국민권익위원회
의 결
제2023-1소위10-교03호
영농손실보상 요구
의결일: 2023년 3월 13일
주문
1. 피신청인에게 B-C 간 농어촌도로 확ㆍ포장공사에 편입된 경남 산 (이하 생략) 임야 0,000㎡ 중 남동쪽의 개간된 부지에 대해 영농손실보상금을 지급할 것을 의견표명한다.
2. 신청인의 나머지 신청을 기각한다.
2. 신청인의 나머지 신청을 기각한다.
이유
1. 신청취지
신청인은 피신청인이 시행하는 B-C 간 농어촌도로(면도) 확ㆍ포장공사(이하 '이 민원 공사’라 한다)에 편입된 경남 (이하 생략) 임야 0,000㎡(이하 '이 민원 임야 1’이라 한다) 및 같은 리 (이하 생략) 임야 0,000㎡(이하 '이 민원 임야 2’라 한다)에서 조경수와 산야초(산양삼, 고사리, 더덕 등)를 재배하고 있는데도, 피신청인은 이 민원 임야 1, 2가 산지전용허가
(각주:농지로 인정될 수 있는 산지전용허가에 산지일시사용허가ㆍ신고는 포함되지 않음[농림축산식품부 농지과(T. 000-000-0000) 유선 확인(2023. 2. 1. 09:35)].)
를 받지 않은 임야이기 때문에 농지로 볼 수 없다며 영농손실보상금 지급을 거부하고 있다. 그러나 0000년경부터 이 민원 임야 1, 2를 절ㆍ성토의 방법으로 개간하고 작업로를 개설하는 등 그 형질을 변경
(각주:토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조))
하여 조경수 재배지로 이용해 오고 있기 때문에, 「농지법 시행령」 부칙(2016. 1. 19. 대통령령 제26903호) 제2조(농지의 범위에 관한 경과조치) 제2호의 '이 영 시행 당시 토지 형질을 변경하고 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지’인 농지에 해당하므로 영농손실보상금을 지급해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 임야 1, 2는 불법산지전용지로 적발되어 피신청인의 0000. 0. 00. 불법 형질변경에 대한 산지 복구 명령에 따라 0000. 0. 00. 복구 준공처리된 원상복구 토지이므로, 「농지법 시행령」 부칙 경과조치 적용대상도 아니고, 원상복구 이후에도 산지전용허가를 받지 않았기 때문에 영농손실보상의 대상이 되는 농지로 볼 수 없어 영농손실보상금 지급이 곤란하다.
3. 사실관계
가. 이 민원 공사는 0000. 0. 00. 산청군 공고 제0000-000호로 노선지정되었고, 사업규모는 연장 0,000m, 폭 0m이며, 피신청인은 0000. 0. 00. 보상계획을 공고하고 개별 보상협의 중에 있다.
나. 피신청인이 제출한 “지장물 보상 지급조서”에 따르면, 이 민원 임야 1, 2에는 편백나무, 잣나무 등 수목 0,000주와 약용식물이 식재되어 있고, 신청인이 수목과 약용식물 소유자로 기재되어 있다.
다. 신청인은 0000년경부터 이 민원 임야 1, 2를 절ㆍ성토의 방법으로 개간하고 작업로를 개설하는 등 그 형질을 변경하여 조경수 재배지로 이용하고 있다며, 마을이장의 경작사실확인서(0000. 0. 0. 작성), 영농작업일보(0000. 0.~0000. 0.), 진주서부농협의 수목매입내역 조회서(0000. 0.~0000. 0.)를 영농손실보상의 근거자료로 제출하였으나, 피신청인은 상기 자료들이 산림경영 자료일 뿐 이 민원 임야 1, 2를 농지로 볼 수 있는 근거자료가 될 수 없다고 신청인에게 회신(건설과-0000호, 0000. 0. 0.)하였다.
라. 피신청인이 0000. 0. 00. 신청인에게 통보한 “불법산지전용지 복구 명령(산림녹지과-0000호)”에 따르면, 당시 불법산지전용지로 명기된 (이하 생략) 산00-0, 산00-0의 지적면적은 00,000㎡이고, 복구대상면적은 0,000㎡이며, 구체적 위치는 아래 현황도면(출처 : 산림피해 훼손지 복구설계서)과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458951" alt="1번째 이미지" ></img>
마. 이 민원 임야 1, 2를 포함한 “산림피해 훼손지 복구설계서”는 산청군산림조합에서 작성하고, 피신청인이 0000. 0. 00. 승인(산림녹지과-0000호)하였다. 동 복구설계서의 설계설명서 부분에는 “산림형질변경된 구간에는 토사절취 부분은 경사가 심하지 않아 면고르기만 진행된 상태로 시공되어 있어 안정이 되어 있고, 사면은 심하지 않아 초류종자파종이나 수목식재로 훼손된 산지를 복구”하는 것으로 기재되어 있다.
