국민권익위원회
의 결
제2023-2소위20-산02호
복구대상지 산지복구 기준완화
의결일: 2023년 5월 31일
주문
1. 피신청인에게, 신청인 소유의 경기 가평군 (주소 생략) 복구대상산지에 대해 「산지관리법」 제44조의2 및 제37조 규정에 따른 조사를 하여 그 결과에 따라 복구명령 및 재해방지 조치명령을 하고, 신청인이 조치명령 내용을 반영한 복구설계서를 제출하는 경우 이를 승인할 것을 의견표명한다.
2. 관계기관에게, 「산지관리법」 제44조 및 제44조의2에 따라 불법산지전용지 복구명령 시 필요한 복구명령서 서식을 마련하여 시행할 것을 의견표명한다.
2. 관계기관에게, 「산지관리법」 제44조 및 제44조의2에 따라 불법산지전용지 복구명령 시 필요한 복구명령서 서식을 마련하여 시행할 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청취지
신청인은 신청인 소유 경기 가평군 (주소 생략) 임야 4,655㎡(이하 '이 민원 산지’라 한다)를 복구하고자 하나 복구설계서 승인기준에 따라 복구할 경우 과도한 절ㆍ성토가 발생하여 재해 우려가 있으므로 현장여건 등을 고려하여 복구할 수 있는 방법을 제시해 달라.
2. 피신청인의 주장
불법산지전용지 복구 방식 및 복구설계서 승인 등에 관하여 「산지관리법」 제39조를 준용하고 있고, 이에 따르면 비탈면의 수직높이는 15m 이하이어야 한다. 그러나 이 민원 산지의 비탈면의 수직높이는 약 00m이어서 복구설계서 승인기준에 부합하지 않고 복구설계서 승인기준에 적합하게 복구공사를 시행할 경우 추가적인 절ㆍ성토 작업이 필요하다.
신청인은 불법 훼손된 이 민원 산지를 복구하고자 피신청인에게 복구설계서 승인신청서를 제출하는 등 복구 의사가 있으므로 「산지관리법」에 따른 합리적 복구 방법이 제시되면 이를 수용할 의사가 있다.
3. 사실관계
가. 신청인은 0000. 0. 0. 피신청인에게 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 '산림자원법’이라 한다) 제13조 및 같은 법 시행규칙 제7조에 따라 이 민원 산지에 대하여 산림경영계획 인가(조림, 숲가꾸기, 입목생산, 운재로, 소득사업)를 신청하였고, 피신청인은 0000. 0. 0. 신청인에게 같은 법 제13조에 따라 산림경영계획을 인가하였다.
<표1. 산림경영계획 신청서(신청인) 및 산림경영계획 인가서(피신청인)>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180465" alt="1번째 이미지" ></img>
나. 피신청인은 이 민원 산지에 산림사업이 시행되는 과정에서 산림경영계획 인가사항을 위반하여 무단벌채 및 불법산지전용 행위가 있음을 인지하여 0000. 0. 0. 행위자는 미상(未詳), 참고인은 B로 하여 가평경찰서에 산림자원법 위반(무단벌채) 및 「산지관리법」 위반(불법산지전용)을 고발하였다.
※ 가평경찰서는 0000. 0. 0. 산림자원법 위반행위(무단벌채)는 불송치(혐의없음)하였고, 「산지관리법」 위반행위(불법산지전용)는 수사 중이다.
다. 신청인은 0000. 0. 0. 행위자 미상의 불법산지전용지인 이 민원 산지를 복구하기 위해 피신청인에게 복구설계서 승인신청서를 접수하였다.
<그림1. 신청인이 피신청인에게 제출한 이 민원 산지 복구설계서 승인신청 설계도>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180467" alt="2번째 이미지" ></img>
라. 이 민원과 관련하여 0000. 0. 0. 우리 위원회의 실지조사에서 확인한 내용은 다음과 같다.
1) 이 민원 산지는 0000. 0. 0. 산림자원법에 따른 산림경영계획 인가 후 산림사업이 시행되는 과정에서 행위자 미상의 불법산지전용이 발생하였다.
