국민권익위원회
의 결
제2022-2소위25-산02호
농업생산기반시설(저수지) 편입 사유지 보상 등 요구
의결일: 2022년 7월 4일
주문
1. 피신청인에게, 신청인의 소유 경남 (이하 생략) 유지 357㎡, 같은 리 (이하 생략) 유지 337㎡ 중 ○○저수지에 편입되어 있는 부분에 대해 2017. 4. 20.부터 피신청인의 점유종료일 또는 신청인의 소유권 상실일까지의 임료 상당액을 신청인에게 지급할 것을 시정권고한다.
2. 피신청인에게, 농업생산기반시설의 안정적인 유지ㆍ관리를 위해 주문1의 기재 토지를 매수하는 등으로 소유권을 취득할 것을 의견표명한다.
2. 피신청인에게, 농업생산기반시설의 안정적인 유지ㆍ관리를 위해 주문1의 기재 토지를 매수하는 등으로 소유권을 취득할 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청취지
가. 경남 (이하 생략) 유지 357㎡와 같은 리 (이하 생략) 유지 337㎡의 2개 필지(이하 '이 민원 토지’라 한다)는 각각 신청인의 조부가 1948. 12.경 매입하여 1957년경 신청인의 부에게 증여한 토지와 신청인의 부가 1964. 10.경 다른 토지와 교환받은 토지인데, 신청인의 부는 소유권이전등기를 하지 못한 채로 사망하였고 상속인인 신청인이 2022. 2. 25. 소유권 이전 등기를 마쳤다.
나. 신청인 가족들은 1973년경 C시로 이사하여 타지에 있는 이 민원 토지를 충분히 관리하기 어려웠는데, 그 상황에서 피신청인은 아무런 보상도 없이 이 민원 토지에 ○○저수지(이하 '이 민원 저수지’라 한다)를 축조하여 현재까지 사용하고 있다. 피신청인은 무단점용으로 신청인의 재산권을 침해하고 있으므로 이 민원 토지에 대해 정당한 보상을 해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 저수지가 축조된 당시의 보상 관련 자료들이 남아 있지 않아 구체적인 확인이 어렵기는 하나, 일반적으로 행하는 보상 과정, 오랜 동안 소유권에 대한 분쟁이 없었던 사실 등으로 볼 때 피신청인은 이 민원 저수지를 축조하면서 이 민원 토지에 대해 매수보상하였던 것으로 추정된다. 또한 부당이득 유무에 대한 판단, 금액 등에 대한 판단과 처리는 법원의 판결 등이 없는 한 구체적으로 알 수 없어 신청인의 요구에 응하기 어렵다.
3. 사실관계
가. 이 민원 저수지는 피신청인이 인근 농지에 안정적인 농업용수 공급 등을 하기 위해 1969년부터 1975년까지의 기간 중에 축조하여 농업생산기반시설로 등록ㆍ관리하고 있는 시설로서 축조된 후 현재까지 유역, 시설 등에 별다른 변화는 확인되지 않는다. 이 민원 저수지에는 이 민원 토지의 대부분이 물에 잠기거나 제방이 설치되는 등으로 편입되어 있다.
[그림1] 이 민원 토지의 위치
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131054141" alt="1번째 이미지" ></img>
[그림2] 이 민원 저수지의 시기별 위성사진
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131054143" alt="2번째 이미지" ></img>
나. 이 민원 토지는 2필지 모두 1974. 1. 11. 지목이 '전’에서 '유지’로 변경되었다.
다. 이 민원 저수지는 그 면적의 대부분을 차지하는 20필지 24,891㎡가 피신청인과 국가의 소유로 등기되고, 피신청인 소유로 등기되어 있는 18필지 19,795㎡는 아래와 같이 매매를 원인으로 피신청인에게 소유권 이전등기된 것으로 되어 있기는 하나, 등기부등본 외에 매매 사실과 시기 등을 입증할 수 있는 별도의 객관적 자료는 확인되지 않는다.
