국민권익위원회
의 결
제2020-2소위20-기02호
조망권 침해에 따른 피해보상 요구
의결일: 2020년 6월 1일
주문
피신청인에게, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제39조에 따라 기반시설조성에 관한 민간공모사업을 시행함에 있어, 주변에 이미 분양받은 토지 소유권자의 사업피해를 최소화 하기 위한 이행계획을 공모지침서에 반영할 수 있도록 관련 제도를 개선할 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청 원인
신청인은 2016. 6.에 피신청인이 분양한 C
(각주:'C’라 함은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 피신청인이 사업시행자로 지정되어 개발 및 실시계획 승인을 받아 E시와 안산시 일원에 조성중인 국가산업단지를 말한다.)
내 상업ㆍ업무용지(0,000㎡/00,000백만원, 이하 '이 민원 토지’라 한다)를 매입해 오피스텔을 설계하면서 바다조망권을 활용해서 기본설계를 하였는데, 피신청인이 2019. 6.에 C D
(각주:'D’ 이라 함은 C의 E시 구간에 있는 ○○○ 형상의 인공섬을 말한다.)
해양레저복합단지 개발사업
(각주:'D 해양레저복합단지 개발사업’이라 함은 C D 일원 및 이와 연계된 토지를 체계적으로 개발(세계최대 인공서핑장 등)하기 위한 사업을 말한다.)
(이하 '이 민원 사업’이라 한다)을 추진하면서 이 민원 토지 인근에 대관람차사업을 계획하였고, 이로 인해 신청인이 건축할 오피스텔의 바다조망권을 일부 침해하여 투자피해를 입었으니, 이를 보상하기 위해 C 지구단위계획 변경을 통해 이 민원 토지에 건축예정인 오피스텔의 층고를 상향 조정(12층→35층)하여 보상해 달라. 아울러 피신청인이 C 지구단위계획 변경 등에 관한 절차에 있어 관련 규정 및 지침을 위반한 사실이 있었는지를 조사해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 토지 인근에 대관람차가 설치됨에 따라 신청인회사가 건축할 오피스텔의 바다조망권을 침해하였다고 볼 수 없고, 특히 피신청인이 대관람차를 설치하는 것이 이 민원 토지의 사업성이 저하되었다고 주장할 만큼의 조망이익이 크게 침해되었다고 보기 어려우며, 더구나 바다조망권은 공유재산으로서 개개인이 독점적ㆍ배타적으로 향유할 권리가 아니다. 아울러 피신청인이 이 민원 사업의 민간사업자 공모 등을 추진하면서「산업입지 및 개발에 관한 법률」 및「택지개발촉진법」,「한국수자원공사 택지개발업무처리지침」,「한국수자원공사 용지공급규정」에 따라 추진하였는바, 이 민원 사업 지구단위계획 변경 등에 관한 절차에 있어 위법한 사실이 존재한다는 신청인의 주장을 수긍할 수 없다.
3. 사실 관계
가. 이 민원의 주요 경과사항은 아래와 같다.
1) 2016. 5. 23. : (피신청인)C 상업ㆍ업무용지 분양공고
2) 2016. 6. 22. : (피신청인↔신청인)분양계약 체결
3) 2017. 7.~ : (신청인→피신청인)오피스텔용지 층고 상향(12층→15층) 요구(방문)
* 사유: 건축비용 과다 소요에 따른 손실 보전
* 피신청인은 층고 상향 불가 입장을 회신
4) 2018. 2. 12. : (피신청인)해양레저 복합단지 개발사업 민간사업자 공모
5) 2018. 5. 29 : (피신청인)우선협상대상자(민간사업자) 선정
6) 2019. 2. 19. : (피신청인)개발계획변경 고시(국토부고시 제0000-00호)
7) 2019. 6. 4. : (피신청인)실시계획변경승인(서울청고시 제0000-000호)
8) 2019. 11. 29. : (신청인)바다조망권 침해에 따른 최고층수(12층) 삭제 민원 제기
9) 2020. 1. 2. : (피신청인)최고층수(12층) 삭제 민원 회신, 층고 상향 불가
10) 2020. 1. 8. : (신청인)고충민원 접수
나. 이 민원 토지의 개요는 아래와 같다.
1) 용도/면적: △△△△-0/0,000㎡
2) 분양가격/수분양자: 00,000백만/♤♤♤♤♤ * A로 명의변경(0000.0)
3) 지구단위계획: 건페율(00%), 용적률(000%), 층(12층 이하)
4) 분양방법: 경쟁입찰
5) 계약일: 0000. 0. 00.
6) 이 민원 토지 건축물 결정도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937659" alt="1번째 이미지" ></img>
6) 이 민원 토지의 지구단위계획 결정조서는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937657" alt="2번째 이미지" ></img>
다. 이 민원 사업의 민간사업자 공모 공고(E시 공고 제0000-000호 /K-water 공동 공고) 주요내역은 아래와 같다.
1) 공급토지/면적/가격: 00 필지/000,000㎡/000,000,000천원
2) 공급방법: 사업자 공모(전체 토지 일괄)
3) 사업추진방식
- K-water는 공급토지를 일괄 유상공급하고, E시는 공공시설 용지를 제공
- 민간사업자는 해양레저시설, 마리나시설을 설치하여 일정기간 동안 운영 후 기부채납하는 조건으로 E시와 사업협약을 체결
- 민간사업자는 사업협약 체결 후, 사업신청시 제출한 토지가격으로 K-water와 토지분양계약을 체결
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937663" alt="3번째 이미지" ></img>
라. 대관람차 예정부지의 실시계획변경승인(서울지방국토관리청고시 제2019-153호) 내역은 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937665" alt="4번째 이미지" ></img>
마. 이 민원 토지(오피스텔3)와 대관람차 설치 예정 토지는 아래와 같다.
1) 용도: 수변상업 0-0, 0-0, 0-0
2) 총 면적: 0,000㎡
3) 지구단위계획: 건페율(00%), 용적률(000%), 층(0층 이하)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937667" alt="5번째 이미지" ></img>
바. 이 민원 토지에 건축 예정인 오피스텔과 그 주변에 설치 예정인 대관람차 조감도는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937669" alt="6번째 이미지" ></img>
사. 신청인은 이 민원 토지 분양계약 체결 이후 ’17년 6월경부터 피신청인을 방문하여 건축설계 과정에서 사업성 저하(지하층공사비 과다 소요), 안전성, 환경오염 등을 이유로 층고 상향(12→15층)을 지속적으로 요구하였으나, 피신청인이 불가입장을 회신하였다. 이후 신청인은 ’19. 11. 피신청인에게 이 민원 사업 실시계획 변경 고시(지구단위계획변경 포함)에 따른 바다조망권 침해를 사유로 층고 상향을 요구하는 민원을 제기하였으나, 피신청인이 불수용 의견을 신청인에게 통지한 사실이 있다.
아. 피신청인은 이 민원 토지 분양 당시 '공고문’에 사업지구 내 토지이용 장애요인, 사업지구 내ㆍ외 입지여건, 개발ㆍ실시계획 변경으로 인한 토지사용 제한 등 '유의사항’에 대하여 신청인에게 아래와 같이 공지하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937671" alt="7번째 이미지" ></img>
자. 이 민원 사업 공모는 토지이용계획의 경미한 변경 내에서 대안제시를 허용하는 조건으로 공고하였고, 그에 대한 내용은 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937673" alt="8번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937675" alt="9번째 이미지" ></img>
차. 이 민원 사업의 민간사업자는 공모지침서에 따라 이 민원 토지 인근의 수변상업 0개 토지(총 0,000㎡)에 당초의 상업시설이 아닌 대관람차를 설치할 수 있도록 피신청인에게 건의하였고, 그 결과 2019. 6. 14.에 실시계획변경이 승인되었으며, 이에 대한 결과는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937677" alt="10번째 이미지" ></img>
타. 신청인에 제출한 이 민원 토지와 대관람차 예상 위치도는 아래와 같다.