2) 이 민원 산지의 불법산지전용 행위는 0000년 말에서 0000년 초에 발생된 것으로 추측되고, 불법산지전용 행위 이후 약 0년이 경과되었으며, 사방사업 등 재해예방 조치는 없는 상태이다. 이 민원 산지 현황은 〈그림2〉와 같다.
<그림2. 이 민원 산지 현장사진>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180469" alt="3번째 이미지" ></img>
마. 한편 산림청장등이 「산지관리법」 제37조(재해의 방지 등)에 따라 재해방지 조치명령을 하는 경우 같은 법 시행규칙 [별지 제36호서식] 조치명령서에 따르고, 같은 법 제39조(산지전용지 등의 복구) 제2항에 따라 중간복구명령을 하는 경우 같은 법 시행규칙 [별지 제38호의2서식]인 중간복구명령서에 따르나, 「산지관리법」 제44조(불법산지전용지의 복구 등) 및 제44조의2(불법전용산지 등의 조사) 제3항에 따라 불법산지전용 행위를 한 자에게 복구명령을 하기 위한 복구명령서 서식이 마련되어 있지 않다.
4. 판단
가. 관계법령 등
[별지]와 같다.
나. 판단내용
1) ① 「산지관리법」 제44조(불법산지전용지의 복구 등)는 산림청장, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수(이하 '산림청장등’ 이라 한다)는 불법산지전용을 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있고 복구를 하는 경우 복구설계서의 승인 등에 관하여는 정당한 인ㆍ허가를 받은 산지전용지 복구절차인 같은 법 제38조 내지 제42조를 준용한다고 규정하고 있으나, 「산지관리법」 제44조의2(불법산지전용지 등의 조사) 제3항은 산림청장등은 불법산지전용지 현장조사 후 복구명령 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조(재해의 방지 등) 제1항 제7호 및 같은 법 시행규칙 제36조(재해의 방지 등)에 따라 산림청장등은 불법산지전용지 복구명령을 받은 산지에 대해 토사유출, 산사태 및 인근 지역의 피해 등 재해 방지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 한 후 결과에 따라 필요하다고 인정하면 시설물 설치, 조림(造林), 사방(砂防) 등 재해의 방지에 필요한 조치를 명령할 수 있다고 규정하고 있는 점, ② 이 민원 산지는 현재 불법산지전용 행위가 발생된 형상 그대로 방치되어 우기철, 집중호우 시 등 재해발생 요인이 있는 경우 언제든지 토사유출, 산사태 등으로 인명 및 재산피해가 발생할 수 있는 상태인 점, ③ 이 민원 산지는 불법전용행위가 발생한 후 약 0년이 경과되어 자연적으로 지반이 안정화되었다고 볼 수 있는데, 복구설계서 승인기준인 비탈면 수직높이 15m 이하에 부합하게 복구공사를 시행하는 경우 현재 비탈면 00m인 이 민원 산지의 상당부분에 추가적인 절토작업이 필요하여 지반의 안정성에 영향을 줄 수 있는 점을 고려하면 현 지반의 형상을 변경하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이는 점, ④ 불법산지전용지는 산지복구를 고려하지 않고 무단으로 산지를 형질변경한 경우가 많은 반면 정당한 인ㆍ허가 절차에 따른 산지전용허가지는 형질변경을 시작하는 때부터 복구하여야 할 비탈사면에 대한 적합한 복구 방법을 미리 계획하여 그 복구 방법에 따라 복구할 것을 고려하므로, 불법산지전용지에 대한 복구설계서의 승인 등에 관하여는 「산지관리법」 제40조(복구설계서의 승인 등) 및 같은 법 시행규칙 제42조(복구설계서의 작성기준 등)에서 정하고 있는 복구설계서 승인기준을 유연하게 적용할 필요가 있다고 인정되는 점 등을 고려할 때, 피신청인은 이 민원 산지에 대한 현장조사를 통해 필요한 경우 신청인에게 복구명령 및 재해방지 조치를 명하고 재해방지 조치명령서 내용을 반영한 복구설계서를 신청인이 제출하는 경우 복구설계서를 승인하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
2) 한편 「산지관리법」 제44조(불법산지전용지의 복구 등) 및 제44조의2(불법전용산지 등의 조사) 제3항에 따라 산림청장등은 불법산지전용지 현장조사 결과에 따라 불법산지전용 행위를 한 자에게 복구명령을 할 수 있으나, 복구명령 처분을 위한 서식이 없으므로 관계기관은 신속ㆍ정확하고 구체척인 복구명령이 이루어질 수 있도록 복구명령서 서식을 마련하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결 론
그러므로 이 민원 산지의 현장여건을 고려하여 복구할 수 있는 방법을 제시해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하고, 불법산지전용지 복구명령 형식과 절차를 마련하도록 같은 법 제47조에 따라 관계기관에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
[별지] 관계법령
1) 「산지관리법」
제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있다.
