국민권익위원회
의 결
제2020-2소위34-기01호
진출입로 개설 요구 등
의결일: 2020년 9월 21일
주문
피신청인에게 □□□□ 공공주택지구 사업으로 인해 진출입로가 단절된 신청인 소유 토지 경기 (주소 1 생략) 임야 00㎡에 대하여 조경업을 지속할 수 있도록 기존의 진출입로 수준의 도로를 마련하거나 신청인 소유 토지를 매입해 주는 등 피해방지 대책을 수립해 줄 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청취지
피신청인이 □□□□ 공공주택지구 사업(이하 '이 민원 사업’이라 한다)을 추진하는 과정에서 경기 (주소 2 생략) 임야 등 인근 토지를 이 민원 사업에 편입하여 신청인 소유 토지인 (주소 1 생략) 임야 00㎡(이하 '이 민원 토지’라 한다)에 33년 동안 차량 등으로 진출입이 가능했던 통로를 폐쇄하여 이 민원 토지에서 운영하던 조경업 운영이 사실상 불가능하게 되는 등 불이익을 보게 되었으니 대체도로를 개설해 주든지 그게 불가능하다면 이 민원 토지를 매입해 달라.
2. 피신청인의 의견
이 민원 토지와 인근에 있는 (주소 2 생략) 임야에 있는 현재 진입로(이하 '이 민원 도로’라 한다)는 지목상 도로가 아니며 다수의 사람이 이용하는 현황도로가 아닌 이 민원 토지로만 연결되는 통행로이기 때문에 대체도로를 개설할 수 없으며, 이 민원 토지는 환경평가등급이 1등급이어서 이 민원 사업에서 제외된 것으로 신청인 토지 매입 요구도 수용이 곤란하다.
3. 사실관계
가. 이 민원 사업은 「사회통합형 주거사다리 구축을 위한 주거복지 로드맵」상 신혼희망타운 공급지구로서 신혼부부 및 실수요자의 주거안정 및 주거수준 향상 도모를 목적으로 추진하는 사업으로 구체적인 내용은 다음과 같다.
○ 사업개요
- 위 치 : 경기도 (이하 생략)
- 면 적 : 000,000㎡(000천평)
- 세 대 수 : 0,000호(공공주택 0,000호) / 00,000인
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937587" alt="1번째 이미지" ></img>
○ 추진경위 및 향후일정
- 2017. 11. 8. : 공공주택지구 지정 제안
- 2018. 8. 7. : 공공주택지구 지정 고시(국토교통부 고시 제0000-000호)
- 2019. 4. 8. : 공공주택지구 지정 변경(1차) 고시(국토교통부고시제0000-000호)
- 2019. 5. 30. : 지구계획 승인 신청
- 2020. 5. 19. : 공공주택통합심의위원회 심의
- 2020. 6. 30. : 지구계획 승인
- 2020. 10. : 공사착공 / 0000. 0. : 사업준공(예정)
나. 신청인은 이 민원 사업으로 인해 이 민원 도로가 단절되어 신청인의 재산권에 심각한 침해가 있으나 이에 대한 대책없이 이 민원 사업을 추진하는 것은 부당하다며 2020. 4. 29. 우리 위원회에 고충민원을 신청하였다. 이 민원 발생 경위는 다음과 같다.