신청인은 대관람차와 이 민원 토지 간 이격거리가 69m이고 대관람차의 높이는 80m로 오피스텔 높이를 30m초과 한다고 주장하고 있다.
파. 신청인에 제출한 조망방해 시뮬레이션 결과는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937661" alt="11번째 이미지" ></img>
타. 우리 위원회가 이 민원에 관하여「환경분쟁조정법」제2조에 따른 '환경피해’ 인과관계 성립 여부 확인을 위해 환경부(환경분쟁조정위원회)와 협의한 주요결과는 아래와 같다.
1) 환경피해는 발생하였거나, 발생이 예상되는 조망저해, 인공조명에 의한 빛 공해 등을 원인으로 하는 건강상 ㆍ 재산상 ㆍ 정신상의 피해를 말함
2) 다만, 환경분쟁조정위원회에서는 환경피해 인과관계를 조사의 한계가 있는 미래의 환경피해에 관해서는 분쟁 대상으로 다루고 있지 않음
3) 관련 판례에 따르면, 환경권을 누릴 수 있는 주체는 자연인이며, 법인에게 적용하는 것은 일정의 한계가 있음(사실상 법인에게는 적용되지 않음)
4. 판단
가. 관계 법령 등
▣ 건축법
제61조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한) ① 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조(日照) 등의 확보를 위하여 정북방향(正北方向)의 인접 대지경계선으로부터의 거리에 따라 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공동주택(일반상업지역과 중심상업지역에 건축하는 것은 제외한다)은 채광(採光) 등의 확보를 위하여 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다.
③ 생략
▣ 산업입지 및 개발에 관한 법률
제17조의2(국가산업단지개발실시계획의 변경) 승인을 받은 국가단지실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우로서 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우에는 제17조제1항 및 제2항을 준용한다.
제39조(특수지역개발사업에의 준용) ① 산업과 인구의 합리적 배치나 그 밖에 국가의 특별한 경제적ㆍ사회적 목적 달성을 위하여 포괄적인 계획에 따른 체계적인 개발이 필요한 토지개발사업과 기반시설조성사업(이하 "특수지역개발사업"이라 한다)에 관하여는 제6조, 제7조의4, 제10조, 제12조, 제13조, 제13조의4, 제16조제3항, 제17조, 제17조의2, 제19조의2, 제20조, 제20조의2, 제21조부터 제34조까지, 제36조부터 제38조까지, 제39조의2부터 제39조의11까지, 제39조의14부터 제39조의17까지, 제39조의19부터 제39조의21까지, 제46조의2부터 제46조의4까지, 제47조 및 제50조를 준용한다.
② 특수지역개발사업은 국토교통부장관이 시행한다. 다만, 국토교통부장관이 특수지역개발사업의 효율적 시행을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 공기업 또는「지방공기업법」에 따른 지방공기업을 특수지역개발사업의 시행자(이하 "특수사업시행자"라 한다)로 할 수 있다.
⑤ 제1항에도 불구하고 특수사업시행자는 현상설계(懸賞設計) 등에 따른 창의적 개발안을 받아들일 필요가 있거나 다양한 용도를 수용하기 위한 복합적 개발이 필요한 경우에는 공모를 통하여 선정된 자(이하 "공모당선자"라 한다)에게 토지를 공급할 수 있다. 이 경우 특수사업시행자는 공모당선자에게 원형지(조성하지 아니한 상태의 토지를 말한다. 이하 같다)를 공급하여 개발하게 할 수 있다.
제42조의3(개발토지?시설 등의 공급방법 및 처분절차 등)
⑥ 산업시설용지 외의 용도로 공급하는 용지의 공급방법에 관하여는「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제1항부터 제7항까지의 규정을 준용한다.
▣ 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령
제21조의2(중요 사항의 변경) ① 법 제17조의2에서 "대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 말한다.
1. 사업시행자의 주소를 변경하는 경우
2. 법인인 사업시행자의 명칭 또는 대표자를 변경하는 경우
3. 사업시행지역의 변동이 없는 범위에서 착오 등에 따른 면적을 정정하는 경우
4. 사업시행면적을 초과하지 아니하는 범위에서 사업을 분할하여 시행하기 위하여 그 면적을 변경하는 경우
5. 총사업비 범위에서 연차별 투자계획을 변경하는 경우
6. 토지이용계획의 변경을 수반하지 아니하는 범위에서 존치하려는 기존의 공장이나 건축물 등의 명세를 변경하는 경우
② 사업시행자는 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 변경하였으면 국토교통부장관에게 그 변경사실을 알려야한다.
▣ 택지개발촉진법
제13조의2(택지의 공급방법 등)
⑤ 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다.
7. 도시의 바람직한 발전을 위하여 특별설계(현상설계 등에 의하여 창의적인 개발안을 받아들일 필요가 있거나 다양한 용도를 수용하기 위한 복합적 개발이 필요한 경우 등에 실시하는 설계를 말한다)를 통한 개발이 필요하여 국토교통부장관이 정하는 절차와 방법에 따라 선정된 자에게 택지를 공급하는 경우
▣ 지구단위계획수립지침(국토교통부훈령 제1131호)
3-15-1. 특별계획구역이란 지구단위계획구역중에서 현상설계 등에 의하여 창의적 개발안을 받아들일 필요가 있거나 계획의 수립 및 실현에 상당한 기간이 걸릴 것으로 예상되어 충분한 시간을 가질 필요가 있을 때에 별도의 개발안을 만들어 지구단위계획으로 수용 결정하는 구역을 말한다.
3-15-2. 특별계획구역 지정대상은 다음과 같다.
(4) 지구단위계획구역안의 일정지역에 대하여 우수한 설계안을 반영하기 위하여 현상설계 등을 하고자 하는 경우
▣ E시 해양레저산업 육성 및 지원에 관한 조례
제3조(종합계획 수립) ① 시장은 해양레저산업 육성을 위하여 다음 각 호의 사항을 포함한 해양레저산업 육성 종합계획(이하 “종합계획”이라 한다)을 수립할 수 있다.
1. 해양레저산업 중장기 정책방향에 관한 사항
2. 연도별 해양레저산업 육성계획
3. E시 마리나 개발계획
4. 그 밖에 해양레저산업 육성을 위하여 필요하다고 인정하는 사항
제4조(도 계획과의 연계) ① 시장은 제3조에 따른 종합계획을 수립ㆍ변경하였을 때에는 경기도지사(이하 “도지사”라 한다)에게 그 내용을 통보하여야 한다.
제16조(해양산업관련 단지조성 등) 시장은 해양레저산업의 핵심기술연구, 전시관, 수상레저기구 관련업체 등의 입주를 위하여 해양산업 단지를 조성할 수 있다.
▣ 한국수자원공사 택지개발업무처리지침
제26조(특별설계개발시행자에 대한 택지공급)
① 사업시행자가 영 제13조의2제5항제7호에 따라 창의적이거나 복합적인 개발을 위하여 택지를 공급 받을 자(이하 “특별설계개발시행자”라 하고, 설립예정법인을 포함한다)를 공모하는 경우에는 다음 각 호에 따른다.
