제2019-1소위14-18호

1. 피신청인 1에게 신청인의 가정양육수당 지원 신청을 신청인 자녀 출생일 기준으로 소급하여 지원할 것을 의견표명한다.
2. 피신청인 2에게 자녀의 출생 후 경황이 없는 보호자의 사정을 감안하는 등 국민 편의 증진을 위해 「보육사업안내」지침상 가정양육수당의 출생아 소급지원 기준(아동 출생 후 60일 이내)을 완화할 것을 제도개선 의견표명한다.

1. 신청취지
신청인의 배우자인 신청 외 ㅇㅇㅇ(이하 '신청인의 배우자’)은 2018. 9. 10. 피신청인 1에게 같은 달 5일 출생한 자녀의 출생신고를 하였으며, 신청인은 같은 해 11. 16. 피신청인 1에게 출생한 자녀에 대한 가정양육수당(이하 '양육수당’) 지원을 신청했으나, 피신청인 1은 자녀의 출생일 기준으로 60일 이내에 신청해야만 출생일 기준으로 소급하여 양육수당을 지원할 수 있다고 하면서 자녀의 출생일 기준으로 73일 째 되는 날 신청한 신청인에게는 소급하여 지원할 수 없다고 하는 것은 부당하고, 출산 후 경황이 없는 부모의 사정은 고려하지 않고 60일 이내에 신청할 때만 소급 적용하는 것은 불합리하니 제도를 개선해 달라.
2. 피신청인의 의견
가. 피신청인 1(대구광역시 ㅇ구청장)
보건복지부 2018년도 「보육사업안내」지침(이하 '이 민원 지침’)에는 아동의 출생일 기준으로 60일 이내에 양육수당을 신청하면 출생일 기준으로 소급하여 지원하도록 규정하고 있는데, 신청인의 경우에는 2018. 11. 16. 양육수당 지원을 신청하였고, 자녀의 출생일이 같은 해 9. 5.로 확인되므로 자녀의 출생일 기준으로 60일이 되는 날인 같은 해 11. 3.을 13일 지나 신청한 것이 확인되는 이상 출생일 기준으로 소급하여 양육수당을 지원하기는 어렵다.
나. 피신청인 2(보건복지부장관)
양육수당 지원 제도는 「영유아보육법」 및 이 민원 지침에 따라 만 0~5세 아동
(각주:영유아보육법 제2조(정의) 제1호는 ““영유아”란 6세 미만의 취학 전 아동을 말한다.”고 규정하고 있다.)
(이하 '영유아’)을 양육하는 보호자에게 월령에 따라 10~20만원까지 지원하는 보편적 복지제도로서 다른 복지 지원과 같이 신청주의를 원칙으로 하고 있으나, 2014년 3월부터는 아동 출생 후 출생신고에 필요한 기간과 경황이 없는 부모의 사정을 감안하는 등 국민 편의 증진을 위해 아동 출생 후 60일 이내에 신청하는 경우 출생일 기준으로 소급하여 지원하는 예외 규정을 두고 있는데, 신청인의 경우에는 아동 출생 후 60일을 13일이나 지나 신청했으므로 출생일 기준으로 소급하여 지원하기는 어렵다. 한편, 복지 지원제도는 신청주의를 원칙으로 하고 있으며 다른 복지제도와의 형평성 등을 감안할 때 소급 적용 기준일을 완화하는 등의 제도개선은 신중히 검토해야 할 사항이라 판단된다.
3. 사실관계
가. 신청인의 배우자는 2018. 9. 10. 피신청인 1에게 같은 달 5일 출생한 자녀의 출생신고서를 접수하였고, 신청인은 같은 해 11. 16. 출생한 자녀에 대한 양육수당 지원을 신청하였다.