바. 또한, 피신청인이 0000. 0. 00. 신청인에게 시행한 “불법산지전용지 복구준공검사 통보(산림녹지과-0000호)”에도 복구내용이 “수목 식재 등”이라고 기재되어 있고, 신청인도 0000. 0. 00. 우리 위원회의 실시조사에 참석하여 당시 형질변경된 지형은 그대로 둔 상태에서 수목 식재와 풀씨 뿌리기 등으로 복구를 완료하였다고 진술했다.
사. 피신청인이 제출한 0000년 항공사진으로는 이 민원 임야 1, 2의 형질변경 여부를 확인하기 어려웠으나, 0000년 항공사진부터 이 민원 임야 1의 남동쪽 부분 약 0,000㎡
(각주:개략적인 면적으로 이 민원 임야 1, 2의 전체면적 0,000㎡ 대비 약 28% 수준)
에서 토지를 개간한 것으로 보이는 형태가 나타났고, 0000~0000년 항공사진에서도 그 형태가 유지되고 있었다. 0000년 이후 항공사진에는 수풀로 인해 토지의 형태가 정확히 확인되지 않았으나, 0000. 0. 00. 우리 위원회 실지조사 결과 이 민원 임야 1의 남동쪽 부분이 계단식으로 개간되어 있었고, 이 민원 임야 1, 2의 나머지 부분에서는 수목 굴취
(각주:수목을 캐내어 채취하는 일(출처 : 국립국어원 우리말샘))
를 위한 작업로가 설치되어 있거나 설치된 흔적을 확인할 수 있었다. 신청인도 우리 위원회의 실지조사에서 수목을 캐내거나 옮기기 위해 굴삭기 등이 들어가면서 수시로 토사절취나 작업로가 생겼다 없어졌다 한다고 진술했다.
아. 이 민원 임야 1, 2의 연도별 항공사진과 현장사진은 아래와 같다.
<항공사진>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458953" alt="2번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458955" alt="3번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458957" alt="4번째 이미지" ></img>
<현장사진>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458959" alt="5번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458961" alt="6번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458963" alt="7번째 이미지" ></img>
자. 한편, 신청인은 이 민원 임야 1, 2 일대에 대해 「산지관리법」 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 '산림자원법’이라 한다) 위반으로 고발되어 0000. 0. 00. 창원지방법원으로부터 벌금형을 선고받았다. 당시 판결문(0000. 0. 00. 선고 0000고정000 판결)에는 “피고인은 0000. 0. 00.경 경남 (이하 생략) 산00-0, 산00-0에 있는 산림 안에서 관할 관청의 허가를 받지 아니하고 궤도식 굴삭기 등을 이용하여 편백나무 00주, 잣나무 00주를 굴취하였다. … 0000. 0. 00.경부터 같은 달 00.경까지 경남 (이하 생략) 산00-0, 산00-0 에 있는 임야에서 관할 관청에 산지일시사용을 신고하지 아니하고 작업로 신규 개설 및 확장을 하려는 목적으로 궤도식 굴삭기를 이용하여 산지절개, 평탄작업 등을 함으로써 위 임야 약 0,000㎡ 상당의 면적에서 산지일시사용을 하였다.”라고 판시되어 있다.
차. 신청인은 불법산지전용지 복구준공검사 통보 이후인 0000. 0. 00. 이 민원 임야 1, 2를 포함한 일대 00,000㎡을 산림경영면적으로 하여 산림자원법 제13조(산림경영계획의 수립 및 인가)에 따라 산림경영계획 인가를 받았다. 신청인은 산림자원법 제14조(산림경영계획의 실행) 및 제36조(입목벌채등의 허가 및 신고 등)에 따라 산림경영계획의 인가를 받으면 입목벌채 등에 필요한 운반로, 작업로 설치에 대해 산지일시사용신고를 한 것으로 간주되기 때문에 따로 산지전용허가를 받지 않았다고 한다.