1. 공모는 일간신문에 1회 이상, 응모기간은 90일 이상으로 공고하여야 한다.
2. 사업시행자는 분야별 전문가로 구성된 선정심의위원회를 구성하여 평가를 거쳐야 한다.
3. 기타 평가기준, 협약서 체결 등에 필요한 사항을 정하여야 한다.
② 사업시행자가 특별설계개발시행자에게 택지를 공급할 때에는 건전한 도시발전 및지역 균형 개발 등을 고려하여 적정하게 공급하여야 한다. 다만, 상업지역에 공급하는 택지면적은 당해지구 상업지역(영 제13조의2제5항제2호에 따른 일반인에게분양할 수 없는 공공시설용지 제외)의 100분의 50을 초과할 수 없다.
▣ 한국수자원공사 용지공급규정
제16조(공모에 의한 분양)
① 분양촉진 등을 위하여 특별설계(현상설계 등에 의하여 창의적인 개발안을 받아들일 필요가 있거나 다양한 용도를 수용하기 위한 복합적 개발이 필요한 경우 등에 실시하는 설계를 말한다)를 통한 개발이 필요한 경우 사업자 공모의 방법으로 해당 용지를 분양할 수 있다.
▣ 대법원 2007. 6. 14. 선고, 2005다72058 판결
2. 조망방해로 인한 손해배상청구에 대하여
어느 토지나 건물의 소유자가 종전부터 향유하고 있던 경관이나 조망이 그에게 하나의 생활이익으로서의 가치를 가지고 있다고 객관적으로 인정된다면 법적인 보호의 대상이 될 수 있는 것인바, 이와 같은 조망이익은 원칙적으로 특정의 장소가 그 장소로부터 외부를 조망함에 있어 특별한 가치를 가지고 있고, 그와 같은 조망이익의 향유를 하나의 중요한 목적으로 하여 그 장소에 건물이 건축된 경우와 같이 당해 건물의 소유자나 점유자가 그 건물로부터 향유하는 조망이익이 사회통념상 독자의 이익으로 승인되어야 할 정도로 중요성을 갖는다고 인정되는 경우에 비로소 법적인 보호의 대상이 되는 것이라고 할 것이고, 그와 같은 정도에 이르지 못하는 조망이익의 경우에는 특별한 사정이 없는 한 법적인 보호의 대상이 될 수 없다(대법원 2004. 9. 13. 선고 2003다64602 판결 등 참조).
그런데 기록에 의하면, 원고가 피고의 오피스텔이 건축되기 이전에 원고의 주택 전면에 위치한 야산이나 남산공원에 대한 조망이익을 누리고 있었음을 인정할 수 있으나, 기록에 비추어 볼 때 위 야산이나 남산공원에 대한 조망권이 그 자체로 자연적, 문화적으로 중요한 가치를 지니고 있다고 보기 어려울 뿐 아니라, 설령 위 야산이나 남산공원에 대한 조망권이 그러한 가치를 지니고 있다고 할지라도, 원고의 주택은 주거용일 뿐 경승지나 휴양지에 위치한 영업용 건물이나 휴양시설과 같이 특별히 조망이익의 향유를 목적으로 건축되고 그 경관이나 조망이 객관적으로 중요한 의미를 지니고 있는 등의 장소적 특수성을 가지고 있음을 인정할 수 없으므로, 원고의 주택이 위 야산이나 남산공원에 대한 조망이라는 관점에서 특별히 독립된 가치를 갖고 있다거나 원고에 의한 조망이익의 향수가 사회통념상 독자의 이익으로 승인되어야 할 정도로 중요성을 갖는다고 객관적으로 인정하기는 어렵다. 그렇다면 원고가 종전에 향유하던 조망이익을 특별히 법적인 보호의 가치가 있는 것이라고 할 수 없으므로, 이 부분 원고의 청구를 기각한 원심의 조치는 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 위법이 있다고 볼 수 없다.
▣ 대법원 2004. 9. 13. 선고 2003다64602 판결
그리고 조망이익이 법적인 보호의 대상이 되는 경우에 이를 침해하는 행위가 사법상 위법한 가해행위로 평가되기 위해서는 조망이익의 침해 정도가 사회통념상 일반적으로 인용하는 수인한도를 넘어야 하고, 그 수인한도를 넘었는지 여부는 조망의 대상이 되는 경관의 내용과 피해건물이 입지하고 있는 지역에 있어서 건조물의 전체적 상황 등의 사정을 포함한 넓은 의미에서의 지역성, 피해건물의 위치 및 구조와 조망상황, 특히 조망과의 관계에서의 건물의 건축ㆍ사용목적 등 피해건물의 상황, 주관적 성격이 강한 것인지 여부와 여관ㆍ식당 등의 영업과 같이 경제적 이익과 밀접하게 결부되어 있는지 여부 등 당해 조망이익의 내용, 가해건물의 위치 및 구조와 조망방해의 상황 및 건축ㆍ사용목적 등 가해건물의 상황, 가해건물 건축의 경위, 조망방해를 회피할 수 있는 가능성의 유무, 조망방해에 관하여 가해자측이 해의(害意)를 가졌는지의 유무, 조망이익이 피해이익으로서 보호가 필요한 정도 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
나. 판단내용
1) 먼저, 피신청인이 C 지구단위계획 변경에 따라 대관람차를 이 민원 토지 인근에 설치함으로 인해 신청인이 축조 예정인 오피스텔의 조망이익이 침해되어 투자손실이 발생하였다는 신청인의 주장에 관하여 살펴보면,
가)「건축법」에 따르면 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조 ㆍ 채광 등의 확보를 위해 건축물의 높이를 제한하고 있지만, '일반상업지역’과 '중심상업지역’에서 건축하는 것은 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이를 제한하는 것을 제외하고 있고, 특히 조망권에 대하여는 법률적으로 명확한 정의가 확립되어 있지 않은 점,
나) 대법원은“일반적으로 어느 토지나 건물의 소유자가 종전부터 향유하고 있던 경관이나 조망이 하나의 생활이익으로서의 가치를 지닌다고 객관적으로 인정된다면 법적인 보호의 대상이 될 수 있지만, 그와 같은 조망이익을 침해하는 행위가 사법상 위법한 가해행위로 평가되기 위해서는 조망이익의 침해 정도가 사회통념상 일반적으로 인용하는 수인한도를 넘어야 하고 그 수인한도를 넘었는지의 여부는 당해 조망이익 내용, 가해건축물의 위치 및 구조와 조망방해의 상황 및 건축 ㆍ 사용목적 등 가해건축물의 상황, 가해건축물의 건축 경위, 조망방해를 회피할 수 있는 가능성의 유무, 조망이익이 피해이익으로서 보호가 필요한 정도 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다”라고 판시하고 있는 점,
다) 따라서 이 민원 토지에 축조 예정인 오피스텔의 조망방해로 인한 투자손실을 객관적으로 산정하기 위해서는 가해건축물의 위치 및 구조, 조망방해 상황, 조망방해를 회피할 수 있는 가능성 유무 등을 종합적으로 고려하고 있고, 이 민원토지에 축조 예정인 오피스텔은 기본설계 단계로서 향후에 그 건축물의 설계변경의 가능성이 있어 보이며, 특히 가해건축물인 대관람차의 위치 및 구조가 확정되지 않음으로 인해 조망방해에 관해 객관적인이고 수치화적인 인과관계를 명확하게 파악하는데 현실적 한계가 노정되어 있는 점,
라) 우리 위원회가 이 민원 토지의 조망저해, 인공조명에 의한 빛 공해 등이 '환경피해’로 인정할 수 있는지에 관하여 환경부(환경분쟁조정위원회)와 협의를 진행한 결과, 피해 및 가해 건축물이 완성되지 않은 상태에서 미래에 발생이 예상되는 환경피해에 관해서는 명확한 피해사실 및 그에 대한 인과관계를 파악하는 것이 매우 어려워서 사실상 환경분쟁으로 다루고 있지 않은 점,
마) 신청인이 주장하는 조망이익이 법적인 보호가치 있다고 인정받기 위해서는 그 조망이익이 객관적으로 중요한 의미 및 장소적 특수성을 가지고 있고, 사회통념상의 독자의 이익으로 승인되어야 할 정도로 중요성 갖는다고 인정되는 경우에 비로소 법적인 보호대상이 될 수 있을 것인데, 피해건축물인 오피스텔과 가해건축물인 대관람차가 완공되지 않은 상황에서 이를 입증하기가 어려위 보이는 점,
위와 같은 사정을 고려할 때, 조망이익 침해에 따른 투자손실 피해에 관하여는 피해건축물인 오피스텔과 가해건축물인 대관람차가 완공된 이후에 가해건축물의 위치 및 구조와 조망방해의 상황, 수치적인 인과관계를 토대로 산출한 객관적 사실관계에 기초하여 살펴보는 것이 바람직하다고 판단된다.