1. - 6. 생략
7. 제39조 및 제44조에 따른 산지복구 명령
8. 생략
제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. <개정 2012. 2. 22.>
1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우
2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우
3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우
4. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우
5. 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우
② 생략
③ 제1항에 따라 복구를 하는 경우 복구비의 예치에 관하여는 제38조를, 복구의무의 면제 및 면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다. <개정 2017. 4. 18.>
제44조의2(불법전용산지 등의 조사) ① 산림청장등은 다음 각 호의 사항을 조사하기 위하여 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가를 받았거나 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고를 한 자, 토석채취허가를 받았거나 토석채취신고 또는 채석신고를 한 자에게 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 관련 자료의 제출 및 현지조사를 요구할 수 있으며, 관계 공무원에게 그 허가를 받았거나 신고를 한 자의 사업장, 해당 산지, 그 밖의 필요한 장소에 출입하여 장부ㆍ서류나 그 밖의 물건을 검사하게 하거나 관계인에게 질문하게 할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2016. 12. 2.>
1. - 3. 생략
② 생략
③ 산림청장등은 제1항ㆍ제2항에 따른 조사 결과에 따라 제20조, 제31조 및 제44조 등의 필요한 조치를 할 수 있다.
④ 생략
2) 「산지관리법시행규칙」
제36조(재해의 방지 등) ① 관할청(지방산림청장은 제외한다. 이하 이 조부터 제40조까지, 제40조의2, 제41조, 제42조, 제42조의2 및 제43조부터 제45조까지에서 같다)이 영 제45조제7항에 따른 조치명령을 하는 경우에는 별지 제36호서식의 조치명령서에 따른다.
② 관할청은 토사유출 방지조치, 시설물 설치ㆍ조림ㆍ사방 등 재해의 방지에 필요한 조치, 그 밖에 경관 유지에 필요한 조치가 완료되고 재해의 위험이 없다고 인정되는 경우에만 산지전용ㆍ산지일시사용ㆍ토석채취(이하 “산지전용등”이라 한다) 또는 복구를 재개하게 할 수 있다.
③ 생략
제42조(복구설계서의 작성기준 등) ①법 제40조제4항에 따른 복구설계서의 작성기준은 다음 각 호와 같다.
1. 복구설계서는 허가 또는 신고대상 전체 면적에 대하여 작성하되, 복구대상 산지에 대해서는 산지복구에 적합한 사방공법 등을 적용하여 설계하여야 하며, 시공에 착오가 없도록 상세히 작성할 것
2. - 3. 생략
② 생략
③ 관할청은 제2항에 따라 복구설계서 승인신청서를 제출받은 때에는 해당 복구설계서가 별표 6에 따른 복구설계서 승인기준에 적합한 경우에 한하여 이를 승인하여야 한다. 다만, 산지의 지형여건 또는 사업의 성격상 복구설계서 승인기준을 완화하여 적용할 합리적인 사유가 있다고 판단되어 중앙산지관리위원회 또는 지방산지관리위원회의 심의를 거친 경우에는 이를 완화하여 적용할 수 있다
④ - ⑦ 생략
[별표 6]
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180471" alt="4번째 이미지" ></img>
1. 공통사항
가. 최초의 소단(小段)의 앞부분은 수목을 존치하거나 식재하여 녹화하여야 하고, 각 소단에는 평균 두께 60센티미터 이상 흙(토질이 척박하거나 폐석적치지인 경우에는 수목의 활착(活着, survival, 나무를 옮겨 심은 뒤에 그 나무가 살아남음) 및 생육에 지장이 없도록 충분한 객토를 실시하여야 한다)을 덮고 수목ㆍ초본류(草本類) 및 덩굴류(칡은 제외한다) 등을 식재하여 비탈면(목적사업의 수행을 위하여 산지전용ㆍ산지일시사용되는 산지가 아닌 산지의 비탈면을 말한다. 이하 이 표에서 같다)이 덮이도록 하여야 한다. 다만, 비탈면의 녹화가 가능한 경우에는 그러하지 아니하다.
