국민권익위원회
의 결
제2022-3소위26-도01호
인근토지 개발관련 영주시 부당행정 시정 요구 등
의결일: 2022년 7월 11일
주문
1. 피신청인에게, 경북(주소 2 생략) 답 2,066㎡ 개발행위 과정에서 발생한, (주소 3 생략) 하천 32,694㎡ 및 (주소 4 생략) 구거 2,912㎡ 토지의 형질변경 등으로 인한 하천과 구거 등의 안전성에 대하여 객관적으로 점검하고 그 점검 결과에 따라 필요한 조치를 할 것을 의견표명 한다.
2. 신청인의 나머지 신청은 기각한다.
2. 신청인의 나머지 신청은 기각한다.
이유
1. 신청취지
1) 신청인은 경북 (주소 5 생략) 및 (주소 6 생략) 대 588㎡(이하 '(주소 6 생략)번지’라 한다) 의 소유자로 (주소 6 생략)번지 소재 주택에 거주하고 있다. 신청 외 관계자(이하 '관계자’라 한다)는 경북 (주소 2 생략) 답 2,066㎡(이하 '(주소 2 생략)번지’라 한다)에 대해 당시 소유자(이하 '前 소유자’라 한다)와 2017. 6. 14. 매매계약을 체결한 이후, 2019. 3.경부터 (주소 2 생략)에 석축을 쌓고 토지를 평탄화하는 등의 개발행위를 하였고, (주소 3 생략)(국유 하천)에 점사용허가만 받고 개발행위허가는 받지 않은 상태에서 자생하는 나무를 제거하고 바윗돌을 반출하는 등 절토, 자연석 및 석축 쌓기, 진출입로 개설 등의 개발행위를 하였음에도, 피신청인은 아무런 문제가 없다며 관계자에게 사후(2020. 5. 26.)에 신청된 (주소 3 생략)(국유 하천)에 대한 개발행위허가 변경신청을 추인(2020. 6. 19.)하는 등 행정을 위법ㆍ부당하게 처리하여, 결과적으로 (주소 2 생략)와 하천(주소 3 생략) 및 구거((주소 4 생략)번지)가 안전성 검토 없이 개발됨으로 인하여, 신청인이 장마철 수위상승 등 안전에 대한 위협과 불편을 겪고 있으니, 이러한 피신청인의 행정을 바로잡아 달라.
2) 또한, 관계자는 (주소 2 생략) 농지를 명백하게 택지 또는 캠핑장으로 불법전용 개발하였음에도 이를 묵인하여 준공 처리해 주고, 국유 하천인 (주소 3 생략)에 대한 관계자의 불법적 개발행위 및 영구구조물(콘크리트 포장) 설치를 사후 추인, 준공 처리(2021. 2. 1.) 등의 방법으로 사실상 허용해 주고 있어, 결과적으로 신청인이 사도로 사용하던 진입로가 파손되는 등 재산권 피해
(각주:재산권 침해 등의 피해를 당하였다는 신청인 주장은 아래와 같다.
① 관계자에게 우량농지조성 허가 과정에서, 필수 서류인 인접토지 사용승낙서 없이 피신청인이 승인함으로 인하여, 신청인 소유 토지((주소 상 사도)를 무단으로 사용하게 되었고, 이로 인해 중장비 및 공사차량 통행으로 신청인 사도가 파손
② 관계자가 우량농지로 조성한 토지를, 2021년 여름철 캠핑장으로 사용하여 소음으로 인한 피해가 발생하고 있고 주거의 안정이 침해됨(농촌의 일찍 취침하고 새벽에 일어나는 특성을 고려))
와 주거안정 저해, 환경 피해 등의 불편 사항이 발생하고 있음에도, 이와 관련된 민원을 감사원, 국토교통부, 환경부, 경상북도, 권익위원회(부패신고) 어느 기관도 제대로 처리해 주지 않고 있으니, 위법ㆍ부당한 피신청인의 행정
(각주:피신청인이 위법ㆍ부당하게 행정처리하였다는 신청인의 주장은 아래와 같다.
① 관계자가 신청인 소유 (주소 5 생략) 토지에 대한 사용승낙을 받지 않았음에도 피신청인이 허가한 것
② 관계자가 개발행위 허가 없이 불법으로 국유 하천을 개발(2m 이상 성토, 수목 훼손, 하천 통수방해 등)하였음에도, 국유지 점사용허가 취소 등 행정제재 처분을 하지 않는 것.
③ 관계자가 (주소 2 생략)를 허가 내용과 다르게 우량농지가 아닌 캠핑장 등으로 개발하여 사용함에도 준공처리 한 것
④ 관계자가 (주소 2 생략)번지와 국유지(공유수면)를 불법적으로 개발하여, 자연이 훼손되고 하천 통수장애가 발생할 우려가 커진 것)
이 바로잡힐 수 있도록 권익위원회(고충민원)에서 이 민원을 처리해 달라
(각주:신청인은 2020. 4. 6. “영주시가 자연파괴를 방관”이라는 민원(1AA-2004-014808)을 환경부에 신청, 환경부는 국토교통부로, 국토교통부는 경상북도로, 경상북도는 영주시로 이송하였다.
이후, 신청인은 2021. 7. 14. “환경훼손을 방관하고 있는 영주시 행정을 바로잡아 달라.“는 민원(1AA-2107-0634508)을 경상북도에 다시 제출, 경상북도는 해양수산부로, 해양수산부는 영주시로 이송하였다.
2021. 9. 17.에 신청인은 감사원에 민원(1AA-2108-0610062)을 신청하였으나, 감사원은 경상북도로 이송(감독기관이 처리), 경상북도는 영주시로 이송하였다.
우리 위원회와 관련하여, 신청인은 2021. 4. 7. ”영주시의 잘못된 행정 고발“로 고충민원(1AA-2104-0227001)을 신청, 신청내용을 검토한 이후 담당조사관이 고발하는 내용은 고충민원으로 처리하기 어려움을 설명하였고, 신청인은 해당 고충민원을 취하한 뒤에, 2021. 4. 12. 우리 위원회에 부패신고를 하였으나 처리되지 않았다. 신청인은 다시 2021. 4. 30. 고충민원(2AA-2104-1286137)을 신청하였다.)
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2. 피신청인의 주장
가. 신청인 소유 경북 (주소 5 생략) 임야 1,980㎡에 대한 재산권 침해와 관련하여, 기존 현황도로는 신청인 소유 (주소 5 생략)번지 임야가 일부 포함되어 개설된 도로이며, 관계자는 대구지방법원 안동지원의 2020. 1. 22. 판결로 '주위토지통행권’을 확보하였으므로, 신청인의 사용 동의 없이 개발행위를 허가한 것이 신청인의 재산권을 침해하였다고 인정할 수 없다.
나. 관계자가 (주소 3 생략) 공유수면에 진출입로를 개설하는 과정에서 발생한 불법행위에 대해 행정제재 처분을 하지 않았다는 주장에 대해, 2020. 3. 9. “공유수면 점사용 변경허가조건 이행 철저”를 통보하였고, 일부 국유지 훼손에 대하여는 원상복구를 진행하여 복구된 것으로 판단되어, 2020. 6. 19. 개발행위 변경을 허가하였다.
다. 자연훼손 및 하천 통수의 문제점에 대해, 현장점검을 하여 필요한 조치(구거에 석축을 쌓는 행위는 인접토지 등에 피해가 갈 우려가 없어 별도의 철거조치는 하지 않음)를 하였고, 개발행위 허가를 취소할 만큼 중대한 훼손이라고 보이지 않는다.
라. 관계자가 (주소 2 생략)를 우량농지가 아닌 캠핑장으로 개발하였다는 주장에 대해, 현장을 확인한 결과 개발된 농지에 자갈이 깔려있고 몽골텐트가 설치되어 있으므로, 농지 불법전용에 대해 원상회복 명령을 조치할 계획이다.
3. 사실관계
가. 관계자 소유인 (주소 2 생략)번지, 신청인 소유인 (주소 5 생략)번지 및 (주소 6 생략)번지, 국유지인 (주소 3 생략)번지(하천) 및 (주소 4 생략)번지(구거)의 위치도 및 토지이용 현황은 아래와 같다.
1) 이 민원과 관련된 토지들의 토지이용계획 정보(출처 : 국토교통부)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872941" alt="1번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872951" alt="2번째 이미지" ></img>
2) 이 민원과 관련된 토지들의 위치도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872953" alt="3번째 이미지" ></img>
※ ①은 관계자 소유 농지(답)이며, 지도상 (주소 7 생략)는 2004.2.10.에 (주소 8 생략)로 합병되었다.
②는 피신청인이 관리하는 소하천으로, 국유지이며 공유수면에 해당한다.