4. 판단
가. 관계 법령 등 : 별지 참조
나. 이 민원 임야 1 남동쪽의 개간된 부지의 경우 ① 피신청인의 불법산지전용지 복구 명령(0000. 0. 00.) 및 산림자원법 등 위반에 대한 창원지방법원 판결문(0000. 0. 00. 선고 0000고정000 판결)에 명시된 사실에 의하면, 신청인이 「농지법 시행령」 부칙(0000. 0. 00. 대통령령 제00000호) 시행 당시인 0000. 0. 00. 이전부터 이 민원 임야 1, 2에서 조경수 등 다년생식물을 재배하고 있었다고 볼 수 있는 점, ② 피신청인이 0000. 0. 승인한 “산림피해 훼손지 복구 설계서”와 피신청인의 “복구준공검사 통보” 공문에 따르면, 이 민원 임야 1, 2 일대 불법형질변경에 대해 당시 변경된 지형은 그대로 둔 상태에서 초류종자파종이나 수목 식재로 훼손된 산지를 복구한 점, ③ 0000년 이후 항공사진 및 우리 위원회의 0000. 0. 00. 실지조사에서 이 민원 임야 1의 남동쪽 부분이 계단식으로 개간되어 있음이 확인된 점, ④ 「농지법 시행령」 제2조(농지의 범위) 제2항은 지목이 임야인 토지로서 산지전용허가를 거치지 아니하고 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 토지는 농지에서 제외한다고 되어있지만, 같은 법 시행령 부칙(0000. 0. 00. 대통령령 제00000호) 제2조(농지의 범위에 대한 경과조치) 제2호에 이 영 시행 당시 지목이 임야인 토지로서 토지 형질을 변경하고 제2조 제1항 제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지는 「농지법 시행령」 제2조 제2항 제1호 및 제2호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 되어 있는 점, ⑤ 이 민원 임야 1, 2 일대에서 시행한 산지 복구의 구체적인 내용은 고려하지 않고, 단지 0000년도에 복구명령 및 복구준공 처리되었다는 형식적인 이유만으로 「농지법 시행령」 부칙의 경과조치 적용대상이 아니라고 단정하기는 곤란한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 민원 임야 1 남동쪽의 개간된 부지는 「농지법 시행령」 부칙(0000. 0. 00. 대통령령 제00000호)의 농지 범위에 관한 경과조치인 '이 영 시행 당시 지목이 임야인 토지로서 토지 형질을 변경하고 다년생식물의 재배에 이용되는 토지’에 해당한다고 볼 수 있으므로 영농손실보상금을 지급하는 것이 바람직하다고 판단된다.
다. 이 민원 임야 1의 나머지 부분과 이 민원 임야 2의 경우 ① 지목이 임야인 토지의 농지 여부에 관한 대법원 판례(0000. 0. 00. 선고 0000두00000 판결)는 “토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다.”라고 판시하고 있는 점, ② 0000. 0. 개정된 「산지관리법」은 지목변경을 전제로 하는 산지전용과 구분되는 산지일시사용제도를 도입
(각주:산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호) 개정이유 참조)
하여 단순 절ㆍ성토를 수반하는 산나물, 약초, 조경수 등 관상산림식물의 재배와 작업로, 운반로 조성 등을 산지일시사용으로 규정하고 있는 점, ③ 이 민원 임야 1의 나머지 부분과 이 민원 임야 2에서는 수목 굴취 등을 위한 토사절취나 작업로 정도만 확인되는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인이 영농손실보상금 지급을 거부하는 것이 위법ㆍ부당하다고 보기는 어려운 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 임야 1의 남동쪽의 개간된 부지에 대해 영농손실보상금을 지급해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 이 민원 임야 1의 나머지 부분과 이 민원 임야 2에 대해 영농손실보상금을 지급해 달라는 신청은 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
【별지】
1. 관계법령
□「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」
제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ② 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다. 다만, 농지소유자가 해당 지역에 거주하는 농민인 경우에는 농지소유자와 실제 경작자가 협의하는 바에 따라 보상할 수 있다.
□「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」
제48조(농업의 손실에 대한 보상) ① 공익사업시행지구에 편입되는 농지(「농지법」 제2조제1호가목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호가목에 해당하는 토지를 말한다.)에 대하여는 그 면적에 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사ㆍ발표하는 농가경제조사통계의 도별 농업총수입 중 농작물수입을 도별 표본농가현황 중 경지면적으로 나누어 산정한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 직전 3년간 평균의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.
③ 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지는 이를 제1항 및 제2항의 규정에 의한 농지로 보지 아니한다.
1. 사업인정고시일등 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지
2. 토지이용계획ㆍ주위환경 등으로 보아 일시적으로 농지로 이용되고 있는 토지
3. 타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지
4. 농민(「농지법」 제2조제3호의 규정에 의한 농업법인 또는 「농지법 시행령」 제3조제1호 및 동조제2호의 규정에 의한 농업인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 아닌 자가 경작하고 있는 토지
5. 토지의 취득에 대한 보상 이후에 사업시행자가 2년 이상 계속하여 경작하도록 허용하는 토지
□「농지법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.
나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지
□「농지법 시행령」
제2조(농지의 범위) ① 「농지법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호가목 본문에서 “대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지를 말한다.