나. 복구대상지역안에 있는 건축물ㆍ공작물의 철거 또는 이전계획이 복구설계서에 반영되어야 한다. 다만, 당해 복구대상 지역을 다른 용도로 사용하기 위하여 인ㆍ허가 등의 행정처분을 받은 경우에는 그러하지 아니하다.
다. 삭제 <2018. 11. 12.>
라. 고속국도ㆍ일반국도ㆍ철도ㆍ관광휴양지ㆍ명승지ㆍ공원 주변 등 경관조성 또는 생태복원이 필요한 지역의 비탈면에 대하여는 차폐공법ㆍ특수공법 등으로 가리거나 녹화하여야 한다.
마. 복구설계서에 따라 복구공사를 할 수 있도록 적정한 공사비가 복구설계서에 계상되어야 한다.
바. 토사유출의 우려가 있는 경우에는 하류에 토사유출을 방지하기 위한 침사지(沈砂池) 등을 설치하여야 한다.
사. 배수량이 적고 토사유출 또는 붕괴의 우려가 없는 경우를 제외하고는 하천 또는 다른 배수시설 등으로 배수되도록 배수시설을 설치하여야 하며, 배수로 인하여 수질이 오염되지 아니하도록 하여야 한다.
아. 복구를 위한 식재하는 나무의 종류는 복구대상지의 임상과 토질에 적합하게 선정되어 야 한다.
자. 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취를 한 산지를 복구하는 경우에는 주변의 자연배수 수준의 기준면까지 토석으로 성토한 후 수목의 생육에 적합하도록 60센티미터 이상 흙으로 덮어야 한다.
2. 산지전용ㆍ산지일시사용의 경우(광물의 채굴ㆍ도로ㆍ임도ㆍ철도ㆍ댐ㆍ저수지ㆍ공항은 제외한다)
가. 비탈면의 수직높이는 15미터 이하이어야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
(1) 다른 법령에서 비탈면의 높이를 정하고 있는 경우
(2) 계단식 산지전용ㆍ산지일시사용(가능한 기존의 지형을 유지하기 위하여 산지의 경사면을 따라 계단을 조성하고 산지전용ㆍ산지일시사용하는 것을 말한다)인 경우. 이 경우 다음의 요건 모두를 충족하여야 한다.
(가) 계단의 수직높이가 각각 15미터 이하일 것
(나) 계단에 조성되는 사업부지의 너비(소단의 너비는 제외한다)는 계단의 긴 변을 기준으로 직각으로 계단의 너비를 재었을 때 15미터 이상이 되는 부분의 길이가 계단의 긴 변 길이의 100분의 90 이상일 것(예시 참조)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180463" alt="5번째 이미지" ></img>
(3) 「우주개발 진흥법」 제5조제1항에 따른 우주개발진흥 기본계획에 따라 설치하는 인공우주물체 발사 등을 위한 우주센터시설
나. 삭제 <2009.4.20>
다. 비탈면(옹벽을 포함한다)의 수직높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하여야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우로서 「국가기술자격법」에 따른 건축분야 건축구조 기술사, 토목분야의 토목구조 기술사, 토질 및 기초 기술사, 지질 및 지반 기술사, 토목시공 기술사 또는 「기술사법」에 따른 산림분야 기술사가 소단을 설치하지 않아도 안전하다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1) 비탈면이 암반으로 이루어져 있는 경우
2) 비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하는 경우
라. 비탈면의 기울기(비탈면의 높이에 대한 수평거리의 비율을 말한다. 이하 같다)는 비탈면의 붕괴를 방지하기 위하여 토질에 따라 다음의 요건(계단식 산지전용ㆍ산지일시사용인 경우에는 토질에 관계없이 1 : 1.4 이하)을 충족하여야 한다. 다만, 지질조사를 실시한 결과 안전한 것으로 인정되거나 옹벽ㆍ파일ㆍ앵커 등 재해방지시설을 설치하여 안전한 것으로 인정되는 경우에는 이를 완화하여 적용할 수 있으며, 가목(1)에 해당하는 경우에는 이를 적용하지 아니한다.