나. 신청인은 2018. 11. 16. 양육수당 지원을 신청할 당시 피신청인 1로부터 자녀의 출생일로부터 60일 이내에 양육수당 지원을 신청하면 출생일 기준으로 소급하여 지원하는데 신청인의 경우 자녀의 출생일이 같은 해 9. 5.로 확인되므로 출생일 기준으로 60일이 되는 날인 같은 해 11. 3.을 지나 신청했으므로 출생일 기준으로 소급하여 지원할 수 없다는 것을 확인하고 관련 제도가 불합리하다며 같은 달 20일 고충민원을 신청하였으며, 자녀 출생 후 신청인의 배우자가 병원치료를 받은 자료를 제출하며 자녀의 출생일로부터 60일 이내에 양육수당 지원을 신청하지 못한 사유를 다음과 같이 주장하고 있다.
1) 신청인은 2018. 9. 5. 자녀 출산 후 산후조리원에 입원하여 조리 중에 있었는데, 급격한 신체적 변화와 호르몬 변화로 극심한 우울감에 시달렸으며, 신청인 배우자의 직업은 출산 휴가나 연차 등을 자유롭게 활용할 수 있는 직종이 아니라서 신청인 배우자 또한 신체적ㆍ정신적 여유가 없었으며, 신혼에 첫 아이 출산 후 모든 것이 서툴고 경황이 없는 상태에 직면해 있었다.
2) 그러던 중 신청인 배우자는 알 수 없는 발목통증으로 병원 검진을 받고 치료하였으나 그 당시에는 뚜렷한 원인을 찾지 못해 정신적으로 매우 불안한 상황에 놓여 있었고, 발목 치료를 위해 여러 곳의 병원을 옮겨 다니며 치료를 받고 있었으므로 어린 자녀를 돌보는 것뿐만 아니라 산후 우울증을 겪고 있는 아내를 살피고 집안일을 챙기는 것에 소홀할 수밖에 없었다.
3) 여러 곳의 병원을 옮겨 다니며 치료 받았으나 차도가 없는 상태에서 최근에서야 발목통증의 원인이 '통풍’이라는 진단(일차성통풍, 발목 및 발, M1007)을 받았으며, 현재도 계속 통증에 시달리고 있는 상태에서 통원 치료를 받고 있다.
다. 한편, 피신청인 1에 따르면, 양육수당 지원 등 다양한 복지행정은 정부가 통합 운영ㆍ관리하는 사회보장정보시스템인 '행복e음’을 이용해 수행하고 있으며, '행복e음’으로 검색한 결과 신청인은 2018. 11. 25.부터 양육수당 20만원을 지원받고 있는 것으로 확인된다.
라. 이 민원 지침에서 양육수당 관련 주요 규정은 다음과 같다.
1) 양육수당 지원 대상은 어린이집ㆍ유치원ㆍ종일제 아이돌봄서비스 등을 이용하지 않고 가정에서 양육되는 영유아로서 초등학교 미취학 84개월 미만 전 계층 아동이며,
2) 지원 금액은 월령 별로 10~20만원이고, 지급 방식은 현금지급으로 아동 또는 부모 등의 명의 계좌로 입금하며, 지급일은 매월 25일이고,
3) 신청 장소는 아동의 주민등록 주소지 읍ㆍ면ㆍ동 주민센터 또는 온라인 복지포털인 '복지로’에서도 신청 가능하며,
4) 90일 이상 해외에 장기 체류하고 있는 영유아의 경우에는 해당기간 동안 양육수당 지급을 정지하도록 규정하고 있고,
5) 출생아 소급지원 대상으로 아동 출생 후 60일(출생일 포함)이내에 양육수당을 신청하는 경우 출생일로 소급하여 지원하며,
6) “60일 기간산정의 예외”로서 출생신고 절차와 관련한 기간(친생부인(否認)의 허가청구 및 소송 기간, 유전자 검사기간 등 증빙서류에 기재된 기간)과 지방보육정책위원회(아동복지심의위원회로 갈음 가능)의 심의ㆍ의결을 거쳐 출생신고를 하지 못한 부득이한 사유(천재지변 등)가 인정되는 기간은 '60일 이내 기간’에 산입하지 아니할 수 있는 것으로 확인된다.
