국민권익위원회
의 결
제2020-3소위24-도02호
청원서
의결일: 2020년 6월 29일
주문
피신청인에게 ○○○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 중 도시자연공원구역에 편입된 부분을 도시자연공원구역 지정대상에서 제외할 것을 시정권고 한다.
이유
1. 신청취지
신청인은 ○○산 국립공원 경계와 인접한 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지(대ㆍ441㎡, 편입면적 127㎡, 이하 '이 민원 토지’라 한다.)에 거주하고 있으며, 당초 ○○산국립공원으로 지정되었던 이 민원 토지가 2011년 ○○산국립공원에서 해제되었음에도 피신청인이 도시자연공원구역으로 재지정을 추진하여 거주 및 재산권 행사에 심대한 침해를 받을 것으로 예상되므로 이 민원 토지를 도시공원자연구역 대상에서 제외해 달라.
2. 피신청인 의견
이 민원 토지는 현재 ○○산도시자연공원 내 부지로서 도시계획시설(공원) 계획을 해제하고 도시자연공원구역으로 지정(이하 '이 민원 사업’이라 한다.)하기 위한 재열람 공고 진행 중으로 구역해제는 불가하다.
3. 사실관계
가. 이 민원 토지의 주택(이하 '이 민원 주택’이라 한다.)은 1969년 사용 승인되었고, 신청인은 1997년 이 민원 주택을 취득하여 현재까지 거주하고 있다.
나. 신청인이 제출한 관계인의 공식문서 및 환경부 고시 관련 결정도면에 따르면, 이 민원 토지는 1983년 ○○산국립공원으로 지정
(각주:건설부고시 제177호(1985.4.23))
되었으나 공원구역 타당성조사 및 구역조정을 통해 2011년 4월 27일 ○○산국립공원에서 해제
(각주:환경부고시 제2011-58호(2011.4.27), 해제사유 : 경계부시설 등)
되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=132652891" alt="1번째 이미지" ></img>
다. 피신청인은 2019년 10월 이 민원 사업의 도시관리계획 변경 결정(안)에 대한 열람 공고
(각주:○○○○시공고 제2019-2671호(2019.10.14), 정정공고(2020.3.31), 도시계획위원회 심의결과 반영 재열람공고(2020.5.26))
를 실시하였으며, 신청인은 2020년 4월, 5월에 이 민원 토지와 건물을 이 민원 사업에서 제외해 줄 것을 요청하는 내용으로 주민의견서를 제출하였다.
라. 피신청인은 신청인의 주민의견서에 대하여 '최종적으로 보상대상지에서는 제외되나 국립공원구역 일부 해제지역 내 단절토지로서 공원 기능유지 및 회복과 공원의 연결을 위하여 향후 도시자연공원구역으로 지정 예정'이라고 회신하였으며,
마. 우리 위원회에 제출한 자료에 따르면, 도시자연공원구역은 도시계획시설(공원)과달리 개인의 소유권이 인정되고 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 '도시공원법’이라 한다.) 제27조에 의하면 관리청의 허가에 따라 기존 건축물의 개축ㆍ재축ㆍ증축 또는 대수선의 시행이 가능하므로 신청인 이해 설득이 필요하다고 답변하였다.
4. 판단
가. 관계법령 등
1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제38조의2 제1항에 따르면,
시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다.
2) 「도시공원법」 제26조에 따르면,
도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 사회경제적 여건과 지형ㆍ경관 등 자연환경적 여건 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.
3) 「도시공원법시행령」 제25조 제1항에 따르면,
도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 때에는, 시지역 안의 식생이 양호한 수림의 훼손을 유발하는 개발을 제한할 필요가 있는 지역 등 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 지정할 것(지정에 관한 기준), 도시자연공원구역의 경계선이 법 제28조제1항에 따른 취락지구, 학교, 종교시설, 농경지 등 기능상 일체가 되는 토지 또는 시설을 관통하지 아니할 것(경계설정에 관한 기준), 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 해제할 것(변경 또는 해제에 관한 기준)에 따라야 한다.
4) 「도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」(이하 '도시자연공원구역 지침’이라 한다.) 2-2-1 관련 <표2-1>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=132652893" alt="2번째 이미지" ></img>
5) 「자연공원법」 제8조 제1항
(각주:시행 2010.10.16, 자연공원 해제 시 적용)
에 따르면, 자연공원은 '① 군사상 또는 공익상 불가피한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 ② 천재지변이나 그 밖의 사유로 자연공원으로 사용할 수 없게 된 경우 ③ 공원구역의 타당성을 검토한 결과 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우’의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 폐지하거나 그 구역을 축소할 수 없다.
