제2022-3소위31-도01호

피신청인에게 오시리아 관광단지 조성사업에 편입되고 남은 부산 기장군 (주소 1 생략) 전 1,245㎡에 영농에 필요한 차량 등이 다닐 수 있는 통행로를 마련해 줄 것을 시정권고 한다.

1. 신청취지

신청인은 부산 기장군 (주소 2 생략) 임야 38,182㎡(이하'이 민원 원토지’라 한다)의 소유자였는데, 이 민원 원토지 중 일부가 (주소 3 생략) 임야 11,439㎡(이하'이 민원 편입토지’라 한다)로 분할되어 피신청인이 시행하는 오시리아 관광단지 조성사업(이하'이 민원 사업’이라 한다)에 편입되었고, 이후 신청인은 잔여지(26,743㎡) 중 1,245㎡(주소 1 생략, 이하'이 민원 토지’라 한다)를 (주소 1 생략)로 분할하여 '전’으로 지목을 변경하였는바, 신청인은 이 민원 토지를 소유한 시점인 1985년경 부터 영농을 해왔으니, 이 민원 사업에 편입되고 남은 이 민원 토지의 영농행위에 지장이 없도록 폭 3~4m의 도로를 개설해 주고, 기존에 농업용수로 사용하다가 이 민원 사업으로 폐쇄된 소류지를 대체하는 지하관정을 항구적으로 사용할 수 있도록 해 달라.
2. 피신청인의 의견

이 민원 원토지는 개발제한구역과 보전산지로 지정되어 관련법에 따라 허가 또는 신고 등을 통해 개발행위를 할 수 있으며, 또한, 이 민원 토지는 당초부터 법정도로가 아닌 현황도로에 연접해 있었으며, 이 민원 사업 인정고시 이후 항공사진에도 영농행위의 흔적이 없으므로 신청인의 요구를 받아들일 수 없다. 다만, 민원해소 차원에서 1.8m 폭의 도로는 개설할 예정이며, 아울러 이 민원 사업으로 폐쇄된 소류지를 대체하는 지하관정을 개발하여 현재도 농업용수를 공급해 주고 있다.
3. 사실 관계
가. 이 민원 사업 개요는 다음과 같다.
○ 사 업 명 : 오시리아 관광단지 조성사업(주소 4 생략)
○ 사업기간 : 2006년 ~ 2023년(단계별 사업추진)
○ 사업비/면적 : 0000억원 / 3,662천㎡
○ 도입시설 : 테마파크, 아쿠아월드, 골프장, 호텔, 쇼핑몰 등
○ 주요 추진사항
- 1971. 12. : 개발제한구역 지정 고시(건교부)
- 1985. 04. : 신청인 토지 취득(이 민원 원토지)
- 2005. 01. : 개발제한구역 해제 고시(건교부)
- 2005. 03. : 관광단지 지정(부산시)
- 2006. 04. : 관광단지 조성계획 승인고시(사업인정 고시일)
- 2007. 05. ~ 2009. 2. : 협의보상 완료 및 보상금 지급
- 2010. 03. : 단지조성공사 착공
- 2011. 04. : 1단계 사업준공(이주단지)
- 2015. 06. : 단지조성공사 준공
- 2018. 08. : 관광단지 조성계획 변경승인 고시
- 2018. 09. : 친환경 리조트 사업자 공모
- 2019. 01. : 친환경리조트 1ㆍ2 사업협약 체결(새로운 중심 컨소시업)
- 2019. 07. : 친환경리조트 1ㆍ2 용지매매계약 체결(C)
- 2020. 02. : 4단계 사업준공(친환경리조트 1ㆍ2)
- 2020. 03. : 친환경리조트 토지소유권 이전
- 2020. 03. : 친환경리조트 1 공사착공('23. 1. 준공예정)
- 2020. 06. : 친환경리조트 2 공사착공(’23. 1. 준공예정)

나. 이 민원 원토지에서 이 민원 사업으로 편입된 이 민원 편입토지 현황은 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119492441" alt="1번째 이미지" ></img>
다. 이후, 이 민원 사업에 편입되고 남은 잔여지는 수개 필지로 분할되었는데 이중 1,245㎡(이 민원 토지)는 2018년 3월 산지관리법 불법전용산지에 관한 특례를 적용하여'전’으로 지목변경 되었다.
○ 이 민원 토지는 개발제한구역 지정 전에 형질변경 되었고, 실제 이용현황인'전’으로 지목을 변경함이 타당하다고 판단하여 기장군청에서 수리하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119492443" alt="2번째 이미지" ></img>
라. 이 민원 토지의 현재 위성사진 및 지적 현황은 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119492445" alt="3번째 이미지" ></img>
※ 사진출처 : 인터넷 Daum 제공 항공사진
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119492447" alt="4번째 이미지" ></img>
※ 사진출처 : 토지이음

