22진정0189800

주문 1 : 서울교통공사 사장에게, 피진정기관 「광고관리규정」 제29조 제1항 제11호의 “정치적 중립성을 훼손할 우려가 있는 경우”를 엄격하게 해석하고, 진정인들이 요청한 광고가 게시될 수 있도록 필요한 조치를 취할 것을 권고한다.

표현의 자유 침해

○○교통공사 사장에게, 피진정기관 「광고관리규정」 제29조 제1항 제11호 의 “정치적 중립성을 훼손할 우려가 있는 경우”를 엄격하게 해석하고, 진정 인들이 요청한 광고가 게시될 수 있도록 필요한 조치를 취할 것을 권고합 니다.

국 가 인 권 위 원 회
침해구제제2위원회
결 정
사 건 22진정0189800 외 별지 1 기재 22건(병합)
공공기관의 세월호 8주기 추모 광고 불허
진 정 인 이은희 외 별지 2 기재 22명
피진정인 ○○교통공사 사장
주 문
○○교통공사 사장에게, 피진정기관 「광고관리규정」 제29조 제1항 제11호
의 “정치적 중립성을 훼손할 우려가 있는 경우”를 엄격하게 해석하고, 진정
인들이 요청한 광고가 게시될 수 있도록 필요한 조치를 취할 것을 권고합
니다.
이 유
1. 진정요지
진정인들은 세월호 참사 8주기를 맞아 세월호 희생자들을 추모하는 내용
으로 지하철 ○, ○호선 역사 내에 광고를 게시하고자 하였는데, 피진정인
은 해당 광고가 공사의 중립성을 해칠 수 있다는 이유로 이를 불허하였다.
피진정인이 추모의 내용을 담은 광고를 정치적으로 해석하여 게시를 불허

하는 것은 진정인들의 표현의 자유를 침해한 것이다.
2. 당사자의 주장 요지
가. 진정인
진정인들은 해외거주자로, 세월호 참사를 잊지 않고 진상 규명과 책임
자 처벌을 촉구하는 사람들로 구성되어 있다. 진정인들은 세월호 참사 8주
기를 맞아 희생자들을 추모하는 지하철 광고를 게시하기 위해 2022. 2. 17.
피진정기관에 의견광고 심의를 요청하였다. 이에 대해 피진정인은 "정치적
주의, 주장, 정책이 표출되어 있어 공사의 정치적 중립성에 방해가 될 소지
가 있음"이라는 주요 심의의견을 달아 진정인 측에 "불승인" 결과를 통보하
였다.
진정인들이 요청한 광고는 특정 정당을 지지하거나 비난하는 내용 없
이 희생자들의 안부를 묻고 추모하는 내용인데, 피진정인이 이러한 광고 게
시 승인을 거부한 것은 진정인들의 헌법상 기본권을 침해한 것이다.
나. 피진정인
○○교통공사(이하 ”피진정기관“이라 한다)는 지하철이 다양한 생각을
가진 각계각층이 이용하는 대중교통수단으로서 광고가 갖는 콘텐츠의 파급
효과가 특성을 고려하여, 지하철 의견광고 심의 시 분야별로 위촉된 외부위
원들이 독립적 판단으로 의사결정을 하도록 하고 피진정기관은 일련의 과
정에 일체 개입하지 않고 있다.
이 건 세월호 8주기 추모 광고는 2022. 2. 17. 광고대행사에 의견광고로
접수되어, 같은 해 3. 10. 광고심의위원회 심의 결과 심의위원 9명 전원이

반대하여 불승인으로 결정하였고 이에 다음 날인 3. 11. 심의결과를 진정인
측에 안내하였다. 진정인들은 2022. 3. 21. 피진정기관에 재심을 요청하였다.
세월호 참사는 전 국민적 아픔이며, 정치적으로도 대통령 탄핵이 촉발
될 만큼 첨예하고 민감한 사안이었음은 주지의 사실이다. 세월호 참사 이후
8년이나 지났음에도 아직까지 진상규명, 책임자 처벌 등에 대해 정치적 이
슈로 거론되고 있는 것도 사실이라고 생각한다.
피진정기관과 외부 광고심의위원들은 진정인들의 표현의 자유를 존중
한다. 그러나 세월호 8주기 추모 광고 문안에는 “왜 구하지 않았는지”라는
표현이 있는데, 이는 "의도적으로 구조하지 않았다"는 취지로 해석될 수 있
어 논란의 여지가 있고, 이는 광고주의 주관적, 일방적인 생각이 포함된 것
으로 아직까지 사회적 합의가 이루어지지 않은 사안이므로, 불특정 다수의
시민들이 일상적으로 이용하는 대중교통 광고로 승인하기에는 부적합하다
는 외부 광고심의위원들의 판단이 있었던 것으로 추측한다.
가사, 피진정기관이 의견광고를 승인하면서 해당 광고는 광고주의 의견
일 뿐이라거나 피진정기관의 의견이 아님을 명시하더라도, 지하철을 이용하
는 불특정의 다수의 승객에게는 피진정기관의 편향된 의견으로 받아들일
가능성도 배제할 수 없다.
3. 관련규정
별지 3 기재와 같다.
4. 인정사실