○ 등기부등본 기재 내용
- 1995. 6. 29. ~ 6. 30 피신청인에게 소유권 이전등기 토지 : 15필지 / 16,945㎡
※ 매매원인일 : 1942. 11. 5. (2필지 미기재)
- 1981. 8. 22. ~ 8. 29 피신청인에게 소유권 이전등기 토지 : 3필지 / 2,850㎡
※ 매매원인일 : 1972. 4. 5. (2필지 미기재)
라. 신청인은 국민학교 생활기록부와 주민등록등본(초본)에 1974. 4. 10. 경남 B시 소재 ○○국민학교에서 C시 소재 △△국민학교로 전학하였으며, 1975. 6. 13. C시로 전입한 이래 C시 및 D도 내에 거주한 것으로 되어 있다. 이에 관해 신청인은 1973년 가을 신청인 부의 개인적인 사정으로 거주지를 가족들이 C시로 이사하였는데 전입신고를 늦게 하였고, 이 민원 토지가 이 민원 저수지에 편입된 사실은 나중에야 알게 되어 1990년대부터 피신청인에게 이 민원 토지에 대한 보상 등을 요청해 왔으나 받아들여지지 않았다고 진술하고 있다.
마. 이 민원 토지 중 같은 리 (이하 생략) 유지 357㎡는 미등기되어 있던 토지로서 토지대장에만 1930. 12. 27. 매매로 E 외 4인에게 소유권 이전된 것으로 되어 있었는데, 신청인은 신청인의 조부가 1948. 12.경 매입한 후 신청인의 부에게 증여하였고 2019. 7. 2. 신청인에게 상속되었다는 이유로 「부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법」에 정한 절차에 따라 소유권 이전등기 신청을 하여, 그 결과 1948. 12. 30. 매매로 신청인
(각주:취득 당시 소유자인 신청인의 조부가 아니라 현재 소유자인 신청인의 명의로 되어 있음)
이 소유권을 취득한 것으로 2022. 2. 25. 소유권 이전등기되었다.
바. 이 민원 토지 중 같은 리 (이하 생략) 유지 357㎡는 등기부등본과 토지대상에 「분배농지 소유권 이전등기에 관한 특별조치법」에 따라 1962. 6. 20. 상환이 완료되어 1962. 7. 3. F에게 소유권 이전된 것으로 되어 있었는데, 신청인은 2020. 12. 14. F의 상속인들을 피고로 소유권 이전등기 청구의 소를 제기하였고, 법원의 권고로 화해 성립되어 1984. 10. 19. 취득시효가 완성되어 신청인
(각주:취득 당시 소유자인 신청인의 부가 아니라 현재 소유자인 신청인의 명의로 되어 있음)
이 소유권을 취득한 것으로 2022. 2. 25. 소유권 이전등기되었다.
사. 이 민원 저수지에 편입되어 있는 신청인의 소유 토지는 이 민원 토지 외에 같은 리 (이하 생략) 답 (면적 생략)㎡가 있고, 같은 리 (이하 생략) 답 (면적 생략)㎡도 이 민원 토지와 동일하게 부의 사망으로 신청인이 상속받은 토지인데, 신청인은 아래와 같은 과정을 거쳐 피신청인이 같은 리 (이하 생략) 답 (면적 생략)㎡를 무단점용하고 있음을 인정받고 이에 따른 임료에 해당하는 부당이득 반환과 사용료 지급 등을 받게 되었다.
1) 고충민원 (상세 기재 생략)
2) 민사소송 (상세 기재 생략)
3. 판단
가. 관련법령 등
붙임과 같다.
