국민권익위원회
의 결
제2022-3소위32-도02호
도시계획변경 사전협상 협의조건 이의
의결일: 2022년 9월 5일
주문
1. 피신청인1에게, (주소 1 생략) 업무시설 및 판매시설 신축을 위한 도시계획변경 사전협상 절차와 관련하여, 피신청인2가 제시한 검토의견 중 적법한 의견을 중심으로 검토 및 사전협상 절차를 수행할 것을 의견표명한다.
2. 피신청인2에게, 도시계획변경 사전협상 절차와 관련하여 피신청인1에게 의견을 제출함에 있어 제시 의견의 근거가 되는 관련법규의 적절성, 피신청인2 청사 옥상에 설치한 헬기장의 과거이용 실적 및 현재의 이용현황, 인근의 대체 헬기장 활용방안 등을 종합적으로 고려하여 합리적인 의견을 제시할 것을 의견표명한다.
2. 피신청인2에게, 도시계획변경 사전협상 절차와 관련하여 피신청인1에게 의견을 제출함에 있어 제시 의견의 근거가 되는 관련법규의 적절성, 피신청인2 청사 옥상에 설치한 헬기장의 과거이용 실적 및 현재의 이용현황, 인근의 대체 헬기장 활용방안 등을 종합적으로 고려하여 합리적인 의견을 제시할 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청취지
신청인은 (주소 1 생략)(이하 '이 민원 대상지’라 한다)에 업무시설 및 판매시설(이하 '이 민원 건축물’이라 한다)을 신축하고자, 피신청인1에게 도시계획변경 사전협상
(각주:법적근거 : 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조 제1항 제8호의 2, 제52조의2, 같은 법 시행령 제43조 제1항, 「인천광역시 도시계획변경 사전협상 이용에 관한 조례」
※ 정의 : 협상대상지에 대하여 복합적인 토지이용 증진 및 효율적인 토지 개발 또는 시설 이전ㆍ재배치를 통한 토지이용 합리화 등을 위해 개발계획 등을 협의하여 수립하는 것)
(이하'이 민원 사전협상’이라 한다)에 따른 협상제안서(이하 '이 민원 제안서’라 한다)를 제출하였고, 피신청인1은 피신청인2에게 이 민원 제안서에 대한 검토를 요청하였으며, 피신청인2는 ①경찰청사(이하 '이 민원 청사’라 한다) 옥상 헬기장의 이ㆍ착륙시 「공항시설법」상의 수평표면 및 진입표면에 적합하도록 이 민원 건축물의 높이를 변경(135m →72.75m)할 것, ②교통량 증가에 대비한 개선방안 강구, ③이 민원 건축물이 수사동과의 인접함에 따른 수사방해 등에 대한 대책 등의 협의조건을 제시하였으나, ②는 향후 교통영향평가시에 협의가 가능하고, ③은 타 경찰청 주변에 인접하여 높은 건축물이 다수 존재하고 있으며, 동배치를 수사동으로 향하지 않게 배치하고, 차면시설 등을 추가로 설치하는 등의 방법으로 해결이 가능하나, ①헬기 이ㆍ착륙 제한과 관련하여서는 피신청인2의 헬기장이 「건축법」 및 「공항시설법」에 적법하지 않은 헬기장임에도 이를 조건으로 부여하여 높이를 제한하는 것은 부당하니 적법한 범위내의 협의조건을 제시하여 달라.
2. 피신청인들의 주장
가. 피신청인1(인천광역시장)
이 민원 사전협상 대상지 선정과 관련하여 전문가 자문회의를 개최(’22. 11. 10. ~ 11. 16.)한 결과, 자문회의 위원 중 헬기 이착륙 등 문제가 예상되므로 피신청인2와 협의하라는 의견이 있어 피신청인2에게 협의의견을 받아 신청인에게 제출계획을 요구하였고, 이 민원 사전협상은 도시ㆍ군 관리계획(지구단위계획 포함)을 결정(변경)하는 사전적 절차로 향후 지구단위계획을 결정하려면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 제1항에 따라 관계기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 「지구단위계획수립지침」 2-3-11에 따라 관계기관 및 사업시행자(사업시행 예정자를 포함한다)와 충분히 협의하고, 타당성이 있는 경우에는 그 내용을 계획수립에 반영하여야 하며, 특히, 피신청인2의 업무 특성과 사전협상 제안자의 사업계획, 사전협상대상지 주변의 사회ㆍ경제적 여건변화 등을 고려하여 의견이 타당하다고 인정되면 그 의견을 반영해야 한다고 판단됨에 따라 피신청인2에게 협의의견을 요청받아 신청인에게 조치계획 제출을 요청하였다.
나. 피신청인2(인천지방경찰청장)
피신청인1로부터 이 민원 제안서와 관련하여 검토의견 제출요청이 있어 관련부서에 자료검토를 요청한 결과, (항공대)지방경찰청 옥상에 설치된 헬기장은 각종 비상상황 및 훈련 시 헬기장으로 사용하고 있으므로 헬기운항의 안전을 위해 높이제한이 불가피하다하여 「공항시설법 시행규칙」 제4조 [별표2]에 따라 진입표면의 경사도는 1/8이므로 이 민원 건축물의 높이는 72.75m로 제한할 것, (교통계)교통량 증가로 인한 긴급출동 및 시민불편 등이 예상되므로 전문가의 재진단 실시를 통한 해결방안 마련, (수사계)수사동은 이 민원 건축물과 46m 이격되어 있어 피의자 인권침해, 피해자 개인정보노출 우려 등 수사에 어려움이 예상되므로 이에 대한 대책마련 등의 협의의견을 피신청인1에게 통보하였다.
3. 사실관계
가. 이 민원 건축물의 사업개요는 다음과 같다.
- 위치 : (주소 1 생략)
- 대지면적 : 12,458.7㎡(약 3,769평)
- 도시관리계획 : 일반상업지역, 방화지구, 구월지구단위계획구역
- 주용도 : 업무시설(오피스텔), 판매시설, 문화및집회시설
- 건축면적(건폐율) : 7,437.84㎡(60%)
- 연면적(용적률) : 184,897㎡(796.23%)
- 동수(층수), 높이 : 3개동(지하5층 ~ 지상 42층), 135.65m
나. 이 민원 사전협상과 관련한 진행사항은 다음과 같다.
- 2021.10. 8.: 도시계획 변경 사전협상 제안서 제출(제안자→인천구→시)
- 2021.11.10.: 전문가 자문(4명, 11.10.~11.16)
- 2021.11.22.: 피신청인2 협의(2회, 11.22., 12.21.)
