응매뉴얼」을 마련하여, 고농도 미세
먼지 발생 또는 발생이 우려되는 경우 영·유아, 학생, 노인 등 건강 취약
계층을 신속하게 보호하기 위한 범정부적 관리체계 및 기관별 대응방향을
규정하였으며, 2017. 9. 26. 관계부처 합동으로 「미세먼지 관리 종합대책」을
발표하였다.
그러나 이러한 정부의 노력에도 불구하고 장애인, 영·유아 및 노인 등 미
세먼지 취약계층을 보호하는데 한계가 있어, 「국가인권위원회법」 제25조 제
1항에 따라 개선방안을 검토하였다.
Ⅱ. 판단 및 참고기준
「헌법」, 「환경보건법」, 「환경정책기본법」, 「대기환경보전법」, 「실내공기질
관리법」, 「영유아보육법」, 「노인복지법」 등을 참고하였다.
Ⅲ. 판단
1. 미세먼지 취약계층 적용대상 범위의 적절성
개인의 건강상태 및 취약성 등 사회·경제적 조건이나 거주 지역 등에 따

라 미세먼지로 인한 건강피해의 정도가 다르게 나타나며, 소득, 학력 등 사
회·경제적으로 취약할수록 이로 인한 피해는 상대적으로 높아지는 경향이
있다.
한편 「환경보건법」 제4조 제2호는 어린이 등 환경유해인자의 노출에 민
감한 계층과 환경오염이 심한 지역의 국민을 우선적으로 보호하고 배려하
여야 한다고 규정하는데, 미세먼지로 인한 피해가 건강 및 사회·경제적 취
약계층에게 집중되는 경향을 고려할 때 대응능력이 취약한 사회적 약자를
우선적으로 보호할 필요가 있다.
2017. 9. 발표한 정부의 「미세먼지 관리 종합대책」에 따르면, 미세먼지 예
보등급이 "나쁨"이상 또는 시·도에서 미세먼지 주의보·경보가 발령될 경우
관계기관은 미세먼지 대응매뉴얼에 따라 미세먼지 민감계층을 보호하기 위
해 필요한 조치를 취해야 한다.
이때 미세먼지 대응매뉴얼에 따른 보호대상(미세먼지 민감계층)은 영·유
아, 어린이 및 노인으로 규정되는데, 영유아 및 어린이는 면역체계가 완벽
히 발달하지 못하고, 피부, 호흡기와 같은 신체 조직이 대기오염 물질 등에
민감하게 반응하며, 노인은 약한 면역력, 폐기능, 심혈관 기능과 방어체계
등에 따른 취약성이 있어 정책 대상에 포함된다. 이는 미세먼지 민감계층을
검토함에 있어, 미세먼지가 특정 대상의 건강에 대하여 민감하게 영향을 미
치는 위해성과 이에 대한 방어능력의 취약성을 고려한 것으로 보인다.
그러나 현행 미세먼지 대응 매뉴얼에 따른 미세먼지 민감계층에는 영·
유아, 어린이 및 노인 외에는 장애인이 포함되어 있지 않다. 일반적으로 장

애인은 비장애인에 비하여 입원 빈도와 내원률이 높으며, 평균 수입은 낮고
진료비 부담이 커 건강뿐만 아니라, 사회·경제적 측면에서도 취약성이 있다.
보건복지부가 「장애인복지법」 제31조에 따라 실시한, 2017 장애인 실태
조사에 따르면, 장애인의 질환별 사망원인은 암(28.2%), 뇌혈관 질환(18.3%),
심장질환(13.9%), 폐렴(8.3%) 순으로 나타나며, 만 19세 이상 장애인 중
81.1%가 만성질환을 갖고 있고, 미세먼지는 호흡기장애인, 신장장애인 및
심장장애인에게 치명적인 영향을 줄 수 있다.
특히 2016년 12월 기준 장애인 거주시설(1,505개소)에는 총 30,980명의 장
애인이 생활하는 것으로 알려져 있는데, 이중에서도 중증장애인요양시설
(233개소)에서 생활하는 11,192명의 장애인은 노인요양시설에 입소한 노인
과 마찬가지로 다른 집단에 비해 미세먼지 대응 능력이 상대적으로 취약하다.
장애인거주시설 생활인의 상당수가 미세먼지의 위험성을 예견하기 어렵
고, 건강을 유지하기 위해 타인의 조력을 필요로 하는 등 장애인의 사회·
경제적 취약성을 고려할 때, 장애인을 미세먼지 대응매뉴얼 상 미세먼지 민
감계층에 포함하는 것이 필요하다.
2. 어린이집 실내 미세먼지 관리 범위의 제한성
2018. 3. 27. 개정된 「학교보건법 시행규칙」에 따라 유치원을 포함한 각급
학교는, 미세먼지(PM10) 100㎍/㎥ 이하, 미세먼지(PM2.5) 35㎍/㎥ 이하로 유지
해야 한다. 또한 2018. 6. 27. 환경부는 어린이집 등 민감계층 이용시설에
대한 실내공기질 관리기준을 강화하는 내용으로 "실내공기질 관리법 시행