2) 다음으로, 피신청인이 C 지구단위계획 변경절차에 관하여 해당 규정 및 지침 위반한 사실이 있었는지를 조사해 달라는 신청인의 주장에 관하여 살펴보면,
「산업입지 및 개발에 관한 법률」제39조(특수지역개발사업에의 준용),「택지개발촉진법 시행령」제13조의2(택지의 공급방법 등)에 따르면 민간의 창의적인 개발안을 받아들이거나 다양한 용도를 수용하여 복합개발이 필요한 경우 사업자공모를 통하여 공모당선자에게 토지를 공급할 수 있도록 규정하고 있고, 피신청인과 E시는 이에 근거하여 C D 일원에 민간의 창의적인 개발(안)을 받아들여 지역경제 활성화에 기여하고자,「C 해양레저 복합단지 개발사업」사업자공모를 공동으로 시행하였으며, 이 민원 사업 민간사업자는 사업 공모지침서에 의거 '인공서핑’과 함께 수변상업용지에D 일원을 특화하고자 '대관람차’ 등을 제안한 사업계획서를 피신청인에게 제출하였고, 이 민원 사업 공모지침서에서 정한 바에 따라 '인공서핑’과 '대관람차’ 등을 제안한 사업계획서에 대하여 피신청인과 E시 공동심사를 통해 확정하였으며, 이에 대하여 2019. 2. 19.에 개발계획변경고시(국토교통부고시 제2019-79호), 2019. 6. 4.에 실시계획변경승인(서울지방국토관리청고시 제2019-153호)을 받았으므로 피신청인이 C 지구단위계획 변경절차를 진행하면서 관련 규정 및 지침을 위반하였다고 인정할 만한 사실이 드러나 보이지는 않는다.
3) 다만, 신청인의 주장과 관련하여 다음과 같은 사실을 고려할 필요가 있다.
가) 신청인은 2016. 6. 22.에 이 민원 토지를 피신청인으로부터 매입하였고, 당시의 지구단위계획상으로는 이 민원 토지의 바다조망은 완전하게 확보되어 있었으며, 그것이 이 민원 토지에 축조할 오피스텔의 사업성과 중요한 개연성이 있을 것으로 충분히 헤아릴 수 있고, 이로 인한 이 민원 토지의 사업성 저하를 미루어 짐작할 수 있음에도 피신청인이 이를 전혀 고려하지 않고 2019. 6. 4.에 지구단위계획 변경한 점,
나) 더욱이 이 민원 사업 공모지침서 제8조 제9항은'사업대상 주변 일부 필지는 분양을 완료하여 현재 건물 신축이 가능한 상태이므로 사업시행피해를 최소화 하도록 노력하여야 하고, 조성을 우선적으로 마무리 하여 이용에 지장이 없도록 하여야 한다’라고 피신청인의 신의성실의무를 기재하고 있는 점,
다) 신청인에게 있어 이 민원 토지의 바다조망권은 오피스텔의 사업성에 중요한 요소로 작용할 여지가 크고, 그것이 피신청인의 지구단위계획 변경으로 이 민원 토지의 사업성 저하 가능성이 있어 보인다면, 신청인과 피신청인간에 상호 의견수렴, 협의 절차 등을 통해 예상되는 문제점을 최소화하기 위한 협의가 필요할 것인데, 피신청인이 이를 이행하지 않은 점,
라) 신청인이 조망저해로 오피스텔의 사업성이 저하될 수 있다며 이에 대한 피해를 보상해 달라는 요구에 대하여 피신청인은 이 민원 토지를 분양하면서 당시'공고문’에 이 민원 토지가 조성사업이 완료된 상태에서 공급하는 것이 아니므로 조성사업 과정 중에 개발계획 및 실시계획 등 인ㆍ허가 내용이 변경될 수 있고, 이에 따라 분양토지(주변토지 포함)의 토지이용계획, 기반시설이용 등이 연기되거나 제한될 수 있으며, 이로 인한 변경내용에 대하여 매수인(신청인)은 이의를 제기할 수 없다고 공고하였으므로 이 민원 사업시행에 따라 이 민원 토지 바다 조망방향 약 75m 전방에 대관람차를 설치하는 것이 이 민원 토지에 축조 예정인 오피스텔의 사업성 저하와 무관하다며 피해 최소화를 위한 노력 없이 소극적으로 대응하고 있는 점,
마) 위'3. 사실관계’,'차’에서 기재한 바와 같이 피신청인이 대관람차 설치에 관한 지구단위계획을 변경하는 세부절차를 보면, 단순히 최고층수 변경에 대한 문구 추가만으로 지구단위계획을 변경하였고, 이는 이미 분양을 받은 주변 토지에 대한 파급성, 피해발생 여지 등에 대한 면밀한 사전검토 없이 단순 문구만을 추가하고, 형식적 심사를 거쳐 C 지구단위계획을 변경하는 등 이 민원 사업시행으로 인한 주변 피해를 사전에 고려하지 않은 점,
위와 같은 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 피신청인이 C 지구단위계획을 변경하면서 이 민원 사업 대상 토지의 주변 필지를 이미 분양받은 신청인에게 이 민원 사업 공모지침서 제8조 제9항에 따라 사업시행 피해를 최소화하도록 노력하여야 함에도 불구하고 이를 성실하게 이행하지 않은 것으로 보인다.
4) 따라서, 피신청인이「산업입지 및 개발에 관한 법률」제39조에 따라 민간 사업자의 창의적인 개발계획을 수용하여 기반시설조성사업을 시행할 때에는 주변에 이미 분양받은 토지 소유권자의 사업피해를 최소화 할 수 있도록 하는 구체적 이행계획이 포함된 공모지침서를 마련하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 피신청인이 지구단위계획을 변경에 따라 기반시설조성사업을 시행하면서 주변에 이미 분양받은 토지 소유권자의 사업피해를 최소화 할 수 있도록 하는 제도적 장치를 마련하는 것이 필요하다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조에 따라 제도개선 의견표명 하기로 하여 주문같이 의결한다.