- 2021.12. 8.: 도시ㆍ건축공동위원회 자문
- 2021.12.29.: 사전협상 대상지 조건부 선정 통보(시→제안자)
- 2021.12.30.: 사전협상 대상지 선정조건 수용 의견 제출(제안자→시)
- 2022. 2.25.: 협상제안서 제출(제안자→시)
- 2022. 3.10.~ 3.23.: 주민의견 청취(열람) 및 관련부서(인천지방경찰청 등) 협의
- 2022. 3.28.: 시의회 의견청취
- 2022. 3.30.: 관련기관(부서) 협의의견에 대한 조치계획 제출 요청(시→제안자)
다. 신청인은 이 민원 사전협상과 관련하여 이 민원 건축물이 2021. 12. 30. 협상대상지로 선정됨에 따라 2022. 2. 25. 협상제안서를 피신청인1에게 제출하였고, 피신청인1은 피신청인2를 포함한 관련부서 및 관련기관에 '도시계획 변경 사전협상 시범사업 제안서 제출에 따른 협의’(인천시 도시계획과-11424, 2021.11.22.)의견을 요청하였다.
라. 현 단계는 이 민원 대상지가 이 민원 사전협상 대상지로 선정되어, 협상제안서가 제출되어 검토하는 초기단계이며, 아래의 도시계획변경 사전협상 절차도에서 보는 바와 같이 추후 세부적인 검토절차를 거쳐야 하며, 협상이행단계에서 도시관리계획(지구단위계획 포함) 입안시 지구단위계획 결정을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 제1항에 따라 관계기관의 장과 미리협의하여야 하고, 「지구단위계획수립지침」 2-3-11에 따라 관계기관 및 사업시행자(사업시행 예정자를 포함한다)와 충분히 협의하여야 한다.
〈표1〉도시계획변경 사전협상 절차도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119844525" alt="1번째 이미지" ></img>
마. 피신청인1에 따르면, 20○○. ○. ○○. 시의회의 의견청취(제278회,건설교통위원회)시에 피신청인2의 협의조건에 대하여 논의된 바 있고, 시의회는 원도심의 활성화와 인천지방경찰청 입지 특성을 고려한 원만한 협의를 통한 사전협상이 되도록 하라는 의견을 제시하였다.
바. 피신청인2는 위 다.의 협의의견 요청에 대하여 헬기 이ㆍ착륙에 따른 안전 위험, 교통정체 악화, 수사 보안사항 유출로 인권침해 및 수사 방해 등의 문제가 야기되는 점을 이유로 '불가’의견을 제출(□□□□□-□□□□, 20□□. □. □□.)하였고, 상세내용은 다음과 같다.
1) 인천지방경찰청 옥상헬기장(이하 '이 민원 헬기장’이라 한다)으로의 헬기 이ㆍ착륙과 관련하여 「공항시설법 시행규칙」 제4조(장애물 제한표면의 기준) [별표2] 다. 3). 다)의 규정에 따라 “비계기접근 또는 비정밀접근에 사용되는 헬기장의 착륙대에서는 8분의 1로 한다.”라고 규정하고 있어 이 민원 청사에서 이 민원 대상지까지 거리가 120m, 헬기장까지 높이 54m를 기준으로 산정한 결과, 이 민원 건축물의 높이는 72.75m 이내로 제한하여야 함
〈표면제한에 따른 고도제한 현황〉
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2) 사업자가 평가한 교통예측과는 달리 도로교통공단에서 3차에 걸쳐 사업지 주변에 교통영향을 분석한 결과, 사업자 예측보다 더 큰 교통악화가 예상되므로 전문가의 재진단 필요
3) 피신청인2의 수사동과 이 민원 건축물과의 거리가 46m에 불과하여 피의자 및 피해자의 인권침해가 우려되는 등 수사 방해가 예상됨
사. 피신청인1은 우리 위원회에 제출한 고충민원 조사 관련 자료(△△△△△-△△△, 20△△. △. △△.)에서 위의 바. 피신청인2의 주장에 대하여 이 민원 헬기장은 「건축법」 및 「공항시설법」에 적법한 헬기장이 아니고, 헬기이용에 대하여는 시설물 개선이 필요하나, 긴급 상황을 대비한 헬기 운행을 고려하되 법과 기준에 근거한 높이제한이 되도록 협의 조정을 추진할 예정이며, 교통정체와 관련하여서는 향후 교통영향평가 위원의 자문 등을 통해 문제해소 방안을 마련하고, 건축허가 과정에서 교통영향평가를 실시해 교통개선대책을 수립할 예정이며, 수사방해와 관련하여서는 명확한 법률적 행위제한을 근거로 건축제한이 이행되어야 할 사항으로 신청인과 피신청인2와 협의를 진행할 예정임을 회신하였다.
아. 이 민원 청사는 이 민원 대상지 북측에 위치하며, 1998. 10. 24.에 건축허가를 받아, 2002. 12. 15. 지하2층, 지상 10층으로 사용승인되었고, 옥상에 헬기장을 설치하였다.
〈표2〉인천지방경찰청 청사 건축물 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119844529" alt="3번째 이미지" ></img>
자. 피신청인2는 1998. 10. 24. 「건축법」(1998. 3. 1. 법률 제5395호로 개정된 것) 제25조(공용건축물에 대한 특례)에 따라 건축허가를 받으면서 옥상에 이 민원 헬기장을 설치하였고, 같은 법 시행령(1998. 5. 23. 대통령령 제15802호로 개정된 것) 제40조 제3항은 “층수가 11층이상인 건축물로서 11층이상의 층의 바닥면적의 합계가 1만제곱미터이상인 건축물(아파트는 지붕을 평지붕으로 하는 경우에 한한다)의 옥상에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 헬리포트를 설치하여야 한다.”라고 규정하고 있으나, 피신청인2는 이 민원 청사가 지상 10층임에도 옥상에 이 민원 헬기장을 설치하였고, 같은 법 시행규칙(1997. 10. 18. 건설교통부령 제123호로 개정된 것) 제27조(헬리포트의 설치기준)는 22m×22m로 설치하도록 규정하고 있으나, 이 민원 헬기장은 15m×9m로 설치되었다.
〈이 민원 헬기장 현황〉
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119844531" alt="4번째 이미지" ></img>
차. 이 민원 헬기장의 「공항시설법」에 따른 공항시설 등의 적용여부에 대하여 소관부처인 국토교통부 인천지방항공청에 문의(2022. 4. 28.)한 결과, 이 민원 헬기장은 같은 법 제6조 내지 제8조에서 정한 비행장개발사업 인ㆍ허가를 받은 시설이 아니므로, 같은 법 시행규칙 제4조(장애물 제한표면의 기준)를 적용받지 않는다고 회신(○○○○○-○○○○, 20○○. ○. ○○.)하였다.
카. 피신청인2가 주장하는 공항시설법 시행규칙의 제정(국토교통부령 제414호, 2017. 3. 30. 제정)전 법령인 구 「항공법 시행규칙」(1998. 9. 18. 건설교통부령 제148호로 일부개정된 것) 제5조(진입표면의 경사도) 제1항 제3호를 적용하면 이 민원 청사가 준공(1998. 10. 24.) 되기 전부터 이미 인천은행(인천지방경찰청으로부터 180m 이격)이 있어 높이제한에 저촉(32.2.m)되었음에도 피신청인2는 법령을 적용하지 않고 이 민원 헬기장을 설치하였다.