마. 피신청인 2는 다양한 보육수요에 부응하기 위해 영유아에 대한 보육서비스를 보육료, 아이돌봄 서비스, 양육수당, 유아학비 등으로 세분화하여 제공하고 있으며 부모의 선택에 따라 서비스가 지원되는 신청주의를 택하고 있으나, 양육수당의 경우에는 출생신고에 필요한 기간 등 국민 편의 증진을 위해 2014년 3월부터 출생일 기준으로 60일까지 신청하면 소급 지원이 가능하도록 완화
(각주:2014년 3월 이전에는 출생일 후 1개월로 규정)
하는 예외를 인정하고 있다고 밝혔다.
바. 피신청인 2에 따르면, 양육수당은 관할 읍ㆍ면ㆍ동에서 신청서를 접수하여 관할 시ㆍ군ㆍ구에서 지급하는 것으로 확인되고, 2018년 기준 양육수당 지원 규모는 지원 아동 수 74만여 명, 예산 1조8백9십여억 원으로 확인되며, 출생아 신규 양육수당 신청 건수는 월평균 2만7천여 건이고, 이 중 출생일 기준 60일 이후 신청은 월평균 800여건으로 확인되는바, 최근 3년 간 양육수당 지원 현황은 다음과 같다.
<양육수당 지원 현황>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117364683" alt="1번째 이미지" ></img>
(출처: 보건복지부)
사. 한편, 우리 위원회는 피신청인 2에게 2014년 3월 국민 편의 증진을 위해 출생아 양육수당 소급지원 기준을 '출생 후 60일 이내’로 완화한 이후에도 매년 관련 민원이 접수
(각주:국민신문고 민원정보분석시스템상 2018년 양육수당 소급지원 관련 민원 100여 건)
되고 있는 점, 양육수당 지원은 모든 영유아의 보호자에게 제한 없이 지원하는 보편적 복지제도인 점, 출산 후 경황이 없는 부모의 권익을 두텁게 보호할 필요가 있는 점 등을 고려할 때 소급 적용 기준을 현행 '60일 이내’에서 '90일 이내’ 등으로 완화하는 것에 대한 의견을 요청한바, 피신청인 2는 다른 복지제도에서 소급지원을 불인정하고 있는 것과의 균형성, 행정집행의 안정성, 신청주의의 원칙 등을 고려할 때 신중한 검토가 필요하다고 회신하였다.
4. 판단
가. 관계 법령 등
1) 「영유아보육법」
제1조(목적) 이 법은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적ㆍ사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "영유아"란 6세 미만의 취학 전 아동을 말한다.
2. "보육"이란 영유아를 건강하고 안전하게 보호ㆍ양육하고 영유아의 발달 특성에 맞는 교육을 제공하는 어린이집 및 가정양육 지원에 관한 사회복지서비스를 말한다.
제3조(보육 이념) ① 보육은 영유아의 이익을 최우선적으로 고려하여 제공되어야 한다.
제4조(책임) ① 모든 국민은 영유아를 건전하게 보육할 책임을 진다.
② 국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임을 지며, 이에 필요한 재원을 안정적으로 확보하도록 노력하여야 한다.
제34조(무상보육) ① 국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하되, 그 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다.
제34조의2(양육수당) ① 국가와 지방자치단체는 어린이집이나 「유아교육법」 제2조에 따른 유치원을 이용하지 아니하는 영유아에 대하여 영유아의 연령과 보호자의 경제적 수준을 고려하여 양육에 필요한 비용을 지원할 수 있다.
③ 국가와 지방자치단체는 제1항에 따라 양육에 필요한 비용을 지원받는 영유아가 90일 이상 지속하여 해외에 체류하는 경우에는 그 기간 동안 양육에 필요한 비용의 지원을 정지한다.
⑤ 제1항에 따른 비용 지원의 대상ㆍ기준 등에 대하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제34조의4(비용 지원의 신청) ① 영유아의 보호자는 제34조 및 제34조의2에 따른 비용의 지원을 신청할 수 있다.
③ 제1항에 따른 비용 지원의 신청 방법 및 절차는 보건복지부령으로 정한다.