진정서, 피진정인 의견서, 전화조사내역, 관련 규정 등을 종합적으로 검토
하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가. 진정인들은 "4. 16. 세월호 참사의 진실을 밝히고 책임자 처벌과 안전
사회건설을 위해 세월호 가족과 시민들이 함께 만든 단체"의 해외조직 및
회원들이다. 피진정기관은 「지방공기업법」 제49조에 따라 설립되어 지하철
○∼○호선과 ○호선 ○, ○단계 구간의 건설 및 운영, 그리고 부대사업(광
고시설물, 편의시설물, 역구내상가 관리) 등을 운영하고 있다.
나. 진정인들은 2022. 2. 17. “얘들아 잘 지내니? 지금도 알고 싶습니다.
왜 구하지 않았는지. 진실을 밝히는 일. 살아있는 우리들의 몫입니다.”라는
문구를 포함하는 광고를 지하철 ○, ○호선 역사에 게시하고자 광고대행사
에 제출하고 광고 심의를 요청하였다. 같은 날 광고대행사는 진정인이 신청
한 광고도안을 의견광고로 판단하고 피진정인에게 광고도안의 심의를 요청
하였다.
다. 피진정인은 피진정기관 「광고관리규정」 제24조(심의사항), 제25조(심
의기준), 제29조(광고물 심의기준) 제1항 제11호 및 제30조(심의 절차 및 방
법)에 따라 광고심의 절차를 진행하는데, 피진정인은 2022. 3. 10. 이 건 광
고에 대해 제4회 광고심의위원회 서면심의를 거쳐 광고 게시 불승인을 결
정하고 같은 해 3. 11. 광고대행사로 하여금 그 결과를 진정인들에게 통보
하도록 하였다. 이에 진정인들은 같은 해 3. 21. 불승인에 대한 재심의를 요
청하였다.
5. 판단

헌법 제21조는 모든 국민은 언론·출판의 자유를 가지며, 언론 출판에 대
한 허가나 검열은 인정되지 아니한다고 규정하여 표현의 자유를 보장하며,
유엔 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제19조는 “모든 사람은 표
현의 자유에 대한 권리를 가진다.”고 규정하여 표현의 자유가 인류 사회 모
든 구성원의 존엄을 위해 필수불가결한 권리임을 확인하고 있다.
한편, 헌법 제19조는 “모든 국민은 양심의 자유를 가진다.”라고 규정하여
사람은 자신의 양심에 따라 행동함으로써 인격적 자기표현을 할 수 있기
때문에 양심의 자유는 인간존엄의 기초로 이해되고 있고, 양심실현의 자유
의 중요한 실현수단으로써 헌법 제21조는 표현의 자유를 보장하고 있다. 헌
법재판소는 표현의 자유를 두고 “민주체계에 있어서 불가결의 본질적 요
소”(헌법재판소 1998. 4. 30. 자 95헌가 16결정 참조)이고, “민주국가의 존립
과 발전을 위한 기초가 되기 때문에 특히 우월적인 지위를 지닌다.”라고 판
시한 바 있다.
이와 같이 표현의 자유는 민주주의의 근간이 되는 중요한 권리이기 때문
에 공익에 대한 명백하고 현존하는 위험이 있는 경우에 제한되는 것이며,
그것이 바로 헌법 제37조 제2항에서 연유하는 과잉금지원칙을 판단하는 주
된 기준이라고 할 것이다.
피진정기관 「광고관리규정」 제29조 제1항 제11호는 “선거일전 90일부터
선거일까지 공공기관의 정치적 중립성을 훼손할 우려가 있는 정당 또는 정
치광고 여부. 다만, 광고 제한기간이 아니라도 공사의 정치적 중립성을 훼
손할 우려가 있을 경우에는 제한하며, 선거관리위원회의 결정에 따른 경우
는 제외” 한다고 규정하고 있다. 이에 따라 피진정인은 제11호 단서를 근거