신청인은 2016. 6.에 피신청인이 분양한 C
(각주:'C’라 함은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 피신청인이 사업시행자로 지정되어 개발 및 실시계획 승인을 받아 E시와 안산시 일원에 조성중인 국가산업단지를 말한다.)
내 상업ㆍ업무용지(0,000㎡/00,000백만원, 이하 '이 민원 토지’라 한다)를 매입해 오피스텔을 설계하면서 바다조망권을 활용해서 기본설계를 하였는데, 피신청인이 2019. 6.에 C D
(각주:'D’ 이라 함은 C의 E시 구간에 있는 ○○○ 형상의 인공섬을 말한다.)
해양레저복합단지 개발사업
(각주:'D 해양레저복합단지 개발사업’이라 함은 C D 일원 및 이와 연계된 토지를 체계적으로 개발(세계최대 인공서핑장 등)하기 위한 사업을 말한다.)
(이하 '이 민원 사업’이라 한다)을 추진하면서 이 민원 토지 인근에 대관람차사업을 계획하였고, 이로 인해 신청인이 건축할 오피스텔의 바다조망권을 일부 침해하여 투자피해를 입었으니, 이를 보상하기 위해 C 지구단위계획 변경을 통해 이 민원 토지에 건축예정인 오피스텔의 층고를 상향 조정(12층→35층)하여 보상해 달라. 아울러 피신청인이 C 지구단위계획 변경 등에 관한 절차에 있어 관련 규정 및 지침을 위반한 사실이 있었는지를 조사해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 토지 인근에 대관람차가 설치됨에 따라 신청인회사가 건축할 오피스텔의 바다조망권을 침해하였다고 볼 수 없고, 특히 피신청인이 대관람차를 설치하는 것이 이 민원 토지의 사업성이 저하되었다고 주장할 만큼의 조망이익이 크게 침해되었다고 보기 어려우며, 더구나 바다조망권은 공유재산으로서 개개인이 독점적ㆍ배타적으로 향유할 권리가 아니다. 아울러 피신청인이 이 민원 사업의 민간사업자 공모 등을 추진하면서「산업입지 및 개발에 관한 법률」 및「택지개발촉진법」,「한국수자원공사 택지개발업무처리지침」,「한국수자원공사 용지공급규정」에 따라 추진하였는바, 이 민원 사업 지구단위계획 변경 등에 관한 절차에 있어 위법한 사실이 존재한다는 신청인의 주장을 수긍할 수 없다.
3. 사실 관계
가. 이 민원의 주요 경과사항은 아래와 같다.
1) 2016. 5. 23. : (피신청인)C 상업ㆍ업무용지 분양공고
2) 2016. 6. 22. : (피신청인↔신청인)분양계약 체결
3) 2017. 7.~ : (신청인→피신청인)오피스텔용지 층고 상향(12층→15층) 요구(방문)
* 사유: 건축비용 과다 소요에 따른 손실 보전
* 피신청인은 층고 상향 불가 입장을 회신
4) 2018. 2. 12. : (피신청인)해양레저 복합단지 개발사업 민간사업자 공모
5) 2018. 5. 29 : (피신청인)우선협상대상자(민간사업자) 선정
6) 2019. 2. 19. : (피신청인)개발계획변경 고시(국토부고시 제0000-00호)
7) 2019. 6. 4. : (피신청인)실시계획변경승인(서울청고시 제0000-000호)
8) 2019. 11. 29. : (신청인)바다조망권 침해에 따른 최고층수(12층) 삭제 민원 제기
9) 2020. 1. 2. : (피신청인)최고층수(12층) 삭제 민원 회신, 층고 상향 불가
10) 2020. 1. 8. : (신청인)고충민원 접수
나. 이 민원 토지의 개요는 아래와 같다.
1) 용도/면적: △△△△-0/0,000㎡
2) 분양가격/수분양자: 00,000백만/♤♤♤♤♤ * A로 명의변경(0000.0)
3) 지구단위계획: 건페율(00%), 용적률(000%), 층(12층 이하)
4) 분양방법: 경쟁입찰
5) 계약일: 0000. 0. 00.
6) 이 민원 토지 건축물 결정도
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937659" alt="1번째 이미지" ></img>
6) 이 민원 토지의 지구단위계획 결정조서는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937657" alt="2번째 이미지" ></img>
다. 이 민원 사업의 민간사업자 공모 공고(E시 공고 제0000-000호 /K-water 공동 공고) 주요내역은 아래와 같다.
1) 공급토지/면적/가격: 00 필지/000,000㎡/000,000,000천원
2) 공급방법: 사업자 공모(전체 토지 일괄)
3) 사업추진방식
- K-water는 공급토지를 일괄 유상공급하고, E시는 공공시설 용지를 제공
- 민간사업자는 해양레저시설, 마리나시설을 설치하여 일정기간 동안 운영 후 기부채납하는 조건으로 E시와 사업협약을 체결
- 민간사업자는 사업협약 체결 후, 사업신청시 제출한 토지가격으로 K-water와 토지분양계약을 체결
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937663" alt="3번째 이미지" ></img>
라. 대관람차 예정부지의 실시계획변경승인(서울지방국토관리청고시 제2019-153호) 내역은 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937665" alt="4번째 이미지" ></img>
마. 이 민원 토지(오피스텔3)와 대관람차 설치 예정 토지는 아래와 같다.
1) 용도: 수변상업 0-0, 0-0, 0-0
2) 총 면적: 0,000㎡
3) 지구단위계획: 건페율(00%), 용적률(000%), 층(0층 이하)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937667" alt="5번째 이미지" ></img>
바. 이 민원 토지에 건축 예정인 오피스텔과 그 주변에 설치 예정인 대관람차 조감도는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937669" alt="6번째 이미지" ></img>
사. 신청인은 이 민원 토지 분양계약 체결 이후 ’17년 6월경부터 피신청인을 방문하여 건축설계 과정에서 사업성 저하(지하층공사비 과다 소요), 안전성, 환경오염 등을 이유로 층고 상향(12→15층)을 지속적으로 요구하였으나, 피신청인이 불가입장을 회신하였다. 이후 신청인은 ’19. 11. 피신청인에게 이 민원 사업 실시계획 변경 고시(지구단위계획변경 포함)에 따른 바다조망권 침해를 사유로 층고 상향을 요구하는 민원을 제기하였으나, 피신청인이 불수용 의견을 신청인에게 통지한 사실이 있다.
아. 피신청인은 이 민원 토지 분양 당시 '공고문’에 사업지구 내 토지이용 장애요인, 사업지구 내ㆍ외 입지여건, 개발ㆍ실시계획 변경으로 인한 토지사용 제한 등 '유의사항’에 대하여 신청인에게 아래와 같이 공지하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937671" alt="7번째 이미지" ></img>
자. 이 민원 사업 공모는 토지이용계획의 경미한 변경 내에서 대안제시를 허용하는 조건으로 공고하였고, 그에 대한 내용은 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937673" alt="8번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937675" alt="9번째 이미지" ></img>
차. 이 민원 사업의 민간사업자는 공모지침서에 따라 이 민원 토지 인근의 수변상업 0개 토지(총 0,000㎡)에 당초의 상업시설이 아닌 대관람차를 설치할 수 있도록 피신청인에게 건의하였고, 그 결과 2019. 6. 14.에 실시계획변경이 승인되었으며, 이에 대한 결과는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937677" alt="10번째 이미지" ></img>
타. 신청인에 제출한 이 민원 토지와 대관람차 예상 위치도는 아래와 같다.