6) 「자연공원법 시행령」 별표1, 자연공원의 지정기준
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=132652895" alt="3번째 이미지" ></img>
나. 판단내용
피신청인이 국립공원구역 일부 해제지역 내 단절토지로서 공원 기능유지 및 회복과 공원의 연결을 위하여 필요하므로 이 민원 토지를 도시자연공원구역에서 해제하는 것은 불가하다고 주장하여 살피건대, ① 2009년과 2011년의 환경부 고시 도면에 따르면, 이 민원 토지 제외 후에도 녹지의 단절이 발생하지 않는 것으로 보이는 점 ② 「국토계획법」에 따르면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있으나 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우로 한정하고 있는 점 ③「도시공원법시행령」에 따르면 도시자연공원구역 지정 시 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 지정하여야 하고, 경계 설정 시 취락지구 등 기능상 일체가 되는 토지 또는 시설을 관통하지 아니하여야 하며, 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 해제하여야 한다고 정한 점 ④ 「도시자연공원구역지침」상 도시자연공원구역을 지정할 때에는 국토환경성평가 결과, 생태ㆍ자연도, 임상도, 녹지자연도, 국토계획법에 의한 토지적성평가 결과 등을 활용하여 기준에 부합하도록 정하도록 하고 있어, 우리
위원회가 '민원 토지 및 일대 공원의 조성계획에 대한 타당성 검토 보고 자료 및 「도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」상 지정 기준에 부합하는지 여부 및 관련 자료’의 제출을 요구하였으나 피신청인이 관련 자료를 제출하지 않은 점 ⑤ 이 민원 토지 상 주택이 69년 사용승인되고 신청인이 1997년부터 이 민원 주택을 취득하여 현재까지 거주하고 있어 자연경관의 보전상태가 양호하여 훼손 또는 오염이 적으며 경관이 수려하거나 이러한 지역의 주변지역으로 양호한 생태계 또는 식생을 보호하기 위한 완충지역으로 인정되지 않는 점 ⑥ 피신청인은 도시자연공원구역 내 기존건축물의 개축ㆍ재축 등이 가능하다고 주장하나 이는 사실상 공원구역의 유지목적을 실현할 수 없음을 인정하는 것으로 경계부 설정의 불합리성에도 불구하고 제척하지 않는 것은 불합리한 행정의 답습으로 행정의 합목적성을 저해하는 소극행정요인이 될 수 있는 점 ⑦ 과거 ○○산국립공원구역으로 지정되었고, 공원구역의 타당성을 검토한 결과 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우 등을 제외하고는 그 구역을 축소할 수 없도록 규정한 「자연공원법」내용에도 불구하고, 타당성 검토를 통해 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되어 2011년 국립공원구역에서 해제된 후 현재까지 해제 당시의 현황을 유지하고 다시 지정되지 않은 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 민원 토지를 도시자연공원구역으로 지정이 필요하다고 판단한 피신청인의 결정은 위법ㆍ부당한 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 토지 상 주택을 취득하여 20년 이상 거주하고 「자연공원법」 상 타당성 검토를 통해 국립공원구역에서 해제된 이 민원 토지를 도시자연공원구역으로 지정하는 것은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
신청인은 ○○산 국립공원 경계와 인접한 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지(대ㆍ441㎡, 편입면적 127㎡, 이하 '이 민원 토지’라 한다.)에 거주하고 있으며, 당초 ○○산국립공원으로 지정되었던 이 민원 토지가 2011년 ○○산국립공원에서 해제되었음에도 피신청인이 도시자연공원구역으로 재지정을 추진하여 거주 및 재산권 행사에 심대한 침해를 받을 것으로 예상되므로 이 민원 토지를 도시공원자연구역 대상에서 제외해 달라.
2. 피신청인 의견
이 민원 토지는 현재 ○○산도시자연공원 내 부지로서 도시계획시설(공원) 계획을 해제하고 도시자연공원구역으로 지정(이하 '이 민원 사업’이라 한다.)하기 위한 재열람 공고 진행 중으로 구역해제는 불가하다.
3. 사실관계
가. 이 민원 토지의 주택(이하 '이 민원 주택’이라 한다.)은 1969년 사용 승인되었고, 신청인은 1997년 이 민원 주택을 취득하여 현재까지 거주하고 있다.
나. 신청인이 제출한 관계인의 공식문서 및 환경부 고시 관련 결정도면에 따르면, 이 민원 토지는 1983년 ○○산국립공원으로 지정
(각주:건설부고시 제177호(1985.4.23))
되었으나 공원구역 타당성조사 및 구역조정을 통해 2011년 4월 27일 ○○산국립공원에서 해제
(각주:환경부고시 제2011-58호(2011.4.27), 해제사유 : 경계부시설 등)
되었다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=132652891" alt="1번째 이미지" ></img>
다. 피신청인은 2019년 10월 이 민원 사업의 도시관리계획 변경 결정(안)에 대한 열람 공고
(각주:○○○○시공고 제2019-2671호(2019.10.14), 정정공고(2020.3.31), 도시계획위원회 심의결과 반영 재열람공고(2020.5.26))
를 실시하였으며, 신청인은 2020년 4월, 5월에 이 민원 토지와 건물을 이 민원 사업에서 제외해 줄 것을 요청하는 내용으로 주민의견서를 제출하였다.
