국민권익위원회
의 결
제2022-1소위24-교02호
변상금 부과 이의
의결일: 2022년 6월 27일
주문
피신청인에게 신청인이 서울 용산구 (이하 생략) 대지 101㎡ 중 22.5㎡를 무단점유하였다는 이유로 2022. 1. 4. 부과된 변상금을 취소할 것을 시정권고한다.
이유
1. 신청취지
신청인 소유의 토지였던 서울 용산구 (이하 생략) 대지 101㎡(이하 '이 민원 공유토지’라 한다)가 1979. 11. 26. 피신청인이 시행하는 사업에 편입되었으나, 분할등기되지 않고 공유토지로 등기되어 국가가 지분의 101분의 43.1, 신청인이 지분의 101분의 57.9를 소유하게 되었는데, 피신청인은 이 민원 공유토지 지상의 건축물(이하 '이 민원 건축물’이라 한다)이 국유지를 무단점유하였다며 2021. 11. 16. 건물 현황측량을 일방적으로 통보하고, 2022. 1. 4. 무단점유 부분에 대한 변상금을 부과(이하 '이 민원 변상금 부과처분’이라 한다)했으니, 변상금 부과처분을 시정해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 공유토지는 약 43년 전 “구(舊)”철도청에 의해 수용되었으며 공유자연명부에도 기록이 없으므로 현 시점에서 토지가 분할등기되지 않은 사유는 알 수 없으나, 이 민원 건축물은 건축물대장상 연면적이 42.98㎡이나 실제 면적이 80.4㎡로 불법 증축된 것으로 판단되며, 그 중 22.5m²가 국유지 지분인 국유재산에 저촉되므로, 변상금을 부과한 사유가 명확하고 변상금을 조정할 수 있는 법적 근거가 없으므로 변상금 조정은 불가하다.
3. 사실관계
가. 건축물대장에 따르면 이 민원 건축물은 이 민원 대지에 건축된 지상1층의 건축물로, 연면적은 42.98㎡, 주구조는 목조이며, 주용도는 '점포’이고, 1930. 12. 20. 사용승인(준공)되었으며, 등기사항전부증명서(건물)에 따르면 이 민원 건축물은 1979. 5. 30. 신청인에게 소유권보존등기되었다.
나. 등기사항전부증명서(토지)에 따르면 이 민원 공유토지의 면적은 101㎡, 지목은 대지로, 1965. 1. 19. 신청인에게 소유권이전(등기원인 재산상속)되었고, 1979. 11. 22., 국가(관리청-철도청)로 지분의 101분의 43.1이 일부이전되었다.
다. 피신청인과 신청인 간 이 민원 공유토지에 대하여 구분소유적 공유관계
(각주:“어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있는 경우, 이를 구분소유적 공유관계라고 한다.”(류창호, “물권법 Ⅰ”, 269쪽))
를 설정하는 약정을 체결한 바는 없다.
라. 한편, 피신청인이 2021년도 국유재산관리실태 특정감사에 따른 후속조치로 2021. 11. 25. 지적현황측량을 실행한 결과, 이 민원 건축물의 점유면적이 80.4㎡로 국가 소유의 공간 22.5㎡를 무단점유하고 있다는 사실을 확인했으며, 그 현황은 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=118052685" alt="1번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=118052687" alt="2번째 이미지" ></img>
마. 피신청인은 신청인에게 국가 소유의 공간을 무단 점유한 토지 22.5㎡에 대해 5년 소급하여 2016. 11. 12.~2020. 12. 31. 기간의 점유분에 해당하는 변상금을 부과할 예정임을 2021. 12. 10. 통보했고(재산지원처-26504) 2022. 1. 4. 변상금을 부과(재산지원처-211)했으며, 부과된 변상금 현황은 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=118052689" alt="3번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계 법령 및 판례 : 별지 참조
나. 이 민원 공유토지 중 무단점유 부분(22.5㎡)에 대한 변상금 부과처분은 부당하니 감경해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 신청인이 이 민원 공유지 중 일부(22.5㎡)를 무단 점유하고 있다는 사실에는 당사자간 다툼이 없으나, ① 이 민원 공유토지는 국가와 신청인이 지분을 공유하고 있는 공유토지이며, 이 민원 공유토지에 관하여 피신청인과 신청인이 그 위치와 면적을 특정하여 구분소유적 공유관계를 성립시키는 약정을 체결한 사실이 없는 점, ② 「민법」 제263조 후단의 규정에 의하면, 공유자는 공유물 전부를 지분의 비율로 사용ㆍ수익할 수 있다고 규정하고 있으므로, 국가와 사인이 공유하고 있는 토지를 공유자 1인인 사인이 공유토지의 사용ㆍ수익방법에 관하여 다른 공유자인 국가와 사이에 협의를 거치지 아니한 채 공유토지 중 자신의 지분비율을 넘어서는 부분을 사용ㆍ수익하고 있다고 하더라도 이는 공유지분권에 기한 점유사용이라고 봄이 상당하므로(대법원 2000. 