국가인권위원회
24진재0000900
경찰의 수요시위 방해에 대한 부작위
국가인권위원회 침해구제제2위원회
의결일: 2025년 4월 24일
요지
주문 1 : 피진정인1에게, 수요시위 반대집회 측에서 지나친 스피커 소음 등을 일으켜 집회를 방해하거나 일본군 위안부 피해자 등에 대한 명예훼손 및 모욕행위가 발생하지 않도록 현장에서 중지 권고 또는 경고하고, 집회신고로 선점된 장소에 대하여도 시간과 장소를 나누어 실질적인 집회의 자유가 보장되도록 하는 등 일본군 위안부 문제해결을 위한 정기 수요시위가 보장될 수 있는 실효적 방안을 마련하여 시행할 것을 권고함
본문 참조
본문 참조
이유
국 가 인 권 위 원 회
침해구제제2위원회
결 정
사 건 24진재0000900 경찰의 수요시위 방해에 대한 부작위
진 정 인 ○○○
피 해 자 위안부 피해자, 수요시위 주관 시민 및 활동가
피진정인 1. ○○경찰서장
2. 성명불상 경찰관들(○○경찰서)
주 문
피진정인 1에게, 수요시위 반대집회 측에서 지나친 스피커 소음 등을
일으켜 집회를 방해하거나 일본군 위안부 피해자 등에 대한 명예훼손 및
모욕행위가 발생하지 않도록 현장에서 중지 권고 또는 경고하고, 집회신
고로 선점된 장소에 대하여도 시간과 장소를 나누어 실질적인 집회의 자
유가 보장되도록 하는 등 일본군 위안부 문제해결을 위한 정기 수요시위
가 보장될 수 있는 실효적 방안을 마련하여 시행할 것을 권고합니다.
이 유
1. 진정 요지
진정인은 ○○○ ○○○ ○○○○○ ○○ ○○○ ○○ ○○ ○○○○
이사장이고, 피진정인은 ○○경찰서(이하 "피진정기관"이라 한다) 서장 및
소속 경찰관들이다.
진정인 등은 30년간 매주 수요일 정오 일본대사관 앞에서 일본군 위안
부 문제해결을 위한 정기 수요시위(이하 "수요시위"라 한다)를 진행하고 있
다. 약 1년 전부터 일부 단체에서 수요시위와 같은 시간, 같은 장소 또는
인접 장소에서 수요시위를 반대하는 집회(이하 "반대집회"라 한다)를 하며,
일본군 위안부 피해자들을 모욕하고 대포 소리 등을 내며 집회를 방해하였
다.
최근에는 일부 단체에서 일본군 위안부 피해자 상징 조형물인 소녀상
이 설치되어 있는 장소를 선점하여 피해자들이 그동안 집회하던 장소에서
수요시위를 할 수 없게 되었다. 이는 집회·시위의 자유를 보장해야 하는 피
진정인이 그 의무를 방기한 것이다.
2. 당사자의 주장
가. 진정인
1) 모욕 행위 방관
수요시위를 반대하는 집회를 개최하는 단체(이하 "반대단체"라 한다) 등
은 아래와 같이 피해자 및 참가자에 대해 허위사실 유포 및 반인륜적인 표
현, 노골적이고 악의적인 비난과 조롱, 인신공격을 하였는데, 피진정인들은
이를 방관하였다.
① 20××. ×. ×. 비공개를 원하는 일본군 위안부 피해자의 실명을 피켓
에 적어 공개하였다. ② 20××. ×. ××., 20××. ×. ××. 일본군 위안부 피해자
○○○의 얼굴 형태 가면을 쓰고 성대모사를 하며 모욕하였다. ③ ○○○
○○○○ 대표는 20××. ×. ××. 시위를 주관하는 수녀들에게 “도둑년들에게
뭘 원하고 수녀 년들이 나왔는지 궁금하다. 천하의 나쁜 년들아”라고 큰소
리로 마이크에 대고 욕설하였다. ④ 극우 유튜버 ○○○은 20××. ××. ×. 정
의기억연대 여성활동가를 향해 모욕적인 발언과 함께 성행위 묘사 등 심각
한 성희롱 행위를 하였다. ⑤ 극우 유튜버 ○○○의 20××. ××. ××. “돈 받
고 좆빨면 창녀지!”라는 발언과 성행위 묘사 행동에 대해 경찰에게 고발하
며 성희롱을 중지시켜달라고 요청하자 경찰은 민원실에 신고하라고 하며
방관하였다.
2) 소음방치
① 자유연대, 위안부법폐지국민행동 등 반대단체들이 수요시위를 주관
하는 정의기억연대 활동가를 향해 방송기기를 동원하여 총소리, 대포소리
등 소음을 크게 내도 경찰이 중재하지 않았다.
② 반대단체들이 매주 스피커 방향을 정의기억연대를 향해 두고 있기
에 스피커 방향 조정을 요청하였으나, 잘 이뤄지지 않고 있다.
3) 정당한 채증에 대한 제지
자유연대 ○○○ 총장은 일부러 정의기억연대 옆으로 와서 큰 확성기
로 소음을 내는 등 수요시위를 방해하였다. 정의기억연대는 반대단체 집회
장소에서 멀리 떨어진 뒤쪽에서 촬영하며 촬영 외 상대를 자극하는 행동이
나 마찰 유발 행위를 하지 않았다. 그럼에도 경찰은 정의기억연대를 저지하
고 방해하였다. 20××. ××. ××. 증거 수집을 위해 적법하게 채증하는 정의기
억연대 여성 활동가에게 반대단체 회원이 욕설하였다.
4) 불법조형물 설치 방관
반일동상진실규명공동대책위원회, 국민계몽운동본부 회원들이 20××.
××. ××. 수요시위 근처에서 공중에 띄우는 불법 조형물(“반일종족주의 타
파, 정의기억연대 해체”라고 기재)의 게시를 피진정기관이 허락하고, 제대로
된 조치를 하지 않았다.
5) 미신고 집회 방관
20××. ××. ××. 이후 수차례 수요시위 집회신고 장소에서 반대단체 회
원 여러 명이 모여 미신고 집회를 하며 앰프 방송을 하였음에도 경찰은 1
인시위로 규정하고 해산조치를 하지 않았다.
위안부법폐지국민행동은 20××. ××. ×. 정의기억연대가 집회신고를 한
장소와 거의 같은 장소인 2차선 도로 맞은편에 자리를 잡고 노골적으로 집
회를 방해하였다. 수요시위가 열리는 인도를 향해 스피커를 배치하여 틀어
놓고 매우 큰 소리로 방해 발언을 하며, 시끄러운 소음을 내보냈다. 경찰에
게 조치를 요구하였으나 통제가 이루어지지 않았다.
6) 허위 집회신고 방관
자유연대는 20××. ×. ××. ××××차 수요시위에서 소녀상 앞 장소를 선점
하기 위해 20××. ×. ××. 전부터 경찰서에 머무르며 집회신고를 하여 집회 1
순위가 되었다. 그 이후로도 ○○경찰서 민원실 옆 부스를 떠나지 않고 집
회를 신고 중이다. 반일동상진실규명공동대책위원회도 20××. ×. ××. 연합뉴
스 앞에 집회신고를 하는 등 정의기억연대가 집회할 수 있는 공간을 뺏고
자 무더기 집회신고를 하였다.
그러나 자유연대는 20××. ××. ×.부터 ×일, ××일, ××일, ××일 등 총 5차
례에 걸쳐 자신들이 1순위로 신고한 시간에 소녀상 앞에서 집회를 진행하
지 않았다. 다른 사람들의 집회를 뺏기 위한 목적으로 한 사람이 여러 곳에
신고서를 내놓고 정해놓은 시간에 집회를 진행하지 않은 것은 허위 집회신
고가 아닌지 피진정기관에 확인 요청을 하였으나, 담당 경찰관은 자유연대
가 집회신고를 낮 12:00부터 23:55까지 냈고 그 시간 내에 언제든지 와도
적법하다고 답변하였다.
7) 코로나19 방역수칙 위반 방치
자유연대, 위안부법폐지국민행동 집회 등에서 발언자가 마스크를 쓰지
않고 발언하는 행위가 목격되었다. 경찰은 참가자에게 마스크를 쓰라고 계
도해야 함에도 이를 방관하였다.
8) 불공정행위
정의기억연대가 20××. ×. ××. 수요시위 진행 과정에서 경찰에 적극 협
조하였음에도 정의기억연대 활동가들의 동선은 차단하고, 반대단체들의 움
직임은 제지하지 않았다. 수요시위 발언자들이 이동할 때, 정의기억연대 쪽
통로로 다니지 못하도록 하고, 자유연대 쪽 통로로 다니도록 해놓고 자유연
대 사람들이 항의하자 그쪽으로도 다니지 말라고 하였다. 정의기억연대 활
동가가 양쪽 다 못 다니게 하면 어디로 다니냐고 항의하자 경찰은 그냥 저
뒤로 빠지라고 고함치는 등 비상식적인 발언과 고압적인 태도로 일관하였
다.
나. 피진정인
1) 수요시위 주변 집회 단체 현황
현재 위안부 문제 해결을 주장하는 정의기억연대가 수요시위를 진행하
고 있고, 소녀상을 보호하기 위한 활동을 하는 반일행동이 소녀상 주변에서
시위를 하고 있다.
반일행동은 24시간 집회를 신고하여 소녀상 주변에서 시위를 계속하고
있으며, 필요에 따라서는 정의기억연대가 수요시위를 할 수 있도록 공간을
제공해주기도 한다.
한편 수요시위를 반대하는 자유연대가 소녀상 근처에서 집회신고를 내
고 시위를 하고 있으며, 위안부법폐지공동행동, 반일동상진실규명공동대책
위원회, 엄마부대 등도 소녀상 주변에서 집회를 하고 있다.
○○구청은 소녀상을 공공조형물로 지정하였고, ○○경찰서에 시설보호
를 요청하였다. ○○경찰서는 해당 지역에 최소 2개 중대를 배치하여 시위
가 안전하게 진행되도록 경비하고 있다.
2) 수요시위에 대한 반대집회 진행 및 시위 구역 분리 조치
20××년까지 정의기억연대가 수요시위를 문화행사의 형태로 소녀상 앞
에서 진행하였고, 반대 시위 등이 없었다. 20××년부터 수요시위를 반대하는
사람들이 같은 지역에 집회를 신고하고 진행하면서 충돌이 시작되었다.
20××. ××. ×. 코로나19 관련 일상회복 조치가 시행되어 금지된 집회시위가
허용되었는데, 이때 소녀상 앞 집회구역 1순위가 자유연대가 되었고, 2순위
가 반일행동이었다(집회 우선순위는 같은 지역 같은 시간에 시위를 신고하
는 경우 선 신고자에게 부여하고 있다).
상반되는 두 개 이상의 시위가 같은 시간 같은 장소에서 개최되기에
「집회 및 시위에 관한 법률」(이하 "집시법"이라 한다) 제8조 제2항에
따라 장소를 분할하여 시위가 진행될 수 있도록 조율하였다. 그럼에도 1순
위인 자유연대는 2순위인 반일행동이 자신들이 신고한 지역을 점거하고 있
는 것이 부당하다며 ○○경찰서에 반일행동의 퇴거를 요청하기에 자유연대
를 설득하여 각자 시위가 원활하게 진행될 수 있도록 조치하였다. 이후에도
20××. ××. 초순 05:40경 자유연대가 반일행동이 신고한 지역 앞에 차를 대
는 등 양측 간의 충돌이 발생하였고, 이 과정에서 보수 유튜버 한 명이 현
행범 체포되는 사건이 발생하였다.
이에 피진정기관은 양 집회 대표자에게 협의하여 충돌이 발생하지 않
도록 조율하고, 소녀상 앞 동판을 기준으로 구역을 명확하게 설정하고 이를
기준으로 집회 관리계획을 운영하도록 하였고, 현재는 이 선을 기준으로 각
자 영역에서 시위가 진행되고 있다.
정의기억연대는 소녀상 주변 시위신고 장소에 대한 우선권을 얻지 못
한 채 연합뉴스빌딩 앞, 테라로사 카페 맞은 편, 서머셋펠리스서울 호텔 앞
등 주변에서 시위를 진행하고 있다.
위안부법폐지공동행동은 주로 연합뉴스 앞 공간에서 시위를 진행하며
신고순위가 늦는 경우 테라로사 카페 앞에서 시위를 한다. 반일동상진실규
명공동대책위원회와 엄마부대도 그 주변에 시위를 신고하고 진행하고 있으
며 각 시위 신고 위치는 시기마다 변동이 있다.
3) 반대집회 측의 모욕적인 행위에 대한 방관
집회 상대방을 비난하는 등 특정 퍼포먼스 등을 한다고 하더라도 집회
시위의 자유와 표현의 자유 측면을 고려할 때, 경비 중인 경찰이 이를 이유
로 집회시위를 곧바로 제지한다는 것은 현실적으로 어렵다. 진정인이 제기
한 문제들은 명백한 위법이라기보다 수사를 통해 범죄여부를 판단해야 하
는 사안에 가깝고, 특히 진정인이 주장하는 사자명예훼손은 유족 등 고소권
자가 고소해야만 수사가 가능한 사안인데, 사자명예훼손 등을 이유로 곧바
로 경비 중인 경찰이 시위를 제지하는 경우 공권력 남용의 문제가 발생한
다.
4) 소음을 통한 수요시위 방해
해당 구역의 소음기준은 85dB까지이다. 집시법 시행령에 따라 해당 소
음기준을 넘는 경우 이를 제지할 수 있으나, 현장은 서로 다른 두 개 이상
의 시위가 함께 소음을 발생시키는 중복소음의 상황이다. 이 경우 단일 시
위와 달리 소음기준을 넘었다고 해도 특정 시위 단체에 곧바로 소음을 제
지하기에는 법적 근거가 없다. 그럼에도 반대집회 단체에서 음량 출력을 높
여 큰 소음을 유발하는 경우 경비 중인 경찰이 음량을 낮추도록 권유하거
나 직접 음량을 낮추기도 한다.