③과 ⑦은 신청인 소유토지로 현황도로와 신청인 주택 등이 위치하여 있다.
④는 피신청인이 관리하는 국유지로, 구거에 해당된다.
⑤는 관계자가 공유수면(②번 토지)에 신규로 개설한 현황도로이다.
⑥은 과거부터 개설(정확한 시점은 확인되지 않음)되어 신청인 주택의 진입로로 사용하는 현황도로이다. 신청인 소유 임야 46㎡((주소 5 생략)번지의 일부)가 편입되었다.
나. 이 민원과 관련하여 그동안 진행된 경과는 아래와 같다.
○ 2017. 6. 14. : (前 소유자와 관계자 간) (주소 2 생략)번지 토지 매매계약 체결
○ 2017. 6. 16. : (前 소유자) 개발행위 허가 신청((주소 2 생략)번지 및 (주소 3 생략)번지)
- 2017. 6. 28. : (피신청인) ((주소 2 생략)번지)개발행위 허가 및 ((주소 3 생략)번지)공유수면 점사용허가
(각주:(주소 2 생략)번지에 대한 개발행위 허가는 종합민원과에서, (주소 3 생략)번지 138㎡에 대한 공유수면 점사용 허가는 하천과에서 함)
○ 2017. 7. : (관계자) 농업경영계획서 제출((주소 2 생략)번지 취득 관련)
○ 2017. 7. 6. : (관계자) (주소 2 생략)번지 취득 등기
○ 2019. 7. 10. : (피신청인) (前 소유자에게)개발행위 사업기간 연장 통보
○ 2020. 3. 4. : (관계자) 공유수면 점사용허가 권리의무 이전 신고
○ 2020. 3. 9. : (피신청인) 개발행위 허가자 명의 변경(前 소유자 → 관계자)
○ 2020. 3. 17. : (피신청인) 공유수면 점사용허가 변경(당초 138㎡ → 변경 195㎡)
○ 2020. 3. 26. : (피신청인) 공유수면 점사용허가 조건* 이행 철저 통보
* 개발행위 허가를 득한 후 공사할 것
○ 2020. 5. 26. : (관계자) 개발행위 변경 신청(기존 허가에 (주소 3 생략)번지 추가)
- 2020. 6. 16. : (피신청인) 공유수면 점용허가 변경(면적: 195 → 292㎡) 통보
- 2020. 6. 19. : (피신청인) 개발행위 변경허가((주소 3 생략)번지 추가) 통보
○ 2020. 9. 1. : (신청인) 행정심판 청구(경상북도 행정심판 2020-487)
- 2020. 9. 28. : (경상북도행정심판위원회) 행정심판 '각하’ 재결
○ 2020. 12. 28. : (관계자) 개발행위 변경(기간연장) 신청
- 2021. 1. 6. : (피신청인) 공유수면 점용허가 변경 통보(면적: 292 → 331㎡)
- 2021. 1. 7. : (피신청인) 개발행위 변경허가 통보
※ (주소 2 생략)번지 및 (주소 3 생략)에 대한 면적증가 및 공사계획 변경
○ 2021. 1. 26. : (관계자) 공유수면 점사용 준공검사 신청
○ 2021. 1. 26. : (관계자) 개발행위 준공검사 신청
- 2021. 1. 29. : (피신청인 하천과) 공유수면 점사용 준공검사 현장 조사
- 2021. 1. 29. : (피신청인 개발허가팀) 개발행위 준공검사 현장 확인
- 2021. 2. 1. : (피신청인 하천과) 공유수면 점사용허가 준공검사 확인증 교부
- 2021. 2. 1. : (피신청인 허가과) 개발행위 준공 통보
○ 2021. 2. 1. : (피신청인 허가과) (주소 4 생략)번지에 대한 국토계획법 위반사실 사전 통지( ⇒관계자)
- 2021. 2. 9. : (관계자) (주소 4 생략)번지에 대한 국토계획법 위반사실 통지에 따른 의견서(원상복구 곤란) 제출
○ 2021. 3. 3. : (피신청인) (주소 4 생략)번지에 대한 불법 개발행위 원상복구 조치 통보( ⇒관계자)
○ 2021. 3. 15. : (피신청인) (주소 4 생략)번지에 대한 국토계획법 위반자 고발 조치
○ 2021. 6. 28. : (피신청인) (주소 4 생략)번지에 대한 국유지 무단점용 원상복구 통지
○ 2021. 7. 12. : (피신청인) (주소 4 생략)번지에 대한 국유지 무단점용 원상복구(2차)
○ 2021. 10. 6. : (피신청인) (주소 2 생략)번지에 대한 농지 불법전용 원상회복 처분 사전통지
다. 피신청인(허가과)은 2017. 6. 28. 前 소유자의 개발행위 신청을 받고 (주소 2 생략)번지 개발행위(토지형질변경) 허가와 (주소 3 생략)번지(국유지)에 대해서는 공유수면 점사용 허가(개발행위 허가는 하지 않음)를 하였다. 이와 관련된 문서의 기재 내용은 아래와 같다.
1) 2017. 6. 16. 前 소유자 개발행위허가 신청서
가) 위치(지번) : 경북 (주소 2 생략)번지 답 및 (주소 3 생략) 하천
나) 목 적 : 토석채취 및 우량농지조성 사업(성토, 절토)
다) 용지확보계획 : (주소 2 생략)번지 2,066㎡(개발), (주소 3 생략)번지 138㎡(점사용)
라) 진입도로 확보계획 : 현재 4.0m 폭의 도로를 이용하여 진출입
2) 2017. 6. 28. 피신청인 소속 하천과 ▽▽▽ 현장조사 복명서
가) (주소 3 생략)번지 하천(소유자 국, 138㎡)에 대한 진출입로 사용목적의 점용허가 신청에 대해, 하천으로 기능을 하지 않는 제방구간으로 유수소통에 지장이 없을 것으로 판단
나) 점사용료 부과 후 허가하는 것이 타당
3) 피신청인 2017. 6. 28. (주소 3 생략)번지(하천 138㎡)에 대한 점사용 허가서
가) 공유수면 점사용 허가증
○ 장소면적 : 경북 (주소 3 생략)번지 천, 138㎡
○ 기 간 : 2017. 6. 28. ~ 2031. 12. 31.
○ 목 적 : 진출입로 사용
나) 주요 허가조건
○ 「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」 외 다른 법령에 관련되는 사항은 그 법이 정하는 규정에 따라 별도의 협의(허가)를 하시기 바람
4) 피신청인 2017. 6. 28. (주소 2 생략)번지에 대한 개발행위 허가서
가) 허가사항 : (주소 2 생략)번지 답 2,066㎡, 우량농지 조성 개발
나) 사업기간 : 2017. 6.(허가일로부터) ~ 2018. 6.(1년 간)
다) 변경이 있는 경우에는 사전에 변경허가를 받고 진행해야 함, 주변지역에 피해 및 공공시설의 파손 등 문제가 발생되지 않도록 사전조치, 허가사항 위반시 협의를 취소하고 원상복구를 명할 수 있음
라) (건설과 협의의견) 국유재산과 관련하여 원형변경 없이 사용할 경우 의견 없음
라. 관계자는 2017. 7. 6. 농업경영계획서를 제출하고 (주소 2 생략)번지 소유권을 이전 받았다. 이와 관련된 문서의 기재 내용은 아래와 같다.
1) 2017. 7. (일자미기재) 농업경영계획서
○ 주재배 예정작목 : 과수
2) (주소 2 생략)번지 등기부등본 : (등기원인) 2017. 6. 14. 매매, (접수) 2017. 7. 6.
마. 이후, 前 소유자는 2019. 7. 10. (주소 2 생략)번지 및 (주소 3 생략)에 대한 개발행위 기간을 연장하는 변경 신청서를 제출하였고, 이에 대해 피신청인은 같은 날, (주소 2 생략)번지에 대한 개발행위 사업기간을 아래와 같이 변경 허가하였다.
○ 사업기간 : 2017. 6. 28. ~ 2018. 6. 30. → 2017. 6. 28. ~ 2020. 6. 30.
바. 관계자는 2020. 3. 6. 개발행위 허가자 명의를 변경한 이후, 개발행위와 점사용허가 내용 변경을 수차례 신청하였고, 이에 대해 피신청인은 승인하였으며, 2021.2.1. 관계된 개발행위와 공유수면점사용에 대해 준공 신청을 승인하였는바, 이와 관련된 전체적 경과 및 주요한 내용은 아래와 같다.