3. 24. 선고, 98두7732 판결) 신청인의 점유는 공유지분권자로서의 점유로 보이는 점, ③ 「국유재산법」 제72조 제1항이 국유재산의 무단점유자에 대하여 대부 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부료 상당액 이외에 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원없이 이루어진 경우에 대한 징벌적 의미라고 할 것이므로,(대법원 1999. 8. 20. 선고 99두4945 판결) 정당한 점유사용권이 있는 한 민법상의 부당이득을 반환하는 것은 별론으로 하고 「국유재산법」 제72조 제1항의 규정에 의한 변상금 부과대상이 되는 무단점유 내지 사용ㆍ수익이라고 볼 수는 없는 점(대법원 2000. 3. 24. 선고 98두7732)을 고려할 때, 이 민원 변상금은 위법ㆍ부당하므로 취소하는 것이 타당하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 변상금 부과처분을 시정해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
【별지】
1. 「국가재정법」
제96조(금전채권ㆍ채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.
2. 「국유재산법」
제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다.
3. 「민법」
제263조(공유지분의 처분과 공유물의 사용, 수익) 공유자는 그 지분을 처분할 수 있고 공유물 전부를 지분의 비율로 사용, 수익할 수 있다.
4. 「판례」
대법원은 “민법 제263조 후단의 규정에 의하면, 공유자는 공유물 전부를 지분의 비율로 사용ㆍ수익할 수 있다고 규정하고 있으므로, 국가와 사인이 공유하고 있는 토지를 공유자 1인인 사인이 공유토지의 사용ㆍ수익방법에 관하여 다른 공유자인 국가와 사이에 협의를 거치지 아니한 채 공유토지 중 자신의 지분비율을 넘어서는 부분을 사용ㆍ수익하고 있다고 하더라도 이는 공유지분권에 기한 점유사용이라고 봄이 상당하므로, 공유자 1인인 사인이 그 공유토지를 전혀 사용ㆍ수익하지 아니하고 있는 다른 공유자인 국가에 대하여 자신이 사용ㆍ수익하는 면적 중 국가의 지분에 해당하는 부분에 대하여 민법상의 부당이득을 반환하는 것은 별론으로 하고, 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의한 변상금 부과대상이 되는 무단 점유 내지 사용ㆍ수익이라고 볼 수는 없고, 따라서 국가가 공유자 1인인 사인에 대하여 그가 사용ㆍ수익하는 면적 중 국가의 지분비율에 해당하는 부분에 대하여 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의하여 변상금부과처분을 할 수는 없다.“고 판시(2000. 3. 24. 선고, 98두7732 판결)했고, “구분소유적 공유관계는 어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있어야만 적법하게 성립할 수 있고, 공유자들 사이에 그 공유물을 분할하기로 약정하고 그 때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유ㆍ사용하여 온 경우에도 구분소유적 공유관계가 성립할 수 있지만, 공유자들 사이에서 특정 부분을 각각의 공유자들에게 배타적으로 귀속시키려는 의사의 합치가 이루어지지 아니한 경우에는 이러한 관계가 성립할 여지가 없다.“라고 판시(2007. 4. 13. 선고 2005다55930 판결)하였으며, “국유재산법 제51조 제1항이 국유재산의 무단점유자에 대하여 대부 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부료 상당액 이외에 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원없이 이루어진 경우에 대한 징벌적 의미라고 할 것이므로(대법원 1999. 8. 20. 선고 99두4945 판결 등 참조) 정당한 점유사용권이 있는 한 민법상의 부당이득을 반환하는 것은 별론으로 하고 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의한 변상금 부과대상이 되는 무단점유 내지 사용ㆍ수익이라고 볼 수는 없다.“라고 판시(대법원 2000. 3. 24. 선고 98두7732 판결요지 참조)하였음.