로 진정인들의 광고물이 피진정기관의 정치적 중립성을 훼손할 우려가 있
다고 판단한 것으로 보인다.
그러나 진정인이 요청한 광고 도안은 안산 단원고 학생들로 보이는 학생
들이 삽화로 그려져 있고, 특정 정치인의 성명이나 외관, 특정 정당 등과
같은 정치적 주의, 주장, 정책을 직접적으로 표출하고 있지 않다. 따라서 진
정인들이 요청한 광고가 피진정기관의 정치적 중립성을 훼손할 우려가 있
다거나 그 밖의 공익에 대한 명백하고 현존하는 위험이 있다고 보기 어려
워 이를 이유로 진정인의 광고 게시를 거부한 것은 합리적 사유가 있다고
판단할 수 없다.
또한 과잉금지의 원칙의 일반적 기준으로 보더라도, 피진정인은 위 「광고
관리규정」의 제한 사유를 자의적으로 해석한다고 보여진다. 의견광고의 경
우, 광고주의 의견이라거나 피진정기관의 의견이 아니라는 것을 광고에 명
시함으로써 피진정기관의 정치적 중립성 논란을 줄이고 표현의 자유 역시
충분히 보장할 수 있음에도, 그러한 고려 없이 진정인들의 광고 게시요청을
일방적으로 불허하는 것은 침해의 최소성 원칙에도 반한다.
종합하면, 피진정인은 진정인들이 요청한 세월호 8주기 추모 광고 게시를
불승인함으로써 헌법 제21조에 보장된 진정인들의 표현의 자유를 침해한
것으로 판단된다. 이에 ○○교통공사 사장에게, 피진정기관 「광고관리규정」
제29조 제1항 제11호의 “정치적 중립성을 훼손할 우려가 있는 경우”를 엄
격하게 해석하고, 진정인들이 요청한 광고가 게시될 수 있도록 필요한 조치
를 취할 것을 권고한다.

6. 결론
이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제1호에 따라 주
문과 같이 결정한다.

2022. 3. 25.
위 원 장 박찬운
위 원 석원정
위 원 윤석희

<별지 1>
진정사건번호 목록
1. 22진정0190000
2. 22진정0191400
3. 22진정0191500
4. 22진정0191700
5. 22진정0191900
6. 22진정0192000
7. 22진정0192100
8. 22진정0192300
9. 22진정0192400
10. 22진정0194800
11. 22진정0194900
12. 22진정0195000
13. 22진정0195100
14. 22진정0195300
15. 22진정0195400
16. 22진정0195500
17. 22진정0195600
18. 22진정0195700
19. 22진정0200800
20. 22진정0201400
21. 22진정0202500
22. 22진정0206600

<별지 2>
진정인 목록
1. 4. 16. 해외연대
2. 김○○
3. 최○○
4. 한○○
5. 박○○
6. 이○○
7. 홍○○
8. 서○○
9. 구○○
10. 최○○
11. 송○○
12. 정○○
13. 배기남(영등포시민연대피플)
14. 양○○
15. 길○○
16. 정○○
17. 황○○
18. 이○○
19. 이○○
20. 이○○
21. 유○○
22. 최○○

<별지 3>
관련 규정
1. 「대한민국 헌법」
제19조 모든 국민은 양심의 자유를 가진다.
제21조
① 모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다.
② 언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열과 집회ㆍ결사에 대한 허가는 인정되
지 아니한다.
제37조 ② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공
복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하
는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.
2. 유엔 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」
제19조 2. 모든 사람은 표현의 자유에 대한 권리를 가진다. 이 권리는 구두,
서면 또는 인쇄, 예술의 형태 또는 스스로 선택하는 기타의 방법을 통하
여 국경에 관계없이 모든 종류의 정보와 사상을 추구하고 접수하며 전달
하는 자유를 포함한다.