나. 판단내용
1) 이 민원 저수지는 1969년에는 일부 수로만이 있었으나 1974년에 이미 현재와 유사한 상태로 저수지가 축조되어 있음이 항공사진 등을 통해 확인되는 점, 구 「농촌근대화촉진법」이 제정되었던 1970. 1. 12.부터 전국적으로 농업생산기반시설의 설치ㆍ정비가 활발히 시행되었던 점, 이 민원 토지는 1974. 1. 11. 지목이 전에서 유지로 변경되었던 점 등을 고려할 때, 이 민원 저수지가 축조된 시기는 1974년경이었을 것으로 판단되고, 이 민원 저수지는 축조된 이후 위치나 면적 등에 별다른 변화가 없었으므로 피신청인은 1974년경부터 현재까지 이 민원 토지의 대부분을 이 민원 저수지에 편입시켜 사용해 왔다고 판단된다.
2) 이 민원 저수지가 축조되었던 당시를 살펴보면, 신청인 가족들은 거주지를 C시로 이전하던 무렵이어서 이 민원 토지가 이 민원 저수지에 편입된 사실이나 이에 따른 보상 등에 대해 알지 못하였을 가능성이 있고, 이 민원 토지는 소유권 등기가 전혀 되어 있지 않거나 소유자인 신청인의 부 앞으로 소유권 이전등기가 되어 있지 않은 상태였기에 피신청인이 이 민원 토지의 소유자를 확인하여 정상적인 보상 등을 하기는 쉽지 않았을 것으로 보이는데, 피신청인은 이 민원 토지를 이 민원 저수지에 편입시키는 과정에서 필요한 보상 등을 하였다고 입증할 수 있는 아무런 자료도 제출하지 못하고 있고, 이 민원 토지는 이 민원 저수지에 편입된 후에도 전과 다름없이 소유권 등기가 되지 않은 상태로 있거나 1962. 7. 3. F에게 소유권 이전 등기된 상태로 유지되고 있다가 최근이 되어서야 1948. 12. 30.과 1984. 10. 19. 취득하였다는 이유로 신청인 앞으로 소유권 이전등기되었을 뿐인바 이러한 사정 등을 고려할 때, 피신청인이 매수보상 등을 하여 이 민원 토지에 대한 소유권을 취득하였다고 보기는 어렵다고 판단된다.
또한 법원은 어느 사유지가 도로예정지로 편입된 후 주위환경의 변화에 따라 당해 토지가 사실상 일반의 통행로로 사용되고 있는 경우, 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용 승낙을 한 것으로 보려면 그가 당해 토지를 보유하게 된 경위나 보유기간 나머지 토지를 도시계획선에 맞추어 분할매각한 경위나 그 규모, 도로로 사용되는 당해 토지의 위치나 성상, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위환경 등의 여려가지 사정과 아울러 분할매도된 나머지 토지들의 효과적인 사용수익을 위하여 당해 토지가 기여하고 있는 정도 등을 종합적으로 고찰하여 신중하게 판단하여야 한다고 판시(대법원 1994. 5. 13. 선고 93다31412 판결 참조)하고 있는데, 피신청인이 제출하거나 확인할 수 있는 자료 등으로는 신청인이 이 민원 토지를 이 민원 저수지의 부지로 사용하는 것을 승낙하였거나 일반 공중을 위한 용도로 제공하여 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하였다고 보기도 어렵고 판단된다.
그렇다면 피신청인은 신청인 소유의 이 민원 토지 대부분을 법률상 원인없이 이 민원 저수지에 편입시켜 사용하고 있다고 판단되는바 무단점용하여 얻은 부당이득을 반환하고 향후 사용에 대하여는 그 비용을 지급해야 할 것인데, 법원은 타인 소유의 토지를 법률상 원인 없이 점유함으로 인하여 입은 통상의 손해는 특별한 사정이 없는 한 그 점유토지의 임료 상당액이라고 판시하고 있는 점, 「지방재정법」 제82조에 따라 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 금전의 지급을 목적으로 하는 권리는 5년의 소멸시효가 적용되는바 피신청인이 이 민원 토지를 무단사용하여 얻은 부당이득의 반환 범위는 우리 위원회에 이 민원이 제기된 날을 기준으로 5년을 역산하여 기산점을 정하는 것이 타당하다고 판단되는 점 등을 고려하면, 피신청인이 신청인에게 반환하여야 할 부당이득액은 이 민원 토지 중 이 민원 저수지에 편입되어 있는 부분의 임료 상당액 중 신청인이 이 민원을 제기한 날(2022. 4. 20.)로부터 5년 내의 기간에 대한 것으로 하는 것이 타당하다고 판단된다.