신청인 소유의 토지였던 서울 용산구 (이하 생략) 대지 101㎡(이하 '이 민원 공유토지’라 한다)가 1979. 11. 26. 피신청인이 시행하는 사업에 편입되었으나, 분할등기되지 않고 공유토지로 등기되어 국가가 지분의 101분의 43.1, 신청인이 지분의 101분의 57.9를 소유하게 되었는데, 피신청인은 이 민원 공유토지 지상의 건축물(이하 '이 민원 건축물’이라 한다)이 국유지를 무단점유하였다며 2021. 11. 16. 건물 현황측량을 일방적으로 통보하고, 2022. 1. 4. 무단점유 부분에 대한 변상금을 부과(이하 '이 민원 변상금 부과처분’이라 한다)했으니, 변상금 부과처분을 시정해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 공유토지는 약 43년 전 “구(舊)”철도청에 의해 수용되었으며 공유자연명부에도 기록이 없으므로 현 시점에서 토지가 분할등기되지 않은 사유는 알 수 없으나, 이 민원 건축물은 건축물대장상 연면적이 42.98㎡이나 실제 면적이 80.4㎡로 불법 증축된 것으로 판단되며, 그 중 22.5m²가 국유지 지분인 국유재산에 저촉되므로, 변상금을 부과한 사유가 명확하고 변상금을 조정할 수 있는 법적 근거가 없으므로 변상금 조정은 불가하다.
3. 사실관계
가. 건축물대장에 따르면 이 민원 건축물은 이 민원 대지에 건축된 지상1층의 건축물로, 연면적은 42.98㎡, 주구조는 목조이며, 주용도는 '점포’이고, 1930. 12. 20. 사용승인(준공)되었으며, 등기사항전부증명서(건물)에 따르면 이 민원 건축물은 1979. 5. 30. 신청인에게 소유권보존등기되었다.
나. 등기사항전부증명서(토지)에 따르면 이 민원 공유토지의 면적은 101㎡, 지목은 대지로, 1965. 1. 19. 신청인에게 소유권이전(등기원인 재산상속)되었고, 1979. 11. 22., 국가(관리청-철도청)로 지분의 101분의 43.1이 일부이전되었다.
다. 피신청인과 신청인 간 이 민원 공유토지에 대하여 구분소유적 공유관계
(각주:“어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있는 경우, 이를 구분소유적 공유관계라고 한다.”(류창호, “물권법 Ⅰ”, 269쪽))
를 설정하는 약정을 체결한 바는 없다.
라. 한편, 피신청인이 2021년도 국유재산관리실태 특정감사에 따른 후속조치로 2021. 11. 25. 지적현황측량을 실행한 결과, 이 민원 건축물의 점유면적이 80.4㎡로 국가 소유의 공간 22.5㎡를 무단점유하고 있다는 사실을 확인했으며, 그 현황은 아래와 같다.
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=118052687" alt="2번째 이미지" ></img>
마. 피신청인은 신청인에게 국가 소유의 공간을 무단 점유한 토지 22.5㎡에 대해 5년 소급하여 2016. 11. 12.~2020. 12. 31. 기간의 점유분에 해당하는 변상금을 부과할 예정임을 2021. 12. 10. 통보했고(재산지원처-26504) 2022. 1. 4. 변상금을 부과(재산지원처-211)했으며, 부과된 변상금 현황은 아래와 같다.