1) 2020.3.4. 명의자 변경 이후, 관련된 허가사항 준공까지 관계자가 변경 신청한 사항과 피신청인이 조치한 사항은 아래 표와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872955" alt="4번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872957" alt="5번째 이미지" ></img>
2) 피신청인 소속 개발허가팀 직원 2명은 2020. 4. 21. 신청인이 제출한 민원과 관련하여 현장을 확인하고 아래와 같이 복명하였다.
가) 관계자는 공유수면 점용허가를 받았으나, 개발행위 허가는 받지 않았음
나) 설계된 사항은 개발행위 허가 대상임(석축높이 3m, 전석깔기면적 260㎡)
3) 피신청인은 관계자의 2020. 5. 26. 개발행위 변경허가((주소 3 생략)번지 추가) 신청서를 접수하고, 2020. 6. 16. 아래와 같이 검토하였다.
가) (검토사항) 개발행위(토지형질변경) 변경 신청에 따른 현장 확인
나) (확인결과) 토지이용, 배수 등에 대하여 문제가 없는 것으로 판단
4) 피신청인은 2020. 6. 19. 관계자 소유 (주소 2 생략)번지와 국유지인 (주소 3 생략)번지(하천)에 대한 개발행위 변경허가를 승인하였다.
가) 허가(변경) 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872959" alt="6번째 이미지" ></img>
나) 공사계획 변경사항
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872961" alt="7번째 이미지" ></img>
다) 관계부서 협의의견
○ (환경보호과) 굴삭기 등 기계 및 장비를 5일 이상 사용할 경우 특정공사 사전신고 대상
○ (건설과) 농림축산식품부 소관 국유재산((주소 4 생략)번지)을 원형변경 없이 사용할 경우 의견 없으나, 진출입로 개설 등 본래 외의 목적으로 사용하려 할 때에는 「농어촌정비법」 제23조의 규정에 따라 사용허가를 받아야 함
○ (하천과) 개발행위와 관련하여 소하천정비법 및 관련법 상 의견 없음. 사업부지 인근 하천 및 구거 부지에 무단 점용하여서는 안 되며, 사업부지 및 주변부지의 유수소통에 지장이 없도록 하여야 함
사. 이 민원과 관련된 소송 및 행정심판, 신청인 등의 민원 및 관계자 가족의 민원과 이에 대한 피신청인 회신내용은 아래와 같다.
1) 대구지방법원 안동지원 민사부는 2018. 9. 19. '통행방해금지가처분’ 사건에서 신청인 소유 (주소 5 생략)번지 중 도로사용면적 6.0㎡ 부분 등을 통행하는 것을 방해하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다고 결정을 하였다. 이에 대한 세부 내용은 아래와 같다.
가) 사 건 : 2018카합21 통행방해금지가처분
나) 채 권 자 : 관계자
다) 채 무 자 : 신청인
라) 주 문 : 채무자(신청인)는 채권자(관계자)가 (주소 5 생략)번지 중 도로사용면적 6.0㎡ 부분 등을 통행하는 것을 방해하는 일체의 행위를 하여서는 아니 됨
2) 대구지방법원 ○○지원은 2020. 1. 22. '주위토지통행권 확인청구’ 사건에서 관계자에게 신청인 소유 (주소 5 생략)번지 중 46㎡에 통행권이 있다는 판결을 하였다. 이에 대한 세부 내용은 아래와 같다.
가) 사 건 : 2018가단1353 주위토지통행권 확인청구
나) 원 고 : 관계자
다) 피 고 : 신청인
라) 주 문 : ① 피고는 원고에게 (주소 5 생략)번지 부분 46㎡에 통행권이 있음을 확인, ② 피고는 (주소 5 생략)번지 부분 46㎡에 대하여 원고의 통행에 방해가 되는 장애물을 설치하거나 기타 통행에 방해가 되는 행위를 하여서는 아니 됨
3) 신청인의 2020. 4. 8. 진정민원 내용 및 피신청인 회신내용
가) (민원내용) 관계자가 (주소 3 생략)번지에 진입로 개설을 위해, 공유수면을 허가 없이 불법으로 개발함. 우량농지 조성 목적으로 개발행위 허가를 받고 펜션 또는 개인 별장 등으로 개발하는 것이 명확한데, 환경단체 등의 반대에도 불구하고 공유수면을 불법으로 진입로를 개설
나) (2020. 4. 17. 회신내용) 관계자는 (주소 3 생략)번지를 진출입을 위한 목적으로 공유수면 점사용허가 받은 것으로, 적법한 절차에 따라 허가되었음
다) (2020. 4. 23. 추가 회신내용) 하천에 서식하는 소나무는 제거되지 않았고, 잡목 3~4주 정도만 제거된 상황으로 환경을 파괴하였다고 판단되지 않고, 하천 구역 바위는 위치만 이동되었고 반출되지 않았으며, 이동된 바위로 유수의 흐름에 지장을 주지 않도록 조치할 것임. 성토작업 및 구조물 설치는 개발행위 허가대상으로 판단되어 관련부서에서 검토 중임
4) 신청인의 2020. 4. 9. '시장에게 바란다’에 대한 피신청인 회신내용
가) (민원내용) (주소 2 생략)번지 일원에 공유수면점용 허가만 받고 국유지(하천)에 불법으로 진입로를 개설했으니 공유수면점사용 허가를 취소해 달라
나) (2020. 4. 21. 회신내용) 하천유수의 흐름에 지장을 주지 않는 범위 내에서 허가한 것으로, 관련법을 검토하고 협의하여 적법한 행정이 되도록 노력하겠음
5) 신청인 외 22명
(각주:22명의 주소지가 “경북 ◇◇◇ □□리로” 이 민원 토지가 위치한 마을주민인 것으로 보인다.)
의 2020. 4. 24. 진정민원에 대한 피신청인 회신내용
가) (민원내용) 진입로 개설을 위해, 공유수면((주소 3 생략)번지)을 허가 없이 불법으로 개발(2m 이상 성토 등)하여 자연훼손, 통수(물길) 변경 등으로 장마철 피해가 예상되니 공유수면에 대한 점사용 허가를 취소해 달라
나) (2020. 7. 9. 회신내용) 관련 기준 및 절차 등에 따라 2020. 6. 19. 허가됨
6) 신청인의 2020. 7. 3. 진정민원에 대한 피신청인 회신내용
가) (민원내용) (주소 2 생략)번지에 대한 개발행위 허가를 하는 과정에서 신청인 소유 토지((주소 5 생략)번지)의 사용승낙이 없었는바, 허가한 근거와 허가한 사항을 서면으로 제공해 달라
나) (2020. 7. 9. 회신내용) 관련 기준 및 절차 등에 따라 2020. 6. 19. 허가됨
7) ▲▲▲(관계자의 형제)의 2020. 9. 7. 민원에 대한 피신청인 회신내용
가) (민원내용) (주소 8 생략) 및 (주소 5 생략) 토지 소유자(신청인)가 행한 하천 불법점용 및 불법개발한 것을 원상복구하도록 집행해 달라.
나) (2020. 9. 16. 회신내용) 구거부지에 대한 고의적인 무단성토는 근거를 찾기 어렵고, 제방은 재해방지시설로 판단되어 원상복구 대상이 아님. 제방부분을 제외한 부지에 대해서는 5년치 변상금 부과하고, 하천 내 콘크리트 구조물은 원상복구 명령을 함
(각주:신청인은 5년 치 변상금으로 4백만원 정도를 2020년에 납부하였고, 2021년 구거((주소 4 생략)번) 점사용료(1년) 약 90만원 정도를 납부하였다고 진술하였다.)
8) 경상북도행정심판위원회는 신청인의 “진입로 개발허가 등 취소”행정심판 청구를 2020. 9. 28. 각하하였다. 세부 내용은 아래와 같다.
가) 사 건 : 경북행심 2020-487 진입로 개발허가 등 취소청구
나) 청 구 인 : 신청인
다) 피청구인 : 영주시장
라) 청구취지 : 피청구인이 승인한 (주소 2 생략)번지 일원의 진입로 개발허가와 (주소 8 생략) 토지 개발행위변경허가를 취소
마) 주 문 : 청구인의 청구를 각하
바) 이유(요약) : 청구인에게는 법률상 이익 및 청구인 적격이 존재하지 않은 점, 행정심판법 제소기간을 준수하지 못한 점 등을 종합적으로 검토한 결과, 이 사건 행정심판청구는 요건을 갖추지 못함
아. 관계자는 2021. 1. 26.에 (주소 3 생략)번지 점사용 준공검사와 (주소 2 생략)번지 및 (주소 3 생략)에 대한 개발행위 준공검사를 신청하였고, 이에 대해 피신청인은 2021. 2. 1. 준공검사를 승인하였다.
자. 피신청인은 2021년에 관계자의 우량농지 개발행위 과정에서 발생한 불법행위에 대하여 조치를 하였는바, 세부 내용은 아래와 같다.