타. 이 민원 헬기장의 사용내역에 대한 자료요청에 대하여 피신청인2는 최근 5년간 이 민원 헬기장을 이용한 사실이 없고, 피신청인2 소속 항공대가 인천에 위치하고 있으며, 피신청인2가 인근의 인천 인천구에 있는 인천상수도사업본부 인천정수사업소내 공지를 몇 차례 이용한 사실은 있다고 관계자 회의 및 유선상의 통화에서 진술한 사실이 있다.
파. 한편, 피신청인1은 이 민원 사전협상 대상지 선정과 관련하여 전문가 자문회의를 개최(2022. 11. 10. ~ 11. 16.)하였는 바, 자문위원중 1명이 헬기 이ㆍ착륙 등의 문제가 예상되니 피신청인2와 협의가 필요하다는 자문의견을 제시하여, 이를 토대로 피신청인2에게 검토협의를 요청하였다.
하. ◇◇연구원은 피신청인1이 발주한 2022년도 정책연구(「녹지축 경관 보호를 위한 건축물 높이기준 개선방안」, 2022. 7. 31. ◇◇연구원 발행)에서 피신청인1에게 '도심상업지역내 고밀개발의 효율성 등을 고려하여 높이 및 스카이라인 등을 설정할 것을 제안하였고, 인천도시기본계획에서 도심으로 분류되는 지역(인천, 인천, 인천)에서 역세권 또는 상업지역에 해당하는 경우에는 자치구별 가로구역별 높이기준 또는 지구단위계획구역 내 기준내에서 유연하게 관리하되, 건축물의 평균높이는 127m(평균층수 42층 이하)로 건축물 높이를 관리하는 방안을 제안’하였으며, 이 민원 대상지 남측으로는 인천터미널 및 농수산물시장 등이 고층으로 신축되는 것이 계획되어 있다.
거. 피신청인1은 이 민원 대상지가 도시계획변경 사전협상 제1호로 실시하는 대상으로, 피신청인2가 신축되기 전부터 주변지역(인천도심)은 상업지역으로 지정되어 30년 이상을 현재 지구단위계획으로 관리하고 있으나, 인천시 2040도시기본계획에는 도심부의 중심지 기능 강화를 위해 역세권 주변 복합용도개발을 추진할 계획이다.
4. 판단
가. 관계 법령 등
1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다
8의2. 도시지역 내 주거ㆍ상업ㆍ업무 등의 기능을 결합하는 등 복합적인 토지 이용을 증진시킬 필요가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제43조(도시지역 내 지구단위계획구역 지정대상지역) ① 법 제51조 제1항 제8호의2에서 “대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역”이란 일반주거지역, 준주거지역, 준공업지역 및 상업지역에서 낙후된 도심 기능을 회복하거나 도시균형발전을 위한 중심지 육성이 필요한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다.
1. 주요 역세권, 고속버스 및 시외버스 터미널, 간선도로의 교차지 등 양호한 기반시설을 갖추고 있어 대중교통 이용이 용이한 지역
2. 역세권의 체계적ㆍ계획적 개발이 필요한 지역
3. 세 개 이상의 노선이 교차하는 대중교통 결절지(結節地)로부터 1킬로미터 이내에 위치한 지역
4. 「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」에 따른 역세권개발구역, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에 따른 고밀복합형 재정비촉진지구로 지정된 지역
3) 「인천광역시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조 제1항 제8호의2, 제8호의3에 해당하는 대규모 유휴부지 등의 개발을 위한 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 사항을 규정함으로써 지역 전략거점 육성 및 균형발전과 지역활성화 등을 도모하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “도시계획변경 사전협상(이하 “사전협상”이라 한다)”이란 제2호의 협상대상지에 대하여 복합적인 토지이용 증진 및 효율적인 토지 개발 또는 시설 이전ㆍ재배치를 통한 토지이용 합리화 등을 위해 개발계획 등을 협의하여 수립하는 것을 말한다.
2. “협상대상지”란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제51조제1항제8호의2, 제8호의3 및 「인천광역시 도시계획 조례」(이하 “도시계획 조례”라 한다) 제15조제2항에 해당하는 부지로서 제9조에 따라 선정된 부지를 말한다.
제3조(시장의 책무) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 협상대상지에 대한 개발계획 및 공공기여계획 수립 등을 통한 지속가능한 지역균형발전과 지역정비 촉진 등을 위해 노력하여야 한다.
4) 「건축법시행령」(1998. 5. 23. 대통령령 제15802호로 개정된 것)
제40조 (옥상광장등)① ~ ② (생략)
③층수가 11층이상인 건축물로서 11층이상의 층의 바닥면적의 합계가 1만제곱미터이상인 건축물(아파트는 지붕을 평지붕으로 하는 경우에 한한다)의 옥상에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 헬리포트를 설치하여야 한다.
5) 「건축법시행규칙」(1997. 10. 18. 건설교통부령 제123호로 개정된 것)
제27조 (헬리포트의 설치기준)영 제40조제3항의 규정에 의한 헬리포트의 설치기준은 다음 각호와 같다.
1. 헬리포트의 길이와 너비는 각각 22미터이상으로 할 것. 다만, 건축물의 옥상바닥의 길이와 너비가 각각 22미터이하인 경우에는 헬리포트의 길이와 너비를 각각 10미터까지 감축할 수 있다.
2. ~ 4. 생략
6) 「공항시설법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
14. "장애물 제한표면"이란 항공기의 안전운항을 위하여 공항 또는 비행장 주변에 장애물(항공기의 안전운항을 방해하는 지형ㆍ지물 등을 말한다)의 설치 등이 제한되는 표면으로서 대통령령으로 정하는 구역을 말한다.
제4조(공항개발 기본계획의 수립) ② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 공항 또는 비행장의 현황 분석
2. 공항 또는 비행장의 수요전망
3. 공항ㆍ비행장개발예정지역 및 장애물 제한표면
4. 공항 또는 비행장의 규모 및 배치
5. 건설 및 운영계획
6. 재원조달계획
7. 환경관리계획
8. 그 밖에 공항 또는 비행장 개발 및 운영 등에 필요한 사항
제6조(개발사업의 시행자) ① 개발사업은 국토교통부장관이 시행한다.
② 국토교통부장관 외의 자가 개발사업을 시행하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 한다. 다만, 시설의 개량 등에 관한 개발사업 중 일상적인 유지ㆍ보수사업 등 국토교통부령으로 정하는 경미한 개발사업은 국토교통부장관의 허가 없이 시행할 수 있다. (이하 생략)
제7조(실시계획의 수립ㆍ승인 등)①제6조에 따른 개발사업의 시행자(이하 “사업시행자”라 한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발사업을 시작하기 전에 개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. (이하 생략)
제8조(인ㆍ허가등의 의제 등)① 국토교통부장관이 제7조 제1항 제3항에 따라 실시계획을 수립하거나 승인하였을 때에는 다음 각 호의 승인ㆍ허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ지정ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ심의 또는 해제 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보고, 국토교통부장관이 제7조 제6항에 따라 실시계획의 고시 또는 실시계획의 승인을 고시하였을 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다. (이하 생략)
7) 「공항시설법 시행령」
제5조(장애물 제한표면의 구분) ① 법 제2조제14호에서 “대통령령으로 정하는 구역”이란 다음 각 호의 것을 말한다.