5) 정당한 채증에 대한 제지 및 불공정한 집회 관리
대립되는 입장의 시위가 인접장소에서 열리다 보니 시위주최 측도 관
리하지 못하는 참가자가 서로 상대방 시위 장소에 가서 촬영하거나 구호
등을 통해 도발하거나 마찰을 유발하는 사례가 있다. 이에 대해서 양 시위
주최 측은 자신들이 모르는 사람이라고 하거나 지나가는 시민이 항의하는
것에 불과한데 어떻게 통제하냐고 한다.
수시로 돌발 상황이 발생하기에 시위가 평화롭게 이루어지도록 관리해
야 하는 경찰로서는 상호 충돌을 막기 위해서 불가피하게 상대방 시위에
다가가는 것을 제지하거나 마찰이 유발되고 있는 상황이면 격리하도록 할
필요가 있다. 특정 시위 단체 측만 제지하는 것은 아니고 마찰이 유발되는
상황이면 제지하고 있다.
6) 불법조형물 설치 방관
진정인이 주장하는 조형물은 불법으로 볼 수 없다. 집회 신고시 해당
물품을 신고하지 않았다고 해도 곧바로 이러한 풍선 형태의 시위도구가 불
법시위 도구라고 볼 수는 없다.
7) 미신고 집회 방관
위안부법폐지국민행동이 정의기억연대가 집회 신고한 2차선 바로 맞은
편에 집회신고를 하였다. 서로 마주보는 형태가 되고 좁은 2차선에서 마주
치는 형태가 되므로, 위안부법폐지국민행동 측에 북서쪽으로 이동해달라고
설득하였다. 위안부법폐지국민행동이 설득에 응하여 시위 장소를 몇 미터
이동하였는데, 일부 참가자들이 자신들은 신고 장소에서 시위를 하겠다며
남아 시위를 한 사실이 있다. 따라서 미신고 집회를 한 사실은 없고, 모든
시위단체의 시위는 신고집회이다. 그럼에도 「경범죄처벌법」상 "의식방
해"혐의가 될 수 있음을 고지하며 이동하도록 하였고, 이에 항의하는 위안
부법폐지국민행동 참가자에게 서면으로 민원을 제기 받았다.
8) 방역수칙 위반
코로나19와 관련하여 방역수칙을 위반하는 상황이 발견되는 경우 방송
등을 통해서 방역수칙을 준수하도록 고지하고 있다. 코로나19 방역수칙 위
반에 대한 단속은 지방자치단체의 소관이기에 경찰이 직접 단속할 권한이
없다. 때문에 마스크를 살짝 내리는 등의 행위를 한다고 해도 이를 이유로
곧바로 시위를 제지하기에는 어려움이 있다.
3. 관련 규정
별지 기재와 같다.
4. 인정사실
진정인의 진정서, 진정인이 제출한 동영상자료 및 사진, 피진정인 측의
진술, 국가인권위원회(이하 "위원회"라고 한다)의 현장모니터링 결과 등에
따르면 아래와 같은 사실이 인정된다.
가. 진정제기 사안 관련
1) 정의기억연대는 1992년부터 매주 수요일 일본대사관 앞 소녀상에서
일본군 위안부 피해에 대한 사과 등을 요구하는 수요시위를 개최하였다.
20××년부터 수요시위에 반대되는 입장을 가진 자유연대, 위안부법폐지공동
행동, 반일동상진실규명공동대책위원회, 엄마부대 등의 단체가 수요시위가
진행되는 같은 장소와 시간에 집회시위 신고를 하며 시위를 개최하고 있다.
한편 다른 단체인 반일행동은 소녀상의 훼손 등을 방지하기 위한 목적을
가지고 소녀상 주변에 집회신고를 하여 집회를 진행하고 있다.
2) 피진정기관 경비과는 매주 수요일마다 같은 장소와 시간에 서로 다
른 입장을 가진 단체들이 동시에 집회를 신고함에 따라 집시법 제8조 제2
항에 따라 장소를 분할하여 진행되도록 하고 있다. 각 단체의 구역 사이에
폴리스라인을 설치하여 물리적 충돌이 이루어지지 않도록 경계를 설치하고
2개 중대 이상의 경찰력을 투입하여 집회장소의 질서를 유지하고 있다.
3) 20××. ××. ×. 코로나19 거리두기 제한 완화를 통해 집회가 재개되었
는데, 반대집회 측인 자유연대가 가장 먼저 집회를 신고하여 1순위 시위대
상자가 되었고, 2순위로 신고한 반일행동 간에 경합이 현재까지 진행되고
있다.
4) 정의기억연대와 다른 반대집회 단체들의 집회장소가 신고 우선순위
등에 따라 수요일마다 변동되고 있다. 20××. ××. ×. 이전 코로나19 펜데믹
기간에는 방역조치에 따라 집회가 금지되었기 때문에 정의기억연대는 기자
회견 형식으로 수요시위를 하였고, 반대집회가 주변에서 진행되었으나, 집
회신고에 따른 순위 문제는 발생하지 않았다.
5) 정의기억연대는 20××. ×. ××., 같은 해 ×. ××., 같은 해 ××. ××., 같
은 해 ××. ×. 총 4회에 걸쳐 피진정인에게 수요시위 보호 조치를 공문으로
요청하였다.
6) 2022. 1. 5. 수요시위 현장조사 결과, 아래 사실이 확인되었다.
? (북쪽)
<2022. 1. 5. 수요시위 현장 집회 각 구역별 배치도>
가) 반대집회
자유연대가 집회하는 소녀상 동쪽 구역에는 12:00부터 13:00까지 유튜
버 등을 포함하여 15명 정도가 참가하였다. 집회 과정에서 정의기억연대가
"거짓으로 선동한다"는 취지의 발언과 "위안부 사기 이제 그만", "정의기억연
대 해체하라" 등의 문구가 적힌 피켓을 들었다.
반일동상진실규명공동대책위원회는 수요시위가 진행 중인 구역의 북서
쪽 길 건너편 테라로사 카페 앞 구역에서 12:00부터 13:40까지 2~4명이 반
대집회를 하였다. 스피커 음량을 올려 발언하고, 스피커 음량이 지나치게
큰 경우 경찰들이 다가가 음량을 줄일 것을 권고하는 모습이 확인되었다.
일부 참가자가 수요시위 구역 쪽으로 다가가며 피켓 시위를 하다가 경찰들
에게 제지되었다.
나) 수요시위 등
자유연대 집회차량 뒤편으로 소녀상 서쪽 구역에는 반일행동 관계자
12명 정도가 피켓을 들고 자리에 앉아 있거나 서 있는 형태로 별도의 발언
없이 집회를 하였다. 소녀상 남서쪽 방면의 연합뉴스빌딩 앞 구역에는
12:00경부터 13:40경까지 정의기억연대 등 다수의 참가자가 운집한 가운데
수요시위를 진행하였다.
다) 경찰 대응
경찰은 각 집회구역에 폴리스라인을 설치하고 경계부분에 경찰력을 배
치하여 집회 당사자 간 충돌을 방지하였다. 일부 반대집회 참가자가 수요시
위 구역에 소리를 지르며 다가가려고 하자 경찰들이 즉시 제지하였고, 지나
가면서 욕설을 하는 사람도 제지하였으며, 반대집회 측의 스피커에서 갑자
기 큰 소리가 나는 경우 경찰들이 다가가 설득하는 등 스피커 음량을 낮추
도록 하였다.
나. 2022. 1. 13. 위원회의 긴급구제 조치 결정 이후
1) 위원회는 2022. 1. 13. 이 사건에 대한 긴급구제 조치를 결정하며 ○○
경찰서장에게 ① 일본군 위안부 문제해결을 위한 정기 수요시위에 방해가
되지 않도록, 반대집회 주최 측에 시간과 장소를 달리할 것을 적극적으로
권유하고, ② 동시에 대립되는 집회가 이루어진다고 해도, 반대집회 측에서
지나친 스피커 소음 등으로 집회를 방해하거나 일본군 위안부 피해자를 비
롯해 수요시위 참가자들에 대한 명예훼손이나 모욕 행위가 발생하지 않도
록, 현장에서 해당 행위들에 대해 중지 권유 또는 경고하고, 이 사건 피해자
들의 처벌 요구가 있는 경우, 적극적으로 제지하고 수사하기를 권고하였다.
2) 피진정인은 2022. 4. 12. 위원회의 권고에 대한 회신에서 "집회 주최
측 상대로 시간과 장소를 분할하여 개최하도록 적극적으로 권유하고, 타 단
체 집회 방해행위 시 사법처리될 수 있음을 경고하여 집회 시위의 자유 보
장을 보호하고, 세부적으로 ① 충분한 경찰 배치, ② 경찰 미니버스 등을
통한 단체 간 장소 이격, ③ 비방 발언 시 중단토록 경고 방송 조치, ④ 집
시법 위반 및 모욕 명예훼손 등에 대한 수사 진행 등을 통해 권고를 이행
하겠다"는 권고이행계획을 밝혔고, 이후 그에 따라 조치를 하였다.
3) 20××. ×. ××. 반대 집회 단체 측에 대한 면담조사 결과, 위안부법폐
지국민행동, 자유연대 등은 집시법상 동일 장소 집회는 신고 우선순위에 따
라 선점하게 되어 있어 밤새 대기하여 어렵게 선점한 집회 장소를 양보할
이유가 없고, ○○경찰서의 시간 및 장소 이동 협조 요청을 받아들일 생각이
없다고 하였다. 위안부법폐지국민행동, 자유연대 등은 정해진 장소 안에서
집회를 진행하고 있고, 집회 중 위법한 행동을 하지 않았고, 집회 중 이동
하기는 하나 24시간 동안 집회신고를 했고, 그 시간 안에 집회를 진행하기
만 하면 되기 때문에 수요시위가 진행되는 동안 신고된 장소에서 집회하지
않았다고 하더라도 허위신고 등이라고 할 수 없다고 하였다.
4) 진정인 측에 대한 조사 결과, ○○○ 국장(정의기억연대) 등이 반대
집회 측의 수요시위 현장에서의 모욕 및 폭행 등과 경찰의 직무유기 등에
대해 고소한 사건 8건 중 일부는 벌금 30만원, 200만원 등 약식명령이 나오
거나 현재 조사 중에 있고, 위원회 긴급구제 조치 권고 이후에도 반대 집회
측은 소녀상 근처 대부분 공간을 선점하고선 실제로 시위나 집회하지 않고
수요시위 장소 앞으로 몰려와 방해행위만 현재까지 계속하고 있고, 진정인
은 이러한 수요시위 방해에 대해 피진정인에게 조치해 줄 것을 여러 차례
요청하였으나 적절히 조치하지 않았다고 하였다.
5) 위원회 긴급구제 조치 권고 이후, 정의기억연대는 20××. ×. ×., 같은
해 ×. ××., 같은 해 ×. ×., 같은 해 ××. ××., 20××. ×. ×., 같은 해 ×. ×., 같
은 해 ×. ××. 총 7회에 걸쳐 피진정인에게 "수요시위 방해에 대한 조치 요
청의 건"이라는 제목으로 공문을 발송하여, ① 자유연대 등 단체들의 허위
집회 신고에 대한 명확한 입장 표명과 그동안 행한 과태료와 처벌 조치 등
에 대한 확인, ② 선점된 장소에 대하여 시간과 장소를 분할하는 등 시위
보장을 위한 방안 마련, ③ 일본군 위안부 피해자들의 명예가 훼손당하지
않도록 적극적 의무 이행, ④ 참여자 및 채증 활동가에 대한 모욕 제지, ⑤
수요시위 무대와 대열을 향한 확성기 소음 배출 제지, ⑥ 수요시위를 둘러
싸고 여럿이 집회 방해 행위 제재 등을 요청하였다.
6) 위원회는 긴급구제 조치 권고 이후 20××. ×. ××., ×. ××., ×. ××.,
××. ××., 그리고 20××. ×. ××. 총 5회에 걸쳐 현장조사를 실시하였고, ① 피
진정기관은 소음측정기를 사용하여 양측의 소음을 측정하며 기준치 이상
소음이 높아지는 경우 양측에 소리를 낮춰 달라고 요청, ② 다수의 경찰 투
입 및 경찰버스 배치 등으로 집회 간 물리적 충돌이 발생하지 않도록 배치,
③ 수요시위 측은 집회 장소를 선점하지 못하여 연합뉴스 맞은편 카페 앞,
연합뉴스 앞 1개 차선, 서머셋팰리스서울 호텔 맞은편 주유소 앞 등 소녀상
주변 지역을 이동하며 시위를 계속 진행 중임을 확인하였다.
7) 위 20××. ××. ××. 수요시위 현장조사 결과, 아래와 같은 사실이 확
인되었고 20××. ×.까지 상황 변화는 없었다.
가) 20××. ××. ××. 11:50경 ① 수요시위 단체는 테라로사 광화문점 앞
도로에, ② 반대단체는 테라로사 광화문점 건너편 인도, 소녀상 양 옆 공간
(한쪽은 시위를 하지 않고 차량 2대만 주차), 서머셋팰리스서울 호텔 앞 등
네 곳에서, ③ 반일행동은 소녀상에 각각 자리를 잡고 있었다. 시위 참가자
는 수요시위 단체는 150명, 자유연대 단체는 15명(네 곳 모두 합쳐서), 반일
행동은 5~10명이었다.
나) 같은 날 12:00경 수요시위가 시작되자, 건너편에 있는 반대단체 관
계자 수명이 위안부 반대 내용이 적힌 피켓을 들고 음악을 틀며 시위를 하
다가, 이후 서머셋팰리스서울 호텔 앞에 있던 엄마부대 단체 시위자들과 합
세하여 수요시위자들을 향해 피켓을 들고 마이크로 수요시위를 반대하는
내용의 발언을 하였다.