1. 목초ㆍ종묘ㆍ인삼ㆍ약초ㆍ잔디 및 조림용 묘목
2. 과수ㆍ뽕나무ㆍ유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물
3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다)
② 법 제2조제1호가목 단서에서 “「초지법」에 따라 조성된 토지 등 대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 토지를 말한다.
1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지(지목이 임야인 토지는 제외한다)로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호에 따른 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지
2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지로서 「산지관리법」에 따른 산지전용허가(다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다)를 거치지 아니하고 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 토지
3. 「초지법」에 따라 조성된 초지
□ 「농지법 시행령」부칙(2016. 1. 19. 대통령령 제26903호)
제2조(농지의 범위에 관한 경과조치) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지에 대해서는 제2조제2항제1호 및 제2호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.
1. 이 영 시행 당시 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 제2조제1항제1호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지
2. 이 영 시행 당시 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지로서 토지 형질을 변경하고 제2조제1항제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지
□ 구「농지법 시행령」(2016. 1. 19. 대통령령 제26903호로 개정되기 전의 것)
제2조(농지의 범위) ②법 제2조제1호가목 단서에서 “「초지법」에 따라 조성된 토지 등 대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 토지를 말한다.
1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호에 따른 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지
2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지(제1호에 해당하는 토지를 제외한다)로서 그 형질을 변경하지 아니하고 제1항제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되는 토지
3. 「초지법」에 따라 조성된 초지
□ 「산지관리법」(2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 것)
제2조(정의) 2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다.
가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취
나. 토석 등 임산물의 채취
다. 대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다]
라. 산지일시사용
3. “산지일시사용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
나. 산지를 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.
4. 산나물, 약초, 약용수종, 조경수ㆍ야생화 등 관상산림식물의 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다)
7. 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길의 조성
※ (개정이유) 절ㆍ성토 등을 통한 50센티미터 미만의 형질변경을 수반하는 임산물의 재배 등은 허가나 신고 없이 산지에서 할 수 있도록 개정
□ 구「산지관리법」(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다.
가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 벌채
나. 토석 등 임산물의 채취
다. 산지일시사용
3. “산지일시사용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목 또는 나목 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
나. 산지를 임도, 임산물을 운반하는 도로, 등산로, 탐방로, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 산림청장(산림청 소관 국유림인 경우에 한정한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(산림청 소관 국유림이 아닌 산지의 경우에 한정한다)에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 같다.
4. 산나물, 약초, 약용수종, 조경수ㆍ야생화 등 관상산림식물의 재배
7. 임도, 작업로, 임산물을 운반하는 도로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길의 조성
※ (개정이유) 지목변경을 전제로 하는 산지전용과 구분하여 산지일시사용제도 도입
□ 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」
제13조(산림경영계획의 수립 및 인가) ② 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자[정당한 권원(權原)에 의하여 사용하거나 수익(收益)할 수 있는 자를 포함한다. 이하 같다]는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 향후 10년간의 경영계획이 포함된 산림경영계획서를 작성하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 인가(認可)를 신청할 수 있다.
제14조(산림경영계획의 실행) ③ 산림소유자나 제2항에 따라 대리경영을 하는 자는 산림경영계획을 실행할 때 제36조에 따른 입목벌채등의 행위가 수반되면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 이 경우 제36조에 따른 입목벌채등의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다.
제36조(입목벌채등의 허가 및 신고 등) ① 산림 안에서 입목의 벌채, 임산물의 굴취ㆍ채취(이하 “입목벌채등”이라 한다. 이하 같다)를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 지방산림청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
⑧ 제1항, 제2항 단서 및 제4항에 따라 입목벌채등의 허가를 받거나 신고를 한 경우에는 입목벌채등에 필요한 임산물 운반로 및 작업로(作業路) 설치에 관하여 「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고를 한 것으로 본다.
2. 판례
□ 대법원 2014. 6. 26. 선고 2013두25894 판결
토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다. … 이 사건 토지를 계단식으로 개간하고 0.32㎞ 상당의 작업로를 개설하였으며 관개시설을 설치한 사실, 이 사건 토지에 관하여 실제 지목을 '과수원’으로 하여 농지원부에 등재된 사실을 알 수 있다. … 공익사업법 시행규칙 제48조제3항은 불법형질변경된 토지로서 농지로 이용되고 있는 토지를 위 제48조제1항 및 제2항의 영농손실보상의 대상이 되는 농지에서 제외하는 규정을 두고 있지 아니하다[구 공익사업법 시행규칙(2005. 2. 5. 건설교통부령 제424호로 개정되기 전의 것) 제48조제3항제2호는 '불법형질변경토지로서 농지로 이용되고 있는 토지’를 제48조제1항 및 제2항의 농지에서 제외하는 규정을 두었으나, 2005. 2. 5. 개정되어 불법형질변경토지를 보상제외 조항에서 삭제하였다]. … 불법형질변경되었다고 하더라도 당연히 영농손실보상의 대상이 되는 농지에서 제외되지는 아니[한다].