○ 2019. 12. 5. : 진입도로 개설 민원 (신청인→피신청인)
○ 2019. 12. 23. : 민원회신 (피신청인→신청인)
- 사업추진 전부터 맹지로 타인의 토지를 통하여 출입하여 지구계획수립 시 연결도로 계획은 불가하고 연접한 공원에 보행출입 가능하도록 계획할 예정임
○ 2020. 1. 5. : 사업지구 편입 요청 민원(신청인→피신청인)
○ 2020. 1. 23. : 민원회신(피신청인→신청인)
- 민원필지 대부분이 GB 환경평가등급 2등급지로 「개발제한구역의 조정을 위한 도시ㆍ군관리계획 변경안 수립지침」 등 관련 규정에 따라 지구내 편입이 불가함
○ 2020. 4. 2. : 진입도로 개설 및 환경영향평가 실시 요청 민원(신청인→피신청인)
○ 2020. 4. 10. : 민원회신(피신청인→신청인)
- 연결도로 개설 불가 및 GB 환경평가등급 2등급지로 편입 불가
다. 신청인이 제출한 위성사진(경기도, 성남시 촬영) 등에 따르면, 이 민원 도로는 1987년 이전부터 존재하였고 2004년부터는 일부구간에 포장 등이 이루어졌으며 2012년부터는 현재의 형태가 되었다고 추정된다. 이 민원 도로 및 토지 현황 등은 다음과 같다.
1) 이 민원 도로 및 토지 현황
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937589" alt="2번째 이미지" ></img>
2) 이 민원 관련 위성사진
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937591" alt="3번째 이미지" ></img>
라. 신청인이 제출한 사용계약서에 따르면 이 민원 인근 토지 소유자에게 이 민원 토지 사용 계약을 하면서 도로개설을 인정하는 내용을 포함하고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937593" alt="4번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계법령 등
1) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」[시행 2020. 8. 28.] [법률 제16568호, 2019. 8. 27., 타법개정]
제79조 ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지 외의 토지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 한다. 다만, 그 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있다.
② 공익사업이 시행되는 지역 밖에 있는 토지 등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.
2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 시행규칙 [시행 2019. 7. 1.] [국토교통부령 제633호, 2019. 7. 1., 일부개정]
제59조 “공익사업시행지구밖의 대지(조성된 대지를 말한다)ㆍ건축물ㆍ분묘 또는 농지(계획적으로 조성된 유실수단지 및 죽림단지를 포함한다)가 공익사업의 시행으로 인하여 산지나 하천 등에 둘러싸여 교통이 두절되거나 경작이 불가능하게 된 경우에는 그 소유자의 청구에 의하여 이를 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다. 다만, 그 보상비가 도로 또는 도선시설의 설치비용을 초과하는 경우에는 도로 또는 도선시설을 설치함으로써 보상에 갈음할 수 있다.
3) 「민법」[시행 2018. 2. 1.] [법률 제14965호, 2017. 10. 31., 일부개정]
제219조(주위토지통행권) ① 어느 토지와 공로사이에 그 토지의 용도에 필요한 통로가 없는 경우에 그 토지소유자는 주위의 토지를 통행 또는 통로로 하지 아니하면 공로에 출입할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 때에는 그 주위의 토지를 통행할 수 있고 필요한 경우에는 통로를 개설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여야 한다.
② 전항의 통행권자는 통행지소유자의 손해를 보상하여야 한다.
4) 대법원 판례
대법원은'도로개설당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로’인지 여부는 인접토지의 획지면적, 소유관계, 이용상태 등이나 개설경위, 목적, 주위환경 등에 의하여 객관적으로 판단하여야 하고, '토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로’에는 법률상 소유권을 행사하여 통행을 제한할 수 없는 경우뿐만 아니라 사실상 통행을 제한하는 것이 곤란하다고 보이는 경우도 해당한다고 할 것이나, 적어도 도로로의 이용상황이 고착화되어 당해 토지의 표준적 이용상황으로 원상회복하는 것이 용이하지 않은 상태에 이르러야 할 것이어서 단순히 당해 토지가 불특정 다수인의 통행에 장기간 제공되어 왔고 이를 소유자가 용인하여 왔다는 사정만으로는 사실상의 도로에 해당한다고 할 수 없다고 판시(대법원 2007. 04. 12. 선고 2006두18492 판결 참조)하고 있다.