1) 피신청인은 2021. 1. 29. 관계자에게, “(주소 4 생략)번지 일원(지목: 구거)에 대한 개발행위 허가대상 면적(150㎡) 이상 설치, 국토계획법 제56조 위반, 원상회복 처분 예정, 의견 제출”이라는 국토계획법 위반사실 사전 통지서를 발송하였다.
2) 관계자는 2021. 2. 9. 피신청인에게, “매년 장마철에 자주 계곡물이 범람하여 제방을 보강하기 위해 설치, 수익 목적으로 사용하는 것이 아니니 재해방지 시설을 원상복구하라는 것은 이해할 수 없으며, 복구에 많은 예산이 소요되니 원상복구 명령을 재검토해 달라.”라는 취지의 의견서를 제출하였다.
3) 피신청인은 2021. 3. 3. 관계자에게, “재해방지 시설이라도 별도의 개발행위허가를 받아야 할 사항, 국토계획법에 따라 원상복구 조치, 2021. 3. 19.(금)까지 이행”을 통보하였고, 2021. 3. 15. 관계자를, “2020년 10월 ~ 12월 경 (주소 4 생략)번지 일원에서 허가받지 않고 무단 개발행위 시행” 사유로 국토계획법 제140조(벌칙)에 따라 영주경찰서장에게 고발하였다. 또한, 2021. 6. 28.에 (주소 4 생략)번지(지목: 구거)에 무단으로 국유재산에 석재 구조물을 설치한 사실이 확인되었다며 「국유재산법」에 따라 원상복구 명령을 하였다.
4) 피신청인은 2021. 10. 6. (주소 2 생략)번지 농지에 농지전용허가(협의)를 받지 않고 불법 쇄석자갈 포설 및 몽골텐트를 설치한 것에 대해, 농지 불법전용 원상회복 처분을 위한 사전통지를 하였다.
차. 신청인은 관계자가 2019년부터 국유지에 허가 없이 진출입로 개설 공사를 시작했고, 처음부터 우량농지가 아닌 캠핑장 등으로 개발하였다며, 촬영 일자가 표시된 사진을 제출하였다.
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872965" alt="9번째 이미지" ></img>
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4. 판단
가. 관계법령 : 세부내용 <첨부> 참조
1) 「국유재산법」
제18조(영구시설물의 축조 금지)
① 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, (생략)
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제51조(개발행위허가의 대상)
① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872949" alt="12번째 이미지" ></img>
3) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 (약칭: 공유수면법)
제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우
4) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령」
제12조(권리자 등)
① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
6. 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자
5) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙」
제14조(권리ㆍ의무의 이전 등 신고) 법 제16조 제2항에 따라 권리ㆍ의무의 이전 또는 상속 내용을 신고하려는 자는 그 이전일 또는 상속일부터 30일 이내에 별지 제11호서식에 따른 신고서를 공유수면관리청에 제출하여야 한다.
나. 판단내용
1) 피신청인이 경북 (주소 2 생략)번지(농지)에 대한 개발행위 허가와 (주소 3 생략)(하천, 국유지)에 대한 공유수면 점사용 및 개발행위허가 등을 위법ㆍ부당하게 처리하여, 결과적으로 신청인 소유 토지 인근의 계곡(하천, 구거) 폭이 좁아져 장마철 수위상승 우려 등 하천(계곡)의 안전성 등에 문제가 발생하였으니, 피신청인의 위법ㆍ부당한 행정을 바로잡아 달라는 신청에 대해 살펴보면,
① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 및 같은 법 시행령 제51조는 개발행위를 허가제로 규정하고 있는데, 개발행위를 허가제로 규정하고 있는 현행 제도는 특정 토지의 개발행위가 인접 토지의 이용에 막대한 영향을 미칠 수 있기 때문인 점, ② 신청인은 (주소 5 생략)번지 토지 등을 소유하고 (주소 6 생략)번지에 거주하고 있으며, (주소 3 생략)번지 계곡에 설치된 교량을 통과하는 진출입로를 사용하고 있고, 신청인 소유 토지는 피신청인이 점사용 및 개발행위를 허가한 (주소 2 생략)번지(농지개량 토지)와 (주소 3 생략)번지(공유수면, 계곡, 진출입로 개설), (주소 4 생략)번지(구거, 계곡, 인공구조물 설치)와 인접하고 있으므로, 해당 계곡(하천, 구거)의 유수소통 등의 안전성과 상당한 이해관계가 있는 것으로 보이는 점, ③ 2017. 6. 28. (주소 3 생략)번지에 대한 피신청인의 공유수면 점사용 허가서에 “다른 법령에 관련되는 사항은 그 법이 정하는 규정에 따라 별도의 협의(허가)를 받아야 함”으로 기재되었고, 2017. 6. 28. (주소 2 생략)번지(우량농지 개량)에 대한 피신청인의 개발행위 허가서에 “주변지역에 피해 및 공공시설의 파손 등 문제가 발생하지 않도록 사전조치, 국유재산과 관련하여 원형변경 없이 사용할 경우 의견 없음”으로 기재하고 있음에도, 관계자가 국유지인 (주소 3 생략)번지에 진출입로를 개설하는 과정에서 피신청인의 허가를 받지 않고 2019. 3.경부터 해당 공유수면을 개발한 것으로 확인되는 점, ④ 피신청인은 관계자의 2020. 5. 26. (주소 3 생략)번지 개발행위 (변경)허가 신청(절토 841.2㎡, 자연석쌓기 2m, 석축 11m, 차수벽 35m 등)에 대해 “인근 하천 및 구거 부지에 무단점용 금지, 사업부지 및 주변 부지의 유수소통에 지장이 없도록 하여야 함”으로 조건을 붙여 2020. 6. 19. 기존 (주소 2 생략)번지에 (주소 3 생략)번지를 추가하여 개발행위(변경) 허가를 승인하였으나, 피신청인이 관계자에게 개발행위(변경) 허가를 승인한 시점은 (주소 3 생략)번지에 대한 개발행위가 사실상 이미 완료된 이후인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 인근 토지에 대한 개발행위로 인하여 하천의 폭이 좁아져 장마철 수위상승 등으로 출입시 위협과 불편을 겪고 있다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있는 것으로 판단되며, 신청인의 주택과 토지에 대한 유일한 진출입로인 (주소 3 생략)번지(하천) 상의 교량과 현황도로, (주소 3 생략)번지(하천) 및 (주소 4 생략)(구거)의 인근 토지 등의 안정성을 사전에 확보하기 위하여, 피신청인이 전문기관에 의뢰하여 (주소 3 생략)번지 및 (주소 4 생략) 일대의 하천 및 구거에 대한 안전성을 객관적으로 점검하고 그 결과에 따른 조치를 해야 할 필요성이 있는 것으로 판단된다.
2) 피신청인이 경북 (주소 2 생략)번지(농지)에 대한 개발행위 허가와 (주소 3 생략)(하천, 국유지)에 대한 공유수면점사용 및 개발행위허가 등을 위법ㆍ부당하게 처리하여, 결과적으로 신청인의 재산권이 침해되고 주거안정이 저해되는 불편이 발생하고 있으니, 피신청인의 잘못된 행정을 바로잡아 달라는 신청에 대해 살펴보면,
① 대구지방법원 ○○지원은 2020. 1. 22. 관계자와 신청인 간의 '주위토지통행권 확인청구’ 사건에서 관계자에게 신청인 소유 (주소 5 생략)번지 중 46㎡에 통행권이 있고, 신청인은 관계자의 통행에 방해가 되는 장애물을 설치하는 등의 행위를 하여서는 아니 된다고 판결한 점, ② 경상북도 행정심판위원회는 2020. 9. 28. '진입로 개발허가 등 취소’ 사건에서 신청인에게 법률상 이익 및 청구인 적격이 존재하지 않고, 행정심판법 제소기간 미준수 등의 사유로 행정심판 청구요건을 갖추지 못하였다고 재결한 점, ③ 관계자의 (주소 2 생략)번지 농지에 대한 위법ㆍ부당한 캠핑장 조성 및 사용, (주소 3 생략)번지 공유수면에 대한 위법ㆍ부당한 개발행위(토지형질변경, 진출입로 개설 등), (주소 4 생략)번지에 불법적 인공구조물 설치 등의 행위 등을 방치하고 있는 피신청인의 행정이 신청인 권리와의 직접 관련성이 있다고 단정하기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 우리 위원회가 피신청인의 제3자에 대한 행정행위가 위법ㆍ부당하니 이를 바로잡아 달라는 신청을 직접 판단하는 것은 적절하지 않은 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로, 신청인 소유 주택 및 토지와 인접한 경북 (주소 2 생략)번지 농지와 (주소 3 생략) 및 (주소 4 생략) 공유수면ㆍ구거 등이 개발되는 과정에서 피신청인이 하천(계곡, 구거) 등의 안전성 여부와 개발행위의 적절성에 대해 사전에 객관적으로 검토하여 허가하였다고 보기 어려운 것으로 판단되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 나머지 신청은 이유를 인정하기 어려우므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
1) 신청인은 경북 (주소 5 생략) 및 (주소 6 생략) 대 588㎡(이하 '(주소 6 생략)번지’라 한다) 의 소유자로 (주소 6 생략)번지 소재 주택에 거주하고 있다. 신청 외 관계자(이하 '관계자’라 한다)는 경북 (주소 2 생략) 답 2,066㎡(이하 '(주소 2 생략)번지’라 한다)에 대해 당시 소유자(이하 '前 소유자’라 한다)와 2017. 6. 14. 매매계약을 체결한 이후, 2019. 3.경부터 (주소 2 생략)에 석축을 쌓고 토지를 평탄화하는 등의 개발행위를 하였고, (주소 3 생략)(국유 하천)에 점사용허가만 받고 개발행위허가는 받지 않은 상태에서 자생하는 나무를 제거하고 바윗돌을 반출하는 등 절토, 자연석 및 석축 쌓기, 진출입로 개설 등의 개발행위를 하였음에도, 피신청인은 아무런 문제가 없다며 관계자에게 사후(2020. 5. 26.)에 신청된 (주소 3 생략)(국유 하천)에 대한 개발행위허가 변경신청을 추인(2020. 6. 19.)하는 등 행정을 위법ㆍ부당하게 처리하여, 결과적으로 (주소 2 생략)와 하천(주소 3 생략) 및 구거((주소 4 생략)번지)가 안전성 검토 없이 개발됨으로 인하여, 신청인이 장마철 수위상승 등 안전에 대한 위협과 불편을 겪고 있으니, 이러한 피신청인의 행정을 바로잡아 달라.