다) 경찰은 각 시위 공간에 차단물을 설치하고, 수요시위가 벌어지는
테라로사 광화문점 인근에서 양 단체의 시위를 살펴보고 있었으며, 시위 도
중 1회 정도 마이크로 상호 비방 금지 등을 안내하였다.
라) 12:30경 인근을 둘러본 결과, 서머셋팰리스서울 호텔 앞이나 경복궁
주유소 앞(기존 수요시위 장소)에는 시위자가 없었다.
8) 위 20××. ×. ××. 수요시위 현장조사 결과, 20××. ×. 말경부터는 몇
주 동안 반대집회 측이 소녀상 좌측 공간만을 집회 신고하면서 수요시위
측은 테라로사 앞 도로와 건너편 도로 공간의 1순위 집회 신고자가 되어
수요시위를 진행한 점, 반대집회 측 ○○○ 신자유연대 대표가 수요시위 장
소로 2회 정도 와서 항의성 발언하자 경찰관들이 ○○○을 뒤따르며 제지
한 점 등이 확인된다.
5. 판단
가. 판단기준
「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 제21조에 보장된 집회·시위의
자유는 개인의 기본권 차원을 넘어서 민주주의 생활 과정에서 반드시 필요
한 여론의 형성 및 표현을 위한 직접적인 수단이므로, 시민의 정치적·사회
적·문화적 의사형성 과정에 순기능을 수행한다고 할 것이다. 특히 대의제민
주주의를 근간으로 하는 현대사회에 있어서 집회·시위의 자유는 대의과정에
서 누락되거나 간과되는 사회적 약자와 소수자의 이해관계를 표출하고 이
를 정치과정에 투입시킴으로써 대의과정을 보완하는 기능을 수행한다.
이러한 집회·시위의 자유를 보장하기 위하여, 집시법 제3조 제1항은 누
구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방법으로 평화적인 집회 또는 시위를 방해하거
나 질서를 문란하게 하여서는 아니 된다고 규정하고, 같은 법 제3항은 집회
또는 시위의 주최자는 평화적인 집회 또는 시위가 방해받을 염려가 있다고
인정되면 관할 경찰관서에 그 사실을 알려 보호를 요청할 수 있으며, 이 경
우 관할 경찰관서의 장은 정당한 사유 없이 보호 요청을 거절하여서는 아
니 된다고 규정하고 있다.
한편, 헌법 제10조는 모든 국민에 대하여 인간으로서의 존엄과 가치,
행복을 추구할 권리를 가지고 있다고 하며, 국가는 개인이 가지는 불가침의
기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무가 있다고 규정하고 있는바, 이는
국가의 구성원인 국민에 대하여 생명 및 신체상 위협이 되는 위험을 예방
하고 보호할 의무를 국가 스스로 지는 것이라고 할 것이다. 이러한 국가의
보호의무는 「경찰관 직무집행법」으로 구체화되어 있는바, 같은 법 제6조
제1항은 경찰관은 범죄행위가 목전에 행하여지려고 하고 있다고 인정될 때
에는 이를 예방하기 위하여 관계인에게 필요한 경고를 하고, 그 행위로 인
하여 사람의 생명·신체에 위해를 끼치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려
가 있는 긴급한 경우에는 그 행위를 제지할 수 있도록 규정하고 있다.
한편, 국가의 보호의무와 관련하여 헌법재판소 역시 “범죄로부터 국민
을 보호하여야 할 국가의 의무가 이루어지지 아니할 때 국가의 의무위반을
국민에 대한 기본권 침해로 규정할 수 있다. 이 경우 개인의 법익을 직접
침해하는 것은 국가가 아닌 제3자의 범죄행위이므로 위와 같은 원초적인
행위 자체를 기본권 침해행위라고 규정할 수 없으나, 이와 같은 침해가 있
음에도 불구하고 이것을 배제하여야 할 국가의 의무가 이행되지 아니한다
면 이 경우 국민은 국가를 상대로 헌법 제10조, 제11조 제1항 및 제30조에
규정된 보호의무 위반 또한 법 앞에서의 평등권 위반이라는 기본권 침해를
주장할 수 있는 것이다”라고 판시하고 있다(1989. 4. 17.자 88헌마3 결정 참
조).
나. 이 사건 긴급구제 조치 권고
이 사건 진정인이 진정을 제기하면서 요청한 긴급구제에 대해 위원회
는 조사 및 심의하여, 2022. 1. 13. 긴급구제 조치를 권고하였다. 위원회는
의견이 다른 집회를 주변에서 개최하는 것 자체가 상대 집회에 대한 방해
라고 볼 수는 없으나, 그 집회의 방식에 있어서 반대집회 참가자가 일본군
위안부 피해자의 가면을 쓰고 자신의 피해를 거짓으로 주장하였다고 실토
하는 퍼포먼스를 하거나 일본군 위안부 피해자를 성적으로 모욕하는 발언
을 하는 등 지극히 모멸적인 방식으로 시위를 진행한 점, 대포 소리를 크게
틀며 돌격하라는 소리와 함께 수요시위쪽으로 달려가는 위협적인 행위를
하거나 일부 수요시위 진행 시간대에 집회신고를 하여 장소를 선점만 하고
어떠한 집회도 개최하지 않는 점 등을 종합하면, 그 반대집회는 수요시위의
내용과 상반되는 입장을 평화적으로 표명하고자 하는 것이 아니라 수요시
위를 방해할 목적으로 조직된 것이라고 볼 수 있다고 판단하였다.
또한 피진정인이 수요시위를 방해할 목적으로 반대집회의 집회신고가
있을 때 집시법 규정에 따라 시간과 공간을 분리하기 위해 적극적인 노력
을 했는지 의심스럽고, 집회 도중 반대집회 참가자에 의한 고성, 명예훼손
적 언행 등이 있을 때 적절히 경고하고 필요한 경우 현장대응을 했는지도
의문인바, 피진정인들의 소극적 대응(집회와 시위의 자유에 대한 국가의 보
호의무 위반)이 진정인 등의 집회·시위 등의 자유를 침해한 것으로 판단하
였다.
이에 따라 위원회는 피진정기관의 장에게 1) 수요시위에 방해가 되지
않도록, 반대집회 주최 측에 시간과 장소를 달리할 것을 적극 권유하고, 2)
동시에 대립되는 집회가 이루어진다고 해도, 반대집회 측에서 지나친 스피
커 소음 등으로 집회를 방해하거나 일본군 위안부 피해자를 비롯해 수요시
위 참가자들에 대한 명예훼손이나 모욕행위가 발생하지 않도록, 현장에서
해당 행위들에 대해 중지 권유 또는 경고하고, 이 사건 피해자들의 처벌요
구가 있는 경우, 적극적으로 제지하고 수사할 것을 권고하였다.
다. 이 사건의 수요시위 의미
수요시위는 일본 제국주의에 의해 자행된 반인도적 범죄에 대해 시민
사회가 그 책임을 묻는 세계사적으로 전례를 찾아보기 힘든 운동이며,
1992. 1. 이후 30년 이상 매주 같은 시간에 같은 장소에서 이루어진 세계
최장 집회로 알려져 있다. 구체적으로는 일본 정부에게 일본군 위안부와 관
련하여 전쟁범죄 인정, 진상규명, 공식사죄, 법적 배상, 책임자 처벌, 역사교
과서에 기록, 추모비와 사료관 건립이라는 7가지 사항을 요구하는 시위이
다.
일본군 위안부 문제는 그동안 국제사회에서 일치된 목소리로 일본 정
부의 진정한 사죄와 법적 책임의 인정 및 피해 보상을 요구해왔다. 또한 대
한민국 헌법재판소는 일본군 위안부 피해자의 대일 배상청구권이 1965년
「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력
에 관한 협정」에 의해 소멸되었는지 여부와 관련한 한·일 양국간 해석상
분쟁을 동 협정 제3조에 따라 해결하지 않고 있는 정부의 부작위가 청구인
들에게 중대한 기본권의 침해를 초래한 것이라는 이유로 위헌임을 확인하
였다(2011. 8. 30. 2006헌마788).
그런데도 현재까지 불처벌의 상태에 남아 있는 일본군 위안부 제도는
제2차 세계대전과 아시아 민족들에 대한 일본 제국주의 지배 하에서 발생
한 성노예제로 이는 여성에 대한 중대한 인권유린이자 피식민 소수민족에
대한 인권침해였다. 특히 일본군 위안부 제도의 최다수 피해자는 한국인이
었으며 2012. 8. 정부에 신고한 대한민국 생존자는 235명이고, 2025. 4. 현재
생존자는 7명에 불과하다. 생존자 전원은 고령자라서 이들의 문제를 해결할
수 있는 시간적 여유가 많지 않은 상황이다.
이에 위원회는 2012. 11., 2013. 2. 14., 2017. 7. 25. 일본정부에게 일본
군 위안부 피해자에게 행한 인권침해 사실을 인정하고, 국제인권기구의 권
고에 따라 일본군 위안부에 대한 진상규명과 공식사과 그리고 일본군 위안
부 피해자에 대한 배상 조치를 할 것과 한국정부에게 일본군 위안부 피해
자들의 인권회복을 위한 다양하고 적극적인 외교적 조치를 이행할 것을 촉
구하였다.
한편, 유엔 여성차별철폐위원회는 2024. 6. 6. 대한민국 제9차 국가보고
서 심의에 따른 최종견해를 채택한 바, “많은 "위안부"가 적절한 금전배상을
포함한 배상을 받지 못하였던 점”과 “생존자가 고령이 됨에 따라 건강상의
문제를 겪고 있는 점 등을 우려”하며 우리 정부에 “피해자/생존자의 구제
에 대한 권리를 인정하고, 이에 따라 금전배상, 만족, 공식 사과, 재활 서비
스를 포함하는 완전하고 효과적인 구제와 배상을 제공”할 것과 “생존해 있
는 "위안부"가 전문적인 의료, 심리적, 사회적 지원에 대해 완전한 접근권을
가질 수 있도록 보장할 것”을 권고하였다. 또한, 유엔 고문방지위원회는
2024. 8. 16. 대한민국 제6차 국가보고서 심의에 따른 최종견해에서 “모든
"위안부" 피해자에게 보상, 만족, 재활 서비스를 포함한 효과적인 구제와 배
상이 제공되도록 보장해야 한다”고 우리 정부에 권고한 바 있다.
라. 이 사건의 집회의 자유에 있어서 경찰의 책임
헌법에 보장된 집회의 자유는 언론·결사의 자유와 더불어 국민의 기본
권의 하나로 보장함과 동시에 그 허가제를 금지하고 있어 두텁게 보호되는
권리이나, 집회의 자유도 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여
필요하고 불가피한 경우에 법률로 제한할 수 있으나, 그 경우에도 집회의
자유의 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 따라서 집회의 자유와 관련하여
경찰의 개입도 법률에 근거하여야 하며, 집회의 자유에 대한 본질적인 내용
을 침해해서는 아니 된다.
2008. 1. 28. 우리 위원회 전원위원회는 “신고된 2개 이상의 집회 사이
에 장소 중복이 발생한 경우라고 하더라도 집회 당사자 사이에 집회 일시
나 장소를 조정하도록 하거나 경찰력을 이용하여 충돌·방해 가능성을 미
리 방지하여 신고된 집회가 모두 개최될 수 있는 방안을 모색할 것”을 경
찰청장에게 권고한 바 있다. 위원회는 2005년부터 2007년까지 집회·시위의
자유를 침해당하였다는 다수의 진정을 접수하여 검토하였는데, 전체 집시법
금지통고사유 중 약 36%를 차지하는 장소 중복의 경우 둘 이상의 집회신고
만 있으면 두 집회를 함께 할 수 있는 가능성을 아예 검토하지 않음으로써
뒤에 신고된 집회는 신고를 늦게 했다는 이유 때문에 집회를 개최할 수 없
는 실태를 파악하였다. 위원회는 이러한 실무적 관행을 이용하여 집회를 봉
쇄하는 수단으로 집회신고를 악용하고 있으며, 신고된 집회의 상당수가 개
최되지 않고 적지 않은 수의 집회신고가 나중에 신고할 주최자의 집회를
저지하기 위해 악용되고 있는 현실이라고 밝히며 피진정기관에 개선 권고
를 하였다.
이러한 전원위원회 결정에 따라 2009. 12. 7. 위원회 침해구제1위원회에
서도 “2개 이상의 집회 사이에 장소 중복이 발생하는 경우라 하더라도, 집
회일시나 장소를 조정하도록 하거나 적절한 경찰력을 이용하여 그 충돌 및
방해의 가능성을 미리 방지하는 등으로 해당 집회가 최대한 모두 개최될
수 있는 방안을 모색할 것을 권고”하였다.(09진인3456 사건)
앞에서 살펴보았듯이 집회·시위의 자유를 보장하기 위하여, 집시법에서
는 누구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방법으로 평화적인 집회 또는 시위를 방
해하거나 질서를 문란하게 하여서는 아니 되고, 집회 또는 시위의 주최자는
평화적인 집회 또는 시위가 방해받을 염려가 있다고 인정되면 관할 경찰관
서에 그 사실을 알려 보호를 요청할 수 있으며, 이 경우 관할 경찰관서의
장은 정당한 사유 없이 보호 요청을 거절하여서는 아니 된다고 규정하고
있다.
이는 집회의 자유에 있어 경찰은 공권력의 제한이나 간섭을 최소화하
는 것이 자유권적 기본권의 보장에서 기본적 역할이 있으나, 제3자의 집회
방해행위로부터 집회를 보호함으로써 집회의 자유를 실질적으로 보장해야
할 역할 또한 가지고 있음을 집시법에 구체적으로 명시한 것이다.