나. 판단내용
신청인은 이 민원 사업으로 차량 통행이 가능했던 이 민원 도로가 단절되어 피해를 보니 이 민원 토지에 대한 진출입 도로를 개설하거나 이 민원 토지의 매입을 요구하고 있고, 피신청인은 이 민원 도로가 지목상 도로가 아니고 이 민원 토지는 환경평가등급 2등급지역이어서 수용이 곤란하다는 입장이므로 이에 대해 살펴보면,
1) 토지보상법 제79조(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등) 제1항에 따르면 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지(잔여지를 포함한다) 외의 토지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 하고 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있는 점,
2) 대법원 판례(대법원 2007. 04. 12. 선고 2006두18492 판결 참조)에 따르면 '개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로’에 해당하는 지 여부는 도로개설 경위와 목적, 주위환경, 인접토지의 획지 면적, 소유관계 및 이용 상태 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하는데, 이 민원 도로는 위성사진 등에 비추어 볼 때, 33년 전부터 있었고 2필지 이상에 차량 등이 진출입하는 통로로 이용된 것으로 보이는 점,
3) 「민법」 제219조(주위토지통행권)에 따르면 어느 토지와 공로사이에 그 토지의 용도에 필요한 통로가 없는 경우에 그 토지소유자는 주위의 토지를 통행 또는 통로로 하지 아니하면 공로에 출입할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 때에는 그 주위의 토지를 통행할 수 있고 필요한 경우에는 통로를 개설할 수 있는 바, 이 민원 도로는 33년간 이 민원 토지의 진출입로로 쓰였고 사용계약서가 존재하는 등 이 민원 토지에 대한 주위토지통행권이 인정될 가능성이 상당해 보이는 점,
4) 이 민원 도로에 대한 대체도로가 만들어지지 않으면 신청인의 경우는 차량 통행이 불가능하게 되어 차량을 통해 나무를 운반해야만 하는 조경업체의 특성상 신청인이 입게될 피해는 구체적이고 객관적이라고 보이는 점,
위의 상황 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인은 이 민원 사업으로 인해 진출입로가 단절되어 피해를 입은 신청인에 대하여 이 민원 도로 수준의 대체도로를 마련하거나 이 민원 토지를 매입해 주는 등 피해방지 대책을 마련하는 것이 바람직할 것으로 보인다.
5. 결론
그러므로 이 민원 사업으로 인해 기존 진출입로가 없어져서 피해를 보고 있으니 기존 수준의 진출입로 확보 등을 요구하는 신청인의 주장에 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 주문과 같이 의견표명하기로 한다.
피신청인이 □□□□ 공공주택지구 사업(이하 '이 민원 사업’이라 한다)을 추진하는 과정에서 경기 (주소 2 생략) 임야 등 인근 토지를 이 민원 사업에 편입하여 신청인 소유 토지인 (주소 1 생략) 임야 00㎡(이하 '이 민원 토지’라 한다)에 33년 동안 차량 등으로 진출입이 가능했던 통로를 폐쇄하여 이 민원 토지에서 운영하던 조경업 운영이 사실상 불가능하게 되는 등 불이익을 보게 되었으니 대체도로를 개설해 주든지 그게 불가능하다면 이 민원 토지를 매입해 달라.
2. 피신청인의 의견
이 민원 토지와 인근에 있는 (주소 2 생략) 임야에 있는 현재 진입로(이하 '이 민원 도로’라 한다)는 지목상 도로가 아니며 다수의 사람이 이용하는 현황도로가 아닌 이 민원 토지로만 연결되는 통행로이기 때문에 대체도로를 개설할 수 없으며, 이 민원 토지는 환경평가등급이 1등급이어서 이 민원 사업에서 제외된 것으로 신청인 토지 매입 요구도 수용이 곤란하다.
3. 사실관계
가. 이 민원 사업은 「사회통합형 주거사다리 구축을 위한 주거복지 로드맵」상 신혼희망타운 공급지구로서 신혼부부 및 실수요자의 주거안정 및 주거수준 향상 도모를 목적으로 추진하는 사업으로 구체적인 내용은 다음과 같다.