2) 「영유아보육법 시행규칙」
제35조의6(비용 지원의 신청방법ㆍ절차) ① 법 제34조의4 제1항에 따라 보육 등에 관한 비용 지원을 신청하려는 자는 보육료(양육수당) 지원신청서에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.
1. 소득ㆍ재산 신고서 및 소득ㆍ재산을 확인할 수 있는 서류 (이하 생략)
2. 법 제34조의4제2항에 따른 금융정보, 신용정보 또는 보험정보(이하 "금융정보등"이라 한다)의 제공동의서(가구원의 동의서를 포함한다)
3. 비용 지원을 신청하려는 자의 신분을 확인할 수 있는 신분증명서나 서류(주민등록증, 운전면허증, 장애인등록증, 여권, 그 밖에 보건복지부장관이 정하는 서류를 말한다)
4. 가족관계증명서
② 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 비용 지원의 신청을 받으면 보육비용신청대장을 작성하고, 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 신청인의 외국인등록사실증명서 및 소득ㆍ재산관계 서류 중 토지등기부 등본 또는 건물등기부 등본을 확인하여야 한다. 다만, 신청인이 외국인등록사실증명서의 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 첨부하게 하여야 한다.
③ 제1항에 따라 신청을 받은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신청서를 접수한 날부터 30일 이내에 비용 지원 신청자에게 비용 지원 대상자 해당 여부 및 지원 내용을 알리고 그 내용을 보육비용 지원신청대장에 기록하여야 한다. 다만, 소득ㆍ재산 등의 조사에 시간이 걸리는 등 특별한 사유가 있는 경우에는 60일 이내에 알릴 수 있다.
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 신청 및 통지의 방법과 절차, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부장관이 정한다.
3) 2018년도 「보육사업안내」지침(보건복지부)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117364685" alt="2번째 이미지" ></img>
4) 「저출산ㆍ고령사회기본법」
제8조(자녀의 출산과 보육 등) ① 국가 및 지방자치단체는 모든 자녀가 차별받지 아니하고 안전하고 행복한 생활을 영위하며 교육과 인성함양에 도움을 주는 사회환경을 조성하기 위한 시책을 강구하여야 한다.
③ 국가 및 지방자치단체는 자녀를 양육하려는 자에게 양질의 보육서비스를 제공하기 위한 시책을 강구하여야 한다.
5) 「모자보건법」
제3조(국가와 지방자치단체의 책임) ① 국가와 지방자치단체는 모성과 영유아의 건강을 유지ㆍ증진하기 위한 조사ㆍ연구와 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 모자보건사업에 관한 시책을 마련하여 국민보건 향상에 이바지하도록 노력하여야 한다.
나. 판단 내용
1) 양육수당 지원을 자녀의 출생일 기준으로 소급하여 적용해 달라는 신청인의 신청에 대해 살펴보면,
① 신청인은 자녀 출산 후 산후조리원에 입원하여 조리를 받고 있었으나 급격한 신체적 변화와 호르몬 변화로 극심한 우울감에 시달렸고, 신청인의 배우자는 당시 원인을 알지 못하는 발목통증으로 병원 치료를 받았지만 뚜렷한 치료 효과를 보지 못해 신체적ㆍ정신적 고통을 받고 있어 가정사를 돌보기 어려웠을 뿐만 아니라 신혼부부인 신청인 세대가 첫 아이 출산 후 겪었을 경황없음으로 인해 양육수당 신청을 늦게 할 수 밖에 없었던 사정이 인정되는 점, ② 「영유아보육법」 제34조의4 제1항은 영유아 보호자는 양육수당 지원을 신청할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 양육수당 소급 지원 기준일을 법률로 제한하고 있지 않은 점, ③ 국가와 지방자치단체는 영유아를 건전하게 보육할 책임과 모든 자녀가 차별받지 아니하고 안전하고 행복한 생활을 영위하기 위한 시책을 강구할 의무 및 모성과 영유아의 건강을 유지ㆍ증진시키기 위해 필요한 조치를 하여야할 책무가 있는 것으로 규정한 「영유아보육법」, 「저출산ㆍ고령사회기본법」 및 「모자보건법」의 입법 취지를 고려할 필요성이 인정되는 점, ④ 국가와 지방자치단체는 최근 우리나라 합계출산율이 0.98명으로 역대 최저를 기록하는 등 저출산으로 인한 인구감소 문제가 심각한 상황을 인지하고 이를 극복하기 위해 다각적으로 노력하고 있는 현실에 비추어 신청인에게 양육수당을 소급하여 지원하는 것이 관련 정책에 반하거나 과도한 지원이라고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때 피신청인 1은 신청인의 자녀 출생일 기준으로 소급하여 양육수당을 지원하는 것이 바람직하다고 판단된다.