마. 피신청인은 이 민원 토지가 2006년 사업인정 고시 이후에도 나무만 있고 영농한 흔적이 없다고 주장하면서 아래 사진(출처 미확인)을 제출했다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119492449" alt="5번째 이미지" ></img>
바. 피신청인이 제출한 앞의 2007년, 2011년 항공사진과 다르게 Daum에서 제공하는 가장 과거인 2008년도 항공사진을 보면, 이 민원 토지는 개간되어 영농을 실시한 흔적이 보이고, 현황도로에 연접해 있으면서 소류지까지 접근이 가능했던 것으로 보인다.
또한, 신청인에 따르면 1985년경부터 이 민원 토지에 조경수, 매실, 고구마 등을 재배하였다고 한다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119492451" alt="6번째 이미지" ></img>
사. 또한, D는 이 민원 토지가 2004~2005년 사이에 임야에서 전으로 형질변경 된 것으로 추정된다고 하며, 산림을 개간하여 영농한 흔적이 보이는 아래의 항공사진을 제공하였다.(빨간색 원이 이 민원 토지의 대략적 위치)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119492453" alt="7번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119492455" alt="8번째 이미지" ></img>
아. 피신청인은 현재에도 이 민원 사업 지구를 관통하는 임시통행로를 개설하여 신청인에게 사용하도록 하고 있으며, 이 민원 사업 완료 후에도 영농에 필요한 폭 1.8m 도로를 개설해 줄 예정이지만, 신청인은 폭 1.8m의 도로로는 농기계와 농막(컨테이너)을 싣고 트럭이 이동할 수 없으니, 폭 3~4m의 도로가 필요하다고 주장하고 있다,
한편, 신청인이 제출한 관련문서에 따르면, 신청인은 2018년 4월 E로부터 최초로 이 민원 토지에 농막설치 수리(창조건축과-25478)를 득한 것으로 확인된다.

자. 이 민원 토지와 연접해 있었던 이 민원 편입토지와 관련하여, 과거 우리 위원회는 이 민원 편입토지 11,439㎡ 중 2,227㎡에 대해 공부상 지목은 임야지만 개발제한구역 지정 이전부터 사실상 형질변경을 통한 영농행위를 인정하여 영농손실을 보상하라고 의결(고충민원 2BA-0903-065491, 2010.3.30. 시정권고)한바 있다.

차. 또한, 피신청인이 제출한 토지 보상 자료를 보면, 이 민원 토지와 연접한 이 민원 편입토지 11,439㎡ 중 440㎡는 공부상 지목은 임야이지만 도로로 감정평가하여 보상했다는 것이 확인된다.

카. 폐쇄된 소류지 대체용 지하관정과 관련하여, 피신청인은 사업시행자에게 충분한 농업용수가 확보되도록 협조 요청했으며, 이러한 내용을 신청인에게 통보한 사실이 확인된다.
4. 판단

가. 관계법령 등

1) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」
제73조(잔여지의 손실과 공사비 보상) ① 사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다. 다만, 잔여지의 가격 감소분과 잔여지에 대한 공사의 비용을 합한 금액이 잔여지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 잔여지를 매수할 수 있다.
제79조(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지(잔여지를 포함한다) 외의 토지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 한다. 다만, 그 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있다.

2)「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」
제59조(공익사업시행지구밖의 대지 등에 대한 보상) 공익사업시행지구밖의 대지(조 성된 대지를 말한다)ㆍ건축물ㆍ분묘 또는 농지(계획적으로 조성된 유실수단지 및 죽림단지를 포함한다)가 공익사업의 시행으로 인하여 산지나 하천 등에 둘러싸여 교통이 두절되거나 경작이 불가능하게 된 경우에는 그 소유자의 청구에 의하여 이를 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다. 다만, 그 보상 비가 도로 또는 도선시설의 설치비용을 초과하는 경우에는 도로 또는 도선시설을 설치함으로써 보상에 갈음할 수 있다.

3) 「농지법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.