2) 또한, 관계자는 (주소 2 생략) 농지를 명백하게 택지 또는 캠핑장으로 불법전용 개발하였음에도 이를 묵인하여 준공 처리해 주고, 국유 하천인 (주소 3 생략)에 대한 관계자의 불법적 개발행위 및 영구구조물(콘크리트 포장) 설치를 사후 추인, 준공 처리(2021. 2. 1.) 등의 방법으로 사실상 허용해 주고 있어, 결과적으로 신청인이 사도로 사용하던 진입로가 파손되는 등 재산권 피해
(각주:재산권 침해 등의 피해를 당하였다는 신청인 주장은 아래와 같다.
① 관계자에게 우량농지조성 허가 과정에서, 필수 서류인 인접토지 사용승낙서 없이 피신청인이 승인함으로 인하여, 신청인 소유 토지((주소 상 사도)를 무단으로 사용하게 되었고, 이로 인해 중장비 및 공사차량 통행으로 신청인 사도가 파손
② 관계자가 우량농지로 조성한 토지를, 2021년 여름철 캠핑장으로 사용하여 소음으로 인한 피해가 발생하고 있고 주거의 안정이 침해됨(농촌의 일찍 취침하고 새벽에 일어나는 특성을 고려))
와 주거안정 저해, 환경 피해 등의 불편 사항이 발생하고 있음에도, 이와 관련된 민원을 감사원, 국토교통부, 환경부, 경상북도, 권익위원회(부패신고) 어느 기관도 제대로 처리해 주지 않고 있으니, 위법ㆍ부당한 피신청인의 행정
(각주:피신청인이 위법ㆍ부당하게 행정처리하였다는 신청인의 주장은 아래와 같다.
① 관계자가 신청인 소유 (주소 5 생략) 토지에 대한 사용승낙을 받지 않았음에도 피신청인이 허가한 것
② 관계자가 개발행위 허가 없이 불법으로 국유 하천을 개발(2m 이상 성토, 수목 훼손, 하천 통수방해 등)하였음에도, 국유지 점사용허가 취소 등 행정제재 처분을 하지 않는 것.
③ 관계자가 (주소 2 생략)를 허가 내용과 다르게 우량농지가 아닌 캠핑장 등으로 개발하여 사용함에도 준공처리 한 것
④ 관계자가 (주소 2 생략)번지와 국유지(공유수면)를 불법적으로 개발하여, 자연이 훼손되고 하천 통수장애가 발생할 우려가 커진 것)
이 바로잡힐 수 있도록 권익위원회(고충민원)에서 이 민원을 처리해 달라
(각주:신청인은 2020. 4. 6. “영주시가 자연파괴를 방관”이라는 민원(1AA-2004-014808)을 환경부에 신청, 환경부는 국토교통부로, 국토교통부는 경상북도로, 경상북도는 영주시로 이송하였다.
이후, 신청인은 2021. 7. 14. “환경훼손을 방관하고 있는 영주시 행정을 바로잡아 달라.“는 민원(1AA-2107-0634508)을 경상북도에 다시 제출, 경상북도는 해양수산부로, 해양수산부는 영주시로 이송하였다.
2021. 9. 17.에 신청인은 감사원에 민원(1AA-2108-0610062)을 신청하였으나, 감사원은 경상북도로 이송(감독기관이 처리), 경상북도는 영주시로 이송하였다.
우리 위원회와 관련하여, 신청인은 2021. 4. 7. ”영주시의 잘못된 행정 고발“로 고충민원(1AA-2104-0227001)을 신청, 신청내용을 검토한 이후 담당조사관이 고발하는 내용은 고충민원으로 처리하기 어려움을 설명하였고, 신청인은 해당 고충민원을 취하한 뒤에, 2021. 4. 12. 우리 위원회에 부패신고를 하였으나 처리되지 않았다. 신청인은 다시 2021. 4. 30. 고충민원(2AA-2104-1286137)을 신청하였다.)
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2. 피신청인의 주장
가. 신청인 소유 경북 (주소 5 생략) 임야 1,980㎡에 대한 재산권 침해와 관련하여, 기존 현황도로는 신청인 소유 (주소 5 생략)번지 임야가 일부 포함되어 개설된 도로이며, 관계자는 대구지방법원 안동지원의 2020. 1. 22. 판결로 '주위토지통행권’을 확보하였으므로, 신청인의 사용 동의 없이 개발행위를 허가한 것이 신청인의 재산권을 침해하였다고 인정할 수 없다.
나. 관계자가 (주소 3 생략) 공유수면에 진출입로를 개설하는 과정에서 발생한 불법행위에 대해 행정제재 처분을 하지 않았다는 주장에 대해, 2020. 3. 9. “공유수면 점사용 변경허가조건 이행 철저”를 통보하였고, 일부 국유지 훼손에 대하여는 원상복구를 진행하여 복구된 것으로 판단되어, 2020. 6. 19. 개발행위 변경을 허가하였다.
다. 자연훼손 및 하천 통수의 문제점에 대해, 현장점검을 하여 필요한 조치(구거에 석축을 쌓는 행위는 인접토지 등에 피해가 갈 우려가 없어 별도의 철거조치는 하지 않음)를 하였고, 개발행위 허가를 취소할 만큼 중대한 훼손이라고 보이지 않는다.
라. 관계자가 (주소 2 생략)를 우량농지가 아닌 캠핑장으로 개발하였다는 주장에 대해, 현장을 확인한 결과 개발된 농지에 자갈이 깔려있고 몽골텐트가 설치되어 있으므로, 농지 불법전용에 대해 원상회복 명령을 조치할 계획이다.
3. 사실관계
가. 관계자 소유인 (주소 2 생략)번지, 신청인 소유인 (주소 5 생략)번지 및 (주소 6 생략)번지, 국유지인 (주소 3 생략)번지(하천) 및 (주소 4 생략)번지(구거)의 위치도 및 토지이용 현황은 아래와 같다.
1) 이 민원과 관련된 토지들의 토지이용계획 정보(출처 : 국토교통부)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872941" alt="1번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872951" alt="2번째 이미지" ></img>
2) 이 민원과 관련된 토지들의 위치도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872953" alt="3번째 이미지" ></img>
※ ①은 관계자 소유 농지(답)이며, 지도상 (주소 7 생략)는 2004.2.10.에 (주소 8 생략)로 합병되었다.
②는 피신청인이 관리하는 소하천으로, 국유지이며 공유수면에 해당한다.
③과 ⑦은 신청인 소유토지로 현황도로와 신청인 주택 등이 위치하여 있다.
④는 피신청인이 관리하는 국유지로, 구거에 해당된다.
⑤는 관계자가 공유수면(②번 토지)에 신규로 개설한 현황도로이다.