신청인은 피신청인이 시행하는 B-C 간 농어촌도로(면도) 확ㆍ포장공사(이하 '이 민원 공사’라 한다)에 편입된 경남 (이하 생략) 임야 0,000㎡(이하 '이 민원 임야 1’이라 한다) 및 같은 리 (이하 생략) 임야 0,000㎡(이하 '이 민원 임야 2’라 한다)에서 조경수와 산야초(산양삼, 고사리, 더덕 등)를 재배하고 있는데도, 피신청인은 이 민원 임야 1, 2가 산지전용허가
(각주:농지로 인정될 수 있는 산지전용허가에 산지일시사용허가ㆍ신고는 포함되지 않음[농림축산식품부 농지과(T. 000-000-0000) 유선 확인(2023. 2. 1. 09:35)].)
를 받지 않은 임야이기 때문에 농지로 볼 수 없다며 영농손실보상금 지급을 거부하고 있다. 그러나 0000년경부터 이 민원 임야 1, 2를 절ㆍ성토의 방법으로 개간하고 작업로를 개설하는 등 그 형질을 변경
(각주:토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조))
하여 조경수 재배지로 이용해 오고 있기 때문에, 「농지법 시행령」 부칙(2016. 1. 19. 대통령령 제26903호) 제2조(농지의 범위에 관한 경과조치) 제2호의 '이 영 시행 당시 토지 형질을 변경하고 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지’인 농지에 해당하므로 영농손실보상금을 지급해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 임야 1, 2는 불법산지전용지로 적발되어 피신청인의 0000. 0. 00. 불법 형질변경에 대한 산지 복구 명령에 따라 0000. 0. 00. 복구 준공처리된 원상복구 토지이므로, 「농지법 시행령」 부칙 경과조치 적용대상도 아니고, 원상복구 이후에도 산지전용허가를 받지 않았기 때문에 영농손실보상의 대상이 되는 농지로 볼 수 없어 영농손실보상금 지급이 곤란하다.
3. 사실관계
가. 이 민원 공사는 0000. 0. 00. 산청군 공고 제0000-000호로 노선지정되었고, 사업규모는 연장 0,000m, 폭 0m이며, 피신청인은 0000. 0. 00. 보상계획을 공고하고 개별 보상협의 중에 있다.
나. 피신청인이 제출한 “지장물 보상 지급조서”에 따르면, 이 민원 임야 1, 2에는 편백나무, 잣나무 등 수목 0,000주와 약용식물이 식재되어 있고, 신청인이 수목과 약용식물 소유자로 기재되어 있다.
다. 신청인은 0000년경부터 이 민원 임야 1, 2를 절ㆍ성토의 방법으로 개간하고 작업로를 개설하는 등 그 형질을 변경하여 조경수 재배지로 이용하고 있다며, 마을이장의 경작사실확인서(0000. 0. 0. 작성), 영농작업일보(0000. 0.~0000. 0.), 진주서부농협의 수목매입내역 조회서(0000. 0.~0000. 0.)를 영농손실보상의 근거자료로 제출하였으나, 피신청인은 상기 자료들이 산림경영 자료일 뿐 이 민원 임야 1, 2를 농지로 볼 수 있는 근거자료가 될 수 없다고 신청인에게 회신(건설과-0000호, 0000. 0. 0.)하였다.
라. 피신청인이 0000. 0. 00. 신청인에게 통보한 “불법산지전용지 복구 명령(산림녹지과-0000호)”에 따르면, 당시 불법산지전용지로 명기된 (이하 생략) 산00-0, 산00-0의 지적면적은 00,000㎡이고, 복구대상면적은 0,000㎡이며, 구체적 위치는 아래 현황도면(출처 : 산림피해 훼손지 복구설계서)과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458951" alt="1번째 이미지" ></img>
마. 이 민원 임야 1, 2를 포함한 “산림피해 훼손지 복구설계서”는 산청군산림조합에서 작성하고, 피신청인이 0000. 0. 00. 승인(산림녹지과-0000호)하였다. 동 복구설계서의 설계설명서 부분에는 “산림형질변경된 구간에는 토사절취 부분은 경사가 심하지 않아 면고르기만 진행된 상태로 시공되어 있어 안정이 되어 있고, 사면은 심하지 않아 초류종자파종이나 수목식재로 훼손된 산지를 복구”하는 것으로 기재되어 있다.