○ 사업개요
- 위 치 : 경기도 (이하 생략)
- 면 적 : 000,000㎡(000천평)
- 세 대 수 : 0,000호(공공주택 0,000호) / 00,000인
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○ 추진경위 및 향후일정
- 2017. 11. 8. : 공공주택지구 지정 제안
- 2018. 8. 7. : 공공주택지구 지정 고시(국토교통부 고시 제0000-000호)
- 2019. 4. 8. : 공공주택지구 지정 변경(1차) 고시(국토교통부고시제0000-000호)
- 2019. 5. 30. : 지구계획 승인 신청
- 2020. 5. 19. : 공공주택통합심의위원회 심의
- 2020. 6. 30. : 지구계획 승인
- 2020. 10. : 공사착공 / 0000. 0. : 사업준공(예정)
나. 신청인은 이 민원 사업으로 인해 이 민원 도로가 단절되어 신청인의 재산권에 심각한 침해가 있으나 이에 대한 대책없이 이 민원 사업을 추진하는 것은 부당하다며 2020. 4. 29. 우리 위원회에 고충민원을 신청하였다. 이 민원 발생 경위는 다음과 같다.
○ 2019. 12. 5. : 진입도로 개설 민원 (신청인→피신청인)
○ 2019. 12. 23. : 민원회신 (피신청인→신청인)
- 사업추진 전부터 맹지로 타인의 토지를 통하여 출입하여 지구계획수립 시 연결도로 계획은 불가하고 연접한 공원에 보행출입 가능하도록 계획할 예정임
○ 2020. 1. 5. : 사업지구 편입 요청 민원(신청인→피신청인)
○ 2020. 1. 23. : 민원회신(피신청인→신청인)
- 민원필지 대부분이 GB 환경평가등급 2등급지로 「개발제한구역의 조정을 위한 도시ㆍ군관리계획 변경안 수립지침」 등 관련 규정에 따라 지구내 편입이 불가함
○ 2020. 4. 2. : 진입도로 개설 및 환경영향평가 실시 요청 민원(신청인→피신청인)
○ 2020. 4. 10. : 민원회신(피신청인→신청인)
- 연결도로 개설 불가 및 GB 환경평가등급 2등급지로 편입 불가
다. 신청인이 제출한 위성사진(경기도, 성남시 촬영) 등에 따르면, 이 민원 도로는 1987년 이전부터 존재하였고 2004년부터는 일부구간에 포장 등이 이루어졌으며 2012년부터는 현재의 형태가 되었다고 추정된다. 이 민원 도로 및 토지 현황 등은 다음과 같다.
1) 이 민원 도로 및 토지 현황
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2) 이 민원 관련 위성사진
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937591" alt="3번째 이미지" ></img>
라. 신청인이 제출한 사용계약서에 따르면 이 민원 인근 토지 소유자에게 이 민원 토지 사용 계약을 하면서 도로개설을 인정하는 내용을 포함하고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937593" alt="4번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계법령 등
1) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」[시행 2020. 8. 28.] [법률 제16568호, 2019. 8. 27., 타법개정]
제79조 ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지 외의 토지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 한다. 다만, 그 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있다.
② 공익사업이 시행되는 지역 밖에 있는 토지 등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.
2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 시행규칙 [시행 2019. 7. 1.] [국토교통부령 제633호, 2019. 7. 1., 일부개정]
제59조 “공익사업시행지구밖의 대지(조성된 대지를 말한다)ㆍ건축물ㆍ분묘 또는 농지(계획적으로 조성된 유실수단지 및 죽림단지를 포함한다)가 공익사업의 시행으로 인하여 산지나 하천 등에 둘러싸여 교통이 두절되거나 경작이 불가능하게 된 경우에는 그 소유자의 청구에 의하여 이를 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다. 다만, 그 보상비가 도로 또는 도선시설의 설치비용을 초과하는 경우에는 도로 또는 도선시설을 설치함으로써 보상에 갈음할 수 있다.