⑥은 과거부터 개설(정확한 시점은 확인되지 않음)되어 신청인 주택의 진입로로 사용하는 현황도로이다. 신청인 소유 임야 46㎡((주소 5 생략)번지의 일부)가 편입되었다.
나. 이 민원과 관련하여 그동안 진행된 경과는 아래와 같다.
○ 2017. 6. 14. : (前 소유자와 관계자 간) (주소 2 생략)번지 토지 매매계약 체결
○ 2017. 6. 16. : (前 소유자) 개발행위 허가 신청((주소 2 생략)번지 및 (주소 3 생략)번지)
- 2017. 6. 28. : (피신청인) ((주소 2 생략)번지)개발행위 허가 및 ((주소 3 생략)번지)공유수면 점사용허가
(각주:(주소 2 생략)번지에 대한 개발행위 허가는 종합민원과에서, (주소 3 생략)번지 138㎡에 대한 공유수면 점사용 허가는 하천과에서 함)
○ 2017. 7. : (관계자) 농업경영계획서 제출((주소 2 생략)번지 취득 관련)
○ 2017. 7. 6. : (관계자) (주소 2 생략)번지 취득 등기
○ 2019. 7. 10. : (피신청인) (前 소유자에게)개발행위 사업기간 연장 통보
○ 2020. 3. 4. : (관계자) 공유수면 점사용허가 권리의무 이전 신고
○ 2020. 3. 9. : (피신청인) 개발행위 허가자 명의 변경(前 소유자 → 관계자)
○ 2020. 3. 17. : (피신청인) 공유수면 점사용허가 변경(당초 138㎡ → 변경 195㎡)
○ 2020. 3. 26. : (피신청인) 공유수면 점사용허가 조건* 이행 철저 통보
* 개발행위 허가를 득한 후 공사할 것
○ 2020. 5. 26. : (관계자) 개발행위 변경 신청(기존 허가에 (주소 3 생략)번지 추가)
- 2020. 6. 16. : (피신청인) 공유수면 점용허가 변경(면적: 195 → 292㎡) 통보
- 2020. 6. 19. : (피신청인) 개발행위 변경허가((주소 3 생략)번지 추가) 통보
○ 2020. 9. 1. : (신청인) 행정심판 청구(경상북도 행정심판 2020-487)
- 2020. 9. 28. : (경상북도행정심판위원회) 행정심판 '각하’ 재결
○ 2020. 12. 28. : (관계자) 개발행위 변경(기간연장) 신청
- 2021. 1. 6. : (피신청인) 공유수면 점용허가 변경 통보(면적: 292 → 331㎡)
- 2021. 1. 7. : (피신청인) 개발행위 변경허가 통보
※ (주소 2 생략)번지 및 (주소 3 생략)에 대한 면적증가 및 공사계획 변경
○ 2021. 1. 26. : (관계자) 공유수면 점사용 준공검사 신청
○ 2021. 1. 26. : (관계자) 개발행위 준공검사 신청
- 2021. 1. 29. : (피신청인 하천과) 공유수면 점사용 준공검사 현장 조사
- 2021. 1. 29. : (피신청인 개발허가팀) 개발행위 준공검사 현장 확인
- 2021. 2. 1. : (피신청인 하천과) 공유수면 점사용허가 준공검사 확인증 교부
- 2021. 2. 1. : (피신청인 허가과) 개발행위 준공 통보
○ 2021. 2. 1. : (피신청인 허가과) (주소 4 생략)번지에 대한 국토계획법 위반사실 사전 통지( ⇒관계자)
- 2021. 2. 9. : (관계자) (주소 4 생략)번지에 대한 국토계획법 위반사실 통지에 따른 의견서(원상복구 곤란) 제출
○ 2021. 3. 3. : (피신청인) (주소 4 생략)번지에 대한 불법 개발행위 원상복구 조치 통보( ⇒관계자)
○ 2021. 3. 15. : (피신청인) (주소 4 생략)번지에 대한 국토계획법 위반자 고발 조치
○ 2021. 6. 28. : (피신청인) (주소 4 생략)번지에 대한 국유지 무단점용 원상복구 통지
○ 2021. 7. 12. : (피신청인) (주소 4 생략)번지에 대한 국유지 무단점용 원상복구(2차)
○ 2021. 10. 6. : (피신청인) (주소 2 생략)번지에 대한 농지 불법전용 원상회복 처분 사전통지
다. 피신청인(허가과)은 2017. 6. 28. 前 소유자의 개발행위 신청을 받고 (주소 2 생략)번지 개발행위(토지형질변경) 허가와 (주소 3 생략)번지(국유지)에 대해서는 공유수면 점사용 허가(개발행위 허가는 하지 않음)를 하였다. 이와 관련된 문서의 기재 내용은 아래와 같다.
1) 2017. 6. 16. 前 소유자 개발행위허가 신청서
가) 위치(지번) : 경북 (주소 2 생략)번지 답 및 (주소 3 생략) 하천
나) 목 적 : 토석채취 및 우량농지조성 사업(성토, 절토)
다) 용지확보계획 : (주소 2 생략)번지 2,066㎡(개발), (주소 3 생략)번지 138㎡(점사용)
라) 진입도로 확보계획 : 현재 4.0m 폭의 도로를 이용하여 진출입
2) 2017. 6. 28. 피신청인 소속 하천과 ▽▽▽ 현장조사 복명서
가) (주소 3 생략)번지 하천(소유자 국, 138㎡)에 대한 진출입로 사용목적의 점용허가 신청에 대해, 하천으로 기능을 하지 않는 제방구간으로 유수소통에 지장이 없을 것으로 판단
나) 점사용료 부과 후 허가하는 것이 타당
3) 피신청인 2017. 6. 28. (주소 3 생략)번지(하천 138㎡)에 대한 점사용 허가서
가) 공유수면 점사용 허가증
○ 장소면적 : 경북 (주소 3 생략)번지 천, 138㎡
○ 기 간 : 2017. 6. 28. ~ 2031. 12. 31.
○ 목 적 : 진출입로 사용
나) 주요 허가조건
○ 「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」 외 다른 법령에 관련되는 사항은 그 법이 정하는 규정에 따라 별도의 협의(허가)를 하시기 바람
4) 피신청인 2017. 6. 28. (주소 2 생략)번지에 대한 개발행위 허가서
가) 허가사항 : (주소 2 생략)번지 답 2,066㎡, 우량농지 조성 개발
나) 사업기간 : 2017. 6.(허가일로부터) ~ 2018. 6.(1년 간)
다) 변경이 있는 경우에는 사전에 변경허가를 받고 진행해야 함, 주변지역에 피해 및 공공시설의 파손 등 문제가 발생되지 않도록 사전조치, 허가사항 위반시 협의를 취소하고 원상복구를 명할 수 있음
라) (건설과 협의의견) 국유재산과 관련하여 원형변경 없이 사용할 경우 의견 없음
라. 관계자는 2017. 7. 6. 농업경영계획서를 제출하고 (주소 2 생략)번지 소유권을 이전 받았다. 이와 관련된 문서의 기재 내용은 아래와 같다.
1) 2017. 7. (일자미기재) 농업경영계획서
○ 주재배 예정작목 : 과수
2) (주소 2 생략)번지 등기부등본 : (등기원인) 2017. 6. 14. 매매, (접수) 2017. 7. 6.
마. 이후, 前 소유자는 2019. 7. 10. (주소 2 생략)번지 및 (주소 3 생략)에 대한 개발행위 기간을 연장하는 변경 신청서를 제출하였고, 이에 대해 피신청인은 같은 날, (주소 2 생략)번지에 대한 개발행위 사업기간을 아래와 같이 변경 허가하였다.
○ 사업기간 : 2017. 6. 28. ~ 2018. 6. 30. → 2017. 6. 28. ~ 2020. 6. 30.
바. 관계자는 2020. 3. 6. 개발행위 허가자 명의를 변경한 이후, 개발행위와 점사용허가 내용 변경을 수차례 신청하였고, 이에 대해 피신청인은 승인하였으며, 2021.2.1. 관계된 개발행위와 공유수면점사용에 대해 준공 신청을 승인하였는바, 이와 관련된 전체적 경과 및 주요한 내용은 아래와 같다.
1) 2020.3.4. 명의자 변경 이후, 관련된 허가사항 준공까지 관계자가 변경 신청한 사항과 피신청인이 조치한 사항은 아래 표와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872955" alt="4번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872957" alt="5번째 이미지" ></img>
2) 피신청인 소속 개발허가팀 직원 2명은 2020. 4. 21. 신청인이 제출한 민원과 관련하여 현장을 확인하고 아래와 같이 복명하였다.