1. 진정요지 진정인들은 세월호 참사 8주기를 맞아 세월호 희생자들을 추모하는 내용 으로 지하철 ○, ○호선 역사 내에 광고를 게시하고자 하였는데, 피진정인 은 해당 광고가 공사의 중립성을 해칠 수 있다는 이유로 이를 불허하였다. 피진정인이 추모의 내용을 담은 광고를 정치적으로 해석하여 게시를 불허

하는 것은 진정인들의 표현의 자유를 침해한 것이다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 진정인들은 해외거주자로, 세월호 참사를 잊지 않고 진상 규명과 책임 자 처벌을 촉구하는 사람들로 구성되어 있다. 진정인들은 세월호 참사 8주 기를 맞아 희생자들을 추모하는 지하철 광고를 게시하기 위해 2022. 2. 17. 피진정기관에 의견광고 심의를 요청하였다. 이에 대해 피진정인은 "정치적 주의, 주장, 정책이 표출되어 있어 공사의 정치적 중립성에 방해가 될 소지 가 있음"이라는 주요 심의의견을 달아 진정인 측에 "불승인" 결과를 통보하 였다. 진정인들이 요청한 광고는 특정 정당을 지지하거나 비난하는 내용 없 이 희생자들의 안부를 묻고 추모하는 내용인데, 피진정인이 이러한 광고 게 시 승인을 거부한 것은 진정인들의 헌법상 기본권을 침해한 것이다. 나. 피진정인
○○교통공사(이하 ”피진정기관“이라 한다)는 지하철이 다양한 생각을 가진 각계각층이 이용하는 대중교통수단으로서 광고가 갖는 콘텐츠의 파급 효과가 특성을 고려하여, 지하철 의견광고 심의 시 분야별로 위촉된 외부위 원들이 독립적 판단으로 의사결정을 하도록 하고 피진정기관은 일련의 과 정에 일체 개입하지 않고 있다. 이 건 세월호 8주기 추모 광고는 2022. 2. 17. 광고대행사에 의견광고로 접수되어, 같은 해 3. 10. 광고심의위원회 심의 결과 심의위원 9명 전원이

반대하여 불승인으로 결정하였고 이에 다음 날인 3. 11. 심의결과를 진정인 측에 안내하였다. 진정인들은 2022. 3. 21. 피진정기관에 재심을 요청하였다. 세월호 참사는 전 국민적 아픔이며, 정치적으로도 대통령 탄핵이 촉발 될 만큼 첨예하고 민감한 사안이었음은 주지의 사실이다. 세월호 참사 이후 8년이나 지났음에도 아직까지 진상규명, 책임자 처벌 등에 대해 정치적 이 슈로 거론되고 있는 것도 사실이라고 생각한다. 피진정기관과 외부 광고심의위원들은 진정인들의 표현의 자유를 존중 한다. 그러나 세월호 8주기 추모 광고 문안에는 “왜 구하지 않았는지”라는 표현이 있는데, 이는 "의도적으로 구조하지 않았다"는 취지로 해석될 수 있 어 논란의 여지가 있고, 이는 광고주의 주관적, 일방적인 생각이 포함된 것 으로 아직까지 사회적 합의가 이루어지지 않은 사안이므로, 불특정 다수의 시민들이 일상적으로 이용하는 대중교통 광고로 승인하기에는 부적합하다 는 외부 광고심의위원들의 판단이 있었던 것으로 추측한다. 가사, 피진정기관이 의견광고를 승인하면서 해당 광고는 광고주의 의견 일 뿐이라거나 피진정기관의 의견이 아님을 명시하더라도, 지하철을 이용하 는 불특정의 다수의 승객에게는 피진정기관의 편향된 의견으로 받아들일 가능성도 배제할 수 없다. 3. 관련규정 별지 3 기재와 같다. 4. 인정사실

진정서, 피진정인 의견서, 전화조사내역, 관련 규정 등을 종합적으로 검토 하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인들은 "4. 16. 세월호 참사의 진실을 밝히고 책임자 처벌과 안전 사회건설을 위해 세월호 가족과 시민들이 함께 만든 단체"의 해외조직 및 회원들이다. 피진정기관은 「지방공기업법」 제49조에 따라 설립되어 지하철
○∼○호선과 ○호선 ○, ○단계 구간의 건설 및 운영, 그리고 부대사업(광 고시설물, 편의시설물, 역구내상가 관리) 등을 운영하고 있다. 나. 진정인들은 2022. 2. 17. “얘들아 잘 지내니? 지금도 알고 싶습니다. 왜 구하지 않았는지. 진실을 밝히는 일. 살아있는 우리들의 몫입니다.”라는 문구를 포함하는 광고를 지하철 ○, ○호선 역사에 게시하고자 광고대행사 에 제출하고 광고 심의를 요청하였다. 같은 날 광고대행사는 진정인이 신청 한 광고도안을 의견광고로 판단하고 피진정인에게 광고도안의 심의를 요청 하였다. 다. 피진정인은 피진정기관 「광고관리규정」 제24조(심의사항), 제25조(심 의기준), 제29조(광고물 심의기준) 제1항 제11호 및 제30조(심의 절차 및 방 법)에 따라 광고심의 절차를 진행하는데, 피진정인은 2022. 3. 10. 이 건 광 고에 대해 제4회 광고심의위원회 서면심의를 거쳐 광고 게시 불승인을 결 정하고 같은 해 3. 11. 광고대행사로 하여금 그 결과를 진정인들에게 통보 하도록 하였다. 이에 진정인들은 같은 해 3. 21. 불승인에 대한 재심의를 요 청하였다. 5. 판단