령" 및 같은 법 시행규칙 개정안을 입법예고 하였는데, 이에 따르면 향후
어린이집의 미세먼지(PM10) 기준은 현행 100㎍/㎥에서 75㎍/㎥ 이하로, 미세먼
지(PM2.5) 기준은 70㎍/㎥ 이하 권고에서 35㎍/㎥ 이하 유지(의무)로 변경된다.
이처럼 영·유아 등에 대한 미세먼지 관리가 강화되었음에도 불구하고, 「
실내공기질 관리법」 제3조 제1항에 따른 적용대상 어린이집은 국공립어린
이집, 법인어린이집, 직장어린이집 및 민간어린이집으로 한정된다. 이에 따
라 개인이 운영하는 가정어린이집과 보호자 또는 보호자와 보육교직원이
비영리를 목적으로 조합을 결성하여 설치·운영하는 협동어린이집은 실내
공기질 관리대상에서 제외된다.
또한 「실내공기질 관리법 시행령」 제2조 제1항 제12호에 따라, 실내 미세
먼지 관리기준은 면적 430㎡ 이상인 어린이집에 대해서만 적용되어, 결국
미세먼지 관리대상은 어린이집 종류와 면적에 따라 결정되고, 이에 따라
2018년 4월 기준 전국 어린이집 총 39,640개소 중 34,104개소(86.0%)가 미세
먼지 관리대상에 포함되지 않는 것으로 파악된다.
「영유아보육법」 제3조는 영유아가 안전하고 쾌적한 환경에서 성장할 수
있도록 해야 하고, 어떠한 종류의 차별도 받지 아니하도록 규정하는데, 미
세먼지가 영·유아의 건강 상태에 미치는 영향이 성인보다 더 클 수 있음에
도 불구하고 현행과 같이 어린이집 종류와 규모에 따라 영·유아에 대한 보
호 대책이 달라지는 것은 문제가 있다.
따라서 시설 규모 및 종류와 무관하게 모든 영유아의 건강을 보호하고
미세먼지의 위해를 예방하기 위하여, 현재 미세먼지 관리기준이 적용되지

않는 어린이집의 공기질 실태를 파악하고 미세먼지 등 실내공기질 적용대
상 어린이집을 확대하는 방향으로 관련 법령을 개정할 필요가 있다.
3. 어린이집 공기정화장치 지원근거 마련 필요성
미세먼지가 건강에 미치는 위험성과 이에 대한 우려가 커지면서, 실내 미
세먼지 관리의 중요성에 대한 사회적 공감대가 확산되고 있다. 특히 영유아
는 많은 시간을 어린이집 등 실내 공간에서 활동하기 때문에 안전한 실내
공기질 관리에 대한 부모 및 사회적 관심은 매우 높다.
국내외 연구에 따르면, 영유아는 성인에 비해 면역력이 약하고 자신의 체
중에 비해 많은 공기를 흡입하므로 성인보다 공기 중 오염물질이 많이 축
적될 가능성이 있고, 동일한 오염수준에 노출될 경우 성인보다 더 큰 건강
상의 피해가 발생할 수 있다. 또한 같은 양의 세포에 미세먼지를 노출시켰
을 때 실외보다 실내 공기의 독성이 더 강하다는 연구결과도 있다.
또한 어린이집·유치원 실내공기질 관리를 위해 규모가 작은 기관부터
교실, 조리실 등 필수공간에 공기청정기 의무배치를 위한 정책지원 필요성
을 제시하며, 공기청정기를 사용하는 것이 실내 미세먼지의 노출을 줄이고
호흡기 질환을 예방하는데 도움이 된다는 연구결과도 있다.
그런데 민감계층이 이용하는 다중이용시설 미세먼지 평균오염도에 대한
환경부 조사결과(2016년)를 살펴보면, 어린이집의 오염도가 다른 시설보다
높게 나타난다.

특히 국회 미세먼지대책특별위원회에 따르면, 2017년 12월 말 기준 전국
어린이집(40,175개소) 보육실 17만8,185개 가운데 공기정화장치가 설치된 곳
은 60.4%(10만7,613개)로 집계되었는데, 이 중 광주광역시 설치율은 25%로
가장 낮았으며, 세종특별자치시의 경우 99.8%로 조사되어 지역별로 편차가
큰 것으로 나타났다.
보건복지부 「고농도 미세먼지 대응 실무 매뉴얼(어린이집용)」에 따르면,
어린이집의 미세먼지 관리를 위해 물걸레질 청소와 공기정화장치 가동을
통한 실내공기질 관리 조치를 안내하고 있는데, 앞서 살펴본 바와 같이 어
린이집 공기정화장치 설치율이 지역별로 큰 차이가 있어 이러한 조치가 시
행되는 데에는 어려움이 있다.
한편 정부는 「미세먼지 관리 종합대책」에서 어린이집, 학교, 노인요양시
설 등에 공기정화장치 설치 등을 지원하겠다는 계획을 밝힌 바 있으며, 일
부 지방자치단체는 별도의 자체 예산을 편성하여 공기청정기지원사업을 추
진하고 있다.
그런데 「영유아보육법」 제36조 및 같은 법 시행령 관련 조항을 살펴보면,
어린이집 공기정화장치 설치 등에 관한 사항은 명확하게 규정되어 있지 않
다. 이로 인해 어린이집에 대한 공기청정기 지원 사업은 시도별 재정여건에
따라 사업의 안정성 및 일관성을 담보하기 어렵고, 공기정화장치 설치의 지
역적 편차를 해소하는데 한계가 있다는 지적이 있다.
「실내공기질 관리법」 제12조의2는 어린이, 노인, 임산부 등이 오염물질에
노출될 경우, 환경부장관 또는 시·도지사가 실내공기질이 적절하게 유지·

