제2020-2소위25-기02호

1.신청인의 신청에 대하여 심의 안내한다.
2. 피신청인에게, 한국전력(주)이 1969. 11. 19. △△화력발전소 중심 1.5㎞ 이내 지역에 설정한 지역권에 대하여 발전연료 변경(무연탄→천연가스)에 따라 종전 지역권 설정 목적이 상실된 상태이므로, 지역권이 설정된 토지의 소유자(포괄승계인)와 지역권 설정의 목적에 대하여 현재 목적에 맞도록 재협의할 것을 의견표명한다.

1. 신청 원인

신청인은 ○○도 △△발전소 인근 … 일원(이하'이 민원 토지’라고 한다)에 연료전지발전소를 건설하고자 이 민원 토지의 소유자와 부동산매매 계약을 체결한 후, ○○도 △△군수에게 개발행위허가 신청을 하였고, ○○도 △△군수는 이 민원 토지에 지역권이 설정되어 있다는 이유로, 신청인에게 지역권 해지 등을 보완 요청하였다. 이에 신청인은 이 민원 토지에 지역권을 설정한 한국전력㈜에 지역권 해지 또는 사용 동의 요청을 하였는데, 한국전력㈜은 이 민원 토지 지역에 대한 실질적인 지역권 해지 권한을 가진 피신청인에게 이를 통지하였고, 피신청인은 신청인에게 지역권 해지 불가 통지를 하였는바, 이는 부당하니 이 민원 토지에 대한 지역권을 해지(또는 사용 동의)하여 신청인이 이 민원 토지에 연료전지발전소를 건설할 수 있게 해 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 한국전력㈜은 1969년 이 민원 토지 지역(△△발전소 주변 1.5km 이내)에 대하여'△△화력발전소 매연 및 비탄으로 인한 피해 방지’를 목적으로 지역권을 설정하였고, 신청인이 이 민원 토지에 개발행위허가를 받기 위해서는 지역권 설정자의 지역권 해지 또는 사용 동의가 필요하나, 한국전력㈜과 피신청인은 아래와 같은 사유로 신청인의 지역권 해지 또는 사용 동의 요청을 수용하기는 곤란하다.

1) △△발전소 울타리 인근 이 민원 토지에 신청인의 연료전지발전소 설비가 준공될 경우, △△발전소 운영으로 인하여 발생하는 백무, 소음, 습분, 음영 등이 신청인의 발전 설비에 어떠한 영향을 줄 수 있는지를 예측할 수 없고, 또한 신청인의 연료전지발전소 설비로 인하여 △△발전소 설비에 어떠한 영향을 줄 수 있는지도 예측할 수 없다.

2) △△발전소는 국가중요시설 및 국가보안시설로서 발전소 울타리에 인접하여 신청인의 시설이 설치되는 것은 보안에 중요한 장애요인이 될 수 있다.

3) 피신청인은 우리나라의 전력수급 여건 등을 고려, 순차적으로 이 민원 토지 주변의 유휴 부지 등을 활용하여 후속기 설치 등 추가 전원개발을 추진 할 예정이다.

나. 피신청인은'전력산업구조개편을 위한 한국전력의 발전회사 분할계획서’에 따라 분사 당시 미승계된 한국전력(주)의 권리에 대하여 그 권리의 이전 가능 여부를 검토 중에 있다.
3. 사실 관계

가. 이 민원 토지(7개 필지)의 현황은 아래와 같다.
(생략)

나. 이 민원 토지의 등기부등본에 명시된 지역권 등기사항은 아래와 같다.
- 목적 : 1. 설정의 목적 : △△화력발전소 매연 및 비탄으로 인한 피해의 방지(공해방지법상)
- 범위 : 1. 설정의 범위: △△화력발전소를 중심 1.5킬로미터 내 ◇◇리 일대지역
1. 존속기간: 계약일로부터 만 99년 간
- 특약 : 1. 지역요금 이십삼만삼천삼백오십오원
(각주:□□리 540번지 기준)
금액 지급
2. 승역지
(각주:민법상의 지역권에서 두 개의 토지 가운데 편익을 제공하는 쪽의 토지, 예를 들어 어떤 토지(요역지)의 통로로 이용되는 토지를 말한다.)
소유권자는 승역지를 △△화력발전소 매연 및 비탄장으로 제공하고 동 지역 내에는 일절 거주를 못하며 농작물의 감소 등 일절의 피해에 대한 보상 청구를 하지 아니한다.
3. 승역지 내 기건물의 소유자는 건물이전비의 수령 즉시 이주한다. 단, 지역권 설정 후 이주하지 아니할 시에는 지역권자가 철거시켜도 이의를 하지 못한다.
4. 승역지 소유자가 승역지를 쌍방 합의없이 계약을 해지할 수 없으며 쌍방 당사자의 합의에 의하여 이를 해지할 수 있다.
5. 지역권자는 지역권을 요역지로부터 불리하여 이를 양도하거나 타인의 권리 목적으로 제공하지 못한다.
지역권자 : 한국전력주식회사 서울특별시 중구 남대문로2가 5

다. 피신청인(△△발전소)과 이 민원 토지의 위치 현황은 아래와 같다.