라. 피신청인은 신청인의 주민의견서에 대하여 '최종적으로 보상대상지에서는 제외되나 국립공원구역 일부 해제지역 내 단절토지로서 공원 기능유지 및 회복과 공원의 연결을 위하여 향후 도시자연공원구역으로 지정 예정'이라고 회신하였으며,
마. 우리 위원회에 제출한 자료에 따르면, 도시자연공원구역은 도시계획시설(공원)과달리 개인의 소유권이 인정되고 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 '도시공원법’이라 한다.) 제27조에 의하면 관리청의 허가에 따라 기존 건축물의 개축ㆍ재축ㆍ증축 또는 대수선의 시행이 가능하므로 신청인 이해 설득이 필요하다고 답변하였다.
4. 판단
가. 관계법령 등
1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제38조의2 제1항에 따르면,
시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다.
2) 「도시공원법」 제26조에 따르면,
도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 사회경제적 여건과 지형ㆍ경관 등 자연환경적 여건 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.
3) 「도시공원법시행령」 제25조 제1항에 따르면,
도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 때에는, 시지역 안의 식생이 양호한 수림의 훼손을 유발하는 개발을 제한할 필요가 있는 지역 등 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 지정할 것(지정에 관한 기준), 도시자연공원구역의 경계선이 법 제28조제1항에 따른 취락지구, 학교, 종교시설, 농경지 등 기능상 일체가 되는 토지 또는 시설을 관통하지 아니할 것(경계설정에 관한 기준), 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 해제할 것(변경 또는 해제에 관한 기준)에 따라야 한다.
4) 「도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」(이하 '도시자연공원구역 지침’이라 한다.) 2-2-1 관련 <표2-1>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=132652893" alt="2번째 이미지" ></img>
5) 「자연공원법」 제8조 제1항
(각주:시행 2010.10.16, 자연공원 해제 시 적용)
에 따르면, 자연공원은 '① 군사상 또는 공익상 불가피한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 ② 천재지변이나 그 밖의 사유로 자연공원으로 사용할 수 없게 된 경우 ③ 공원구역의 타당성을 검토한 결과 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우’의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 폐지하거나 그 구역을 축소할 수 없다.
6) 「자연공원법 시행령」 별표1, 자연공원의 지정기준
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=132652895" alt="3번째 이미지" ></img>
나. 판단내용
피신청인이 국립공원구역 일부 해제지역 내 단절토지로서 공원 기능유지 및 회복과 공원의 연결을 위하여 필요하므로 이 민원 토지를 도시자연공원구역에서 해제하는 것은 불가하다고 주장하여 살피건대, ① 2009년과 2011년의 환경부 고시 도면에 따르면, 이 민원 토지 제외 후에도 녹지의 단절이 발생하지 않는 것으로 보이는 점 ② 「국토계획법」에 따르면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있으나 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우로 한정하고 있는 점 ③「도시공원법시행령」에 따르면 도시자연공원구역 지정 시 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 지정하여야 하고, 경계 설정 시 취락지구 등 기능상 일체가 되는 토지 또는 시설을 관통하지 아니하여야 하며, 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 해제하여야 한다고 정한 점 ④ 「도시자연공원구역지침」상 도시자연공원구역을 지정할 때에는 국토환경성평가 결과, 생태ㆍ자연도, 임상도, 녹지자연도, 국토계획법에 의한 토지적성평가 결과 등을 활용하여 기준에 부합하도록 정하도록 하고 있어, 우리
위원회가 '민원 토지 및 일대 공원의 조성계획에 대한 타당성 검토 보고 자료 및 「도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」상 지정 기준에 부합하는지 여부 및 관련 자료’의 제출을 요구하였으나 피신청인이 관련 자료를 제출하지 않은 점 ⑤ 이 민원 토지 상 주택이 69년 사용승인되고 신청인이 1997년부터 이 민원 주택을 취득하여 현재까지 거주하고 있어 자연경관의 보전상태가 양호하여 훼손 또는 오염이 적으며 경관이 수려하거나 이러한 지역의 주변지역으로 양호한 생태계 또는 식생을 보호하기 위한 완충지역으로 인정되지 않는 점 ⑥ 피신청인은 도시자연공원구역 내 기존건축물의 개축ㆍ재축 등이 가능하다고 주장하나 이는 사실상 공원구역의 유지목적을 실현할 수 없음을 인정하는 것으로 경계부 설정의 불합리성에도 불구하고 제척하지 않는 것은 불합리한 행정의 답습으로 행정의 합목적성을 저해하는 소극행정요인이 될 수 있는 점 ⑦ 과거 ○○산국립공원구역으로 지정되었고, 공원구역의 타당성을 검토한 결과 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우 등을 제외하고는 그 구역을 축소할 수 없도록 규정한 「자연공원법」내용에도 불구하고, 타당성 검토를 통해 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되어 2011년 국립공원구역에서 해제된 후 현재까지 해제 당시의 현황을 유지하고 다시 지정되지 않은 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 민원 토지를 도시자연공원구역으로 지정이 필요하다고 판단한 피신청인의 결정은 위법ㆍ부당한 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 토지 상 주택을 취득하여 20년 이상 거주하고 「자연공원법」 상 타당성 검토를 통해 국립공원구역에서 해제된 이 민원 토지를 도시자연공원구역으로 지정하는 것은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).