신청인은 대관람차와 이 민원 토지 간 이격거리가 69m이고 대관람차의 높이는 80m로 오피스텔 높이를 30m초과 한다고 주장하고 있다.
파. 신청인에 제출한 조망방해 시뮬레이션 결과는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=131937661" alt="11번째 이미지" ></img>
타. 우리 위원회가 이 민원에 관하여「환경분쟁조정법」제2조에 따른 '환경피해’ 인과관계 성립 여부 확인을 위해 환경부(환경분쟁조정위원회)와 협의한 주요결과는 아래와 같다.
1) 환경피해는 발생하였거나, 발생이 예상되는 조망저해, 인공조명에 의한 빛 공해 등을 원인으로 하는 건강상 ㆍ 재산상 ㆍ 정신상의 피해를 말함
2) 다만, 환경분쟁조정위원회에서는 환경피해 인과관계를 조사의 한계가 있는 미래의 환경피해에 관해서는 분쟁 대상으로 다루고 있지 않음
3) 관련 판례에 따르면, 환경권을 누릴 수 있는 주체는 자연인이며, 법인에게 적용하는 것은 일정의 한계가 있음(사실상 법인에게는 적용되지 않음)
4. 판단
가. 관계 법령 등
▣ 건축법
제61조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한) ① 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조(日照) 등의 확보를 위하여 정북방향(正北方向)의 인접 대지경계선으로부터의 거리에 따라 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공동주택(일반상업지역과 중심상업지역에 건축하는 것은 제외한다)은 채광(採光) 등의 확보를 위하여 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다.
③ 생략
▣ 산업입지 및 개발에 관한 법률
제17조의2(국가산업단지개발실시계획의 변경) 승인을 받은 국가단지실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우로서 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우에는 제17조제1항 및 제2항을 준용한다.
제39조(특수지역개발사업에의 준용) ① 산업과 인구의 합리적 배치나 그 밖에 국가의 특별한 경제적ㆍ사회적 목적 달성을 위하여 포괄적인 계획에 따른 체계적인 개발이 필요한 토지개발사업과 기반시설조성사업(이하 "특수지역개발사업"이라 한다)에 관하여는 제6조, 제7조의4, 제10조, 제12조, 제13조, 제13조의4, 제16조제3항, 제17조, 제17조의2, 제19조의2, 제20조, 제20조의2, 제21조부터 제34조까지, 제36조부터 제38조까지, 제39조의2부터 제39조의11까지, 제39조의14부터 제39조의17까지, 제39조의19부터 제39조의21까지, 제46조의2부터 제46조의4까지, 제47조 및 제50조를 준용한다.
② 특수지역개발사업은 국토교통부장관이 시행한다. 다만, 국토교통부장관이 특수지역개발사업의 효율적 시행을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 공기업 또는「지방공기업법」에 따른 지방공기업을 특수지역개발사업의 시행자(이하 "특수사업시행자"라 한다)로 할 수 있다.
⑤ 제1항에도 불구하고 특수사업시행자는 현상설계(懸賞設計) 등에 따른 창의적 개발안을 받아들일 필요가 있거나 다양한 용도를 수용하기 위한 복합적 개발이 필요한 경우에는 공모를 통하여 선정된 자(이하 "공모당선자"라 한다)에게 토지를 공급할 수 있다. 이 경우 특수사업시행자는 공모당선자에게 원형지(조성하지 아니한 상태의 토지를 말한다. 이하 같다)를 공급하여 개발하게 할 수 있다.
제42조의3(개발토지?시설 등의 공급방법 및 처분절차 등)
⑥ 산업시설용지 외의 용도로 공급하는 용지의 공급방법에 관하여는「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제1항부터 제7항까지의 규정을 준용한다.
▣ 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령
제21조의2(중요 사항의 변경) ① 법 제17조의2에서 "대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 말한다.
1. 사업시행자의 주소를 변경하는 경우
2. 법인인 사업시행자의 명칭 또는 대표자를 변경하는 경우
3. 사업시행지역의 변동이 없는 범위에서 착오 등에 따른 면적을 정정하는 경우
4. 사업시행면적을 초과하지 아니하는 범위에서 사업을 분할하여 시행하기 위하여 그 면적을 변경하는 경우
5. 총사업비 범위에서 연차별 투자계획을 변경하는 경우
6. 토지이용계획의 변경을 수반하지 아니하는 범위에서 존치하려는 기존의 공장이나 건축물 등의 명세를 변경하는 경우
② 사업시행자는 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 변경하였으면 국토교통부장관에게 그 변경사실을 알려야한다.
▣ 택지개발촉진법
제13조의2(택지의 공급방법 등)
⑤ 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다.
7. 도시의 바람직한 발전을 위하여 특별설계(현상설계 등에 의하여 창의적인 개발안을 받아들일 필요가 있거나 다양한 용도를 수용하기 위한 복합적 개발이 필요한 경우 등에 실시하는 설계를 말한다)를 통한 개발이 필요하여 국토교통부장관이 정하는 절차와 방법에 따라 선정된 자에게 택지를 공급하는 경우
▣ 지구단위계획수립지침(국토교통부훈령 제1131호)
3-15-1. 특별계획구역이란 지구단위계획구역중에서 현상설계 등에 의하여 창의적 개발안을 받아들일 필요가 있거나 계획의 수립 및 실현에 상당한 기간이 걸릴 것으로 예상되어 충분한 시간을 가질 필요가 있을 때에 별도의 개발안을 만들어 지구단위계획으로 수용 결정하는 구역을 말한다.
3-15-2. 특별계획구역 지정대상은 다음과 같다.
(4) 지구단위계획구역안의 일정지역에 대하여 우수한 설계안을 반영하기 위하여 현상설계 등을 하고자 하는 경우
▣ E시 해양레저산업 육성 및 지원에 관한 조례
제3조(종합계획 수립) ① 시장은 해양레저산업 육성을 위하여 다음 각 호의 사항을 포함한 해양레저산업 육성 종합계획(이하 “종합계획”이라 한다)을 수립할 수 있다.
1. 해양레저산업 중장기 정책방향에 관한 사항
2. 연도별 해양레저산업 육성계획
3. E시 마리나 개발계획
4. 그 밖에 해양레저산업 육성을 위하여 필요하다고 인정하는 사항
제4조(도 계획과의 연계) ① 시장은 제3조에 따른 종합계획을 수립ㆍ변경하였을 때에는 경기도지사(이하 “도지사”라 한다)에게 그 내용을 통보하여야 한다.
제16조(해양산업관련 단지조성 등) 시장은 해양레저산업의 핵심기술연구, 전시관, 수상레저기구 관련업체 등의 입주를 위하여 해양산업 단지를 조성할 수 있다.
▣ 한국수자원공사 택지개발업무처리지침
제26조(특별설계개발시행자에 대한 택지공급)
① 사업시행자가 영 제13조의2제5항제7호에 따라 창의적이거나 복합적인 개발을 위하여 택지를 공급 받을 자(이하 “특별설계개발시행자”라 하고, 설립예정법인을 포함한다)를 공모하는 경우에는 다음 각 호에 따른다.