4) 「산지관리법」
제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장 등의 허가를 받아야 하 며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정 하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장 등에게 신고로 갈음할 수 있다.
<부칙> 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 5년 이상 계속하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 이용 또는 관리하고 있는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.
1. 국방ㆍ군사시설
2. 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 시설 또는 농림어업용 시설(농림어업인이 주된 주거용으로 사용하고 있는 시설을 포함한다)
② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한 및 허가기준이나 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 산지인 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다.
③ 제2항에 따른 처분을 하는 경우에는 이 법을 적용한다. 다만, 산지를 전용한 시점의 규정이 신고자에게 유리한 경우에는 산지전용 시점의 규정을 적용한다.
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 산지전용허가 등을 하고자 하는 산지가 산지전용이 제한되는 산지이거나 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정 처분이 필요한 산지인 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 한다.
⑤ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분절차 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

5) 「도시개발법」
제18조(실시계획의 고시) ① 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고 시행자에게 관계 서류의 사본을 송부하며, 대도시 시장인 지정권자는 일반에게 관계 서류를 공람 시켜야 하고, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야한다. 이 경우 지정권자인 특별자치도지사와 본문에 따라 관계 서류를 받은 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장은 이를 일반인에게 공람시켜야 한다.
② 제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우 그 고시된 내용 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획을 포함한다. 이하 같다)으로 결정하여야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시ㆍ군관리계획이 결정되어 고시된 것으로 본다. 이 경우 종전에 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 사항 중 고시 내용에 저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 본다.

나. 판단내용

1) 먼저, 이 민원 사업에 일부 편입되고 남은 이 민원 토지로 진출입하기 위해 폭 1.8m의 통행로로는 영농에 필요한 차량 진출입이 불가능하니, 농기계와 농막을 싣고 트럭이 진출입 할 수 있는 폭 3~4m의 출입로를 개설해 달라는 신청에 대해 살펴보면, ① 이 민원 토지(1,245㎡)에 매실, 고구마 등을 경작하기 위한 통행로 확보가 필요해 보이는 점, ② E가 불법전용산지 특례에 따라 이 민원 토지가 개발제한구역으로 지정되기 전에 형질변경 되었고, 실제 이용현황인'전’으로 지목을 변경함이 타당하다고 판단하여 2018년 3월 신청인의 지목변경 요청에 대해 수리 처분한 사실을 보면, 신청인이 이 민원 사업 인정고시 이전부터 이 민원 토지에서 영농행위를 했다는 사실을 인정하고 있는 점, ③ 피신청인은 이 민원 사업 인정고시 이후에도 영농한 흔적이 없다는 항공사진을 제출하였으나, D가 이 민원 사업 인정고시 이전인 2004~2005년 경에 이 민원 토지가 형질변경 된거 같다는 의견으로 항공사진을 제공하였으며, 이 항공사진을 보면 이 민원 토지의 산림을 개간하여 영농한 흔적이 보이는 점, ④ 관련 고충민원 2BA-0903-065491에 대한 위원회 의결(2010.3.30.)에서, 이 민원 사업으로 편입된 이 민원 편입토지(11,439㎡) 중 일부 면적(2,227㎡)을 개발제한구역 지정 이전부터 영농행위를 한 농지로 인정하여 영농손실 보상금을 지급하라고 의결한 점을 고려하면, 이 민원 원토지 중 일부가 개발제한구역 지정 이전부터 영농행위가 이루어졌다고 볼 수 있는 점, ⑤ 또한, 이 민원 편입토지 중 440㎡는 공부상 지목은 임야이지만 현황도로로서 실제 이용현황인 '도로’로 감정평가하여 보상한 것으로 보아, 이 민원 원토지를 통과하는 현황도로가 형성되어 있었을 것으로 보이는 점, ⑥ 피신청인은 폭 1.8m 정도의 통행로를 개설할 예정이라고 하나, 폭 1.8m의 통행로는 차량 또는 농기계의 안전한 통행 여건을 제공할 수 있을 것으로 기대하기 어려운 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인은 영농을 위하여 안전하게 진출입 할 수 있는 통행로(폭 3m 이상)를 마련해 주는 것이 타당한 것으로 판단된다.

2) 다음으로 농업용수용 지하관정을 개발해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 현재에도 이 민원 토지에 지하수로 농업용수를 공급하고 있고, 피신청인이 이 민원 사업 시행자에게 지속적으로 농업용수가 공급되도록 협조 요청하였으므로, 피신청인의 처리로 갈음하고 우리 위원회에서 판단하지 않기로 한다.
5. 결론

그러므로 이 민원 사업에 일부 편입되고 남은 이 민원 토지로의 진출입로를 마련해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 시정권고 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.