위원회는 경찰의 집회 시위자 보호조치와 관련하여 집시법에 따라 신
고된 집회 규모 등의 내용을 준수하지 않은 상태에서 자신들의 선순위 집
회를 진행하기 위함이 표면상의 사유와는 달리 후순위 집회를 원천적으로
봉쇄하거나 방해하기 위한 목적의 집회를 "알박기 집회"로 규정하고 관할
경찰서장에게 집회·시위 관련 직원 및 지역경찰관들을 대상으로 직무교육을
실시하고 선·후순위 집회가 모두 온전히 보장될 수 있도록 적절한 대책을
마련하여 시행할 것을 권고하였다(2022. 11. 10.자 21진정0795700 결정).
마. 이 사건에서 경찰의 부작위에 대한 판단
수요시위는 1992. 1. 이후 30년 이상 매주 수요일 12시부터 1시까지 같
은 시간에 같은 장소에서 이루어진 세계 최장 집회이고, 2011. 12. 14. 수요
시위 1,000회 개최를 기념하여 주한 일본대사관 앞에 "평화비" 소녀상이 설
치되어, 그 장소와 시간이 갖는 의미가 무엇보다 중요하다 할 것이다.
반대집회 측의 일본군 위안부 피해자의 증언이 거짓이고, 정의기억연대
가 거짓으로 선동한다는 주장이 일본군 위안부 문제의 역사적 사실을 부인
또는 왜곡하는 심각한 문제이나, 설혹 반대집회 단체가 집회하는 자체를 수
요시위에 대한 방해라고 볼 수는 없다고 할지라도, 그 집회의 방식에 있어
서 반대집회 참가자가 일본군 위안부 피해자의 가면을 쓰고 자신의 피해를
거짓으로 주장하였다고 실토하는 퍼포먼스를 하거나 일본군 위안부 피해자
를 성적으로 모욕하는 발언을 하는 등 지극히 모멸적인 방식으로 시위를
진행한 점, 대포소리를 크게 틀며 돌격하라는 소리와 함께 수요시위 쪽으로
달려가는 위협적인 행위를 하거나 수요시위 진행 시간대에 집회신고를 하
여 장소를 여러 곳을 선점만 하고 일부 장소에선 어떠한 집회도 개최하지
않은 점, 수요시위 참가자들을 향하여 스피커로 욕설하고 모욕적인 발언을
한 점 등을 종합하면, 그 반대집회는 수요시위의 내용과 상반되는 입장을
평화적으로 표명하고자 하는 것이 아니라 오로지 수요시위를 방해할 목적
으로 이루어진 것이라고 볼 수 있다. 또한 이러한 행위는 일회적이거나 단
기적으로 행하여지는 것이 아니라 2021년부터 2025년 현재까지 지속적이고
반복적으로 벌어졌다.
다만, 20××년 ×월 말경부터 20××. ×. ××.까지 반대집회 측이 소녀상
근처 일부만을 집회 신고하여 수요시위 측이 일부 공간에 대해 선순위 집
회 신고자가 됨에 따라 수요시위 측이 일정 공간을 확보하고, 반대집회 측
의 수요시위 방해가 이전과 달리 집단적이 아니라 개별적으로 이뤄졌다. 이
러한 상황은 반대집회 측이 태도 변화에서 비롯된 것으로 일시적이거나 유
동적인바, 집회 방해행위가 재발할 우려가 높다.
2022. 1. 13. 위원회의 긴급구제 권고 이후 피진정인이 선순위 집회의
참가인원 등을 고려하여 질서유지선으로 집회장소를 제한하고, 후순위 수요
시위도 인근에서 개최할 수 있도록 하였고, 불법 행위 및 과도한 소음유발
명예 훼손·모욕 등에 해당될 여지가 있는 발언은 자제토록 안내 방송 실시,
각 집회 주최 단체별 전담 대화 경찰관 지정 및 타 단체에 대한 명예훼손·
모욕 행위 발생 즉시 중단하도록 경고 등 조치, 불법 행위에 대한 신속한
수사 착수 등을 하였다고 밝혔다.
그러나 피진정인이 후순위로 신고된 수요시위의 개최를 보장한 점은
인정되나, 반대집회가 장기간 수요시위 장소 대다수 또는 전부를 선점하고
일부 장소에서는 어떠한 집회도 개최하지 않음에도 이러한 허위 집회 신고
에 대하여 규제를 제대로 하지 않은 점, 수요시위 참가자들을 향하여 스피
커로 욕설하고 모욕적인 발언이나 행위를 하여 집회를 방해함에도 이에 대
한 미온적으로 대응한 점, 선점된 장소에 대하여 시간과 장소를 실효적으로
분할하지 못한 점 등으로 볼 때, 집회의 자유에 있어 피진정인의 보호 의무
이행이 부족하였는바, 피해자의 집회의 자유를 침해하였다고 판단된다.
피진정인은 반대집회가 수요시위의 내용과 상반되는 입장을 평화롭게
표명하고자 하는 것이 아니라 수요시위를 방해할 목적으로 집회 장소를 선
점만 하고 집회를 개최하지 않거나 수요시위 근거리에서 수요시위 참여자
들을 향해 고함을 치고 스피커로 모욕적인 발언을 하는 등 수요시위 방해
행위에 대하여 단호하게 대처해야 할 것이다.
따라서, 피진정인1에게 주문과 같이 일본군 위안부 문제해결을 위한 정
기 수요시위가 보장될 수 있는 실효적 방안을 마련하여 시행할 것을 권고
할 필요가 있다.
6. 결론
이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호에 따라 주
문과 같이 결정한다.
2025. 4. 24.
위 원 장 남규선
위 원 이한별
위 원 원민경
위 원 김용직
<별지>
관련 규정
1. 「대한민국헌법」
제21조 ① 모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다.
②∼④ 생략
2. 「집회 및 시위에 관한 법률」
제3조(집회 및 시위에 대한 방해 금지) ① 누구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방
법으로 평화적인 집회 또는 시위를 방해하거나 질서를 문란하게 하여서
는 아니 된다.
② 누구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방법으로 집회 또는 시위의 주최자나
질서유지인의 이 법의 규정에 따른 임무 수행을 방해하여서는 아니 된다.
③ 집회 또는 시위의 주최자는 평화적인 집회 또는 시위가 방해받을 염
려가 있다고 인정되면 관할 경찰관서에 그 사실을 알려 보호를 요청할
수 있다. 이 경우 관할 경찰관서의 장은 정당한 사유 없이 보호 요청을
거절하여서는 아니 된다.
제8조(집회 및 시위의 금지 또는 제한 통고) ① 제6조제1항에 따른 신고서
를 접수한 관할경찰관서장은 신고된 옥외집회 또는 시위가 다음 각 호의
어느 하나에 해당하는 때에는 신고서를 접수한 때부터 48시간 이내에 집
회 또는 시위를 금지할 것을 주최자에게 통고할 수 있다. 다만, 집회 또
는 시위가 집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕 질서에
직접적인 위험을 초래한 경우에는 남은 기간의 해당 집회 또는 시위에
대하여 신고서를 접수한 때부터 48시간이 지난 경우에도 금지 통고를 할
수 있다.
1. 제5조제1항, 제10조 본문 또는 제11조에 위반된다고 인정될 때
2. 제7조제1항에 따른 신고서 기재 사항을 보완하지 아니한 때
3. 제12조에 따라 금지할 집회 또는 시위라고 인정될 때
② 관할경찰관서장은 집회 또는 시위의 시간과 장소가 중복되는 2개 이
상의 신고가 있는 경우 그 목적으로 보아 서로 상반되거나 방해가 된다
고 인정되면 각 옥외집회 또는 시위 간에 시간을 나누거나 장소를 분할
하여 개최하도록 권유하는 등 각 옥외집회 또는 시위가 서로 방해되지
아니하고 평화적으로 개최ㆍ진행될 수 있도록 노력하여야 한다.
③∼④ 생략
⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 그 거주자나 관리자가
시설이나 장소의 보호를 요청하는 경우에는 집회나 시위의 금지 또는 제
한을 통고할 수 있다. 이 경우 집회나 시위의 금지 통고에 대하여는 제1
항을 준용한다.
1.∼2. 생략
3. 신고장소가 「군사기지 및 군사시설 보호법」 제2조제2호에 따른 군사
시설의 주변 지역으로서 집회 또는 시위로 시설이나 군 작전의 수행에
심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우
⑥ 집회 또는 시위의 금지 또는 제한 통고는 그 이유를 분명하게 밝혀
서면으로 주최자 또는 연락책임자에게 송달하여야 한다.
제13조(질서유지선의 설정) ① 제6조제1항에 따른 신고를 받은 관할경찰관
서장은 집회 및 시위의 보호와 공공의 질서 유지를 위하여 필요하다고
인정하면 최소한의 범위를 정하여 질서유지선을 설정할 수 있다.
② 제1항에 따라 경찰관서장이 질서유지선을 설정할 때에는 주최자 또는
연락책임자에게 이를 알려야 한다.
제14조(확성기등 사용의 제한) ① 집회 또는 시위의 주최자는 확성기, 북,
징, 꽹과리 등의 기계ㆍ기구(이하 이 조에서 “확성기 등”이라 한다)를 사
용하여 타인에게 심각한 피해를 주는 소음으로서 대통령령으로 정하는
기준을 위반하는 소음을 발생시켜서는 아니 된다.
② 관할경찰관서장은 집회 또는 시위의 주최자가 제1항에 따른 기준을
초과하는 소음을 발생시켜 타인에게 피해를 주는 경우에는 그 기준 이하
의 소음 유지 또는 확성기등의 사용 중지를 명하거나 확성기 등의 일시
보관 등 필요한 조치를 할 수 있다.
3. 「집회 및 시위에 관한 법률 시행령」
제14조(확성기등의 소음기준) 법 제14조제1항에 따른 확성기등의 소음기준
은 별표 2와 같다.
확성기등의 소음기준(제14조 관련)
[단위: dB(A)]
소음도 구분 대상 지역
시간대
주간
(07:00~해지
기 전)
야간
(해진 후~
24:00)
심야
(00:00~
07:00)
대상
소음도
등가소음도
(Leq)
주거지역, 학교,
종합병원
65 이하 60 이하 55 이하
공공도서관 65 이하 60 이하
그 밖의 지역 75 이하 65 이하
최고소음도
(Lmax)
주거지역, 학교,
종합병원
85 이하 80 이하 75 이하
공공도서관 85 이하 80 이하
그 밖의 지역 95 이하
비고
1. 확성기등의 소음은 관할 경찰서장(현장 경찰공무원)이 측정한다.
2. 소음 측정 장소는 피해자가 위치한 건물의 외벽에서 소음원 방향으로 1 ?
3.5m 떨어진 지점으로 하되, 소음도가 높을 것으로 예상되는 지점의 지면 위
1.2 ~ 1.5m 높이에서 측정한다. 다만, 주된 건물의 경비 등을 위하여 사용되
는 부속 건물, 광장ㆍ공원이나 도로상의 영업시설물, 공원의 관리사무소 등은
소음 측정 장소에서 제외한다.
3. 제2호의 장소에서 확성기등의 대상소음이 있을 때 측정한 소음도를 측정소음
도로 하고, 같은 장소에서 확성기등의 대상소음이 없을 때 5분간 측정한 소음
도를 배경소음도로 한다.
4. 측정소음도가 배경소음도보다 10dB 이상 크면 배경소음의 보정 없이 측정소음
도를 대상소음도로 하고, 측정소음도가 배경소음도보다 3.0 ? 9.9dB 차이로 크
면 아래 표의 보정치에 따라 측정소음도에서 배경소음을 보정한 소음도를 대상
소음도로 하며, 측정소음도가 배경소음도보다 3dB 미만으로 크면 다시 한 번 측
정소음도를 측정하고, 다시 측정하여도 3dB 미만으로 크면 확성기등의 소음으로
보지 아니한다.
[단위: dB(A)]
차이 3.0 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9
보정치 -3.0 -2.9 -2.8 -2.7 -2.7 -2.6 -2.5 -2.4 -2.3 -2.3
차이 4.0 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9
보정치 -2.2 -2.1 -2.1 -2.0 -2.0 -1.9 -1.8 -1.8 -1.7 -1.7
차이 5.0 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9
보정치 -1.7 -1.6 -1.6 -1.5 -1.5 -1.4 -1.4 -1.4 -1.3 -1.3
차이 6.0 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9
보정치 -1.3 -1.2 -1.2 -1.2 -1.1 -1.1 -1.1 -1.0 -1.0 -1.0
차이 7.0 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9
보정치 -1.0 -0.9 -0.9 -0.9 -0.9 -0.9 -0.8 -0.8 -0.8 -0.8
차이 8.0 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9
보정치 -0.7 -0.7 -0.7 -0.7 -0.7 -0.7 -0.6 -0.6 -0.6 -0.6
차이 9.0 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9
4. 「경찰관 직무집행법」
제6조(범죄의 예방과 제지) 경찰관은 범죄행위가 목전(目前)에 행하여지려고
하고 있다고 인정될 때에는 이를 예방하기 위하여 관계인에게 필요한 경
고를 하고, 그 행위로 인하여 사람의 생명ㆍ신체에 위해를 끼치거나 재산
에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있는 긴급한 경우에는 그 행위를 제지할
수 있다.
보정치 -0.6 -0.6 -0.6 -0.5 -0.5 -0.5 -0.5 -0.5 -0.5 -0.5
5. 등가소음도는 10분간(소음 발생 시간이 10분 이내인 경우에는 그 발생 시간
동안을 말한다) 측정한다.
6. 최고소음도는 확성기등의 대상소음에 대해 매 측정 시 발생된 소음도 중 가장
높은 소음도를 측정하며, 동일한 집회ㆍ시위에서 측정된 최고소음도가 1시간
내에 3회 이상 위 표의 최고소음도 기준을 초과한 경우 소음기준을 위반한 것
으로 본다.
7. 다음 각 목에 해당하는 행사(중앙행정기관이 개최하는 행사만 해당한다)의 진
행에 영향을 미치는 소음에 대해서는 그 행사의 개최시간에 한정하여 위 표의
주거지역의 소음기준을 적용한다.