1. ~ 2. 생략
3. 진입표면 및 내부진입표면
4. ~ 5. 생략
② 장애물 제한표면의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.
8) 「공항시설법 시행규칙」 제4조 [별표2]
2. 장애물 제한표면 종류별 설정기준
다. 진입표면(활주로 시단 또는 착륙대 끝의 앞에 있는 경사도를 갖는 표면을 말한다)
다) 비계기접근 또는 비정밀접근에 사용되는 헬기장의 착륙대에서는 8분의 1로 한다. 다만, 국토교통부장관은 그 헬기장의 입지조건을 고려하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 20분의 1 이상 8분의 1 미만의 범위에서 그 경사도를 따로 정할 수 있다.
9) 「항공법 시행규칙」
제5조(진입표면의 경사도) ①법 제2조제11호의 규정에 의한 진입표면의 수평면에 대한 경사도는 다음 각호와 같다.
3. 비정밀접근에 사용되는 헬기장 착륙대에 있어서는 8분의 1이상의 범위에서 건설교통부장관이 정하는 경사도로 한다. 다만, 건설교통부장관은 그 헬기장의 입지조건을 고려하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 20분의 1이상 8분의 1미만의 범위에서 그 경사도를 따로 정할 수 있다.<개정 1995.7.14.>
10) 「행정규제기본법」
제4조(규제 법정주의) ① 규제는 법률에 근거하여야 하며, 그 내용은 알기 쉬운 용어로 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다.
② 규제는 법률에 직접 규정하되, 규제의 세부적인 내용은 법률 또는 상위법령(上位法令)에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 또는 조례ㆍ규칙으로 정할 수 있다. 다만, 법령에서 전문적ㆍ기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우에는 고시 등으로 정할 수 있다.
③ 행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다.
나. 판단 내용
1) 이 민원 사전협상 관련, 신청인이 적법한 협의조건을 요구하는 것과 관련하여 피신청인1에 대해 살펴보면, ①이 민원 대상지는 피신청인1이 도시계획변경 사전협상 제1호로 실시하는 대상으로, 피신청인2가 신축되기 전부터 주변지역(인천도심)은 상업지역으로 지정되어 30년 이상을 현재 지구단위계획으로 관리하고 있으나, 인천시 2040도시기본계획에는 도심부의 중심지 기능 강화를 위해 역세권 주변 복합용도개발을 추진할 계획인 점, ②피신청인1이 발주하여 제출된 2022 정책연구(「녹지축 경관 보호를 위한 건축물 높이기준 개선방안」, 2022. 7. 31., ◇◇연구원)에서 도심상업지역내 고밀개발의 효율성 등을 고려하여 높이 및 스카이라인 설정 등의 필요성을 제안하였고, 특히, 이 민원 대상지 남측으로 인천터미널 및 농수산물시장 등이 고층으로 신축되는 것이 계획되어 있는 등 향후, 이 민원 대상지 주변의 고도화가 예상되므로 본 건과 같은 사례가 지속적으로 발생할 수 있는 점, ③이 민원 협상대상지 선정과 관련하여 이 민원 사전협상 단계는 협상대상지로 선정된 초기단계로 향후 많은 절차와 심의가 남아있고, 피신청인2의 검토의견에 대한 조치계획과는 별도로 향후 협상이행단계에서 도시관리계획(지구단위계획 포함) 입안시 지구단위계획 결정을 위하여 「국토의 계획 및 운영에 관한 법률」제30조 제1항에 따라 관계기관의 장과 미리협의하여야 하고, 「지구단위계획수립지침」 2-3-11에 따라 관계기관 및 사업시행자(사업시행 예정자를 포함한다)와 충분히 협의를 진행하도록 규정하고 있어 전문가들의 검토가 남아 있는 점, ④피신청인1은 이 민원 헬기장의 이ㆍ착륙시 「공항시설법」상의 수평표면 및 진입표면에 적합하도록 이 민원 건축물의 높이를 변경(135m→ 72.75m)해야 한다는 피신청인2의 협의조건과 관련하여 이 민원 헬기장이 「공항시설법」상 적법한 헬기장이 아니고, 헬기이용을 위해서는 시설개선이 필요해 법과 기준에 근거한 높이 제한이 되도록 협의 조정을 추진할 예정이라 밝히고 있고, 우리 위원회가 국토교통부 인천지방항공청에 문의(2022. 4. 28.)한 결과, 이 민원 헬기장은 「공항시설법」제6조 내지 제8조에서 정한 비행장 개발사업 인ㆍ허가를 받은 시설이 아니므로 같은 법 시행규칙 제4조 (장애물 제한표면의 기준)를 적용받지 않는다고 회신한 점을 종합적으로 고려할 때 이 민원 사전협상 절차와 관련하여 피신청인1은 피신청인2의 검토의견 중 적법한 의견을 중심으로 검토 및 협의를 진행하는 것이 타당해 보이고,
2) 피신청인2에 대해 살펴보면, ①국토교통부 인천지방항공청은 이 민원 헬기장은 「공항시설법」에서 허가받은 시설이 아니므로 같은 법 시행규칙 제4조 [별표2]에서 규정한 장애물 제한표면으로 이 민원 건축물을 제한할 수 없다고 회신(○○○○○-○○○○, 20○○. ○. ○○.) 하고 있는 점, ②이 민원 헬기장이 「건축법 시행령」제40조 및 같은 법 시행규칙 제27조에 따른 시설설치 기준에 부적합한 시설인 점, ③이 민원 헬기장을 최근 5년간 사용한 내역이 없고, 피신청인2의 관계자는 최근 인근의 인천상수도사업본부 인천정수사업소내 공지를 이용하였다고 진술하고 있으며, 피신청인2 소속 항공대가 인천에 위치하고 있는 점, ④이 민원 청사가 허가되기 전부터 존재하던 인근의 인천은행에도 「공항시설법 시행규칙」(구 「항공법 시행규칙」)을 적용하여 이 민원 헬기장을 설치하였어야 하고, 같은 법상의 표면제한 등의 규정을 적용시 32m가 저촉됨에도 이 민원 헬기장을 설치한 점, ⑤교통량 증가로 인한 교통정체에 대한 검토는 향후 교통영향평가에서 전문적인 검토가 이루어져야하는 사안인 점, ⑥이 민원 건축물과 수사동이 인접하고 있어 수사피해 등이 우려되는 사항에 대하여는 타 경찰청 사례 및 법률적 제한 근거가 명확하지 않고, 이 민원 건축물로부터 수사피해를 예방하기 위해서 피신청인2가 스스로 필요한 조치를 해야할 것이고, 필요시 세부협의 과정에서 신청인과 충분한 협의가 가능한 점, ⑦「행정규제기본법」제4조 제1항에는 “규제는 법률에 근거하여야 하며, 그 내용은 알기 쉬운 용어로 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다.”라고 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인2에게 적법한 범위내에서 협의조건을 제시해달라는 신청인의 요구는 타당하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로, 도시계획변경을 위한 이 민원 사전협상 단계에서 협의조건이 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 이용에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인1과 피신청인2에게 각각 의견을 표명하기로 하여 주문1, 2와 같이 의결한다.