(생략)

라. 이 민원 토지에 대한 지역권 설정자는 한국전력㈜이고, 2001. 4., 피신청인이 한국전력㈜으로부터 분사하면서 지역권 설정 관련 권리는 이전되지 않았으나, 설정 목적이 피신청인 △△발전소와 관련되어 있어, 피신청인의 검토 결과에 따라 한국전력㈜이 지역권 해제 등 관련 서류를 교부하고 있다.

마. 피신청인은 2010. 10., 석탄화력발전소를 폐지하고, 현재 천연가스(LNG)를 사용 하고 있으므로, 현재 석탄에서 발생하는 매연 및 비탄은 발생하지 않고 있다.

바. ○○도 △△군은 2018. 10.,'◇◇ 급경사지 붕괴 위험지역 정비사업’을 추진 하면서 피신청인에게 아래 4개 필지의 지역권 해지를 요청하였고, 피신청인은 내부검토 결과(아래 사.항 참고), 아래 4개 필지의 지역권 해지를 결정하고, 한국전력㈜을 통해 아래 4개 필지에 대한 소유권 해지 등기를 시행하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117363567" alt="1번째 이미지" ></img>
사. 피신청인의'◇◇ 급경사지 정비사업 대상 토지 지역권 해지 시행’내부 보고 문서에는 해지사유 및 (향후) 시행계획에 대하여 아래와 같이 기재되어 있다.

1) 해지사유
- 한전은'舊 △△화력 매연 및 비탄으로 인한 피해 방지’목적으로 지역권이 설정되어 △△본부 요청 시 해제 가능 의견 제시
- 현재 발전연료 변경(무연탄 → 천연가스)으로 지역권 유지 불필요

2) 시행계획
- 법무사 선임 후 지역권 말소, 소요비용 토지 소유주 부담 조치
- 지역권 해지 협조 요청 공문 발송(발전본부 → 한전 ○○지역본부)
- 지역권 해지 사실 통보(발전본부 → △△군청)

아. 신청인(□□□□)과 이 민원 토지의 소유자인 ○○○, □□□ 사이 체결된 2019. 7. 8.자 부동산매매계약서에 따르면, 신청인은 2019. 7. 8. 이 민원 토지에 대한 계약금 5천 만 원을 ○○○, □□□에게 지급하고, 이 민원 토지에 대한 잔금(7억 8천 1백 만 원)의 지급일은 발전소 개발행위 완료 후 3영업일 이내로 하며, 매도인(○○○, □□□)은 이 민원 토지에 설정된 저당권, 지상권 등 소유권의 행사를 제한하는 사유에 대하여 잔금 수수일까지 그 권리의 하자 및 부담 등을 제거하여 완전한 소유권을 매수인(신청인)에게 이전하기로 하였다.

자. ○○도 △△군은 2019. 12. 30. 신청인(□□□□) 등 5개 회사에 개발행위허가신청서 보완 요청 공문을 보냈고, 그 보완 요청 내용은'지역권 설정에 따른 지역권 해지’와'발전시설 지상노출 설치 운영에 대한 안전성 확보 방안’이다.

차. 신청인은 2020. 1. 20. 한국전력㈜(○○본부)에'지역권 설정에 따른 지역권 해지 또는 지역권 해지 동의서를 요청드립니다.’제목의 공문을 보냈고, 한국전력(주)을 통해 신청인의 요청 공문을 받은 피신청인은 2020. 3. 5. 아래와 같은 사유로 지역권 해지가 불가하다는 공문을 신청인에게 회신하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117363569" alt="2번째 이미지" ></img>
카. 우리 위원회의 2020. 6. 4. 실지방문 조사 시, 신청인은 이 민원 토지의 소유자인 □□□의 아들 △△△(□□□의 대리인)과 ○○○과 함께 참석하였다. 이 민원 토지는 △△발전소 후문 인근에 위치하고 있고, 이 민원 토지 주변 ○○도 △△읍 ◇◇리 576, 577, 578, 573번지 등 8개 필지
(각주:8개 필지의 자산 취득 시기: 2015. 12월(2개 필지), 2016. 11월(5개 필지), 2016. 12월(1개 필지))
3,095㎡는 피신청인 소유 유휴 부지인 것으로 확인하였다. 신청인은 이 민원 토지가 변전소 인근에 위치하고 있어 선로 개설 공사비용 등을 절감할 수 있고, 이 민원 토지 주변에 거주하는 주민이 없어 환경피해 등 반대민원 발생 우려가 없으며, 이 민원 토지 주변 피신청인 소유의 유휴부지는 신청인 등이 매수할 의사가 있다고 주장하였다. 하지만 피신청인은 신청인 등이 이 민원 토지에 연료전지발전소를 설치하여 운영할 경우, △△발전소에 미칠 영향을 예측할 수 없고, 이 민원 토지 주변의 유휴 부지는 향후 피신청인이 발전시설 증설 시 활용할 부지이며, 개인의 재산권 보호를 위해 이 민원 토지에 대한 지역권을 해지할 경우, △△발전소 주변 1.5km 이내 모든 토지에 대한 지역권 해지 요청을 수용해야 하고, 이러한 경우 △△발전소의 안정적 운영에 차질이 우려된다고 답변하였다.
4. 판단