가. 「국경일에 관한 법률」 제2조에 따른 국경일의 행사
나. 「각종 기념일 등에 관한 규정」 별표에 따른 각종 기념일 중 주관 부처가
국가보훈처인 기념일의 행사
8. 그 밖에 소음의 측정방법 등에 관한 사항은 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한
법률」 제6조제1항제2호에 따른 소음 및 진동 분야 환경오염공정시험기준 중
생활소음 기준에 따른다.
침해구제제2위원회
결 정
사 건 24진재0000900 경찰의 수요시위 방해에 대한 부작위
진 정 인 ○○○
피 해 자 위안부 피해자, 수요시위 주관 시민 및 활동가
피진정인 1. ○○경찰서장
2. 성명불상 경찰관들(○○경찰서)
주 문
피진정인 1에게, 수요시위 반대집회 측에서 지나친 스피커 소음 등을
일으켜 집회를 방해하거나 일본군 위안부 피해자 등에 대한 명예훼손 및
모욕행위가 발생하지 않도록 현장에서 중지 권고 또는 경고하고, 집회신
고로 선점된 장소에 대하여도 시간과 장소를 나누어 실질적인 집회의 자
유가 보장되도록 하는 등 일본군 위안부 문제해결을 위한 정기 수요시위
가 보장될 수 있는 실효적 방안을 마련하여 시행할 것을 권고합니다.
이 유
1. 진정 요지
진정인은 ○○○ ○○○ ○○○○○ ○○ ○○○ ○○ ○○ ○○○○
이사장이고, 피진정인은 ○○경찰서(이하 "피진정기관"이라 한다) 서장 및
소속 경찰관들이다.
진정인 등은 30년간 매주 수요일 정오 일본대사관 앞에서 일본군 위안
부 문제해결을 위한 정기 수요시위(이하 "수요시위"라 한다)를 진행하고 있
다. 약 1년 전부터 일부 단체에서 수요시위와 같은 시간, 같은 장소 또는
인접 장소에서 수요시위를 반대하는 집회(이하 "반대집회"라 한다)를 하며,
일본군 위안부 피해자들을 모욕하고 대포 소리 등을 내며 집회를 방해하였
다.
최근에는 일부 단체에서 일본군 위안부 피해자 상징 조형물인 소녀상
이 설치되어 있는 장소를 선점하여 피해자들이 그동안 집회하던 장소에서
수요시위를 할 수 없게 되었다. 이는 집회·시위의 자유를 보장해야 하는 피
진정인이 그 의무를 방기한 것이다.
2. 당사자의 주장
가. 진정인
1) 모욕 행위 방관
수요시위를 반대하는 집회를 개최하는 단체(이하 "반대단체"라 한다) 등
은 아래와 같이 피해자 및 참가자에 대해 허위사실 유포 및 반인륜적인 표
현, 노골적이고 악의적인 비난과 조롱, 인신공격을 하였는데, 피진정인들은
이를 방관하였다.
① 20××. ×. ×. 비공개를 원하는 일본군 위안부 피해자의 실명을 피켓
에 적어 공개하였다. ② 20××. ×. ××., 20××. ×. ××. 일본군 위안부 피해자
○○○의 얼굴 형태 가면을 쓰고 성대모사를 하며 모욕하였다. ③ ○○○
○○○○ 대표는 20××. ×. ××. 시위를 주관하는 수녀들에게 “도둑년들에게
뭘 원하고 수녀 년들이 나왔는지 궁금하다. 천하의 나쁜 년들아”라고 큰소
리로 마이크에 대고 욕설하였다. ④ 극우 유튜버 ○○○은 20××. ××. ×. 정
의기억연대 여성활동가를 향해 모욕적인 발언과 함께 성행위 묘사 등 심각
한 성희롱 행위를 하였다. ⑤ 극우 유튜버 ○○○의 20××. ××. ××. “돈 받
고 좆빨면 창녀지!”라는 발언과 성행위 묘사 행동에 대해 경찰에게 고발하
며 성희롱을 중지시켜달라고 요청하자 경찰은 민원실에 신고하라고 하며
방관하였다.
2) 소음방치
① 자유연대, 위안부법폐지국민행동 등 반대단체들이 수요시위를 주관
하는 정의기억연대 활동가를 향해 방송기기를 동원하여 총소리, 대포소리
등 소음을 크게 내도 경찰이 중재하지 않았다.
② 반대단체들이 매주 스피커 방향을 정의기억연대를 향해 두고 있기
에 스피커 방향 조정을 요청하였으나, 잘 이뤄지지 않고 있다.
3) 정당한 채증에 대한 제지
자유연대 ○○○ 총장은 일부러 정의기억연대 옆으로 와서 큰 확성기
로 소음을 내는 등 수요시위를 방해하였다. 정의기억연대는 반대단체 집회
장소에서 멀리 떨어진 뒤쪽에서 촬영하며 촬영 외 상대를 자극하는 행동이
나 마찰 유발 행위를 하지 않았다. 그럼에도 경찰은 정의기억연대를 저지하
고 방해하였다. 20××. ××. ××. 증거 수집을 위해 적법하게 채증하는 정의기
억연대 여성 활동가에게 반대단체 회원이 욕설하였다.
4) 불법조형물 설치 방관
반일동상진실규명공동대책위원회, 국민계몽운동본부 회원들이 20××.
××. ××. 수요시위 근처에서 공중에 띄우는 불법 조형물(“반일종족주의 타
파, 정의기억연대 해체”라고 기재)의 게시를 피진정기관이 허락하고, 제대로
된 조치를 하지 않았다.
5) 미신고 집회 방관
20××. ××. ××. 이후 수차례 수요시위 집회신고 장소에서 반대단체 회
원 여러 명이 모여 미신고 집회를 하며 앰프 방송을 하였음에도 경찰은 1
인시위로 규정하고 해산조치를 하지 않았다.
위안부법폐지국민행동은 20××. ××. ×. 정의기억연대가 집회신고를 한
장소와 거의 같은 장소인 2차선 도로 맞은편에 자리를 잡고 노골적으로 집
회를 방해하였다. 수요시위가 열리는 인도를 향해 스피커를 배치하여 틀어
놓고 매우 큰 소리로 방해 발언을 하며, 시끄러운 소음을 내보냈다. 경찰에
게 조치를 요구하였으나 통제가 이루어지지 않았다.
6) 허위 집회신고 방관
자유연대는 20××. ×. ××. ××××차 수요시위에서 소녀상 앞 장소를 선점
하기 위해 20××. ×. ××. 전부터 경찰서에 머무르며 집회신고를 하여 집회 1
순위가 되었다. 그 이후로도 ○○경찰서 민원실 옆 부스를 떠나지 않고 집
회를 신고 중이다. 반일동상진실규명공동대책위원회도 20××. ×. ××. 연합뉴
스 앞에 집회신고를 하는 등 정의기억연대가 집회할 수 있는 공간을 뺏고
자 무더기 집회신고를 하였다.
그러나 자유연대는 20××. ××. ×.부터 ×일, ××일, ××일, ××일 등 총 5차
례에 걸쳐 자신들이 1순위로 신고한 시간에 소녀상 앞에서 집회를 진행하
지 않았다. 다른 사람들의 집회를 뺏기 위한 목적으로 한 사람이 여러 곳에
신고서를 내놓고 정해놓은 시간에 집회를 진행하지 않은 것은 허위 집회신
고가 아닌지 피진정기관에 확인 요청을 하였으나, 담당 경찰관은 자유연대
가 집회신고를 낮 12:00부터 23:55까지 냈고 그 시간 내에 언제든지 와도
적법하다고 답변하였다.
7) 코로나19 방역수칙 위반 방치
자유연대, 위안부법폐지국민행동 집회 등에서 발언자가 마스크를 쓰지
않고 발언하는 행위가 목격되었다. 경찰은 참가자에게 마스크를 쓰라고 계
도해야 함에도 이를 방관하였다.
8) 불공정행위
정의기억연대가 20××. ×. ××. 수요시위 진행 과정에서 경찰에 적극 협
조하였음에도 정의기억연대 활동가들의 동선은 차단하고, 반대단체들의 움
직임은 제지하지 않았다. 수요시위 발언자들이 이동할 때, 정의기억연대 쪽
통로로 다니지 못하도록 하고, 자유연대 쪽 통로로 다니도록 해놓고 자유연
대 사람들이 항의하자 그쪽으로도 다니지 말라고 하였다. 정의기억연대 활
동가가 양쪽 다 못 다니게 하면 어디로 다니냐고 항의하자 경찰은 그냥 저
뒤로 빠지라고 고함치는 등 비상식적인 발언과 고압적인 태도로 일관하였
다.
나. 피진정인
1) 수요시위 주변 집회 단체 현황
현재 위안부 문제 해결을 주장하는 정의기억연대가 수요시위를 진행하
고 있고, 소녀상을 보호하기 위한 활동을 하는 반일행동이 소녀상 주변에서
시위를 하고 있다.
반일행동은 24시간 집회를 신고하여 소녀상 주변에서 시위를 계속하고
있으며, 필요에 따라서는 정의기억연대가 수요시위를 할 수 있도록 공간을
제공해주기도 한다.
한편 수요시위를 반대하는 자유연대가 소녀상 근처에서 집회신고를 내
고 시위를 하고 있으며, 위안부법폐지공동행동, 반일동상진실규명공동대책
위원회, 엄마부대 등도 소녀상 주변에서 집회를 하고 있다.
○○구청은 소녀상을 공공조형물로 지정하였고, ○○경찰서에 시설보호
를 요청하였다. ○○경찰서는 해당 지역에 최소 2개 중대를 배치하여 시위
가 안전하게 진행되도록 경비하고 있다.
2) 수요시위에 대한 반대집회 진행 및 시위 구역 분리 조치
20××년까지 정의기억연대가 수요시위를 문화행사의 형태로 소녀상 앞
에서 진행하였고, 반대 시위 등이 없었다. 20××년부터 수요시위를 반대하는
사람들이 같은 지역에 집회를 신고하고 진행하면서 충돌이 시작되었다.
20××. ××. ×. 코로나19 관련 일상회복 조치가 시행되어 금지된 집회시위가
허용되었는데, 이때 소녀상 앞 집회구역 1순위가 자유연대가 되었고, 2순위
가 반일행동이었다(집회 우선순위는 같은 지역 같은 시간에 시위를 신고하
는 경우 선 신고자에게 부여하고 있다).
상반되는 두 개 이상의 시위가 같은 시간 같은 장소에서 개최되기에
「집회 및 시위에 관한 법률」(이하 "집시법"이라 한다) 제8조 제2항에
따라 장소를 분할하여 시위가 진행될 수 있도록 조율하였다. 그럼에도 1순
위인 자유연대는 2순위인 반일행동이 자신들이 신고한 지역을 점거하고 있
는 것이 부당하다며 ○○경찰서에 반일행동의 퇴거를 요청하기에 자유연대
를 설득하여 각자 시위가 원활하게 진행될 수 있도록 조치하였다. 이후에도
20××. ××. 초순 05:40경 자유연대가 반일행동이 신고한 지역 앞에 차를 대
는 등 양측 간의 충돌이 발생하였고, 이 과정에서 보수 유튜버 한 명이 현
행범 체포되는 사건이 발생하였다.
이에 피진정기관은 양 집회 대표자에게 협의하여 충돌이 발생하지 않
도록 조율하고, 소녀상 앞 동판을 기준으로 구역을 명확하게 설정하고 이를
기준으로 집회 관리계획을 운영하도록 하였고, 현재는 이 선을 기준으로 각
자 영역에서 시위가 진행되고 있다.
정의기억연대는 소녀상 주변 시위신고 장소에 대한 우선권을 얻지 못
한 채 연합뉴스빌딩 앞, 테라로사 카페 맞은 편, 서머셋펠리스서울 호텔 앞
등 주변에서 시위를 진행하고 있다.
위안부법폐지공동행동은 주로 연합뉴스 앞 공간에서 시위를 진행하며
신고순위가 늦는 경우 테라로사 카페 앞에서 시위를 한다. 반일동상진실규
명공동대책위원회와 엄마부대도 그 주변에 시위를 신고하고 진행하고 있으
며 각 시위 신고 위치는 시기마다 변동이 있다.
3) 반대집회 측의 모욕적인 행위에 대한 방관
집회 상대방을 비난하는 등 특정 퍼포먼스 등을 한다고 하더라도 집회
시위의 자유와 표현의 자유 측면을 고려할 때, 경비 중인 경찰이 이를 이유
로 집회시위를 곧바로 제지한다는 것은 현실적으로 어렵다. 진정인이 제기
한 문제들은 명백한 위법이라기보다 수사를 통해 범죄여부를 판단해야 하
는 사안에 가깝고, 특히 진정인이 주장하는 사자명예훼손은 유족 등 고소권
자가 고소해야만 수사가 가능한 사안인데, 사자명예훼손 등을 이유로 곧바
로 경비 중인 경찰이 시위를 제지하는 경우 공권력 남용의 문제가 발생한
다.
4) 소음을 통한 수요시위 방해
해당 구역의 소음기준은 85dB까지이다. 집시법 시행령에 따라 해당 소
음기준을 넘는 경우 이를 제지할 수 있으나, 현장은 서로 다른 두 개 이상
의 시위가 함께 소음을 발생시키는 중복소음의 상황이다. 이 경우 단일 시
위와 달리 소음기준을 넘었다고 해도 특정 시위 단체에 곧바로 소음을 제
지하기에는 법적 근거가 없다. 그럼에도 반대집회 단체에서 음량 출력을 높
여 큰 소음을 유발하는 경우 경비 중인 경찰이 음량을 낮추도록 권유하거
나 직접 음량을 낮추기도 한다.
5) 정당한 채증에 대한 제지 및 불공정한 집회 관리
대립되는 입장의 시위가 인접장소에서 열리다 보니 시위주최 측도 관
리하지 못하는 참가자가 서로 상대방 시위 장소에 가서 촬영하거나 구호
등을 통해 도발하거나 마찰을 유발하는 사례가 있다. 이에 대해서 양 시위
주최 측은 자신들이 모르는 사람이라고 하거나 지나가는 시민이 항의하는
것에 불과한데 어떻게 통제하냐고 한다.