바. 또한, 피신청인이 0000. 0. 00. 신청인에게 시행한 “불법산지전용지 복구준공검사 통보(산림녹지과-0000호)”에도 복구내용이 “수목 식재 등”이라고 기재되어 있고, 신청인도 0000. 0. 00. 우리 위원회의 실시조사에 참석하여 당시 형질변경된 지형은 그대로 둔 상태에서 수목 식재와 풀씨 뿌리기 등으로 복구를 완료하였다고 진술했다.
사. 피신청인이 제출한 0000년 항공사진으로는 이 민원 임야 1, 2의 형질변경 여부를 확인하기 어려웠으나, 0000년 항공사진부터 이 민원 임야 1의 남동쪽 부분 약 0,000㎡
(각주:개략적인 면적으로 이 민원 임야 1, 2의 전체면적 0,000㎡ 대비 약 28% 수준)
에서 토지를 개간한 것으로 보이는 형태가 나타났고, 0000~0000년 항공사진에서도 그 형태가 유지되고 있었다. 0000년 이후 항공사진에는 수풀로 인해 토지의 형태가 정확히 확인되지 않았으나, 0000. 0. 00. 우리 위원회 실지조사 결과 이 민원 임야 1의 남동쪽 부분이 계단식으로 개간되어 있었고, 이 민원 임야 1, 2의 나머지 부분에서는 수목 굴취
(각주:수목을 캐내어 채취하는 일(출처 : 국립국어원 우리말샘))
를 위한 작업로가 설치되어 있거나 설치된 흔적을 확인할 수 있었다. 신청인도 우리 위원회의 실지조사에서 수목을 캐내거나 옮기기 위해 굴삭기 등이 들어가면서 수시로 토사절취나 작업로가 생겼다 없어졌다 한다고 진술했다.
아. 이 민원 임야 1, 2의 연도별 항공사진과 현장사진은 아래와 같다.
<항공사진>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458953" alt="2번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458955" alt="3번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458957" alt="4번째 이미지" ></img>
<현장사진>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458959" alt="5번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458961" alt="6번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=129458963" alt="7번째 이미지" ></img>
자. 한편, 신청인은 이 민원 임야 1, 2 일대에 대해 「산지관리법」 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 '산림자원법’이라 한다) 위반으로 고발되어 0000. 0. 00. 창원지방법원으로부터 벌금형을 선고받았다. 당시 판결문(0000. 0. 00. 선고 0000고정000 판결)에는 “피고인은 0000. 0. 00.경 경남 (이하 생략) 산00-0, 산00-0에 있는 산림 안에서 관할 관청의 허가를 받지 아니하고 궤도식 굴삭기 등을 이용하여 편백나무 00주, 잣나무 00주를 굴취하였다. … 0000. 0. 00.경부터 같은 달 00.경까지 경남 (이하 생략) 산00-0, 산00-0 에 있는 임야에서 관할 관청에 산지일시사용을 신고하지 아니하고 작업로 신규 개설 및 확장을 하려는 목적으로 궤도식 굴삭기를 이용하여 산지절개, 평탄작업 등을 함으로써 위 임야 약 0,000㎡ 상당의 면적에서 산지일시사용을 하였다.”라고 판시되어 있다.
차. 신청인은 불법산지전용지 복구준공검사 통보 이후인 0000. 0. 00. 이 민원 임야 1, 2를 포함한 일대 00,000㎡을 산림경영면적으로 하여 산림자원법 제13조(산림경영계획의 수립 및 인가)에 따라 산림경영계획 인가를 받았다. 신청인은 산림자원법 제14조(산림경영계획의 실행) 및 제36조(입목벌채등의 허가 및 신고 등)에 따라 산림경영계획의 인가를 받으면 입목벌채 등에 필요한 운반로, 작업로 설치에 대해 산지일시사용신고를 한 것으로 간주되기 때문에 따로 산지전용허가를 받지 않았다고 한다.