1. 공모는 일간신문에 1회 이상, 응모기간은 90일 이상으로 공고하여야 한다.
2. 사업시행자는 분야별 전문가로 구성된 선정심의위원회를 구성하여 평가를 거쳐야 한다.
3. 기타 평가기준, 협약서 체결 등에 필요한 사항을 정하여야 한다.
② 사업시행자가 특별설계개발시행자에게 택지를 공급할 때에는 건전한 도시발전 및지역 균형 개발 등을 고려하여 적정하게 공급하여야 한다. 다만, 상업지역에 공급하는 택지면적은 당해지구 상업지역(영 제13조의2제5항제2호에 따른 일반인에게분양할 수 없는 공공시설용지 제외)의 100분의 50을 초과할 수 없다.
▣ 한국수자원공사 용지공급규정
제16조(공모에 의한 분양)
① 분양촉진 등을 위하여 특별설계(현상설계 등에 의하여 창의적인 개발안을 받아들일 필요가 있거나 다양한 용도를 수용하기 위한 복합적 개발이 필요한 경우 등에 실시하는 설계를 말한다)를 통한 개발이 필요한 경우 사업자 공모의 방법으로 해당 용지를 분양할 수 있다.
▣ 대법원 2007. 6. 14. 선고, 2005다72058 판결
2. 조망방해로 인한 손해배상청구에 대하여
어느 토지나 건물의 소유자가 종전부터 향유하고 있던 경관이나 조망이 그에게 하나의 생활이익으로서의 가치를 가지고 있다고 객관적으로 인정된다면 법적인 보호의 대상이 될 수 있는 것인바, 이와 같은 조망이익은 원칙적으로 특정의 장소가 그 장소로부터 외부를 조망함에 있어 특별한 가치를 가지고 있고, 그와 같은 조망이익의 향유를 하나의 중요한 목적으로 하여 그 장소에 건물이 건축된 경우와 같이 당해 건물의 소유자나 점유자가 그 건물로부터 향유하는 조망이익이 사회통념상 독자의 이익으로 승인되어야 할 정도로 중요성을 갖는다고 인정되는 경우에 비로소 법적인 보호의 대상이 되는 것이라고 할 것이고, 그와 같은 정도에 이르지 못하는 조망이익의 경우에는 특별한 사정이 없는 한 법적인 보호의 대상이 될 수 없다(대법원 2004. 9. 13. 선고 2003다64602 판결 등 참조).
그런데 기록에 의하면, 원고가 피고의 오피스텔이 건축되기 이전에 원고의 주택 전면에 위치한 야산이나 남산공원에 대한 조망이익을 누리고 있었음을 인정할 수 있으나, 기록에 비추어 볼 때 위 야산이나 남산공원에 대한 조망권이 그 자체로 자연적, 문화적으로 중요한 가치를 지니고 있다고 보기 어려울 뿐 아니라, 설령 위 야산이나 남산공원에 대한 조망권이 그러한 가치를 지니고 있다고 할지라도, 원고의 주택은 주거용일 뿐 경승지나 휴양지에 위치한 영업용 건물이나 휴양시설과 같이 특별히 조망이익의 향유를 목적으로 건축되고 그 경관이나 조망이 객관적으로 중요한 의미를 지니고 있는 등의 장소적 특수성을 가지고 있음을 인정할 수 없으므로, 원고의 주택이 위 야산이나 남산공원에 대한 조망이라는 관점에서 특별히 독립된 가치를 갖고 있다거나 원고에 의한 조망이익의 향수가 사회통념상 독자의 이익으로 승인되어야 할 정도로 중요성을 갖는다고 객관적으로 인정하기는 어렵다. 그렇다면 원고가 종전에 향유하던 조망이익을 특별히 법적인 보호의 가치가 있는 것이라고 할 수 없으므로, 이 부분 원고의 청구를 기각한 원심의 조치는 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 위법이 있다고 볼 수 없다.
▣ 대법원 2004. 9. 13. 선고 2003다64602 판결
그리고 조망이익이 법적인 보호의 대상이 되는 경우에 이를 침해하는 행위가 사법상 위법한 가해행위로 평가되기 위해서는 조망이익의 침해 정도가 사회통념상 일반적으로 인용하는 수인한도를 넘어야 하고, 그 수인한도를 넘었는지 여부는 조망의 대상이 되는 경관의 내용과 피해건물이 입지하고 있는 지역에 있어서 건조물의 전체적 상황 등의 사정을 포함한 넓은 의미에서의 지역성, 피해건물의 위치 및 구조와 조망상황, 특히 조망과의 관계에서의 건물의 건축ㆍ사용목적 등 피해건물의 상황, 주관적 성격이 강한 것인지 여부와 여관ㆍ식당 등의 영업과 같이 경제적 이익과 밀접하게 결부되어 있는지 여부 등 당해 조망이익의 내용, 가해건물의 위치 및 구조와 조망방해의 상황 및 건축ㆍ사용목적 등 가해건물의 상황, 가해건물 건축의 경위, 조망방해를 회피할 수 있는 가능성의 유무, 조망방해에 관하여 가해자측이 해의(害意)를 가졌는지의 유무, 조망이익이 피해이익으로서 보호가 필요한 정도 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
나. 판단내용
1) 먼저, 피신청인이 C 지구단위계획 변경에 따라 대관람차를 이 민원 토지 인근에 설치함으로 인해 신청인이 축조 예정인 오피스텔의 조망이익이 침해되어 투자손실이 발생하였다는 신청인의 주장에 관하여 살펴보면,
가)「건축법」에 따르면 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조 ㆍ 채광 등의 확보를 위해 건축물의 높이를 제한하고 있지만, '일반상업지역’과 '중심상업지역’에서 건축하는 것은 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이를 제한하는 것을 제외하고 있고, 특히 조망권에 대하여는 법률적으로 명확한 정의가 확립되어 있지 않은 점,
나) 대법원은“일반적으로 어느 토지나 건물의 소유자가 종전부터 향유하고 있던 경관이나 조망이 하나의 생활이익으로서의 가치를 지닌다고 객관적으로 인정된다면 법적인 보호의 대상이 될 수 있지만, 그와 같은 조망이익을 침해하는 행위가 사법상 위법한 가해행위로 평가되기 위해서는 조망이익의 침해 정도가 사회통념상 일반적으로 인용하는 수인한도를 넘어야 하고 그 수인한도를 넘었는지의 여부는 당해 조망이익 내용, 가해건축물의 위치 및 구조와 조망방해의 상황 및 건축 ㆍ 사용목적 등 가해건축물의 상황, 가해건축물의 건축 경위, 조망방해를 회피할 수 있는 가능성의 유무, 조망이익이 피해이익으로서 보호가 필요한 정도 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다”라고 판시하고 있는 점,
다) 따라서 이 민원 토지에 축조 예정인 오피스텔의 조망방해로 인한 투자손실을 객관적으로 산정하기 위해서는 가해건축물의 위치 및 구조, 조망방해 상황, 조망방해를 회피할 수 있는 가능성 유무 등을 종합적으로 고려하고 있고, 이 민원토지에 축조 예정인 오피스텔은 기본설계 단계로서 향후에 그 건축물의 설계변경의 가능성이 있어 보이며, 특히 가해건축물인 대관람차의 위치 및 구조가 확정되지 않음으로 인해 조망방해에 관해 객관적인이고 수치화적인 인과관계를 명확하게 파악하는데 현실적 한계가 노정되어 있는 점,
라) 우리 위원회가 이 민원 토지의 조망저해, 인공조명에 의한 빛 공해 등이 '환경피해’로 인정할 수 있는지에 관하여 환경부(환경분쟁조정위원회)와 협의를 진행한 결과, 피해 및 가해 건축물이 완성되지 않은 상태에서 미래에 발생이 예상되는 환경피해에 관해서는 명확한 피해사실 및 그에 대한 인과관계를 파악하는 것이 매우 어려워서 사실상 환경분쟁으로 다루고 있지 않은 점,
마) 신청인이 주장하는 조망이익이 법적인 보호가치 있다고 인정받기 위해서는 그 조망이익이 객관적으로 중요한 의미 및 장소적 특수성을 가지고 있고, 사회통념상의 독자의 이익으로 승인되어야 할 정도로 중요성 갖는다고 인정되는 경우에 비로소 법적인 보호대상이 될 수 있을 것인데, 피해건축물인 오피스텔과 가해건축물인 대관람차가 완공되지 않은 상황에서 이를 입증하기가 어려위 보이는 점,
위와 같은 사정을 고려할 때, 조망이익 침해에 따른 투자손실 피해에 관하여는 피해건축물인 오피스텔과 가해건축물인 대관람차가 완공된 이후에 가해건축물의 위치 및 구조와 조망방해의 상황, 수치적인 인과관계를 토대로 산출한 객관적 사실관계에 기초하여 살펴보는 것이 바람직하다고 판단된다.