가) 관계자는 공유수면 점용허가를 받았으나, 개발행위 허가는 받지 않았음
나) 설계된 사항은 개발행위 허가 대상임(석축높이 3m, 전석깔기면적 260㎡)
3) 피신청인은 관계자의 2020. 5. 26. 개발행위 변경허가((주소 3 생략)번지 추가) 신청서를 접수하고, 2020. 6. 16. 아래와 같이 검토하였다.
가) (검토사항) 개발행위(토지형질변경) 변경 신청에 따른 현장 확인
나) (확인결과) 토지이용, 배수 등에 대하여 문제가 없는 것으로 판단
4) 피신청인은 2020. 6. 19. 관계자 소유 (주소 2 생략)번지와 국유지인 (주소 3 생략)번지(하천)에 대한 개발행위 변경허가를 승인하였다.
가) 허가(변경) 내역
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872959" alt="6번째 이미지" ></img>
나) 공사계획 변경사항
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872961" alt="7번째 이미지" ></img>
다) 관계부서 협의의견
○ (환경보호과) 굴삭기 등 기계 및 장비를 5일 이상 사용할 경우 특정공사 사전신고 대상
○ (건설과) 농림축산식품부 소관 국유재산((주소 4 생략)번지)을 원형변경 없이 사용할 경우 의견 없으나, 진출입로 개설 등 본래 외의 목적으로 사용하려 할 때에는 「농어촌정비법」 제23조의 규정에 따라 사용허가를 받아야 함
○ (하천과) 개발행위와 관련하여 소하천정비법 및 관련법 상 의견 없음. 사업부지 인근 하천 및 구거 부지에 무단 점용하여서는 안 되며, 사업부지 및 주변부지의 유수소통에 지장이 없도록 하여야 함
사. 이 민원과 관련된 소송 및 행정심판, 신청인 등의 민원 및 관계자 가족의 민원과 이에 대한 피신청인 회신내용은 아래와 같다.
1) 대구지방법원 안동지원 민사부는 2018. 9. 19. '통행방해금지가처분’ 사건에서 신청인 소유 (주소 5 생략)번지 중 도로사용면적 6.0㎡ 부분 등을 통행하는 것을 방해하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다고 결정을 하였다. 이에 대한 세부 내용은 아래와 같다.
가) 사 건 : 2018카합21 통행방해금지가처분
나) 채 권 자 : 관계자
다) 채 무 자 : 신청인
라) 주 문 : 채무자(신청인)는 채권자(관계자)가 (주소 5 생략)번지 중 도로사용면적 6.0㎡ 부분 등을 통행하는 것을 방해하는 일체의 행위를 하여서는 아니 됨
2) 대구지방법원 ○○지원은 2020. 1. 22. '주위토지통행권 확인청구’ 사건에서 관계자에게 신청인 소유 (주소 5 생략)번지 중 46㎡에 통행권이 있다는 판결을 하였다. 이에 대한 세부 내용은 아래와 같다.
가) 사 건 : 2018가단1353 주위토지통행권 확인청구
나) 원 고 : 관계자
다) 피 고 : 신청인
라) 주 문 : ① 피고는 원고에게 (주소 5 생략)번지 부분 46㎡에 통행권이 있음을 확인, ② 피고는 (주소 5 생략)번지 부분 46㎡에 대하여 원고의 통행에 방해가 되는 장애물을 설치하거나 기타 통행에 방해가 되는 행위를 하여서는 아니 됨
3) 신청인의 2020. 4. 8. 진정민원 내용 및 피신청인 회신내용
가) (민원내용) 관계자가 (주소 3 생략)번지에 진입로 개설을 위해, 공유수면을 허가 없이 불법으로 개발함. 우량농지 조성 목적으로 개발행위 허가를 받고 펜션 또는 개인 별장 등으로 개발하는 것이 명확한데, 환경단체 등의 반대에도 불구하고 공유수면을 불법으로 진입로를 개설
나) (2020. 4. 17. 회신내용) 관계자는 (주소 3 생략)번지를 진출입을 위한 목적으로 공유수면 점사용허가 받은 것으로, 적법한 절차에 따라 허가되었음
다) (2020. 4. 23. 추가 회신내용) 하천에 서식하는 소나무는 제거되지 않았고, 잡목 3~4주 정도만 제거된 상황으로 환경을 파괴하였다고 판단되지 않고, 하천 구역 바위는 위치만 이동되었고 반출되지 않았으며, 이동된 바위로 유수의 흐름에 지장을 주지 않도록 조치할 것임. 성토작업 및 구조물 설치는 개발행위 허가대상으로 판단되어 관련부서에서 검토 중임
4) 신청인의 2020. 4. 9. '시장에게 바란다’에 대한 피신청인 회신내용
가) (민원내용) (주소 2 생략)번지 일원에 공유수면점용 허가만 받고 국유지(하천)에 불법으로 진입로를 개설했으니 공유수면점사용 허가를 취소해 달라
나) (2020. 4. 21. 회신내용) 하천유수의 흐름에 지장을 주지 않는 범위 내에서 허가한 것으로, 관련법을 검토하고 협의하여 적법한 행정이 되도록 노력하겠음
5) 신청인 외 22명
(각주:22명의 주소지가 “경북 ◇◇◇ □□리로” 이 민원 토지가 위치한 마을주민인 것으로 보인다.)
의 2020. 4. 24. 진정민원에 대한 피신청인 회신내용
가) (민원내용) 진입로 개설을 위해, 공유수면((주소 3 생략)번지)을 허가 없이 불법으로 개발(2m 이상 성토 등)하여 자연훼손, 통수(물길) 변경 등으로 장마철 피해가 예상되니 공유수면에 대한 점사용 허가를 취소해 달라
나) (2020. 7. 9. 회신내용) 관련 기준 및 절차 등에 따라 2020. 6. 19. 허가됨
6) 신청인의 2020. 7. 3. 진정민원에 대한 피신청인 회신내용
가) (민원내용) (주소 2 생략)번지에 대한 개발행위 허가를 하는 과정에서 신청인 소유 토지((주소 5 생략)번지)의 사용승낙이 없었는바, 허가한 근거와 허가한 사항을 서면으로 제공해 달라
나) (2020. 7. 9. 회신내용) 관련 기준 및 절차 등에 따라 2020. 6. 19. 허가됨
7) ▲▲▲(관계자의 형제)의 2020. 9. 7. 민원에 대한 피신청인 회신내용
가) (민원내용) (주소 8 생략) 및 (주소 5 생략) 토지 소유자(신청인)가 행한 하천 불법점용 및 불법개발한 것을 원상복구하도록 집행해 달라.
나) (2020. 9. 16. 회신내용) 구거부지에 대한 고의적인 무단성토는 근거를 찾기 어렵고, 제방은 재해방지시설로 판단되어 원상복구 대상이 아님. 제방부분을 제외한 부지에 대해서는 5년치 변상금 부과하고, 하천 내 콘크리트 구조물은 원상복구 명령을 함
(각주:신청인은 5년 치 변상금으로 4백만원 정도를 2020년에 납부하였고, 2021년 구거((주소 4 생략)번) 점사용료(1년) 약 90만원 정도를 납부하였다고 진술하였다.)
8) 경상북도행정심판위원회는 신청인의 “진입로 개발허가 등 취소”행정심판 청구를 2020. 9. 28. 각하하였다. 세부 내용은 아래와 같다.
가) 사 건 : 경북행심 2020-487 진입로 개발허가 등 취소청구
나) 청 구 인 : 신청인
다) 피청구인 : 영주시장
라) 청구취지 : 피청구인이 승인한 (주소 2 생략)번지 일원의 진입로 개발허가와 (주소 8 생략) 토지 개발행위변경허가를 취소
마) 주 문 : 청구인의 청구를 각하
바) 이유(요약) : 청구인에게는 법률상 이익 및 청구인 적격이 존재하지 않은 점, 행정심판법 제소기간을 준수하지 못한 점 등을 종합적으로 검토한 결과, 이 사건 행정심판청구는 요건을 갖추지 못함
아. 관계자는 2021. 1. 26.에 (주소 3 생략)번지 점사용 준공검사와 (주소 2 생략)번지 및 (주소 3 생략)에 대한 개발행위 준공검사를 신청하였고, 이에 대해 피신청인은 2021. 2. 1. 준공검사를 승인하였다.
자. 피신청인은 2021년에 관계자의 우량농지 개발행위 과정에서 발생한 불법행위에 대하여 조치를 하였는바, 세부 내용은 아래와 같다.
1) 피신청인은 2021. 1. 29. 관계자에게, “(주소 4 생략)번지 일원(지목: 구거)에 대한 개발행위 허가대상 면적(150㎡) 이상 설치, 국토계획법 제56조 위반, 원상회복 처분 예정, 의견 제출”이라는 국토계획법 위반사실 사전 통지서를 발송하였다.