4. 판단
가. 관계 법령 등 : 별지 참조
나. 이 민원 임야 1 남동쪽의 개간된 부지의 경우 ① 피신청인의 불법산지전용지 복구 명령(0000. 0. 00.) 및 산림자원법 등 위반에 대한 창원지방법원 판결문(0000. 0. 00. 선고 0000고정000 판결)에 명시된 사실에 의하면, 신청인이 「농지법 시행령」 부칙(0000. 0. 00. 대통령령 제00000호) 시행 당시인 0000. 0. 00. 이전부터 이 민원 임야 1, 2에서 조경수 등 다년생식물을 재배하고 있었다고 볼 수 있는 점, ② 피신청인이 0000. 0. 승인한 “산림피해 훼손지 복구 설계서”와 피신청인의 “복구준공검사 통보” 공문에 따르면, 이 민원 임야 1, 2 일대 불법형질변경에 대해 당시 변경된 지형은 그대로 둔 상태에서 초류종자파종이나 수목 식재로 훼손된 산지를 복구한 점, ③ 0000년 이후 항공사진 및 우리 위원회의 0000. 0. 00. 실지조사에서 이 민원 임야 1의 남동쪽 부분이 계단식으로 개간되어 있음이 확인된 점, ④ 「농지법 시행령」 제2조(농지의 범위) 제2항은 지목이 임야인 토지로서 산지전용허가를 거치지 아니하고 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 토지는 농지에서 제외한다고 되어있지만, 같은 법 시행령 부칙(0000. 0. 00. 대통령령 제00000호) 제2조(농지의 범위에 대한 경과조치) 제2호에 이 영 시행 당시 지목이 임야인 토지로서 토지 형질을 변경하고 제2조 제1항 제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지는 「농지법 시행령」 제2조 제2항 제1호 및 제2호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 되어 있는 점, ⑤ 이 민원 임야 1, 2 일대에서 시행한 산지 복구의 구체적인 내용은 고려하지 않고, 단지 0000년도에 복구명령 및 복구준공 처리되었다는 형식적인 이유만으로 「농지법 시행령」 부칙의 경과조치 적용대상이 아니라고 단정하기는 곤란한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 민원 임야 1 남동쪽의 개간된 부지는 「농지법 시행령」 부칙(0000. 0. 00. 대통령령 제00000호)의 농지 범위에 관한 경과조치인 '이 영 시행 당시 지목이 임야인 토지로서 토지 형질을 변경하고 다년생식물의 재배에 이용되는 토지’에 해당한다고 볼 수 있으므로 영농손실보상금을 지급하는 것이 바람직하다고 판단된다.
다. 이 민원 임야 1의 나머지 부분과 이 민원 임야 2의 경우 ① 지목이 임야인 토지의 농지 여부에 관한 대법원 판례(0000. 0. 00. 선고 0000두00000 판결)는 “토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다.”라고 판시하고 있는 점, ② 0000. 0. 개정된 「산지관리법」은 지목변경을 전제로 하는 산지전용과 구분되는 산지일시사용제도를 도입
(각주:산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호) 개정이유 참조)
하여 단순 절ㆍ성토를 수반하는 산나물, 약초, 조경수 등 관상산림식물의 재배와 작업로, 운반로 조성 등을 산지일시사용으로 규정하고 있는 점, ③ 이 민원 임야 1의 나머지 부분과 이 민원 임야 2에서는 수목 굴취 등을 위한 토사절취나 작업로 정도만 확인되는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인이 영농손실보상금 지급을 거부하는 것이 위법ㆍ부당하다고 보기는 어려운 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 임야 1의 남동쪽의 개간된 부지에 대해 영농손실보상금을 지급해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 이 민원 임야 1의 나머지 부분과 이 민원 임야 2에 대해 영농손실보상금을 지급해 달라는 신청은 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
【별지】
1. 관계법령
□「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」
제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ② 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다. 다만, 농지소유자가 해당 지역에 거주하는 농민인 경우에는 농지소유자와 실제 경작자가 협의하는 바에 따라 보상할 수 있다.
□「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」
제48조(농업의 손실에 대한 보상) ① 공익사업시행지구에 편입되는 농지(「농지법」 제2조제1호가목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호가목에 해당하는 토지를 말한다.)에 대하여는 그 면적에 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사ㆍ발표하는 농가경제조사통계의 도별 농업총수입 중 농작물수입을 도별 표본농가현황 중 경지면적으로 나누어 산정한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 직전 3년간 평균의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.
③ 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지는 이를 제1항 및 제2항의 규정에 의한 농지로 보지 아니한다.
1. 사업인정고시일등 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지
2. 토지이용계획ㆍ주위환경 등으로 보아 일시적으로 농지로 이용되고 있는 토지
3. 타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지
4. 농민(「농지법」 제2조제3호의 규정에 의한 농업법인 또는 「농지법 시행령」 제3조제1호 및 동조제2호의 규정에 의한 농업인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 아닌 자가 경작하고 있는 토지
5. 토지의 취득에 대한 보상 이후에 사업시행자가 2년 이상 계속하여 경작하도록 허용하는 토지
□「농지법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.
나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지
□「농지법 시행령」
제2조(농지의 범위) ① 「농지법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호가목 본문에서 “대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지를 말한다.
1. 목초ㆍ종묘ㆍ인삼ㆍ약초ㆍ잔디 및 조림용 묘목
2. 과수ㆍ뽕나무ㆍ유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물
3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다)
② 법 제2조제1호가목 단서에서 “「초지법」에 따라 조성된 토지 등 대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 토지를 말한다.