신청인은 (주소 1 생략)(이하 '이 민원 대상지’라 한다)에 업무시설 및 판매시설(이하 '이 민원 건축물’이라 한다)을 신축하고자, 피신청인1에게 도시계획변경 사전협상
(각주:법적근거 : 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조 제1항 제8호의 2, 제52조의2, 같은 법 시행령 제43조 제1항, 「인천광역시 도시계획변경 사전협상 이용에 관한 조례」
※ 정의 : 협상대상지에 대하여 복합적인 토지이용 증진 및 효율적인 토지 개발 또는 시설 이전ㆍ재배치를 통한 토지이용 합리화 등을 위해 개발계획 등을 협의하여 수립하는 것)
(이하'이 민원 사전협상’이라 한다)에 따른 협상제안서(이하 '이 민원 제안서’라 한다)를 제출하였고, 피신청인1은 피신청인2에게 이 민원 제안서에 대한 검토를 요청하였으며, 피신청인2는 ①경찰청사(이하 '이 민원 청사’라 한다) 옥상 헬기장의 이ㆍ착륙시 「공항시설법」상의 수평표면 및 진입표면에 적합하도록 이 민원 건축물의 높이를 변경(135m →72.75m)할 것, ②교통량 증가에 대비한 개선방안 강구, ③이 민원 건축물이 수사동과의 인접함에 따른 수사방해 등에 대한 대책 등의 협의조건을 제시하였으나, ②는 향후 교통영향평가시에 협의가 가능하고, ③은 타 경찰청 주변에 인접하여 높은 건축물이 다수 존재하고 있으며, 동배치를 수사동으로 향하지 않게 배치하고, 차면시설 등을 추가로 설치하는 등의 방법으로 해결이 가능하나, ①헬기 이ㆍ착륙 제한과 관련하여서는 피신청인2의 헬기장이 「건축법」 및 「공항시설법」에 적법하지 않은 헬기장임에도 이를 조건으로 부여하여 높이를 제한하는 것은 부당하니 적법한 범위내의 협의조건을 제시하여 달라.
2. 피신청인들의 주장
가. 피신청인1(인천광역시장)
이 민원 사전협상 대상지 선정과 관련하여 전문가 자문회의를 개최(’22. 11. 10. ~ 11. 16.)한 결과, 자문회의 위원 중 헬기 이착륙 등 문제가 예상되므로 피신청인2와 협의하라는 의견이 있어 피신청인2에게 협의의견을 받아 신청인에게 제출계획을 요구하였고, 이 민원 사전협상은 도시ㆍ군 관리계획(지구단위계획 포함)을 결정(변경)하는 사전적 절차로 향후 지구단위계획을 결정하려면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 제1항에 따라 관계기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 「지구단위계획수립지침」 2-3-11에 따라 관계기관 및 사업시행자(사업시행 예정자를 포함한다)와 충분히 협의하고, 타당성이 있는 경우에는 그 내용을 계획수립에 반영하여야 하며, 특히, 피신청인2의 업무 특성과 사전협상 제안자의 사업계획, 사전협상대상지 주변의 사회ㆍ경제적 여건변화 등을 고려하여 의견이 타당하다고 인정되면 그 의견을 반영해야 한다고 판단됨에 따라 피신청인2에게 협의의견을 요청받아 신청인에게 조치계획 제출을 요청하였다.
나. 피신청인2(인천지방경찰청장)
피신청인1로부터 이 민원 제안서와 관련하여 검토의견 제출요청이 있어 관련부서에 자료검토를 요청한 결과, (항공대)지방경찰청 옥상에 설치된 헬기장은 각종 비상상황 및 훈련 시 헬기장으로 사용하고 있으므로 헬기운항의 안전을 위해 높이제한이 불가피하다하여 「공항시설법 시행규칙」 제4조 [별표2]에 따라 진입표면의 경사도는 1/8이므로 이 민원 건축물의 높이는 72.75m로 제한할 것, (교통계)교통량 증가로 인한 긴급출동 및 시민불편 등이 예상되므로 전문가의 재진단 실시를 통한 해결방안 마련, (수사계)수사동은 이 민원 건축물과 46m 이격되어 있어 피의자 인권침해, 피해자 개인정보노출 우려 등 수사에 어려움이 예상되므로 이에 대한 대책마련 등의 협의의견을 피신청인1에게 통보하였다.
3. 사실관계
가. 이 민원 건축물의 사업개요는 다음과 같다.
- 위치 : (주소 1 생략)
- 대지면적 : 12,458.7㎡(약 3,769평)
- 도시관리계획 : 일반상업지역, 방화지구, 구월지구단위계획구역
- 주용도 : 업무시설(오피스텔), 판매시설, 문화및집회시설
- 건축면적(건폐율) : 7,437.84㎡(60%)
- 연면적(용적률) : 184,897㎡(796.23%)
- 동수(층수), 높이 : 3개동(지하5층 ~ 지상 42층), 135.65m
나. 이 민원 사전협상과 관련한 진행사항은 다음과 같다.
- 2021.10. 8.: 도시계획 변경 사전협상 제안서 제출(제안자→인천구→시)
- 2021.11.10.: 전문가 자문(4명, 11.10.~11.16)
- 2021.11.22.: 피신청인2 협의(2회, 11.22., 12.21.)
- 2021.12. 8.: 도시ㆍ건축공동위원회 자문
- 2021.12.29.: 사전협상 대상지 조건부 선정 통보(시→제안자)
- 2021.12.30.: 사전협상 대상지 선정조건 수용 의견 제출(제안자→시)
- 2022. 2.25.: 협상제안서 제출(제안자→시)
- 2022. 3.10.~ 3.23.: 주민의견 청취(열람) 및 관련부서(인천지방경찰청 등) 협의
- 2022. 3.28.: 시의회 의견청취
- 2022. 3.30.: 관련기관(부서) 협의의견에 대한 조치계획 제출 요청(시→제안자)
다. 신청인은 이 민원 사전협상과 관련하여 이 민원 건축물이 2021. 12. 30. 협상대상지로 선정됨에 따라 2022. 2. 25. 협상제안서를 피신청인1에게 제출하였고, 피신청인1은 피신청인2를 포함한 관련부서 및 관련기관에 '도시계획 변경 사전협상 시범사업 제안서 제출에 따른 협의’(인천시 도시계획과-11424, 2021.11.22.)의견을 요청하였다.