그런데 위와 같은 관계는 신청인 소유의 토지로서 이 민원 저수지에 편입되어 있는 같은 리 (이하 생략) 유지 (면적 생략)㎡의 경우와 유사하고, 이미 우리 위원회의 시정권고와 법원의 확정판결을 통해 판단되었던 사실이 있는바 유사한 경우에 대한 신청인의 보상 요구에 대해 특별한 이유도 없이 기존의 입장을 고수하며 거부하고 있는 것은 부당하다고 판단된다.
3) 또한 피신청인은 관할 구역 내의 농지에의 안정적인 농업용수 공급을 위해 이 민원 저수지를 농업생산기반시설로 등록하여 관리하고 있고 향후로도 계속 유지ㆍ관리하여야 할 것으로 보이므로 이 민원 저수지를 안정적으로 유지ㆍ관리하기 위해서는 관리청인 피신청인이 이에 편입되어 있는 토지의 소유권을 취득하는 것이 바람직하다고 보이는바, 피신청인은 이 민원 토지 중 이 민원 저수지에 편입되어 있는 부분을 매수하는 등으로 소유권을 취득할 필요가 있다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 토지 중 피신청인이 이 민원 저수지에 편입시켜 사용하고 있는 부분에 대해 보상을 구하는 신청인의 주장에는 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조에 따라 피신청인에게 시정 권고 및 의견 표명을 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
[붙임] 관련법령 등
○ 지방재정법
제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.
② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.
○ 관련판례
가. 대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결 [부당이득금]
국가나 지방자치단체가 도로법 또는 도시계획법에 의한 수용절차 등 적법한 보상절차를 취하지 아니하고 타인의 토지를 도로로 점유하고 있다면 그 토지소유자와의 사이에서는 법률상 원인 없이 점유 사용하고 있는 것이므로 도로법 등의 적용을 받는 도로인지 여부에 관계없이 국가나 지방자치단체는 그 점유로 인한 부당이득반환의무를 면치 못한다.
나. 대법원 1994. 6. 28 선고 93다51539 판결 [손해배상(기)]
타인 소유의 토지를 법률상 근원 없이 점유함으로 인하여 그 토지소유자가 입은 통상의 손해는 특별한 사정이 없는 한 그 점유토지의 임료상당액이고, 이 사건에 있어서와 같이 그 불법점유의 태양이 지하구조물의 설치, 운용 등과 같이 반영구적으로 계속될 것이라고 예상되는 경우라고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그 손해의 일시배상을 청구하는 것은 허용되지 아니한다 할 것이다.
다. 대법원 1994. 9. 30. 선고 94다32085 판결 [부당이득금]
서울특별시가 타인 소유의 토지들을 도로부지로 점유ㆍ사용하면서도 이에 대한 임료 상당의 부당이득금의 반환을 거부하고 있으며, 그로 인한 계속적, 반복적 이행 의무에 관하여 현재의 이행기 도래분에 대하여 그 이행을 하지 아니하고 있다면, 그 토지들에 개설된 도로의 폐쇄에 의한 지방자치단체의 점유 종료일 또는 그 토지소유자가 토지들에 대한 소유권을 상실하는 날까지의 이행기 도래분에 대하여도 지방자치단체가 그 채무를 자진하여 이행하지 아니할 것이 명백히 예견되므로, 토지소유자로서는 장래에 이행기가 도래할 부당이득금 부분에 대하여도 미리 청구할 필요가 있다.