2) 다음으로, 피신청인이 C 지구단위계획 변경절차에 관하여 해당 규정 및 지침 위반한 사실이 있었는지를 조사해 달라는 신청인의 주장에 관하여 살펴보면,
「산업입지 및 개발에 관한 법률」제39조(특수지역개발사업에의 준용),「택지개발촉진법 시행령」제13조의2(택지의 공급방법 등)에 따르면 민간의 창의적인 개발안을 받아들이거나 다양한 용도를 수용하여 복합개발이 필요한 경우 사업자공모를 통하여 공모당선자에게 토지를 공급할 수 있도록 규정하고 있고, 피신청인과 E시는 이에 근거하여 C D 일원에 민간의 창의적인 개발(안)을 받아들여 지역경제 활성화에 기여하고자,「C 해양레저 복합단지 개발사업」사업자공모를 공동으로 시행하였으며, 이 민원 사업 민간사업자는 사업 공모지침서에 의거 '인공서핑’과 함께 수변상업용지에D 일원을 특화하고자 '대관람차’ 등을 제안한 사업계획서를 피신청인에게 제출하였고, 이 민원 사업 공모지침서에서 정한 바에 따라 '인공서핑’과 '대관람차’ 등을 제안한 사업계획서에 대하여 피신청인과 E시 공동심사를 통해 확정하였으며, 이에 대하여 2019. 2. 19.에 개발계획변경고시(국토교통부고시 제2019-79호), 2019. 6. 4.에 실시계획변경승인(서울지방국토관리청고시 제2019-153호)을 받았으므로 피신청인이 C 지구단위계획 변경절차를 진행하면서 관련 규정 및 지침을 위반하였다고 인정할 만한 사실이 드러나 보이지는 않는다.
3) 다만, 신청인의 주장과 관련하여 다음과 같은 사실을 고려할 필요가 있다.
가) 신청인은 2016. 6. 22.에 이 민원 토지를 피신청인으로부터 매입하였고, 당시의 지구단위계획상으로는 이 민원 토지의 바다조망은 완전하게 확보되어 있었으며, 그것이 이 민원 토지에 축조할 오피스텔의 사업성과 중요한 개연성이 있을 것으로 충분히 헤아릴 수 있고, 이로 인한 이 민원 토지의 사업성 저하를 미루어 짐작할 수 있음에도 피신청인이 이를 전혀 고려하지 않고 2019. 6. 4.에 지구단위계획 변경한 점,
나) 더욱이 이 민원 사업 공모지침서 제8조 제9항은'사업대상 주변 일부 필지는 분양을 완료하여 현재 건물 신축이 가능한 상태이므로 사업시행피해를 최소화 하도록 노력하여야 하고, 조성을 우선적으로 마무리 하여 이용에 지장이 없도록 하여야 한다’라고 피신청인의 신의성실의무를 기재하고 있는 점,
다) 신청인에게 있어 이 민원 토지의 바다조망권은 오피스텔의 사업성에 중요한 요소로 작용할 여지가 크고, 그것이 피신청인의 지구단위계획 변경으로 이 민원 토지의 사업성 저하 가능성이 있어 보인다면, 신청인과 피신청인간에 상호 의견수렴, 협의 절차 등을 통해 예상되는 문제점을 최소화하기 위한 협의가 필요할 것인데, 피신청인이 이를 이행하지 않은 점,
라) 신청인이 조망저해로 오피스텔의 사업성이 저하될 수 있다며 이에 대한 피해를 보상해 달라는 요구에 대하여 피신청인은 이 민원 토지를 분양하면서 당시'공고문’에 이 민원 토지가 조성사업이 완료된 상태에서 공급하는 것이 아니므로 조성사업 과정 중에 개발계획 및 실시계획 등 인ㆍ허가 내용이 변경될 수 있고, 이에 따라 분양토지(주변토지 포함)의 토지이용계획, 기반시설이용 등이 연기되거나 제한될 수 있으며, 이로 인한 변경내용에 대하여 매수인(신청인)은 이의를 제기할 수 없다고 공고하였으므로 이 민원 사업시행에 따라 이 민원 토지 바다 조망방향 약 75m 전방에 대관람차를 설치하는 것이 이 민원 토지에 축조 예정인 오피스텔의 사업성 저하와 무관하다며 피해 최소화를 위한 노력 없이 소극적으로 대응하고 있는 점,
마) 위'3. 사실관계’,'차’에서 기재한 바와 같이 피신청인이 대관람차 설치에 관한 지구단위계획을 변경하는 세부절차를 보면, 단순히 최고층수 변경에 대한 문구 추가만으로 지구단위계획을 변경하였고, 이는 이미 분양을 받은 주변 토지에 대한 파급성, 피해발생 여지 등에 대한 면밀한 사전검토 없이 단순 문구만을 추가하고, 형식적 심사를 거쳐 C 지구단위계획을 변경하는 등 이 민원 사업시행으로 인한 주변 피해를 사전에 고려하지 않은 점,
위와 같은 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 피신청인이 C 지구단위계획을 변경하면서 이 민원 사업 대상 토지의 주변 필지를 이미 분양받은 신청인에게 이 민원 사업 공모지침서 제8조 제9항에 따라 사업시행 피해를 최소화하도록 노력하여야 함에도 불구하고 이를 성실하게 이행하지 않은 것으로 보인다.
4) 따라서, 피신청인이「산업입지 및 개발에 관한 법률」제39조에 따라 민간 사업자의 창의적인 개발계획을 수용하여 기반시설조성사업을 시행할 때에는 주변에 이미 분양받은 토지 소유권자의 사업피해를 최소화 할 수 있도록 하는 구체적 이행계획이 포함된 공모지침서를 마련하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 피신청인이 지구단위계획을 변경에 따라 기반시설조성사업을 시행하면서 주변에 이미 분양받은 토지 소유권자의 사업피해를 최소화 할 수 있도록 하는 제도적 장치를 마련하는 것이 필요하다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조에 따라 제도개선 의견표명 하기로 하여 주문같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).