수시로 돌발 상황이 발생하기에 시위가 평화롭게 이루어지도록 관리해
야 하는 경찰로서는 상호 충돌을 막기 위해서 불가피하게 상대방 시위에
다가가는 것을 제지하거나 마찰이 유발되고 있는 상황이면 격리하도록 할
필요가 있다. 특정 시위 단체 측만 제지하는 것은 아니고 마찰이 유발되는
상황이면 제지하고 있다.
6) 불법조형물 설치 방관
진정인이 주장하는 조형물은 불법으로 볼 수 없다. 집회 신고시 해당
물품을 신고하지 않았다고 해도 곧바로 이러한 풍선 형태의 시위도구가 불
법시위 도구라고 볼 수는 없다.
7) 미신고 집회 방관
위안부법폐지국민행동이 정의기억연대가 집회 신고한 2차선 바로 맞은
편에 집회신고를 하였다. 서로 마주보는 형태가 되고 좁은 2차선에서 마주
치는 형태가 되므로, 위안부법폐지국민행동 측에 북서쪽으로 이동해달라고
설득하였다. 위안부법폐지국민행동이 설득에 응하여 시위 장소를 몇 미터
이동하였는데, 일부 참가자들이 자신들은 신고 장소에서 시위를 하겠다며
남아 시위를 한 사실이 있다. 따라서 미신고 집회를 한 사실은 없고, 모든
시위단체의 시위는 신고집회이다. 그럼에도 「경범죄처벌법」상 "의식방
해"혐의가 될 수 있음을 고지하며 이동하도록 하였고, 이에 항의하는 위안
부법폐지국민행동 참가자에게 서면으로 민원을 제기 받았다.
8) 방역수칙 위반
코로나19와 관련하여 방역수칙을 위반하는 상황이 발견되는 경우 방송
등을 통해서 방역수칙을 준수하도록 고지하고 있다. 코로나19 방역수칙 위
반에 대한 단속은 지방자치단체의 소관이기에 경찰이 직접 단속할 권한이
없다. 때문에 마스크를 살짝 내리는 등의 행위를 한다고 해도 이를 이유로
곧바로 시위를 제지하기에는 어려움이 있다.
3. 관련 규정
별지 기재와 같다.
4. 인정사실
진정인의 진정서, 진정인이 제출한 동영상자료 및 사진, 피진정인 측의
진술, 국가인권위원회(이하 "위원회"라고 한다)의 현장모니터링 결과 등에
따르면 아래와 같은 사실이 인정된다.
가. 진정제기 사안 관련
1) 정의기억연대는 1992년부터 매주 수요일 일본대사관 앞 소녀상에서
일본군 위안부 피해에 대한 사과 등을 요구하는 수요시위를 개최하였다.
20××년부터 수요시위에 반대되는 입장을 가진 자유연대, 위안부법폐지공동
행동, 반일동상진실규명공동대책위원회, 엄마부대 등의 단체가 수요시위가
진행되는 같은 장소와 시간에 집회시위 신고를 하며 시위를 개최하고 있다.
한편 다른 단체인 반일행동은 소녀상의 훼손 등을 방지하기 위한 목적을
가지고 소녀상 주변에 집회신고를 하여 집회를 진행하고 있다.
2) 피진정기관 경비과는 매주 수요일마다 같은 장소와 시간에 서로 다
른 입장을 가진 단체들이 동시에 집회를 신고함에 따라 집시법 제8조 제2
항에 따라 장소를 분할하여 진행되도록 하고 있다. 각 단체의 구역 사이에
폴리스라인을 설치하여 물리적 충돌이 이루어지지 않도록 경계를 설치하고
2개 중대 이상의 경찰력을 투입하여 집회장소의 질서를 유지하고 있다.
3) 20××. ××. ×. 코로나19 거리두기 제한 완화를 통해 집회가 재개되었
는데, 반대집회 측인 자유연대가 가장 먼저 집회를 신고하여 1순위 시위대
상자가 되었고, 2순위로 신고한 반일행동 간에 경합이 현재까지 진행되고
있다.
4) 정의기억연대와 다른 반대집회 단체들의 집회장소가 신고 우선순위
등에 따라 수요일마다 변동되고 있다. 20××. ××. ×. 이전 코로나19 펜데믹
기간에는 방역조치에 따라 집회가 금지되었기 때문에 정의기억연대는 기자
회견 형식으로 수요시위를 하였고, 반대집회가 주변에서 진행되었으나, 집
회신고에 따른 순위 문제는 발생하지 않았다.
5) 정의기억연대는 20××. ×. ××., 같은 해 ×. ××., 같은 해 ××. ××., 같
은 해 ××. ×. 총 4회에 걸쳐 피진정인에게 수요시위 보호 조치를 공문으로
요청하였다.
6) 2022. 1. 5. 수요시위 현장조사 결과, 아래 사실이 확인되었다.
? (북쪽)
<2022. 1. 5. 수요시위 현장 집회 각 구역별 배치도>
가) 반대집회
자유연대가 집회하는 소녀상 동쪽 구역에는 12:00부터 13:00까지 유튜
버 등을 포함하여 15명 정도가 참가하였다. 집회 과정에서 정의기억연대가
"거짓으로 선동한다"는 취지의 발언과 "위안부 사기 이제 그만", "정의기억연
대 해체하라" 등의 문구가 적힌 피켓을 들었다.
반일동상진실규명공동대책위원회는 수요시위가 진행 중인 구역의 북서
쪽 길 건너편 테라로사 카페 앞 구역에서 12:00부터 13:40까지 2~4명이 반
대집회를 하였다. 스피커 음량을 올려 발언하고, 스피커 음량이 지나치게
큰 경우 경찰들이 다가가 음량을 줄일 것을 권고하는 모습이 확인되었다.
일부 참가자가 수요시위 구역 쪽으로 다가가며 피켓 시위를 하다가 경찰들
에게 제지되었다.
나) 수요시위 등
자유연대 집회차량 뒤편으로 소녀상 서쪽 구역에는 반일행동 관계자
12명 정도가 피켓을 들고 자리에 앉아 있거나 서 있는 형태로 별도의 발언
없이 집회를 하였다. 소녀상 남서쪽 방면의 연합뉴스빌딩 앞 구역에는
12:00경부터 13:40경까지 정의기억연대 등 다수의 참가자가 운집한 가운데
수요시위를 진행하였다.
다) 경찰 대응
경찰은 각 집회구역에 폴리스라인을 설치하고 경계부분에 경찰력을 배
치하여 집회 당사자 간 충돌을 방지하였다. 일부 반대집회 참가자가 수요시
위 구역에 소리를 지르며 다가가려고 하자 경찰들이 즉시 제지하였고, 지나
가면서 욕설을 하는 사람도 제지하였으며, 반대집회 측의 스피커에서 갑자
기 큰 소리가 나는 경우 경찰들이 다가가 설득하는 등 스피커 음량을 낮추
도록 하였다.
나. 2022. 1. 13. 위원회의 긴급구제 조치 결정 이후
1) 위원회는 2022. 1. 13. 이 사건에 대한 긴급구제 조치를 결정하며 ○○
경찰서장에게 ① 일본군 위안부 문제해결을 위한 정기 수요시위에 방해가
되지 않도록, 반대집회 주최 측에 시간과 장소를 달리할 것을 적극적으로
권유하고, ② 동시에 대립되는 집회가 이루어진다고 해도, 반대집회 측에서
지나친 스피커 소음 등으로 집회를 방해하거나 일본군 위안부 피해자를 비
롯해 수요시위 참가자들에 대한 명예훼손이나 모욕 행위가 발생하지 않도
록, 현장에서 해당 행위들에 대해 중지 권유 또는 경고하고, 이 사건 피해자
들의 처벌 요구가 있는 경우, 적극적으로 제지하고 수사하기를 권고하였다.
2) 피진정인은 2022. 4. 12. 위원회의 권고에 대한 회신에서 "집회 주최
측 상대로 시간과 장소를 분할하여 개최하도록 적극적으로 권유하고, 타 단
체 집회 방해행위 시 사법처리될 수 있음을 경고하여 집회 시위의 자유 보
장을 보호하고, 세부적으로 ① 충분한 경찰 배치, ② 경찰 미니버스 등을
통한 단체 간 장소 이격, ③ 비방 발언 시 중단토록 경고 방송 조치, ④ 집
시법 위반 및 모욕 명예훼손 등에 대한 수사 진행 등을 통해 권고를 이행
하겠다"는 권고이행계획을 밝혔고, 이후 그에 따라 조치를 하였다.
3) 20××. ×. ××. 반대 집회 단체 측에 대한 면담조사 결과, 위안부법폐
지국민행동, 자유연대 등은 집시법상 동일 장소 집회는 신고 우선순위에 따
라 선점하게 되어 있어 밤새 대기하여 어렵게 선점한 집회 장소를 양보할
이유가 없고, ○○경찰서의 시간 및 장소 이동 협조 요청을 받아들일 생각이
없다고 하였다. 위안부법폐지국민행동, 자유연대 등은 정해진 장소 안에서
집회를 진행하고 있고, 집회 중 위법한 행동을 하지 않았고, 집회 중 이동
하기는 하나 24시간 동안 집회신고를 했고, 그 시간 안에 집회를 진행하기
만 하면 되기 때문에 수요시위가 진행되는 동안 신고된 장소에서 집회하지
않았다고 하더라도 허위신고 등이라고 할 수 없다고 하였다.
4) 진정인 측에 대한 조사 결과, ○○○ 국장(정의기억연대) 등이 반대
집회 측의 수요시위 현장에서의 모욕 및 폭행 등과 경찰의 직무유기 등에
대해 고소한 사건 8건 중 일부는 벌금 30만원, 200만원 등 약식명령이 나오
거나 현재 조사 중에 있고, 위원회 긴급구제 조치 권고 이후에도 반대 집회
측은 소녀상 근처 대부분 공간을 선점하고선 실제로 시위나 집회하지 않고
수요시위 장소 앞으로 몰려와 방해행위만 현재까지 계속하고 있고, 진정인
은 이러한 수요시위 방해에 대해 피진정인에게 조치해 줄 것을 여러 차례
요청하였으나 적절히 조치하지 않았다고 하였다.
5) 위원회 긴급구제 조치 권고 이후, 정의기억연대는 20××. ×. ×., 같은
해 ×. ××., 같은 해 ×. ×., 같은 해 ××. ××., 20××. ×. ×., 같은 해 ×. ×., 같
은 해 ×. ××. 총 7회에 걸쳐 피진정인에게 "수요시위 방해에 대한 조치 요
청의 건"이라는 제목으로 공문을 발송하여, ① 자유연대 등 단체들의 허위
집회 신고에 대한 명확한 입장 표명과 그동안 행한 과태료와 처벌 조치 등
에 대한 확인, ② 선점된 장소에 대하여 시간과 장소를 분할하는 등 시위
보장을 위한 방안 마련, ③ 일본군 위안부 피해자들의 명예가 훼손당하지
않도록 적극적 의무 이행, ④ 참여자 및 채증 활동가에 대한 모욕 제지, ⑤
수요시위 무대와 대열을 향한 확성기 소음 배출 제지, ⑥ 수요시위를 둘러
싸고 여럿이 집회 방해 행위 제재 등을 요청하였다.
6) 위원회는 긴급구제 조치 권고 이후 20××. ×. ××., ×. ××., ×. ××.,
××. ××., 그리고 20××. ×. ××. 총 5회에 걸쳐 현장조사를 실시하였고, ① 피
진정기관은 소음측정기를 사용하여 양측의 소음을 측정하며 기준치 이상
소음이 높아지는 경우 양측에 소리를 낮춰 달라고 요청, ② 다수의 경찰 투
입 및 경찰버스 배치 등으로 집회 간 물리적 충돌이 발생하지 않도록 배치,
③ 수요시위 측은 집회 장소를 선점하지 못하여 연합뉴스 맞은편 카페 앞,
연합뉴스 앞 1개 차선, 서머셋팰리스서울 호텔 맞은편 주유소 앞 등 소녀상
주변 지역을 이동하며 시위를 계속 진행 중임을 확인하였다.
7) 위 20××. ××. ××. 수요시위 현장조사 결과, 아래와 같은 사실이 확
인되었고 20××. ×.까지 상황 변화는 없었다.
가) 20××. ××. ××. 11:50경 ① 수요시위 단체는 테라로사 광화문점 앞
도로에, ② 반대단체는 테라로사 광화문점 건너편 인도, 소녀상 양 옆 공간
(한쪽은 시위를 하지 않고 차량 2대만 주차), 서머셋팰리스서울 호텔 앞 등
네 곳에서, ③ 반일행동은 소녀상에 각각 자리를 잡고 있었다. 시위 참가자
는 수요시위 단체는 150명, 자유연대 단체는 15명(네 곳 모두 합쳐서), 반일
행동은 5~10명이었다.
나) 같은 날 12:00경 수요시위가 시작되자, 건너편에 있는 반대단체 관
계자 수명이 위안부 반대 내용이 적힌 피켓을 들고 음악을 틀며 시위를 하
다가, 이후 서머셋팰리스서울 호텔 앞에 있던 엄마부대 단체 시위자들과 합
세하여 수요시위자들을 향해 피켓을 들고 마이크로 수요시위를 반대하는
내용의 발언을 하였다.
다) 경찰은 각 시위 공간에 차단물을 설치하고, 수요시위가 벌어지는
테라로사 광화문점 인근에서 양 단체의 시위를 살펴보고 있었으며, 시위 도
중 1회 정도 마이크로 상호 비방 금지 등을 안내하였다.
라) 12:30경 인근을 둘러본 결과, 서머셋팰리스서울 호텔 앞이나 경복궁
주유소 앞(기존 수요시위 장소)에는 시위자가 없었다.