라. 대법원 1988. 11. 3. 88마850 결정 [이송결정]
토지수용법상 기업자는 토지수용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입게 되는 손실을 수용의 시기까지 보상할 의무가 있고 그 보상금의 지급 또는 공탁을 조건으로 수용의 시기에 그 수용목적물에 대한 권리를 취득하게 되는 것이므로 이러한 보상을 함이 없이 수용목적물에 대한 공사를 시행하여 토지소유자 또는 관계인에게 손해를 입혔다면 이는 불법행위를 구성하는 것으로서 이와 같은 불법행위를 주장하여 손해금의 지급을 구하는 소는 손실보상이라는 용어를 사용하였다고 하여도 민사상의 손해배상청구로 보아야 한다.
가. 경남 (이하 생략) 유지 357㎡와 같은 리 (이하 생략) 유지 337㎡의 2개 필지(이하 '이 민원 토지’라 한다)는 각각 신청인의 조부가 1948. 12.경 매입하여 1957년경 신청인의 부에게 증여한 토지와 신청인의 부가 1964. 10.경 다른 토지와 교환받은 토지인데, 신청인의 부는 소유권이전등기를 하지 못한 채로 사망하였고 상속인인 신청인이 2022. 2. 25. 소유권 이전 등기를 마쳤다.
나. 신청인 가족들은 1973년경 C시로 이사하여 타지에 있는 이 민원 토지를 충분히 관리하기 어려웠는데, 그 상황에서 피신청인은 아무런 보상도 없이 이 민원 토지에 ○○저수지(이하 '이 민원 저수지’라 한다)를 축조하여 현재까지 사용하고 있다. 피신청인은 무단점용으로 신청인의 재산권을 침해하고 있으므로 이 민원 토지에 대해 정당한 보상을 해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 저수지가 축조된 당시의 보상 관련 자료들이 남아 있지 않아 구체적인 확인이 어렵기는 하나, 일반적으로 행하는 보상 과정, 오랜 동안 소유권에 대한 분쟁이 없었던 사실 등으로 볼 때 피신청인은 이 민원 저수지를 축조하면서 이 민원 토지에 대해 매수보상하였던 것으로 추정된다. 또한 부당이득 유무에 대한 판단, 금액 등에 대한 판단과 처리는 법원의 판결 등이 없는 한 구체적으로 알 수 없어 신청인의 요구에 응하기 어렵다.
3. 사실관계
가. 이 민원 저수지는 피신청인이 인근 농지에 안정적인 농업용수 공급 등을 하기 위해 1969년부터 1975년까지의 기간 중에 축조하여 농업생산기반시설로 등록ㆍ관리하고 있는 시설로서 축조된 후 현재까지 유역, 시설 등에 별다른 변화는 확인되지 않는다. 이 민원 저수지에는 이 민원 토지의 대부분이 물에 잠기거나 제방이 설치되는 등으로 편입되어 있다.
[그림1] 이 민원 토지의 위치
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131054141" alt="1번째 이미지" ></img>
[그림2] 이 민원 저수지의 시기별 위성사진
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131054143" alt="2번째 이미지" ></img>
나. 이 민원 토지는 2필지 모두 1974. 1. 11. 지목이 '전’에서 '유지’로 변경되었다.
다. 이 민원 저수지는 그 면적의 대부분을 차지하는 20필지 24,891㎡가 피신청인과 국가의 소유로 등기되고, 피신청인 소유로 등기되어 있는 18필지 19,795㎡는 아래와 같이 매매를 원인으로 피신청인에게 소유권 이전등기된 것으로 되어 있기는 하나, 등기부등본 외에 매매 사실과 시기 등을 입증할 수 있는 별도의 객관적 자료는 확인되지 않는다.