라. 현 단계는 이 민원 대상지가 이 민원 사전협상 대상지로 선정되어, 협상제안서가 제출되어 검토하는 초기단계이며, 아래의 도시계획변경 사전협상 절차도에서 보는 바와 같이 추후 세부적인 검토절차를 거쳐야 하며, 협상이행단계에서 도시관리계획(지구단위계획 포함) 입안시 지구단위계획 결정을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 제1항에 따라 관계기관의 장과 미리협의하여야 하고, 「지구단위계획수립지침」 2-3-11에 따라 관계기관 및 사업시행자(사업시행 예정자를 포함한다)와 충분히 협의하여야 한다.
〈표1〉도시계획변경 사전협상 절차도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119844525" alt="1번째 이미지" ></img>
마. 피신청인1에 따르면, 20○○. ○. ○○. 시의회의 의견청취(제278회,건설교통위원회)시에 피신청인2의 협의조건에 대하여 논의된 바 있고, 시의회는 원도심의 활성화와 인천지방경찰청 입지 특성을 고려한 원만한 협의를 통한 사전협상이 되도록 하라는 의견을 제시하였다.
바. 피신청인2는 위 다.의 협의의견 요청에 대하여 헬기 이ㆍ착륙에 따른 안전 위험, 교통정체 악화, 수사 보안사항 유출로 인권침해 및 수사 방해 등의 문제가 야기되는 점을 이유로 '불가’의견을 제출(□□□□□-□□□□, 20□□. □. □□.)하였고, 상세내용은 다음과 같다.
1) 인천지방경찰청 옥상헬기장(이하 '이 민원 헬기장’이라 한다)으로의 헬기 이ㆍ착륙과 관련하여 「공항시설법 시행규칙」 제4조(장애물 제한표면의 기준) [별표2] 다. 3). 다)의 규정에 따라 “비계기접근 또는 비정밀접근에 사용되는 헬기장의 착륙대에서는 8분의 1로 한다.”라고 규정하고 있어 이 민원 청사에서 이 민원 대상지까지 거리가 120m, 헬기장까지 높이 54m를 기준으로 산정한 결과, 이 민원 건축물의 높이는 72.75m 이내로 제한하여야 함
〈표면제한에 따른 고도제한 현황〉
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119844527" alt="2번째 이미지" ></img>
2) 사업자가 평가한 교통예측과는 달리 도로교통공단에서 3차에 걸쳐 사업지 주변에 교통영향을 분석한 결과, 사업자 예측보다 더 큰 교통악화가 예상되므로 전문가의 재진단 필요
3) 피신청인2의 수사동과 이 민원 건축물과의 거리가 46m에 불과하여 피의자 및 피해자의 인권침해가 우려되는 등 수사 방해가 예상됨
사. 피신청인1은 우리 위원회에 제출한 고충민원 조사 관련 자료(△△△△△-△△△, 20△△. △. △△.)에서 위의 바. 피신청인2의 주장에 대하여 이 민원 헬기장은 「건축법」 및 「공항시설법」에 적법한 헬기장이 아니고, 헬기이용에 대하여는 시설물 개선이 필요하나, 긴급 상황을 대비한 헬기 운행을 고려하되 법과 기준에 근거한 높이제한이 되도록 협의 조정을 추진할 예정이며, 교통정체와 관련하여서는 향후 교통영향평가 위원의 자문 등을 통해 문제해소 방안을 마련하고, 건축허가 과정에서 교통영향평가를 실시해 교통개선대책을 수립할 예정이며, 수사방해와 관련하여서는 명확한 법률적 행위제한을 근거로 건축제한이 이행되어야 할 사항으로 신청인과 피신청인2와 협의를 진행할 예정임을 회신하였다.
아. 이 민원 청사는 이 민원 대상지 북측에 위치하며, 1998. 10. 24.에 건축허가를 받아, 2002. 12. 15. 지하2층, 지상 10층으로 사용승인되었고, 옥상에 헬기장을 설치하였다.
〈표2〉인천지방경찰청 청사 건축물 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119844529" alt="3번째 이미지" ></img>
자. 피신청인2는 1998. 10. 24. 「건축법」(1998. 3. 1. 법률 제5395호로 개정된 것) 제25조(공용건축물에 대한 특례)에 따라 건축허가를 받으면서 옥상에 이 민원 헬기장을 설치하였고, 같은 법 시행령(1998. 5. 23. 대통령령 제15802호로 개정된 것) 제40조 제3항은 “층수가 11층이상인 건축물로서 11층이상의 층의 바닥면적의 합계가 1만제곱미터이상인 건축물(아파트는 지붕을 평지붕으로 하는 경우에 한한다)의 옥상에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 헬리포트를 설치하여야 한다.”라고 규정하고 있으나, 피신청인2는 이 민원 청사가 지상 10층임에도 옥상에 이 민원 헬기장을 설치하였고, 같은 법 시행규칙(1997. 10. 18. 건설교통부령 제123호로 개정된 것) 제27조(헬리포트의 설치기준)는 22m×22m로 설치하도록 규정하고 있으나, 이 민원 헬기장은 15m×9m로 설치되었다.
〈이 민원 헬기장 현황〉
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=119844531" alt="4번째 이미지" ></img>
차. 이 민원 헬기장의 「공항시설법」에 따른 공항시설 등의 적용여부에 대하여 소관부처인 국토교통부 인천지방항공청에 문의(2022. 4. 28.)한 결과, 이 민원 헬기장은 같은 법 제6조 내지 제8조에서 정한 비행장개발사업 인ㆍ허가를 받은 시설이 아니므로, 같은 법 시행규칙 제4조(장애물 제한표면의 기준)를 적용받지 않는다고 회신(○○○○○-○○○○, 20○○. ○. ○○.)하였다.
카. 피신청인2가 주장하는 공항시설법 시행규칙의 제정(국토교통부령 제414호, 2017. 3. 30. 제정)전 법령인 구 「항공법 시행규칙」(1998. 9. 18. 건설교통부령 제148호로 일부개정된 것) 제5조(진입표면의 경사도) 제1항 제3호를 적용하면 이 민원 청사가 준공(1998. 10. 24.) 되기 전부터 이미 인천은행(인천지방경찰청으로부터 180m 이격)이 있어 높이제한에 저촉(32.2.m)되었음에도 피신청인2는 법령을 적용하지 않고 이 민원 헬기장을 설치하였다.
타. 이 민원 헬기장의 사용내역에 대한 자료요청에 대하여 피신청인2는 최근 5년간 이 민원 헬기장을 이용한 사실이 없고, 피신청인2 소속 항공대가 인천에 위치하고 있으며, 피신청인2가 인근의 인천 인천구에 있는 인천상수도사업본부 인천정수사업소내 공지를 몇 차례 이용한 사실은 있다고 관계자 회의 및 유선상의 통화에서 진술한 사실이 있다.