가.「민법」제291조(지역권의 내용)에는 “지역권자는 일정한 목적을 위하여 타인의 토지를 자기토지의 편익에 이용하는 권리가 있다.”라고 규정하고 있고, 지역권의 소멸(계약 해지) 요건에 대하여는 민법상에 별도 명문화된 규정은 없으나, 일반적으로 요역지 또는 승역지의 멸실, 지역권자의 포기, 존속기간의 만료ㆍ약정 소멸 사유의 발생, 승역지의 수용ㆍ승역지의 시효취득ㆍ지역권의 소멸시효 등
(각주:주석민법 제2편 물권 p188)
이 있는 것으로 보인다. 또한 이 민원 토지에 대한 지역권 설정 당시 등기사항에는 “쌍방 합의 없이 계약을 해지할 수 없으며, 쌍방 당사자의 합의에 의하여 이를 해지할 수 있다.”라고 명시하고 있으므로, 쌍방 당사자의 합의에 의하여 계약을 해지할 수 있는 것으로 판단된다.

나. 대법원은 토지 소유자가 1) 사정변경을 이유로 완전한 소유권에 기한 권리를 주장할 수 있는지 여부 및 2) 그러한 사정변경이 있는지 판단하는 기준에 대하여 “1) 토지 소유자의 독점적ㆍ배타적인 사용ㆍ수익권 행사의 제한은 해당 토지가 일반 공중의 이용에 제공됨으로 인한 공공의 이익을 전제로 하는 것이므로, 토지 소유자가 공공의 목적을 위해 그 토지를 제공할 당시의 객관적인 토지 이용현황이 유지되는 한도 내에서만 존속한다고 보아야 한다. 따라서 토지 소유자가 그 소유 토지를 일반 공중의 이용에 제공함으로써 자신의 의사에 부합하는 토지이용상태가 형성되어 그에 대한 독점적ㆍ배타적인 사용ㆍ수익권의 행사가 제한된다고 하더라도, 그 후 토지이용상태에 중대한 변화가 생기는 등으로 독점적ㆍ배타적인 사용ㆍ수익권의 행사를 제한하는 기초가 된 객관적인 사정이 현저히 변경되고, 소유자가 일반 공중의 사용을 위하여 그 토지를 제공할 당시 이러한 변화를 예견할 수 없었으며, 사용ㆍ수익권 행사가 계속하여 제한된다고 보는 것이 당사자의 이해에 중대한 불균형을 초래하는 경우에는, 토지 소유자는 그와 같은 사정변경이 있은 때부터는 다시 사용ㆍ수익 권능을 포함한 완전한 소유권에 기한 권리를 주장할 수 있다고 보아야 한다. 2) 이때 그러한 사정변경이 있는지 여부는 해당 토지의 위치와 물리적 형태, 토지 소유자가 그 토지를 일반 공중의 이용에 제공하게 된 동기와 경위, 해당 토지와 인근 다른 토지들과의 관계, 토지이용상태가 바뀐 경위와 종전 이용상태와의 동일성 여부 및 소유자의 권리행사를 허용함으로써 일반 공중의 신뢰가 침해될 가능성 등 전후 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.”라고 판시하고 있다(대법원 2019. 1. 24. 선고, 2016다264556 전원합의체 판결 등 참고).