○ 등기부등본 기재 내용
- 1995. 6. 29. ~ 6. 30 피신청인에게 소유권 이전등기 토지 : 15필지 / 16,945㎡
※ 매매원인일 : 1942. 11. 5. (2필지 미기재)
- 1981. 8. 22. ~ 8. 29 피신청인에게 소유권 이전등기 토지 : 3필지 / 2,850㎡
※ 매매원인일 : 1972. 4. 5. (2필지 미기재)
라. 신청인은 국민학교 생활기록부와 주민등록등본(초본)에 1974. 4. 10. 경남 B시 소재 ○○국민학교에서 C시 소재 △△국민학교로 전학하였으며, 1975. 6. 13. C시로 전입한 이래 C시 및 D도 내에 거주한 것으로 되어 있다. 이에 관해 신청인은 1973년 가을 신청인 부의 개인적인 사정으로 거주지를 가족들이 C시로 이사하였는데 전입신고를 늦게 하였고, 이 민원 토지가 이 민원 저수지에 편입된 사실은 나중에야 알게 되어 1990년대부터 피신청인에게 이 민원 토지에 대한 보상 등을 요청해 왔으나 받아들여지지 않았다고 진술하고 있다.
마. 이 민원 토지 중 같은 리 (이하 생략) 유지 357㎡는 미등기되어 있던 토지로서 토지대장에만 1930. 12. 27. 매매로 E 외 4인에게 소유권 이전된 것으로 되어 있었는데, 신청인은 신청인의 조부가 1948. 12.경 매입한 후 신청인의 부에게 증여하였고 2019. 7. 2. 신청인에게 상속되었다는 이유로 「부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법」에 정한 절차에 따라 소유권 이전등기 신청을 하여, 그 결과 1948. 12. 30. 매매로 신청인
(각주:취득 당시 소유자인 신청인의 조부가 아니라 현재 소유자인 신청인의 명의로 되어 있음)
이 소유권을 취득한 것으로 2022. 2. 25. 소유권 이전등기되었다.
바. 이 민원 토지 중 같은 리 (이하 생략) 유지 357㎡는 등기부등본과 토지대상에 「분배농지 소유권 이전등기에 관한 특별조치법」에 따라 1962. 6. 20. 상환이 완료되어 1962. 7. 3. F에게 소유권 이전된 것으로 되어 있었는데, 신청인은 2020. 12. 14. F의 상속인들을 피고로 소유권 이전등기 청구의 소를 제기하였고, 법원의 권고로 화해 성립되어 1984. 10. 19. 취득시효가 완성되어 신청인
(각주:취득 당시 소유자인 신청인의 부가 아니라 현재 소유자인 신청인의 명의로 되어 있음)
이 소유권을 취득한 것으로 2022. 2. 25. 소유권 이전등기되었다.
사. 이 민원 저수지에 편입되어 있는 신청인의 소유 토지는 이 민원 토지 외에 같은 리 (이하 생략) 답 (면적 생략)㎡가 있고, 같은 리 (이하 생략) 답 (면적 생략)㎡도 이 민원 토지와 동일하게 부의 사망으로 신청인이 상속받은 토지인데, 신청인은 아래와 같은 과정을 거쳐 피신청인이 같은 리 (이하 생략) 답 (면적 생략)㎡를 무단점용하고 있음을 인정받고 이에 따른 임료에 해당하는 부당이득 반환과 사용료 지급 등을 받게 되었다.
1) 고충민원 (상세 기재 생략)
2) 민사소송 (상세 기재 생략)
3. 판단
가. 관련법령 등
붙임과 같다.
나. 판단내용
1) 이 민원 저수지는 1969년에는 일부 수로만이 있었으나 1974년에 이미 현재와 유사한 상태로 저수지가 축조되어 있음이 항공사진 등을 통해 확인되는 점, 구 「농촌근대화촉진법」이 제정되었던 1970. 1. 12.부터 전국적으로 농업생산기반시설의 설치ㆍ정비가 활발히 시행되었던 점, 이 민원 토지는 1974. 1. 11. 지목이 전에서 유지로 변경되었던 점 등을 고려할 때, 이 민원 저수지가 축조된 시기는 1974년경이었을 것으로 판단되고, 이 민원 저수지는 축조된 이후 위치나 면적 등에 별다른 변화가 없었으므로 피신청인은 1974년경부터 현재까지 이 민원 토지의 대부분을 이 민원 저수지에 편입시켜 사용해 왔다고 판단된다.