파. 한편, 피신청인1은 이 민원 사전협상 대상지 선정과 관련하여 전문가 자문회의를 개최(2022. 11. 10. ~ 11. 16.)하였는 바, 자문위원중 1명이 헬기 이ㆍ착륙 등의 문제가 예상되니 피신청인2와 협의가 필요하다는 자문의견을 제시하여, 이를 토대로 피신청인2에게 검토협의를 요청하였다.
하. ◇◇연구원은 피신청인1이 발주한 2022년도 정책연구(「녹지축 경관 보호를 위한 건축물 높이기준 개선방안」, 2022. 7. 31. ◇◇연구원 발행)에서 피신청인1에게 '도심상업지역내 고밀개발의 효율성 등을 고려하여 높이 및 스카이라인 등을 설정할 것을 제안하였고, 인천도시기본계획에서 도심으로 분류되는 지역(인천, 인천, 인천)에서 역세권 또는 상업지역에 해당하는 경우에는 자치구별 가로구역별 높이기준 또는 지구단위계획구역 내 기준내에서 유연하게 관리하되, 건축물의 평균높이는 127m(평균층수 42층 이하)로 건축물 높이를 관리하는 방안을 제안’하였으며, 이 민원 대상지 남측으로는 인천터미널 및 농수산물시장 등이 고층으로 신축되는 것이 계획되어 있다.
거. 피신청인1은 이 민원 대상지가 도시계획변경 사전협상 제1호로 실시하는 대상으로, 피신청인2가 신축되기 전부터 주변지역(인천도심)은 상업지역으로 지정되어 30년 이상을 현재 지구단위계획으로 관리하고 있으나, 인천시 2040도시기본계획에는 도심부의 중심지 기능 강화를 위해 역세권 주변 복합용도개발을 추진할 계획이다.
4. 판단
가. 관계 법령 등
1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다
8의2. 도시지역 내 주거ㆍ상업ㆍ업무 등의 기능을 결합하는 등 복합적인 토지 이용을 증진시킬 필요가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제43조(도시지역 내 지구단위계획구역 지정대상지역) ① 법 제51조 제1항 제8호의2에서 “대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역”이란 일반주거지역, 준주거지역, 준공업지역 및 상업지역에서 낙후된 도심 기능을 회복하거나 도시균형발전을 위한 중심지 육성이 필요한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다.
1. 주요 역세권, 고속버스 및 시외버스 터미널, 간선도로의 교차지 등 양호한 기반시설을 갖추고 있어 대중교통 이용이 용이한 지역
2. 역세권의 체계적ㆍ계획적 개발이 필요한 지역
3. 세 개 이상의 노선이 교차하는 대중교통 결절지(結節地)로부터 1킬로미터 이내에 위치한 지역
4. 「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」에 따른 역세권개발구역, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에 따른 고밀복합형 재정비촉진지구로 지정된 지역
3) 「인천광역시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조 제1항 제8호의2, 제8호의3에 해당하는 대규모 유휴부지 등의 개발을 위한 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 사항을 규정함으로써 지역 전략거점 육성 및 균형발전과 지역활성화 등을 도모하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “도시계획변경 사전협상(이하 “사전협상”이라 한다)”이란 제2호의 협상대상지에 대하여 복합적인 토지이용 증진 및 효율적인 토지 개발 또는 시설 이전ㆍ재배치를 통한 토지이용 합리화 등을 위해 개발계획 등을 협의하여 수립하는 것을 말한다.
2. “협상대상지”란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제51조제1항제8호의2, 제8호의3 및 「인천광역시 도시계획 조례」(이하 “도시계획 조례”라 한다) 제15조제2항에 해당하는 부지로서 제9조에 따라 선정된 부지를 말한다.
제3조(시장의 책무) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 협상대상지에 대한 개발계획 및 공공기여계획 수립 등을 통한 지속가능한 지역균형발전과 지역정비 촉진 등을 위해 노력하여야 한다.
4) 「건축법시행령」(1998. 5. 23. 대통령령 제15802호로 개정된 것)
제40조 (옥상광장등)① ~ ② (생략)
③층수가 11층이상인 건축물로서 11층이상의 층의 바닥면적의 합계가 1만제곱미터이상인 건축물(아파트는 지붕을 평지붕으로 하는 경우에 한한다)의 옥상에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 헬리포트를 설치하여야 한다.
5) 「건축법시행규칙」(1997. 10. 18. 건설교통부령 제123호로 개정된 것)
제27조 (헬리포트의 설치기준)영 제40조제3항의 규정에 의한 헬리포트의 설치기준은 다음 각호와 같다.
1. 헬리포트의 길이와 너비는 각각 22미터이상으로 할 것. 다만, 건축물의 옥상바닥의 길이와 너비가 각각 22미터이하인 경우에는 헬리포트의 길이와 너비를 각각 10미터까지 감축할 수 있다.
2. ~ 4. 생략
6) 「공항시설법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
14. "장애물 제한표면"이란 항공기의 안전운항을 위하여 공항 또는 비행장 주변에 장애물(항공기의 안전운항을 방해하는 지형ㆍ지물 등을 말한다)의 설치 등이 제한되는 표면으로서 대통령령으로 정하는 구역을 말한다.
제4조(공항개발 기본계획의 수립) ② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 공항 또는 비행장의 현황 분석
2. 공항 또는 비행장의 수요전망
3. 공항ㆍ비행장개발예정지역 및 장애물 제한표면
4. 공항 또는 비행장의 규모 및 배치
5. 건설 및 운영계획
6. 재원조달계획
7. 환경관리계획
8. 그 밖에 공항 또는 비행장 개발 및 운영 등에 필요한 사항
제6조(개발사업의 시행자) ① 개발사업은 국토교통부장관이 시행한다.
② 국토교통부장관 외의 자가 개발사업을 시행하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 한다. 다만, 시설의 개량 등에 관한 개발사업 중 일상적인 유지ㆍ보수사업 등 국토교통부령으로 정하는 경미한 개발사업은 국토교통부장관의 허가 없이 시행할 수 있다. (이하 생략)
제7조(실시계획의 수립ㆍ승인 등)①제6조에 따른 개발사업의 시행자(이하 “사업시행자”라 한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발사업을 시작하기 전에 개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. (이하 생략)
제8조(인ㆍ허가등의 의제 등)① 국토교통부장관이 제7조 제1항 제3항에 따라 실시계획을 수립하거나 승인하였을 때에는 다음 각 호의 승인ㆍ허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ지정ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ심의 또는 해제 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보고, 국토교통부장관이 제7조 제6항에 따라 실시계획의 고시 또는 실시계획의 승인을 고시하였을 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다. (이하 생략)
7) 「공항시설법 시행령」
제5조(장애물 제한표면의 구분) ① 법 제2조제14호에서 “대통령령으로 정하는 구역”이란 다음 각 호의 것을 말한다.
1. ~ 2. 생략
3. 진입표면 및 내부진입표면
4. ~ 5. 생략
② 장애물 제한표면의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.