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4. 판단
가. 관계 법령 및 판례 : 별지 참조
나. 이 민원 공유토지 중 무단점유 부분(22.5㎡)에 대한 변상금 부과처분은 부당하니 감경해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 신청인이 이 민원 공유지 중 일부(22.5㎡)를 무단 점유하고 있다는 사실에는 당사자간 다툼이 없으나, ① 이 민원 공유토지는 국가와 신청인이 지분을 공유하고 있는 공유토지이며, 이 민원 공유토지에 관하여 피신청인과 신청인이 그 위치와 면적을 특정하여 구분소유적 공유관계를 성립시키는 약정을 체결한 사실이 없는 점, ② 「민법」 제263조 후단의 규정에 의하면, 공유자는 공유물 전부를 지분의 비율로 사용ㆍ수익할 수 있다고 규정하고 있으므로, 국가와 사인이 공유하고 있는 토지를 공유자 1인인 사인이 공유토지의 사용ㆍ수익방법에 관하여 다른 공유자인 국가와 사이에 협의를 거치지 아니한 채 공유토지 중 자신의 지분비율을 넘어서는 부분을 사용ㆍ수익하고 있다고 하더라도 이는 공유지분권에 기한 점유사용이라고 봄이 상당하므로(대법원 2000. 3. 24. 선고, 98두7732 판결) 신청인의 점유는 공유지분권자로서의 점유로 보이는 점, ③ 「국유재산법」 제72조 제1항이 국유재산의 무단점유자에 대하여 대부 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부료 상당액 이외에 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원없이 이루어진 경우에 대한 징벌적 의미라고 할 것이므로,(대법원 1999. 8. 20. 선고 99두4945 판결) 정당한 점유사용권이 있는 한 민법상의 부당이득을 반환하는 것은 별론으로 하고 「국유재산법」 제72조 제1항의 규정에 의한 변상금 부과대상이 되는 무단점유 내지 사용ㆍ수익이라고 볼 수는 없는 점(대법원 2000. 3. 24. 선고 98두7732)을 고려할 때, 이 민원 변상금은 위법ㆍ부당하므로 취소하는 것이 타당하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 변상금 부과처분을 시정해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
【별지】
1. 「국가재정법」
제96조(금전채권ㆍ채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.
2. 「국유재산법」
제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다.
3. 「민법」
제263조(공유지분의 처분과 공유물의 사용, 수익) 공유자는 그 지분을 처분할 수 있고 공유물 전부를 지분의 비율로 사용, 수익할 수 있다.
4. 「판례」
대법원은 “민법 제263조 후단의 규정에 의하면, 공유자는 공유물 전부를 지분의 비율로 사용ㆍ수익할 수 있다고 규정하고 있으므로, 국가와 사인이 공유하고 있는 토지를 공유자 1인인 사인이 공유토지의 사용ㆍ수익방법에 관하여 다른 공유자인 국가와 사이에 협의를 거치지 아니한 채 공유토지 중 자신의 지분비율을 넘어서는 부분을 사용ㆍ수익하고 있다고 하더라도 이는 공유지분권에 기한 점유사용이라고 봄이 상당하므로, 공유자 1인인 사인이 그 공유토지를 전혀 사용ㆍ수익하지 아니하고 있는 다른 공유자인 국가에 대하여 자신이 사용ㆍ수익하는 면적 중 국가의 지분에 해당하는 부분에 대하여 민법상의 부당이득을 반환하는 것은 별론으로 하고, 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의한 변상금 부과대상이 되는 무단 점유 내지 사용ㆍ수익이라고 볼 수는 없고, 따라서 국가가 공유자 1인인 사인에 대하여 그가 사용ㆍ수익하는 면적 중 국가의 지분비율에 해당하는 부분에 대하여 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의하여 변상금부과처분을 할 수는 없다.“고 판시(2000. 3. 24. 선고, 98두7732 판결)했고, “구분소유적 공유관계는 어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있어야만 적법하게 성립할 수 있고, 공유자들 사이에 그 공유물을 분할하기로 약정하고 그 때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유ㆍ사용하여 온 경우에도 구분소유적 공유관계가 성립할 수 있지만, 공유자들 사이에서 특정 부분을 각각의 공유자들에게 배타적으로 귀속시키려는 의사의 합치가 이루어지지 아니한 경우에는 이러한 관계가 성립할 여지가 없다.“라고 판시(2007. 4. 13. 선고 2005다55930 판결)하였으며, “국유재산법 제51조 제1항이 국유재산의 무단점유자에 대하여 대부 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부료 상당액 이외에 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원없이 이루어진 경우에 대한 징벌적 의미라고 할 것이므로(대법원 1999. 8. 20. 선고 99두4945 판결 등 참조) 정당한 점유사용권이 있는 한 민법상의 부당이득을 반환하는 것은 별론으로 하고 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의한 변상금 부과대상이 되는 무단점유 내지 사용ㆍ수익이라고 볼 수는 없다.“라고 판시(대법원 2000. 3. 24. 선고 98두7732 판결요지 참조)하였음.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).