헌법 제21조는 모든 국민은 언론·출판의 자유를 가지며, 언론 출판에 대 한 허가나 검열은 인정되지 아니한다고 규정하여 표현의 자유를 보장하며,
유엔 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제19조는 “모든 사람은 표 현의 자유에 대한 권리를 가진다.”고 규정하여 표현의 자유가 인류 사회 모 든 구성원의 존엄을 위해 필수불가결한 권리임을 확인하고 있다. 한편, 헌법 제19조는 “모든 국민은 양심의 자유를 가진다.”라고 규정하여 사람은 자신의 양심에 따라 행동함으로써 인격적 자기표현을 할 수 있기 때문에 양심의 자유는 인간존엄의 기초로 이해되고 있고, 양심실현의 자유 의 중요한 실현수단으로써 헌법 제21조는 표현의 자유를 보장하고 있다. 헌 법재판소는 표현의 자유를 두고 “민주체계에 있어서 불가결의 본질적 요 소”(헌법재판소 1998. 4. 30. 자 95헌가 16결정 참조)이고, “민주국가의 존립 과 발전을 위한 기초가 되기 때문에 특히 우월적인 지위를 지닌다.”라고 판 시한 바 있다. 이와 같이 표현의 자유는 민주주의의 근간이 되는 중요한 권리이기 때문 에 공익에 대한 명백하고 현존하는 위험이 있는 경우에 제한되는 것이며,
그것이 바로 헌법 제37조 제2항에서 연유하는 과잉금지원칙을 판단하는 주 된 기준이라고 할 것이다. 피진정기관 「광고관리규정」 제29조 제1항 제11호는 “선거일전 90일부터 선거일까지 공공기관의 정치적 중립성을 훼손할 우려가 있는 정당 또는 정 치광고 여부. 다만, 광고 제한기간이 아니라도 공사의 정치적 중립성을 훼 손할 우려가 있을 경우에는 제한하며, 선거관리위원회의 결정에 따른 경우 는 제외” 한다고 규정하고 있다. 이에 따라 피진정인은 제11호 단서를 근거

로 진정인들의 광고물이 피진정기관의 정치적 중립성을 훼손할 우려가 있 다고 판단한 것으로 보인다. 그러나 진정인이 요청한 광고 도안은 안산 단원고 학생들로 보이는 학생 들이 삽화로 그려져 있고, 특정 정치인의 성명이나 외관, 특정 정당 등과 같은 정치적 주의, 주장, 정책을 직접적으로 표출하고 있지 않다. 따라서 진 정인들이 요청한 광고가 피진정기관의 정치적 중립성을 훼손할 우려가 있 다거나 그 밖의 공익에 대한 명백하고 현존하는 위험이 있다고 보기 어려 워 이를 이유로 진정인의 광고 게시를 거부한 것은 합리적 사유가 있다고 판단할 수 없다. 또한 과잉금지의 원칙의 일반적 기준으로 보더라도, 피진정인은 위 「광고 관리규정」의 제한 사유를 자의적으로 해석한다고 보여진다. 의견광고의 경 우, 광고주의 의견이라거나 피진정기관의 의견이 아니라는 것을 광고에 명 시함으로써 피진정기관의 정치적 중립성 논란을 줄이고 표현의 자유 역시 충분히 보장할 수 있음에도, 그러한 고려 없이 진정인들의 광고 게시요청을 일방적으로 불허하는 것은 침해의 최소성 원칙에도 반한다. 종합하면, 피진정인은 진정인들이 요청한 세월호 8주기 추모 광고 게시를 불승인함으로써 헌법 제21조에 보장된 진정인들의 표현의 자유를 침해한 것으로 판단된다. 이에 ○○교통공사 사장에게, 피진정기관 「광고관리규정」
제29조 제1항 제11호의 “정치적 중립성을 훼손할 우려가 있는 경우”를 엄 격하게 해석하고, 진정인들이 요청한 광고가 게시될 수 있도록 필요한 조치 를 취할 것을 권고한다.

6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제1호에 따라 주 문과 같이 결정한다.