8) 「공항시설법 시행규칙」 제4조 [별표2]
2. 장애물 제한표면 종류별 설정기준
다. 진입표면(활주로 시단 또는 착륙대 끝의 앞에 있는 경사도를 갖는 표면을 말한다)
다) 비계기접근 또는 비정밀접근에 사용되는 헬기장의 착륙대에서는 8분의 1로 한다. 다만, 국토교통부장관은 그 헬기장의 입지조건을 고려하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 20분의 1 이상 8분의 1 미만의 범위에서 그 경사도를 따로 정할 수 있다.
9) 「항공법 시행규칙」
제5조(진입표면의 경사도) ①법 제2조제11호의 규정에 의한 진입표면의 수평면에 대한 경사도는 다음 각호와 같다.
3. 비정밀접근에 사용되는 헬기장 착륙대에 있어서는 8분의 1이상의 범위에서 건설교통부장관이 정하는 경사도로 한다. 다만, 건설교통부장관은 그 헬기장의 입지조건을 고려하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 20분의 1이상 8분의 1미만의 범위에서 그 경사도를 따로 정할 수 있다.<개정 1995.7.14.>
10) 「행정규제기본법」
제4조(규제 법정주의) ① 규제는 법률에 근거하여야 하며, 그 내용은 알기 쉬운 용어로 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다.
② 규제는 법률에 직접 규정하되, 규제의 세부적인 내용은 법률 또는 상위법령(上位法令)에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 또는 조례ㆍ규칙으로 정할 수 있다. 다만, 법령에서 전문적ㆍ기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우에는 고시 등으로 정할 수 있다.
③ 행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다.
나. 판단 내용
1) 이 민원 사전협상 관련, 신청인이 적법한 협의조건을 요구하는 것과 관련하여 피신청인1에 대해 살펴보면, ①이 민원 대상지는 피신청인1이 도시계획변경 사전협상 제1호로 실시하는 대상으로, 피신청인2가 신축되기 전부터 주변지역(인천도심)은 상업지역으로 지정되어 30년 이상을 현재 지구단위계획으로 관리하고 있으나, 인천시 2040도시기본계획에는 도심부의 중심지 기능 강화를 위해 역세권 주변 복합용도개발을 추진할 계획인 점, ②피신청인1이 발주하여 제출된 2022 정책연구(「녹지축 경관 보호를 위한 건축물 높이기준 개선방안」, 2022. 7. 31., ◇◇연구원)에서 도심상업지역내 고밀개발의 효율성 등을 고려하여 높이 및 스카이라인 설정 등의 필요성을 제안하였고, 특히, 이 민원 대상지 남측으로 인천터미널 및 농수산물시장 등이 고층으로 신축되는 것이 계획되어 있는 등 향후, 이 민원 대상지 주변의 고도화가 예상되므로 본 건과 같은 사례가 지속적으로 발생할 수 있는 점, ③이 민원 협상대상지 선정과 관련하여 이 민원 사전협상 단계는 협상대상지로 선정된 초기단계로 향후 많은 절차와 심의가 남아있고, 피신청인2의 검토의견에 대한 조치계획과는 별도로 향후 협상이행단계에서 도시관리계획(지구단위계획 포함) 입안시 지구단위계획 결정을 위하여 「국토의 계획 및 운영에 관한 법률」제30조 제1항에 따라 관계기관의 장과 미리협의하여야 하고, 「지구단위계획수립지침」 2-3-11에 따라 관계기관 및 사업시행자(사업시행 예정자를 포함한다)와 충분히 협의를 진행하도록 규정하고 있어 전문가들의 검토가 남아 있는 점, ④피신청인1은 이 민원 헬기장의 이ㆍ착륙시 「공항시설법」상의 수평표면 및 진입표면에 적합하도록 이 민원 건축물의 높이를 변경(135m→ 72.75m)해야 한다는 피신청인2의 협의조건과 관련하여 이 민원 헬기장이 「공항시설법」상 적법한 헬기장이 아니고, 헬기이용을 위해서는 시설개선이 필요해 법과 기준에 근거한 높이 제한이 되도록 협의 조정을 추진할 예정이라 밝히고 있고, 우리 위원회가 국토교통부 인천지방항공청에 문의(2022. 4. 28.)한 결과, 이 민원 헬기장은 「공항시설법」제6조 내지 제8조에서 정한 비행장 개발사업 인ㆍ허가를 받은 시설이 아니므로 같은 법 시행규칙 제4조 (장애물 제한표면의 기준)를 적용받지 않는다고 회신한 점을 종합적으로 고려할 때 이 민원 사전협상 절차와 관련하여 피신청인1은 피신청인2의 검토의견 중 적법한 의견을 중심으로 검토 및 협의를 진행하는 것이 타당해 보이고,
2) 피신청인2에 대해 살펴보면, ①국토교통부 인천지방항공청은 이 민원 헬기장은 「공항시설법」에서 허가받은 시설이 아니므로 같은 법 시행규칙 제4조 [별표2]에서 규정한 장애물 제한표면으로 이 민원 건축물을 제한할 수 없다고 회신(○○○○○-○○○○, 20○○. ○. ○○.) 하고 있는 점, ②이 민원 헬기장이 「건축법 시행령」제40조 및 같은 법 시행규칙 제27조에 따른 시설설치 기준에 부적합한 시설인 점, ③이 민원 헬기장을 최근 5년간 사용한 내역이 없고, 피신청인2의 관계자는 최근 인근의 인천상수도사업본부 인천정수사업소내 공지를 이용하였다고 진술하고 있으며, 피신청인2 소속 항공대가 인천에 위치하고 있는 점, ④이 민원 청사가 허가되기 전부터 존재하던 인근의 인천은행에도 「공항시설법 시행규칙」(구 「항공법 시행규칙」)을 적용하여 이 민원 헬기장을 설치하였어야 하고, 같은 법상의 표면제한 등의 규정을 적용시 32m가 저촉됨에도 이 민원 헬기장을 설치한 점, ⑤교통량 증가로 인한 교통정체에 대한 검토는 향후 교통영향평가에서 전문적인 검토가 이루어져야하는 사안인 점, ⑥이 민원 건축물과 수사동이 인접하고 있어 수사피해 등이 우려되는 사항에 대하여는 타 경찰청 사례 및 법률적 제한 근거가 명확하지 않고, 이 민원 건축물로부터 수사피해를 예방하기 위해서 피신청인2가 스스로 필요한 조치를 해야할 것이고, 필요시 세부협의 과정에서 신청인과 충분한 협의가 가능한 점, ⑦「행정규제기본법」제4조 제1항에는 “규제는 법률에 근거하여야 하며, 그 내용은 알기 쉬운 용어로 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다.”라고 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인2에게 적법한 범위내에서 협의조건을 제시해달라는 신청인의 요구는 타당하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로, 도시계획변경을 위한 이 민원 사전협상 단계에서 협의조건이 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 이용에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인1과 피신청인2에게 각각 의견을 표명하기로 하여 주문1, 2와 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).