2) 이 민원 지침상 양육수당 지원과 관련하여 출생아 소급지원 기준을 '아동 출생 후 60일 이내’에서 완화해 달라는 신청인의 제도개선 요구에 대해 살펴보면,
① 양육수당 지원 제도는 「영유아보육법」의 입법 목적에 따라 모든 출생 아동의 보호자가 출생으로 겪게 되는 보육에 대한 경제적 부담을 다소나마 완화하고자 도입된 보편적 복지제도로서 출생아 소급지원 대상을 확대하여 출생 아동의 보호자를 두텁게 보호하는 것이 동 제도의 도입취지에 반한다고 보기 어려운 점, ② 복지 지원은 수급권자의 신청에 의해 이루어지는 신청주의를 원칙으로 하고 있으나, 출생 아동에 대한 양육수당 지원에서는 아동 출생 후 60일 이내만 신청하면 출생일 기준으로 소급하여 적용하도록 이미 예외 규정을 두고 있기 때문에 출생아 소급지원 대상을 정하기 위한 기준을 합리적으로 완화한다고 해서 신청주의 원칙을 훼손한다고 보기 어려운 점, ③ 당초 양육수당 소급지원 대상을 '출생 후 1개월 이내에 양육수당을 신청하는 경우’로 한정했으나 출산 후 겪게 되는 부모의 사정을 고려하는 등 국민 편의 증진을 위해 2014년 3월부터는 '60일 이내’로 완화한 후 5년이 경과했음에도 불구하고, 60일을 지나 신청하는 건수가 월평균 800여 건에 이르고 소급지원을 요구하는 민원이 빈발하고 있으므로 소급적용 기준을 완화할 필요가 있다고 보이는 점, ④ 소급지원 기준을 완화한다고 하더라도 양육수당 전체 예산규모와 비교하면 일부에 지나지 않아 추가 예산 확보가 곤란할 것으로 보기도 어려울 뿐만 아니라 양육수당은 「영유아보육법」에 따라 모든 출생 아동에게 지급될 수 있도록 확보해야 하는 보편적 복지예산으로 볼 수 있는 점, ⑤ 일선 시ㆍ군ㆍ구는 복지서비스 통합 관리 시스템인 '행복e음’을 통해 양육수당 지급 등 복지행정을 수행하고 있는데 출생아 양육수당 소급적용 기준을 완화한다고 하더라도 전산상의 기준일이 변경될 뿐 추가로 행정비용이 많이 발생하거나 일선 시ㆍ군ㆍ구가 수행하는 보육 행정의 안정성을 훼손한다고 보기도 어려운 점, ⑥ 정부는 인구 감소를 우리 사회가 겪고 있는 심각한 사회 문제로 인식하여 출생률을 높이기 위한 다양한 정책을 추진하고 있는바, 소급적용 기준을 완화하는 것이 정부 정책 기조에 부응하는 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때 출생아 양육수당 소급적용 기준을 완화하는 것으로 제도를 개선하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 양육수당 소급지원을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인 1에게 의견을 표명하기로 하고, 빈발민원 방지 및 국민 편의 증진을 위해 이 민원 지침상의 양육수당 소급지원 기준을 완화할 필요성이 인정되므로 같은 법 제47조에 따라 피신청인 2에게 제도개선 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.