다. 신청인의 연료전지발전사업 추진 과정에서 이 민원 토지에 대한 지역권 소멸 (계약 해지) 또는 사용 동의를 요청하는 것에 대하여 살펴보면,

피신청인이 2010. 10월, 석탄화력발전소를 폐지하고, 천연가스(LNG)를 사용함에 따라 이 민원 토지에 대한 지역권 설정목적(매연 및 비탄으로 인한 피해 방지)은 현재 상실되었으나, 이와 같은 사유가 요역지 또는 승역지의 멸실, 지역권자의 포기, 존속기간의 만료ㆍ약정 소멸사유의 발생 등 지역권 소멸(계약 해지)의 사유에는 해당하지 않는 것으로 보이는 점, 피신청인은 △△발전소 울타리 인근에 신청인이 연료전지발전소를 설치ㆍ운영할 경우, 피신청인의 △△발전소와 신청인의 연료전지발전소 사이 상호 어떠한 영향을 줄 수 있는지를 예측하기 곤란하고, 이 민원 토지에 대한 개발행위 허가권자인 ○○도 △△군수도 신청인에게 발전시설 설치 운영에 대한 안전성 확보방안을 보완 요청하고 있는데, 현재 신청인은 이 민원 토지에 대한 개발행위허가 절차를 진행 중에 있고, 연료전지발전소의 위치, 규모 등 구체적인 사업계획이 없는 현재 상황에서 위 피신청인의 주장이 부당하다고 보기는 곤란한 점, 이 민원 토지가 피신청인의 △△발전소 울타리 인근에 위치하고 있으므로, 피신청인이 국가보안시설인 △△발전소의 시설보안 등을 이유로 이 민원 토지에 대한 지역권 소멸(계약 해지) 또는 사용 동의를 할 수 없다고 주장하는 것이 부당한 것으로는 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피신청인이 이 민원 토지에 연료전지발전소 건설을 위한 지역권 소멸(계약 해지) 또는 사용 동의를 할 수 없다고 주장하는 것이 부당한 것으로는 보이지 아니하므로, 이를 신청인에게 안내 처리하고자 한다.

라. 한편, 이 민원 토지 지역에 대한 지역권 설정의 목적이 현재 상실된 상태에서 이 민원 토지 지역에 대한 지역권 설정 계약 유지가 계속 필요한지 여부를 살펴보면,

법원은 토지 소유자가 그 토지를 공중의 이용에 제공하게 된 동기와 경위, 그 토지의 종전 이행상태와의 동일성 여부, 소유자의 권리행사를 허용함으로써 일반 공중의 신뢰가 침해될 가능성 등 전후 여러 사정을 고려하여 사정변경이 있는지 여부를 판단해야 하고, 그러한 사정변경의 이유가 있다고 인정된 경우에는 토지 소유자가 사정변경을 이유로 완전한 소유권에 기한 권리를 주장할 수 있다고 판시하고 있는바, 피신청인은 이 민원 토지 주변의 유휴 부지 등을 활용하여 후속기 설치 등 추가 전원개발을 추진 할 예정이고, 개인의 재산권 보호를 위해 이 민원 토지에 대한 지역권을 해지할 경우, △△발전소 주변 1.5km 이내 모든 토지에 대한 지역권 소멸(계약 해지) 요청을 수용해야 하며, 이러한 경우 △△발전소의 안정적 운영에 차질이 우려된다는 주장을 하고 있으나, 이 민원 토지 주변의 유휴 부지는 지역권이 설정된 1969년 이후인 2015. 12.부터 2016. 12.까지 피신청인이 매수한 토지로, 피신청인이 공익적 목적 등을 위해 이 민원 토지 주변 유휴부지에 발전시설을 추가 증설하고자 할 경우, 이 민원 토지의 포함 여부 등 구체적인 사업 시행계획을 수립, 확정하여 관련 법률에 따라 이 민원 토지 등 필요한 토지를 적법한 절차를 통해 매수 보상하고, 추진해야 할 사항으로 보이는 점, 현재 △△발전소는 발전연료로 천연가스(LNG)를 사용함에 따라 이 민원 토지 지역의 지역권 설정 당시의 목적(매연 및 비탄으로 인한 피해 방지)은 상실된 점, 피신청인이 2018. 10. ○○도 △△군수의 요청에 따라 지역권을 해지한 4개 필지에 대한 내부 보고문서에도 그 해지 사유로 '현재 발전연료 변경(무연탄→천연 가스)으로 지역권 유지 불필요’라고 명시하고 있는 점, 피신청인은 분사 당시 미승계된 한국전력(주)의 권리에 대한 권리 이전 가능 여부를 검토하고 있다고 답변한 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피신청인은 한국전력(주)이 1969. 11. 19. △△화력발전소 중심 1.5㎞ 이내 지역에 설정한 지역권에 대하여 발전 연료 변경(무연탄→천연가스)에 따라 종전 지역권 설정 목적이 상실된 상태 등을 고려하여 지역권이 설정된 토지의 소유자(포괄 승계인)와 지역권 설정의 목적에 관하여 현재 목적에 맞도록 재협의하고, 그 결과에 따라 처리하는 것이 바람직할 것으로 보인다.
5. 결론

그러므로 신청인의 주장에 대하여는 심의안내 처리하기로 하고, 이 민원 토지 지역에 대한 지역권 설정 유지가 필요한지 여부에 대하여는「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.