관리 및 개선되도록 하는 지원하는 규정이 있는데, 이는 실내공기질이 미세
먼지 등 오염물질에 노출된 이후의 조치 사항으로서, 미세먼지의 위해성을
사전에 예방할 수 있는 지원규정으로 보기 어렵다.
「영유아보육법 시행규칙」 별표 8은 어린이집의 쾌적한 실내공기질 유지·
관리의 필요성에 대해 규정하고, 사업안내 지침인 「보육사업안내」에 따라
어린이집에 기능보강비(시설 개·보수비 또는 장비비)를 지원할 수 있는데,
이때 지원 가능 시설은 인건비 국고지원 어린이집으로 한정되고, 특별한 사
정이 없는 한 3년 이내에는 재지원 되지 않으며, 지원 조건 역시 「실내 공
기질관리법」에 따른 공기질 측정결과 개선이 필요한 경우로 제한하고 있다.
이처럼 미세먼지로부터의 위해성을 예방하기 위한 지원 규정이 명확하지
않아 사업의 일관성 및 안정성을 확보하는데 어려움이 있으므로, 모든 어린
이집 영·유아가 미세먼지로부터 안전하고 건강한 환경에서 성장할 수 있도
록 하기 위한 예방적 조치로서, 공기정화장치 설치·유지관리를 위한 지원근
거 조항을 별도로 명시할 필요가 있다.
4. 일자리사업 참여노인에 대한 건강권 보호의 실효성
「노인복지법」 제23조 및 「저출산고령사회기본법」 제11조, 제14조에 따라
실시되는 노인일자리 사업은, 저소득 노인의 사회참여 활동을 통하여 건강
증진 및 소득보충 역할을 하는 노인사회활동사업과 민간시장에서의 노인일
자리 사업(이하 "민간 노인일자리 사업"이라 함)으로 구분된다.
한국노인인력개발원에 따르면, 2017년 기준 노인일자리 사업에 참여하는

노인의 76.8%가 노인사회활동사업에 참여하고 있으며, 사회활동사업 중
67.6%는 가정방문을 통한 안부 확인이나 말벗서비스, 지역사회 주거환경 및
생태환경 정화와 같은 야외 활동이 많은 사업에 해당한다. 이에 따라 노인
사회활동사업에 참여하는 상당수의 노인이 미세먼지에 노출되고 있으며, 노
인사회활동사업에 참여하는 노인의 주된 이유가 생계비 마련이므로 미세먼
지로 인한 위해가 있음에도 불구하고 노인사회활동사업을 그만두거나 야외
활동 자제를 기대하기 어려운 실정이다.
한편 민간 노인일자리 사업에 참여하는 노인은 「근로기준법」상 근로자에
해당하여 사업장은 관련 노동관계 법령을 준수하여야 한다. 또한 2017. 12.
28. 고용노동부는 「산업안전보건에 관한 규칙」을 개정하여 미세먼지 경보
발령지역에서의 옥외작업은 분진작업의 종류로 포함하였으므로, 민간 노인
일자리사업 참여 노인에 대해서는 미세먼지의 위해로부터 건강을 예방할
수 있는 법적 근거가 마련된 상태이다.
이에 반해 「노인보건복지사업안내」에 따라 자원봉사활동 성격으로 규정
된 노인사회활동 사업은, 사업수행기관이 사업참여 노인에 대한 상해보험만
가입할 뿐이며, 이들에 대한 미세먼지 대책은 보건복지부 산하 한국노인인
력개발원이 지방자치단체 및 해당 기관에 공문으로 안내하는 수준에 머물
고 있어, 노인사회활동사업 참여 노인의 건강을 안전하게 보호하기 위한 일
관성 있고 체계적인 대책으로 보기엔 미흡한 측면이 있다.
따라서 정부는 노인사업활동 사업에 참여하는 노인의 건강권을 적극적으
로 보호하기 위해 「노인보건복지사업안내」에 미세먼지 대응에 관한 사항을
마련하여 정책의 일관성 및 실효성을 확보하는 것이 필요하다.

Ⅳ. 결론
위와 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같이
권고하기로 결정한다.
2018. 7. 19.
위 원 정 상 환
위 원 최 혜 리
위 원 정 문 자