1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지(지목이 임야인 토지는 제외한다)로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호에 따른 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지
2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지로서 「산지관리법」에 따른 산지전용허가(다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다)를 거치지 아니하고 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 토지
3. 「초지법」에 따라 조성된 초지
□ 「농지법 시행령」부칙(2016. 1. 19. 대통령령 제26903호)
제2조(농지의 범위에 관한 경과조치) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지에 대해서는 제2조제2항제1호 및 제2호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.
1. 이 영 시행 당시 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 제2조제1항제1호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지
2. 이 영 시행 당시 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지로서 토지 형질을 변경하고 제2조제1항제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지
□ 구「농지법 시행령」(2016. 1. 19. 대통령령 제26903호로 개정되기 전의 것)
제2조(농지의 범위) ②법 제2조제1호가목 단서에서 “「초지법」에 따라 조성된 토지 등 대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 토지를 말한다.
1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호에 따른 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지
2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지(제1호에 해당하는 토지를 제외한다)로서 그 형질을 변경하지 아니하고 제1항제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되는 토지
3. 「초지법」에 따라 조성된 초지
□ 「산지관리법」(2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 것)
제2조(정의) 2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다.
가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취
나. 토석 등 임산물의 채취
다. 대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다]
라. 산지일시사용
3. “산지일시사용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
나. 산지를 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.
4. 산나물, 약초, 약용수종, 조경수ㆍ야생화 등 관상산림식물의 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다)
7. 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길의 조성
※ (개정이유) 절ㆍ성토 등을 통한 50센티미터 미만의 형질변경을 수반하는 임산물의 재배 등은 허가나 신고 없이 산지에서 할 수 있도록 개정
□ 구「산지관리법」(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다.
가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 벌채
나. 토석 등 임산물의 채취
다. 산지일시사용
3. “산지일시사용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목 또는 나목 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
나. 산지를 임도, 임산물을 운반하는 도로, 등산로, 탐방로, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 산림청장(산림청 소관 국유림인 경우에 한정한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(산림청 소관 국유림이 아닌 산지의 경우에 한정한다)에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 같다.
4. 산나물, 약초, 약용수종, 조경수ㆍ야생화 등 관상산림식물의 재배
7. 임도, 작업로, 임산물을 운반하는 도로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길의 조성
※ (개정이유) 지목변경을 전제로 하는 산지전용과 구분하여 산지일시사용제도 도입
□ 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」
제13조(산림경영계획의 수립 및 인가) ② 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자[정당한 권원(權原)에 의하여 사용하거나 수익(收益)할 수 있는 자를 포함한다. 이하 같다]는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 향후 10년간의 경영계획이 포함된 산림경영계획서를 작성하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 인가(認可)를 신청할 수 있다.
제14조(산림경영계획의 실행) ③ 산림소유자나 제2항에 따라 대리경영을 하는 자는 산림경영계획을 실행할 때 제36조에 따른 입목벌채등의 행위가 수반되면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 이 경우 제36조에 따른 입목벌채등의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다.
제36조(입목벌채등의 허가 및 신고 등) ① 산림 안에서 입목의 벌채, 임산물의 굴취ㆍ채취(이하 “입목벌채등”이라 한다. 이하 같다)를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 지방산림청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
⑧ 제1항, 제2항 단서 및 제4항에 따라 입목벌채등의 허가를 받거나 신고를 한 경우에는 입목벌채등에 필요한 임산물 운반로 및 작업로(作業路) 설치에 관하여 「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고를 한 것으로 본다.
2. 판례
□ 대법원 2014. 6. 26. 선고 2013두25894 판결
토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다. … 이 사건 토지를 계단식으로 개간하고 0.32㎞ 상당의 작업로를 개설하였으며 관개시설을 설치한 사실, 이 사건 토지에 관하여 실제 지목을 '과수원’으로 하여 농지원부에 등재된 사실을 알 수 있다. … 공익사업법 시행규칙 제48조제3항은 불법형질변경된 토지로서 농지로 이용되고 있는 토지를 위 제48조제1항 및 제2항의 영농손실보상의 대상이 되는 농지에서 제외하는 규정을 두고 있지 아니하다[구 공익사업법 시행규칙(2005. 2. 5. 건설교통부령 제424호로 개정되기 전의 것) 제48조제3항제2호는 '불법형질변경토지로서 농지로 이용되고 있는 토지’를 제48조제1항 및 제2항의 농지에서 제외하는 규정을 두었으나, 2005. 2. 5. 개정되어 불법형질변경토지를 보상제외 조항에서 삭제하였다]. … 불법형질변경되었다고 하더라도 당연히 영농손실보상의 대상이 되는 농지에서 제외되지는 아니[한다].
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).