8) 위 20××. ×. ××. 수요시위 현장조사 결과, 20××. ×. 말경부터는 몇
주 동안 반대집회 측이 소녀상 좌측 공간만을 집회 신고하면서 수요시위
측은 테라로사 앞 도로와 건너편 도로 공간의 1순위 집회 신고자가 되어
수요시위를 진행한 점, 반대집회 측 ○○○ 신자유연대 대표가 수요시위 장
소로 2회 정도 와서 항의성 발언하자 경찰관들이 ○○○을 뒤따르며 제지
한 점 등이 확인된다.
5. 판단
가. 판단기준
「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 제21조에 보장된 집회·시위의
자유는 개인의 기본권 차원을 넘어서 민주주의 생활 과정에서 반드시 필요
한 여론의 형성 및 표현을 위한 직접적인 수단이므로, 시민의 정치적·사회
적·문화적 의사형성 과정에 순기능을 수행한다고 할 것이다. 특히 대의제민
주주의를 근간으로 하는 현대사회에 있어서 집회·시위의 자유는 대의과정에
서 누락되거나 간과되는 사회적 약자와 소수자의 이해관계를 표출하고 이
를 정치과정에 투입시킴으로써 대의과정을 보완하는 기능을 수행한다.
이러한 집회·시위의 자유를 보장하기 위하여, 집시법 제3조 제1항은 누
구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방법으로 평화적인 집회 또는 시위를 방해하거
나 질서를 문란하게 하여서는 아니 된다고 규정하고, 같은 법 제3항은 집회
또는 시위의 주최자는 평화적인 집회 또는 시위가 방해받을 염려가 있다고
인정되면 관할 경찰관서에 그 사실을 알려 보호를 요청할 수 있으며, 이 경
우 관할 경찰관서의 장은 정당한 사유 없이 보호 요청을 거절하여서는 아
니 된다고 규정하고 있다.
한편, 헌법 제10조는 모든 국민에 대하여 인간으로서의 존엄과 가치,
행복을 추구할 권리를 가지고 있다고 하며, 국가는 개인이 가지는 불가침의
기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무가 있다고 규정하고 있는바, 이는
국가의 구성원인 국민에 대하여 생명 및 신체상 위협이 되는 위험을 예방
하고 보호할 의무를 국가 스스로 지는 것이라고 할 것이다. 이러한 국가의
보호의무는 「경찰관 직무집행법」으로 구체화되어 있는바, 같은 법 제6조
제1항은 경찰관은 범죄행위가 목전에 행하여지려고 하고 있다고 인정될 때
에는 이를 예방하기 위하여 관계인에게 필요한 경고를 하고, 그 행위로 인
하여 사람의 생명·신체에 위해를 끼치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려
가 있는 긴급한 경우에는 그 행위를 제지할 수 있도록 규정하고 있다.
한편, 국가의 보호의무와 관련하여 헌법재판소 역시 “범죄로부터 국민
을 보호하여야 할 국가의 의무가 이루어지지 아니할 때 국가의 의무위반을
국민에 대한 기본권 침해로 규정할 수 있다. 이 경우 개인의 법익을 직접
침해하는 것은 국가가 아닌 제3자의 범죄행위이므로 위와 같은 원초적인
행위 자체를 기본권 침해행위라고 규정할 수 없으나, 이와 같은 침해가 있
음에도 불구하고 이것을 배제하여야 할 국가의 의무가 이행되지 아니한다
면 이 경우 국민은 국가를 상대로 헌법 제10조, 제11조 제1항 및 제30조에
규정된 보호의무 위반 또한 법 앞에서의 평등권 위반이라는 기본권 침해를
주장할 수 있는 것이다”라고 판시하고 있다(1989. 4. 17.자 88헌마3 결정 참
조).
나. 이 사건 긴급구제 조치 권고
이 사건 진정인이 진정을 제기하면서 요청한 긴급구제에 대해 위원회
는 조사 및 심의하여, 2022. 1. 13. 긴급구제 조치를 권고하였다. 위원회는
의견이 다른 집회를 주변에서 개최하는 것 자체가 상대 집회에 대한 방해
라고 볼 수는 없으나, 그 집회의 방식에 있어서 반대집회 참가자가 일본군
위안부 피해자의 가면을 쓰고 자신의 피해를 거짓으로 주장하였다고 실토
하는 퍼포먼스를 하거나 일본군 위안부 피해자를 성적으로 모욕하는 발언
을 하는 등 지극히 모멸적인 방식으로 시위를 진행한 점, 대포 소리를 크게
틀며 돌격하라는 소리와 함께 수요시위쪽으로 달려가는 위협적인 행위를
하거나 일부 수요시위 진행 시간대에 집회신고를 하여 장소를 선점만 하고
어떠한 집회도 개최하지 않는 점 등을 종합하면, 그 반대집회는 수요시위의
내용과 상반되는 입장을 평화적으로 표명하고자 하는 것이 아니라 수요시
위를 방해할 목적으로 조직된 것이라고 볼 수 있다고 판단하였다.
또한 피진정인이 수요시위를 방해할 목적으로 반대집회의 집회신고가
있을 때 집시법 규정에 따라 시간과 공간을 분리하기 위해 적극적인 노력
을 했는지 의심스럽고, 집회 도중 반대집회 참가자에 의한 고성, 명예훼손
적 언행 등이 있을 때 적절히 경고하고 필요한 경우 현장대응을 했는지도
의문인바, 피진정인들의 소극적 대응(집회와 시위의 자유에 대한 국가의 보
호의무 위반)이 진정인 등의 집회·시위 등의 자유를 침해한 것으로 판단하
였다.
이에 따라 위원회는 피진정기관의 장에게 1) 수요시위에 방해가 되지
않도록, 반대집회 주최 측에 시간과 장소를 달리할 것을 적극 권유하고, 2)
동시에 대립되는 집회가 이루어진다고 해도, 반대집회 측에서 지나친 스피
커 소음 등으로 집회를 방해하거나 일본군 위안부 피해자를 비롯해 수요시
위 참가자들에 대한 명예훼손이나 모욕행위가 발생하지 않도록, 현장에서
해당 행위들에 대해 중지 권유 또는 경고하고, 이 사건 피해자들의 처벌요
구가 있는 경우, 적극적으로 제지하고 수사할 것을 권고하였다.
다. 이 사건의 수요시위 의미
수요시위는 일본 제국주의에 의해 자행된 반인도적 범죄에 대해 시민
사회가 그 책임을 묻는 세계사적으로 전례를 찾아보기 힘든 운동이며,
1992. 1. 이후 30년 이상 매주 같은 시간에 같은 장소에서 이루어진 세계
최장 집회로 알려져 있다. 구체적으로는 일본 정부에게 일본군 위안부와 관
련하여 전쟁범죄 인정, 진상규명, 공식사죄, 법적 배상, 책임자 처벌, 역사교
과서에 기록, 추모비와 사료관 건립이라는 7가지 사항을 요구하는 시위이
다.
일본군 위안부 문제는 그동안 국제사회에서 일치된 목소리로 일본 정
부의 진정한 사죄와 법적 책임의 인정 및 피해 보상을 요구해왔다. 또한 대
한민국 헌법재판소는 일본군 위안부 피해자의 대일 배상청구권이 1965년
「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력
에 관한 협정」에 의해 소멸되었는지 여부와 관련한 한·일 양국간 해석상
분쟁을 동 협정 제3조에 따라 해결하지 않고 있는 정부의 부작위가 청구인
들에게 중대한 기본권의 침해를 초래한 것이라는 이유로 위헌임을 확인하
였다(2011. 8. 30. 2006헌마788).
그런데도 현재까지 불처벌의 상태에 남아 있는 일본군 위안부 제도는
제2차 세계대전과 아시아 민족들에 대한 일본 제국주의 지배 하에서 발생
한 성노예제로 이는 여성에 대한 중대한 인권유린이자 피식민 소수민족에
대한 인권침해였다. 특히 일본군 위안부 제도의 최다수 피해자는 한국인이
었으며 2012. 8. 정부에 신고한 대한민국 생존자는 235명이고, 2025. 4. 현재
생존자는 7명에 불과하다. 생존자 전원은 고령자라서 이들의 문제를 해결할
수 있는 시간적 여유가 많지 않은 상황이다.
이에 위원회는 2012. 11., 2013. 2. 14., 2017. 7. 25. 일본정부에게 일본
군 위안부 피해자에게 행한 인권침해 사실을 인정하고, 국제인권기구의 권
고에 따라 일본군 위안부에 대한 진상규명과 공식사과 그리고 일본군 위안
부 피해자에 대한 배상 조치를 할 것과 한국정부에게 일본군 위안부 피해
자들의 인권회복을 위한 다양하고 적극적인 외교적 조치를 이행할 것을 촉
구하였다.
한편, 유엔 여성차별철폐위원회는 2024. 6. 6. 대한민국 제9차 국가보고
서 심의에 따른 최종견해를 채택한 바, “많은 "위안부"가 적절한 금전배상을
포함한 배상을 받지 못하였던 점”과 “생존자가 고령이 됨에 따라 건강상의
문제를 겪고 있는 점 등을 우려”하며 우리 정부에 “피해자/생존자의 구제
에 대한 권리를 인정하고, 이에 따라 금전배상, 만족, 공식 사과, 재활 서비
스를 포함하는 완전하고 효과적인 구제와 배상을 제공”할 것과 “생존해 있
는 "위안부"가 전문적인 의료, 심리적, 사회적 지원에 대해 완전한 접근권을
가질 수 있도록 보장할 것”을 권고하였다. 또한, 유엔 고문방지위원회는
2024. 8. 16. 대한민국 제6차 국가보고서 심의에 따른 최종견해에서 “모든
"위안부" 피해자에게 보상, 만족, 재활 서비스를 포함한 효과적인 구제와 배
상이 제공되도록 보장해야 한다”고 우리 정부에 권고한 바 있다.
라. 이 사건의 집회의 자유에 있어서 경찰의 책임
헌법에 보장된 집회의 자유는 언론·결사의 자유와 더불어 국민의 기본
권의 하나로 보장함과 동시에 그 허가제를 금지하고 있어 두텁게 보호되는
권리이나, 집회의 자유도 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여
필요하고 불가피한 경우에 법률로 제한할 수 있으나, 그 경우에도 집회의
자유의 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 따라서 집회의 자유와 관련하여
경찰의 개입도 법률에 근거하여야 하며, 집회의 자유에 대한 본질적인 내용
을 침해해서는 아니 된다.
2008. 1. 28. 우리 위원회 전원위원회는 “신고된 2개 이상의 집회 사이
에 장소 중복이 발생한 경우라고 하더라도 집회 당사자 사이에 집회 일시
나 장소를 조정하도록 하거나 경찰력을 이용하여 충돌·방해 가능성을 미
리 방지하여 신고된 집회가 모두 개최될 수 있는 방안을 모색할 것”을 경
찰청장에게 권고한 바 있다. 위원회는 2005년부터 2007년까지 집회·시위의
자유를 침해당하였다는 다수의 진정을 접수하여 검토하였는데, 전체 집시법
금지통고사유 중 약 36%를 차지하는 장소 중복의 경우 둘 이상의 집회신고
만 있으면 두 집회를 함께 할 수 있는 가능성을 아예 검토하지 않음으로써
뒤에 신고된 집회는 신고를 늦게 했다는 이유 때문에 집회를 개최할 수 없
는 실태를 파악하였다. 위원회는 이러한 실무적 관행을 이용하여 집회를 봉
쇄하는 수단으로 집회신고를 악용하고 있으며, 신고된 집회의 상당수가 개
최되지 않고 적지 않은 수의 집회신고가 나중에 신고할 주최자의 집회를
저지하기 위해 악용되고 있는 현실이라고 밝히며 피진정기관에 개선 권고
를 하였다.
이러한 전원위원회 결정에 따라 2009. 12. 7. 위원회 침해구제1위원회에
서도 “2개 이상의 집회 사이에 장소 중복이 발생하는 경우라 하더라도, 집
회일시나 장소를 조정하도록 하거나 적절한 경찰력을 이용하여 그 충돌 및
방해의 가능성을 미리 방지하는 등으로 해당 집회가 최대한 모두 개최될
수 있는 방안을 모색할 것을 권고”하였다.(09진인3456 사건)
앞에서 살펴보았듯이 집회·시위의 자유를 보장하기 위하여, 집시법에서
는 누구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방법으로 평화적인 집회 또는 시위를 방
해하거나 질서를 문란하게 하여서는 아니 되고, 집회 또는 시위의 주최자는
평화적인 집회 또는 시위가 방해받을 염려가 있다고 인정되면 관할 경찰관
서에 그 사실을 알려 보호를 요청할 수 있으며, 이 경우 관할 경찰관서의
장은 정당한 사유 없이 보호 요청을 거절하여서는 아니 된다고 규정하고
있다.
이는 집회의 자유에 있어 경찰은 공권력의 제한이나 간섭을 최소화하
는 것이 자유권적 기본권의 보장에서 기본적 역할이 있으나, 제3자의 집회
방해행위로부터 집회를 보호함으로써 집회의 자유를 실질적으로 보장해야
할 역할 또한 가지고 있음을 집시법에 구체적으로 명시한 것이다.
위원회는 경찰의 집회 시위자 보호조치와 관련하여 집시법에 따라 신
고된 집회 규모 등의 내용을 준수하지 않은 상태에서 자신들의 선순위 집
회를 진행하기 위함이 표면상의 사유와는 달리 후순위 집회를 원천적으로
봉쇄하거나 방해하기 위한 목적의 집회를 "알박기 집회"로 규정하고 관할
경찰서장에게 집회·시위 관련 직원 및 지역경찰관들을 대상으로 직무교육을
실시하고 선·후순위 집회가 모두 온전히 보장될 수 있도록 적절한 대책을
마련하여 시행할 것을 권고하였다(2022. 11. 10.자 21진정0795700 결정).