2) 이 민원 저수지가 축조되었던 당시를 살펴보면, 신청인 가족들은 거주지를 C시로 이전하던 무렵이어서 이 민원 토지가 이 민원 저수지에 편입된 사실이나 이에 따른 보상 등에 대해 알지 못하였을 가능성이 있고, 이 민원 토지는 소유권 등기가 전혀 되어 있지 않거나 소유자인 신청인의 부 앞으로 소유권 이전등기가 되어 있지 않은 상태였기에 피신청인이 이 민원 토지의 소유자를 확인하여 정상적인 보상 등을 하기는 쉽지 않았을 것으로 보이는데, 피신청인은 이 민원 토지를 이 민원 저수지에 편입시키는 과정에서 필요한 보상 등을 하였다고 입증할 수 있는 아무런 자료도 제출하지 못하고 있고, 이 민원 토지는 이 민원 저수지에 편입된 후에도 전과 다름없이 소유권 등기가 되지 않은 상태로 있거나 1962. 7. 3. F에게 소유권 이전 등기된 상태로 유지되고 있다가 최근이 되어서야 1948. 12. 30.과 1984. 10. 19. 취득하였다는 이유로 신청인 앞으로 소유권 이전등기되었을 뿐인바 이러한 사정 등을 고려할 때, 피신청인이 매수보상 등을 하여 이 민원 토지에 대한 소유권을 취득하였다고 보기는 어렵다고 판단된다.
또한 법원은 어느 사유지가 도로예정지로 편입된 후 주위환경의 변화에 따라 당해 토지가 사실상 일반의 통행로로 사용되고 있는 경우, 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용 승낙을 한 것으로 보려면 그가 당해 토지를 보유하게 된 경위나 보유기간 나머지 토지를 도시계획선에 맞추어 분할매각한 경위나 그 규모, 도로로 사용되는 당해 토지의 위치나 성상, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위환경 등의 여려가지 사정과 아울러 분할매도된 나머지 토지들의 효과적인 사용수익을 위하여 당해 토지가 기여하고 있는 정도 등을 종합적으로 고찰하여 신중하게 판단하여야 한다고 판시(대법원 1994. 5. 13. 선고 93다31412 판결 참조)하고 있는데, 피신청인이 제출하거나 확인할 수 있는 자료 등으로는 신청인이 이 민원 토지를 이 민원 저수지의 부지로 사용하는 것을 승낙하였거나 일반 공중을 위한 용도로 제공하여 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하였다고 보기도 어렵고 판단된다.
그렇다면 피신청인은 신청인 소유의 이 민원 토지 대부분을 법률상 원인없이 이 민원 저수지에 편입시켜 사용하고 있다고 판단되는바 무단점용하여 얻은 부당이득을 반환하고 향후 사용에 대하여는 그 비용을 지급해야 할 것인데, 법원은 타인 소유의 토지를 법률상 원인 없이 점유함으로 인하여 입은 통상의 손해는 특별한 사정이 없는 한 그 점유토지의 임료 상당액이라고 판시하고 있는 점, 「지방재정법」 제82조에 따라 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 금전의 지급을 목적으로 하는 권리는 5년의 소멸시효가 적용되는바 피신청인이 이 민원 토지를 무단사용하여 얻은 부당이득의 반환 범위는 우리 위원회에 이 민원이 제기된 날을 기준으로 5년을 역산하여 기산점을 정하는 것이 타당하다고 판단되는 점 등을 고려하면, 피신청인이 신청인에게 반환하여야 할 부당이득액은 이 민원 토지 중 이 민원 저수지에 편입되어 있는 부분의 임료 상당액 중 신청인이 이 민원을 제기한 날(2022. 4. 20.)로부터 5년 내의 기간에 대한 것으로 하는 것이 타당하다고 판단된다.