2) 관계자는 2021. 2. 9. 피신청인에게, “매년 장마철에 자주 계곡물이 범람하여 제방을 보강하기 위해 설치, 수익 목적으로 사용하는 것이 아니니 재해방지 시설을 원상복구하라는 것은 이해할 수 없으며, 복구에 많은 예산이 소요되니 원상복구 명령을 재검토해 달라.”라는 취지의 의견서를 제출하였다.
3) 피신청인은 2021. 3. 3. 관계자에게, “재해방지 시설이라도 별도의 개발행위허가를 받아야 할 사항, 국토계획법에 따라 원상복구 조치, 2021. 3. 19.(금)까지 이행”을 통보하였고, 2021. 3. 15. 관계자를, “2020년 10월 ~ 12월 경 (주소 4 생략)번지 일원에서 허가받지 않고 무단 개발행위 시행” 사유로 국토계획법 제140조(벌칙)에 따라 영주경찰서장에게 고발하였다. 또한, 2021. 6. 28.에 (주소 4 생략)번지(지목: 구거)에 무단으로 국유재산에 석재 구조물을 설치한 사실이 확인되었다며 「국유재산법」에 따라 원상복구 명령을 하였다.
4) 피신청인은 2021. 10. 6. (주소 2 생략)번지 농지에 농지전용허가(협의)를 받지 않고 불법 쇄석자갈 포설 및 몽골텐트를 설치한 것에 대해, 농지 불법전용 원상회복 처분을 위한 사전통지를 하였다.
차. 신청인은 관계자가 2019년부터 국유지에 허가 없이 진출입로 개설 공사를 시작했고, 처음부터 우량농지가 아닌 캠핑장 등으로 개발하였다며, 촬영 일자가 표시된 사진을 제출하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872963" alt="8번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872965" alt="9번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872943" alt="10번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872947" alt="11번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계법령 : 세부내용 <첨부> 참조
1) 「국유재산법」
제18조(영구시설물의 축조 금지)
① 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, (생략)
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제51조(개발행위허가의 대상)
① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=117872949" alt="12번째 이미지" ></img>
3) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 (약칭: 공유수면법)
제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우
4) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령」
제12조(권리자 등)
① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
6. 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자
5) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙」
제14조(권리ㆍ의무의 이전 등 신고) 법 제16조 제2항에 따라 권리ㆍ의무의 이전 또는 상속 내용을 신고하려는 자는 그 이전일 또는 상속일부터 30일 이내에 별지 제11호서식에 따른 신고서를 공유수면관리청에 제출하여야 한다.
나. 판단내용
1) 피신청인이 경북 (주소 2 생략)번지(농지)에 대한 개발행위 허가와 (주소 3 생략)(하천, 국유지)에 대한 공유수면 점사용 및 개발행위허가 등을 위법ㆍ부당하게 처리하여, 결과적으로 신청인 소유 토지 인근의 계곡(하천, 구거) 폭이 좁아져 장마철 수위상승 우려 등 하천(계곡)의 안전성 등에 문제가 발생하였으니, 피신청인의 위법ㆍ부당한 행정을 바로잡아 달라는 신청에 대해 살펴보면,
① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 및 같은 법 시행령 제51조는 개발행위를 허가제로 규정하고 있는데, 개발행위를 허가제로 규정하고 있는 현행 제도는 특정 토지의 개발행위가 인접 토지의 이용에 막대한 영향을 미칠 수 있기 때문인 점, ② 신청인은 (주소 5 생략)번지 토지 등을 소유하고 (주소 6 생략)번지에 거주하고 있으며, (주소 3 생략)번지 계곡에 설치된 교량을 통과하는 진출입로를 사용하고 있고, 신청인 소유 토지는 피신청인이 점사용 및 개발행위를 허가한 (주소 2 생략)번지(농지개량 토지)와 (주소 3 생략)번지(공유수면, 계곡, 진출입로 개설), (주소 4 생략)번지(구거, 계곡, 인공구조물 설치)와 인접하고 있으므로, 해당 계곡(하천, 구거)의 유수소통 등의 안전성과 상당한 이해관계가 있는 것으로 보이는 점, ③ 2017. 6. 28. (주소 3 생략)번지에 대한 피신청인의 공유수면 점사용 허가서에 “다른 법령에 관련되는 사항은 그 법이 정하는 규정에 따라 별도의 협의(허가)를 받아야 함”으로 기재되었고, 2017. 6. 28. (주소 2 생략)번지(우량농지 개량)에 대한 피신청인의 개발행위 허가서에 “주변지역에 피해 및 공공시설의 파손 등 문제가 발생하지 않도록 사전조치, 국유재산과 관련하여 원형변경 없이 사용할 경우 의견 없음”으로 기재하고 있음에도, 관계자가 국유지인 (주소 3 생략)번지에 진출입로를 개설하는 과정에서 피신청인의 허가를 받지 않고 2019. 3.경부터 해당 공유수면을 개발한 것으로 확인되는 점, ④ 피신청인은 관계자의 2020. 5. 26. (주소 3 생략)번지 개발행위 (변경)허가 신청(절토 841.2㎡, 자연석쌓기 2m, 석축 11m, 차수벽 35m 등)에 대해 “인근 하천 및 구거 부지에 무단점용 금지, 사업부지 및 주변 부지의 유수소통에 지장이 없도록 하여야 함”으로 조건을 붙여 2020. 6. 19. 기존 (주소 2 생략)번지에 (주소 3 생략)번지를 추가하여 개발행위(변경) 허가를 승인하였으나, 피신청인이 관계자에게 개발행위(변경) 허가를 승인한 시점은 (주소 3 생략)번지에 대한 개발행위가 사실상 이미 완료된 이후인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 인근 토지에 대한 개발행위로 인하여 하천의 폭이 좁아져 장마철 수위상승 등으로 출입시 위협과 불편을 겪고 있다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있는 것으로 판단되며, 신청인의 주택과 토지에 대한 유일한 진출입로인 (주소 3 생략)번지(하천) 상의 교량과 현황도로, (주소 3 생략)번지(하천) 및 (주소 4 생략)(구거)의 인근 토지 등의 안정성을 사전에 확보하기 위하여, 피신청인이 전문기관에 의뢰하여 (주소 3 생략)번지 및 (주소 4 생략) 일대의 하천 및 구거에 대한 안전성을 객관적으로 점검하고 그 결과에 따른 조치를 해야 할 필요성이 있는 것으로 판단된다.
2) 피신청인이 경북 (주소 2 생략)번지(농지)에 대한 개발행위 허가와 (주소 3 생략)(하천, 국유지)에 대한 공유수면점사용 및 개발행위허가 등을 위법ㆍ부당하게 처리하여, 결과적으로 신청인의 재산권이 침해되고 주거안정이 저해되는 불편이 발생하고 있으니, 피신청인의 잘못된 행정을 바로잡아 달라는 신청에 대해 살펴보면,
① 대구지방법원 ○○지원은 2020. 1. 22. 관계자와 신청인 간의 '주위토지통행권 확인청구’ 사건에서 관계자에게 신청인 소유 (주소 5 생략)번지 중 46㎡에 통행권이 있고, 신청인은 관계자의 통행에 방해가 되는 장애물을 설치하는 등의 행위를 하여서는 아니 된다고 판결한 점, ② 경상북도 행정심판위원회는 2020. 9. 28. '진입로 개발허가 등 취소’ 사건에서 신청인에게 법률상 이익 및 청구인 적격이 존재하지 않고, 행정심판법 제소기간 미준수 등의 사유로 행정심판 청구요건을 갖추지 못하였다고 재결한 점, ③ 관계자의 (주소 2 생략)번지 농지에 대한 위법ㆍ부당한 캠핑장 조성 및 사용, (주소 3 생략)번지 공유수면에 대한 위법ㆍ부당한 개발행위(토지형질변경, 진출입로 개설 등), (주소 4 생략)번지에 불법적 인공구조물 설치 등의 행위 등을 방치하고 있는 피신청인의 행정이 신청인 권리와의 직접 관련성이 있다고 단정하기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 우리 위원회가 피신청인의 제3자에 대한 행정행위가 위법ㆍ부당하니 이를 바로잡아 달라는 신청을 직접 판단하는 것은 적절하지 않은 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로, 신청인 소유 주택 및 토지와 인접한 경북 (주소 2 생략)번지 농지와 (주소 3 생략) 및 (주소 4 생략) 공유수면ㆍ구거 등이 개발되는 과정에서 피신청인이 하천(계곡, 구거) 등의 안전성 여부와 개발행위의 적절성에 대해 사전에 객관적으로 검토하여 허가하였다고 보기 어려운 것으로 판단되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 나머지 신청은 이유를 인정하기 어려우므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).