마. 이 사건에서 경찰의 부작위에 대한 판단
수요시위는 1992. 1. 이후 30년 이상 매주 수요일 12시부터 1시까지 같
은 시간에 같은 장소에서 이루어진 세계 최장 집회이고, 2011. 12. 14. 수요
시위 1,000회 개최를 기념하여 주한 일본대사관 앞에 "평화비" 소녀상이 설
치되어, 그 장소와 시간이 갖는 의미가 무엇보다 중요하다 할 것이다.
반대집회 측의 일본군 위안부 피해자의 증언이 거짓이고, 정의기억연대
가 거짓으로 선동한다는 주장이 일본군 위안부 문제의 역사적 사실을 부인
또는 왜곡하는 심각한 문제이나, 설혹 반대집회 단체가 집회하는 자체를 수
요시위에 대한 방해라고 볼 수는 없다고 할지라도, 그 집회의 방식에 있어
서 반대집회 참가자가 일본군 위안부 피해자의 가면을 쓰고 자신의 피해를
거짓으로 주장하였다고 실토하는 퍼포먼스를 하거나 일본군 위안부 피해자
를 성적으로 모욕하는 발언을 하는 등 지극히 모멸적인 방식으로 시위를
진행한 점, 대포소리를 크게 틀며 돌격하라는 소리와 함께 수요시위 쪽으로
달려가는 위협적인 행위를 하거나 수요시위 진행 시간대에 집회신고를 하
여 장소를 여러 곳을 선점만 하고 일부 장소에선 어떠한 집회도 개최하지
않은 점, 수요시위 참가자들을 향하여 스피커로 욕설하고 모욕적인 발언을
한 점 등을 종합하면, 그 반대집회는 수요시위의 내용과 상반되는 입장을
평화적으로 표명하고자 하는 것이 아니라 오로지 수요시위를 방해할 목적
으로 이루어진 것이라고 볼 수 있다. 또한 이러한 행위는 일회적이거나 단
기적으로 행하여지는 것이 아니라 2021년부터 2025년 현재까지 지속적이고
반복적으로 벌어졌다.
다만, 20××년 ×월 말경부터 20××. ×. ××.까지 반대집회 측이 소녀상
근처 일부만을 집회 신고하여 수요시위 측이 일부 공간에 대해 선순위 집
회 신고자가 됨에 따라 수요시위 측이 일정 공간을 확보하고, 반대집회 측
의 수요시위 방해가 이전과 달리 집단적이 아니라 개별적으로 이뤄졌다. 이
러한 상황은 반대집회 측이 태도 변화에서 비롯된 것으로 일시적이거나 유
동적인바, 집회 방해행위가 재발할 우려가 높다.
2022. 1. 13. 위원회의 긴급구제 권고 이후 피진정인이 선순위 집회의
참가인원 등을 고려하여 질서유지선으로 집회장소를 제한하고, 후순위 수요
시위도 인근에서 개최할 수 있도록 하였고, 불법 행위 및 과도한 소음유발
명예 훼손·모욕 등에 해당될 여지가 있는 발언은 자제토록 안내 방송 실시,
각 집회 주최 단체별 전담 대화 경찰관 지정 및 타 단체에 대한 명예훼손·
모욕 행위 발생 즉시 중단하도록 경고 등 조치, 불법 행위에 대한 신속한
수사 착수 등을 하였다고 밝혔다.
그러나 피진정인이 후순위로 신고된 수요시위의 개최를 보장한 점은
인정되나, 반대집회가 장기간 수요시위 장소 대다수 또는 전부를 선점하고
일부 장소에서는 어떠한 집회도 개최하지 않음에도 이러한 허위 집회 신고
에 대하여 규제를 제대로 하지 않은 점, 수요시위 참가자들을 향하여 스피
커로 욕설하고 모욕적인 발언이나 행위를 하여 집회를 방해함에도 이에 대
한 미온적으로 대응한 점, 선점된 장소에 대하여 시간과 장소를 실효적으로
분할하지 못한 점 등으로 볼 때, 집회의 자유에 있어 피진정인의 보호 의무
이행이 부족하였는바, 피해자의 집회의 자유를 침해하였다고 판단된다.
피진정인은 반대집회가 수요시위의 내용과 상반되는 입장을 평화롭게
표명하고자 하는 것이 아니라 수요시위를 방해할 목적으로 집회 장소를 선
점만 하고 집회를 개최하지 않거나 수요시위 근거리에서 수요시위 참여자
들을 향해 고함을 치고 스피커로 모욕적인 발언을 하는 등 수요시위 방해
행위에 대하여 단호하게 대처해야 할 것이다.
따라서, 피진정인1에게 주문과 같이 일본군 위안부 문제해결을 위한 정
기 수요시위가 보장될 수 있는 실효적 방안을 마련하여 시행할 것을 권고
할 필요가 있다.
6. 결론
이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호에 따라 주
문과 같이 결정한다.
2025. 4. 24.
위 원 장 남규선
위 원 이한별
위 원 원민경
위 원 김용직
<별지>
관련 규정
1. 「대한민국헌법」
제21조 ① 모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다.
②∼④ 생략
2. 「집회 및 시위에 관한 법률」
제3조(집회 및 시위에 대한 방해 금지) ① 누구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방
법으로 평화적인 집회 또는 시위를 방해하거나 질서를 문란하게 하여서
는 아니 된다.
② 누구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방법으로 집회 또는 시위의 주최자나
질서유지인의 이 법의 규정에 따른 임무 수행을 방해하여서는 아니 된다.
③ 집회 또는 시위의 주최자는 평화적인 집회 또는 시위가 방해받을 염
려가 있다고 인정되면 관할 경찰관서에 그 사실을 알려 보호를 요청할
수 있다. 이 경우 관할 경찰관서의 장은 정당한 사유 없이 보호 요청을
거절하여서는 아니 된다.
제8조(집회 및 시위의 금지 또는 제한 통고) ① 제6조제1항에 따른 신고서
를 접수한 관할경찰관서장은 신고된 옥외집회 또는 시위가 다음 각 호의
어느 하나에 해당하는 때에는 신고서를 접수한 때부터 48시간 이내에 집
회 또는 시위를 금지할 것을 주최자에게 통고할 수 있다. 다만, 집회 또
는 시위가 집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕 질서에
직접적인 위험을 초래한 경우에는 남은 기간의 해당 집회 또는 시위에
대하여 신고서를 접수한 때부터 48시간이 지난 경우에도 금지 통고를 할
수 있다.
1. 제5조제1항, 제10조 본문 또는 제11조에 위반된다고 인정될 때
2. 제7조제1항에 따른 신고서 기재 사항을 보완하지 아니한 때
3. 제12조에 따라 금지할 집회 또는 시위라고 인정될 때
② 관할경찰관서장은 집회 또는 시위의 시간과 장소가 중복되는 2개 이
상의 신고가 있는 경우 그 목적으로 보아 서로 상반되거나 방해가 된다
고 인정되면 각 옥외집회 또는 시위 간에 시간을 나누거나 장소를 분할
하여 개최하도록 권유하는 등 각 옥외집회 또는 시위가 서로 방해되지
아니하고 평화적으로 개최ㆍ진행될 수 있도록 노력하여야 한다.
③∼④ 생략
⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 그 거주자나 관리자가
시설이나 장소의 보호를 요청하는 경우에는 집회나 시위의 금지 또는 제
한을 통고할 수 있다. 이 경우 집회나 시위의 금지 통고에 대하여는 제1
항을 준용한다.
1.∼2. 생략
3. 신고장소가 「군사기지 및 군사시설 보호법」 제2조제2호에 따른 군사
시설의 주변 지역으로서 집회 또는 시위로 시설이나 군 작전의 수행에
심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우
⑥ 집회 또는 시위의 금지 또는 제한 통고는 그 이유를 분명하게 밝혀
서면으로 주최자 또는 연락책임자에게 송달하여야 한다.
제13조(질서유지선의 설정) ① 제6조제1항에 따른 신고를 받은 관할경찰관
서장은 집회 및 시위의 보호와 공공의 질서 유지를 위하여 필요하다고
인정하면 최소한의 범위를 정하여 질서유지선을 설정할 수 있다.
② 제1항에 따라 경찰관서장이 질서유지선을 설정할 때에는 주최자 또는
연락책임자에게 이를 알려야 한다.
제14조(확성기등 사용의 제한) ① 집회 또는 시위의 주최자는 확성기, 북,
징, 꽹과리 등의 기계ㆍ기구(이하 이 조에서 “확성기 등”이라 한다)를 사
용하여 타인에게 심각한 피해를 주는 소음으로서 대통령령으로 정하는
기준을 위반하는 소음을 발생시켜서는 아니 된다.
② 관할경찰관서장은 집회 또는 시위의 주최자가 제1항에 따른 기준을
초과하는 소음을 발생시켜 타인에게 피해를 주는 경우에는 그 기준 이하
의 소음 유지 또는 확성기등의 사용 중지를 명하거나 확성기 등의 일시
보관 등 필요한 조치를 할 수 있다.
3. 「집회 및 시위에 관한 법률 시행령」
제14조(확성기등의 소음기준) 법 제14조제1항에 따른 확성기등의 소음기준
은 별표 2와 같다.
확성기등의 소음기준(제14조 관련)
[단위: dB(A)]
소음도 구분 대상 지역
시간대
주간
(07:00~해지
기 전)
야간
(해진 후~
24:00)
심야
(00:00~
07:00)
대상
소음도
등가소음도
(Leq)
주거지역, 학교,
종합병원
65 이하 60 이하 55 이하
공공도서관 65 이하 60 이하
그 밖의 지역 75 이하 65 이하
최고소음도
(Lmax)
주거지역, 학교,
종합병원
85 이하 80 이하 75 이하
공공도서관 85 이하 80 이하
그 밖의 지역 95 이하
비고
1. 확성기등의 소음은 관할 경찰서장(현장 경찰공무원)이 측정한다.
2. 소음 측정 장소는 피해자가 위치한 건물의 외벽에서 소음원 방향으로 1 ?
3.5m 떨어진 지점으로 하되, 소음도가 높을 것으로 예상되는 지점의 지면 위
1.2 ~ 1.5m 높이에서 측정한다. 다만, 주된 건물의 경비 등을 위하여 사용되
는 부속 건물, 광장ㆍ공원이나 도로상의 영업시설물, 공원의 관리사무소 등은
소음 측정 장소에서 제외한다.
3. 제2호의 장소에서 확성기등의 대상소음이 있을 때 측정한 소음도를 측정소음
도로 하고, 같은 장소에서 확성기등의 대상소음이 없을 때 5분간 측정한 소음
도를 배경소음도로 한다.
4. 측정소음도가 배경소음도보다 10dB 이상 크면 배경소음의 보정 없이 측정소음
도를 대상소음도로 하고, 측정소음도가 배경소음도보다 3.0 ? 9.9dB 차이로 크
면 아래 표의 보정치에 따라 측정소음도에서 배경소음을 보정한 소음도를 대상
소음도로 하며, 측정소음도가 배경소음도보다 3dB 미만으로 크면 다시 한 번 측
정소음도를 측정하고, 다시 측정하여도 3dB 미만으로 크면 확성기등의 소음으로
보지 아니한다.
[단위: dB(A)]
차이 3.0 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9
보정치 -3.0 -2.9 -2.8 -2.7 -2.7 -2.6 -2.5 -2.4 -2.3 -2.3
차이 4.0 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9
보정치 -2.2 -2.1 -2.1 -2.0 -2.0 -1.9 -1.8 -1.8 -1.7 -1.7
차이 5.0 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9
보정치 -1.7 -1.6 -1.6 -1.5 -1.5 -1.4 -1.4 -1.4 -1.3 -1.3
차이 6.0 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9
보정치 -1.3 -1.2 -1.2 -1.2 -1.1 -1.1 -1.1 -1.0 -1.0 -1.0
차이 7.0 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9
보정치 -1.0 -0.9 -0.9 -0.9 -0.9 -0.9 -0.8 -0.8 -0.8 -0.8
차이 8.0 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9
보정치 -0.7 -0.7 -0.7 -0.7 -0.7 -0.7 -0.6 -0.6 -0.6 -0.6
차이 9.0 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9
4. 「경찰관 직무집행법」
제6조(범죄의 예방과 제지) 경찰관은 범죄행위가 목전(目前)에 행하여지려고
하고 있다고 인정될 때에는 이를 예방하기 위하여 관계인에게 필요한 경
고를 하고, 그 행위로 인하여 사람의 생명ㆍ신체에 위해를 끼치거나 재산
에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있는 긴급한 경우에는 그 행위를 제지할
수 있다.
보정치 -0.6 -0.6 -0.6 -0.5 -0.5 -0.5 -0.5 -0.5 -0.5 -0.5
5. 등가소음도는 10분간(소음 발생 시간이 10분 이내인 경우에는 그 발생 시간
동안을 말한다) 측정한다.
6. 최고소음도는 확성기등의 대상소음에 대해 매 측정 시 발생된 소음도 중 가장
높은 소음도를 측정하며, 동일한 집회ㆍ시위에서 측정된 최고소음도가 1시간
내에 3회 이상 위 표의 최고소음도 기준을 초과한 경우 소음기준을 위반한 것
으로 본다.
7. 다음 각 목에 해당하는 행사(중앙행정기관이 개최하는 행사만 해당한다)의 진
행에 영향을 미치는 소음에 대해서는 그 행사의 개최시간에 한정하여 위 표의
주거지역의 소음기준을 적용한다.
가. 「국경일에 관한 법률」 제2조에 따른 국경일의 행사
나. 「각종 기념일 등에 관한 규정」 별표에 따른 각종 기념일 중 주관 부처가
국가보훈처인 기념일의 행사
8. 그 밖에 소음의 측정방법 등에 관한 사항은 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한
법률」 제6조제1항제2호에 따른 소음 및 진동 분야 환경오염공정시험기준 중
생활소음 기준에 따른다.
출처: 국가법령정보센터 국가인권위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).