그런데 위와 같은 관계는 신청인 소유의 토지로서 이 민원 저수지에 편입되어 있는 같은 리 (이하 생략) 유지 (면적 생략)㎡의 경우와 유사하고, 이미 우리 위원회의 시정권고와 법원의 확정판결을 통해 판단되었던 사실이 있는바 유사한 경우에 대한 신청인의 보상 요구에 대해 특별한 이유도 없이 기존의 입장을 고수하며 거부하고 있는 것은 부당하다고 판단된다.
3) 또한 피신청인은 관할 구역 내의 농지에의 안정적인 농업용수 공급을 위해 이 민원 저수지를 농업생산기반시설로 등록하여 관리하고 있고 향후로도 계속 유지ㆍ관리하여야 할 것으로 보이므로 이 민원 저수지를 안정적으로 유지ㆍ관리하기 위해서는 관리청인 피신청인이 이에 편입되어 있는 토지의 소유권을 취득하는 것이 바람직하다고 보이는바, 피신청인은 이 민원 토지 중 이 민원 저수지에 편입되어 있는 부분을 매수하는 등으로 소유권을 취득할 필요가 있다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 토지 중 피신청인이 이 민원 저수지에 편입시켜 사용하고 있는 부분에 대해 보상을 구하는 신청인의 주장에는 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조에 따라 피신청인에게 시정 권고 및 의견 표명을 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
[붙임] 관련법령 등
○ 지방재정법
제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.
② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.
○ 관련판례
가. 대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결 [부당이득금]
국가나 지방자치단체가 도로법 또는 도시계획법에 의한 수용절차 등 적법한 보상절차를 취하지 아니하고 타인의 토지를 도로로 점유하고 있다면 그 토지소유자와의 사이에서는 법률상 원인 없이 점유 사용하고 있는 것이므로 도로법 등의 적용을 받는 도로인지 여부에 관계없이 국가나 지방자치단체는 그 점유로 인한 부당이득반환의무를 면치 못한다.
나. 대법원 1994. 6. 28 선고 93다51539 판결 [손해배상(기)]
타인 소유의 토지를 법률상 근원 없이 점유함으로 인하여 그 토지소유자가 입은 통상의 손해는 특별한 사정이 없는 한 그 점유토지의 임료상당액이고, 이 사건에 있어서와 같이 그 불법점유의 태양이 지하구조물의 설치, 운용 등과 같이 반영구적으로 계속될 것이라고 예상되는 경우라고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그 손해의 일시배상을 청구하는 것은 허용되지 아니한다 할 것이다.
다. 대법원 1994. 9. 30. 선고 94다32085 판결 [부당이득금]
서울특별시가 타인 소유의 토지들을 도로부지로 점유ㆍ사용하면서도 이에 대한 임료 상당의 부당이득금의 반환을 거부하고 있으며, 그로 인한 계속적, 반복적 이행 의무에 관하여 현재의 이행기 도래분에 대하여 그 이행을 하지 아니하고 있다면, 그 토지들에 개설된 도로의 폐쇄에 의한 지방자치단체의 점유 종료일 또는 그 토지소유자가 토지들에 대한 소유권을 상실하는 날까지의 이행기 도래분에 대하여도 지방자치단체가 그 채무를 자진하여 이행하지 아니할 것이 명백히 예견되므로, 토지소유자로서는 장래에 이행기가 도래할 부당이득금 부분에 대하여도 미리 청구할 필요가 있다.
라. 대법원 1988. 11. 3. 88마850 결정 [이송결정]
토지수용법상 기업자는 토지수용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입게 되는 손실을 수용의 시기까지 보상할 의무가 있고 그 보상금의 지급 또는 공탁을 조건으로 수용의 시기에 그 수용목적물에 대한 권리를 취득하게 되는 것이므로 이러한 보상을 함이 없이 수용목적물에 대한 공사를 시행하여 토지소유자 또는 관계인에게 손해를 입혔다면 이는 불법행위를 구성하는 것으로서 이와 같은 불법행위를 주장하여 손해금의 지급을 구하는 소는 손실보상이라는 용어를 사용하였다고 하여도 민사상의 손해배상청구로 보아야 한다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).