3) 「민법」[시행 2018. 2. 1.] [법률 제14965호, 2017. 10. 31., 일부개정]
제219조(주위토지통행권) ① 어느 토지와 공로사이에 그 토지의 용도에 필요한 통로가 없는 경우에 그 토지소유자는 주위의 토지를 통행 또는 통로로 하지 아니하면 공로에 출입할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 때에는 그 주위의 토지를 통행할 수 있고 필요한 경우에는 통로를 개설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여야 한다.
② 전항의 통행권자는 통행지소유자의 손해를 보상하여야 한다.
4) 대법원 판례
대법원은'도로개설당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로’인지 여부는 인접토지의 획지면적, 소유관계, 이용상태 등이나 개설경위, 목적, 주위환경 등에 의하여 객관적으로 판단하여야 하고, '토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로’에는 법률상 소유권을 행사하여 통행을 제한할 수 없는 경우뿐만 아니라 사실상 통행을 제한하는 것이 곤란하다고 보이는 경우도 해당한다고 할 것이나, 적어도 도로로의 이용상황이 고착화되어 당해 토지의 표준적 이용상황으로 원상회복하는 것이 용이하지 않은 상태에 이르러야 할 것이어서 단순히 당해 토지가 불특정 다수인의 통행에 장기간 제공되어 왔고 이를 소유자가 용인하여 왔다는 사정만으로는 사실상의 도로에 해당한다고 할 수 없다고 판시(대법원 2007. 04. 12. 선고 2006두18492 판결 참조)하고 있다.
나. 판단내용
신청인은 이 민원 사업으로 차량 통행이 가능했던 이 민원 도로가 단절되어 피해를 보니 이 민원 토지에 대한 진출입 도로를 개설하거나 이 민원 토지의 매입을 요구하고 있고, 피신청인은 이 민원 도로가 지목상 도로가 아니고 이 민원 토지는 환경평가등급 2등급지역이어서 수용이 곤란하다는 입장이므로 이에 대해 살펴보면,
1) 토지보상법 제79조(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등) 제1항에 따르면 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지(잔여지를 포함한다) 외의 토지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 하고 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있는 점,
2) 대법원 판례(대법원 2007. 04. 12. 선고 2006두18492 판결 참조)에 따르면 '개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로’에 해당하는 지 여부는 도로개설 경위와 목적, 주위환경, 인접토지의 획지 면적, 소유관계 및 이용 상태 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하는데, 이 민원 도로는 위성사진 등에 비추어 볼 때, 33년 전부터 있었고 2필지 이상에 차량 등이 진출입하는 통로로 이용된 것으로 보이는 점,
3) 「민법」 제219조(주위토지통행권)에 따르면 어느 토지와 공로사이에 그 토지의 용도에 필요한 통로가 없는 경우에 그 토지소유자는 주위의 토지를 통행 또는 통로로 하지 아니하면 공로에 출입할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 때에는 그 주위의 토지를 통행할 수 있고 필요한 경우에는 통로를 개설할 수 있는 바, 이 민원 도로는 33년간 이 민원 토지의 진출입로로 쓰였고 사용계약서가 존재하는 등 이 민원 토지에 대한 주위토지통행권이 인정될 가능성이 상당해 보이는 점,
4) 이 민원 도로에 대한 대체도로가 만들어지지 않으면 신청인의 경우는 차량 통행이 불가능하게 되어 차량을 통해 나무를 운반해야만 하는 조경업체의 특성상 신청인이 입게될 피해는 구체적이고 객관적이라고 보이는 점,
위의 상황 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인은 이 민원 사업으로 인해 진출입로가 단절되어 피해를 입은 신청인에 대하여 이 민원 도로 수준의 대체도로를 마련하거나 이 민원 토지를 매입해 주는 등 피해방지 대책을 마련하는 것이 바람직할 것으로 보인다.
5. 결론
그러므로 이 민원 사업으로 인해 기존 진출입로가 없어져서 피해를 보고 있으니 기존 수준의 진출입로 확보 등을 요구하는 신청인의 주장에 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 주문과 같이 의견표명하기로 한다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).