(1) 경암인 경우의 기울기는 1 : 0.5 이하 일 것
(2) 풍화암인 경우의 기울기는 1 : 0.8 이하 일 것
(3) 토사인 경우의 기울기는 1 : 1.0 이하 일 것
(4) 성토지의 석력ㆍ토층인 경우의 기울기는 1 : 1.0 이하 일 것
마. 비탈면에 구조물을 설치하는 경우에는 토압(土壓)에 대하여 안전한 구조로 하여야 하며, 돌쌓기, 옹벽 등 재해방지시설을 그 절토ㆍ성토면에 설치하는 경우에는 해당 재해방지시설의 높이를 고려하여 그 재해방지시설과 건축물을 수평으로 적절히 이격하여야 한다.
3. 광물의 채굴ㆍ토석채취지의 경우
가. 비탈면의 수직높이가 15미터 이상인 경우에는 수직높이 15미터 이하의 간격으로서 비탈면의 너비를 제외한 너비 5미터 이상의 소단을 조성하여야 한다. 이 경우 장대비탈면(비탈면의 수직높이가 60미터 이상인 경우를 말한다)이 발생하는 경우에는 비탈면의 수직높이 60미터 이하의 간격으로 비탈면의 너비를 제외한 너비 10미터 이상의 소단을 조성하는 등 재해를 줄이기 위한 대책을 수립하여야 한다.
나. 소단에 발생하는 각각의 비탈면의 각도는 75도 이하이어야 한다. 다만, 건축용 석재를 직면체로 석재를 굴취ㆍ채취하는 등 불가피한 경우에는 그러하지 아니하다.
다. 광물의 채굴ㆍ석재의 굴취ㆍ채취인 경우에 비탈면을 제외한 각각의 소단바닥에 대한 수목식재는 제1호가목의 규정에 불구하고 평균깊이 1미터 이상 너비 3미터 이상인 구덩이를 파거나 돌을 쌓는 등 등 토사유출을 방지하기 위한 시설을 설치하고 흙을 객토한 후 수목을 식재하여 수목이 생육함에 따라 비탈면이 차폐될 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 배수에 차질이 없어야 하며, 토질이 척박하거나 폐석적치지인 경우에는 수목의 활착 및 생육에 지장이 없도록 충분한 객토를 실시하여야 한다.
라. 비탈면의 평균 기울기는 토석의 종류에 따라 다음의 요건을 충족하여야 한다.
(1) 건축용석재의 굴취ㆍ채취의 경우에는 1 : 0.4 이하일 것
(2) 광물의 채굴 및 건축용석재가 아닌 석재의 굴취ㆍ채취의 경우에는 1 : 0.5 이하일 것
(3) 토사채취의 경우에는 1 : 1.0 이하일 것
마. 삭제 <2011.1.5>
바. 폐석처리장은 사방공법으로 복구하되, 60센티미터 이상 흙을 덮어야 한다.
사. 도로ㆍ철도 연변가시지역으로서 2킬로미터 이내의 지역에 대하여는 경관유지를 위하여 높이 1미터 이상의 나무를 2미터 이내의 간격으로 식재하여 차폐조림을 하여야 한다.
아. 폐석 등이 많이 적치된 지역은 비탈면의 정지작업을 철저히 하고 객토를 많이 하여 수목의 활착ㆍ생육에 지장이 없도록 하여야 한다.
자. 복구를 위한 식재수종은 아까시나무, 오리나무 등 척박지에 잘 자라는 수종으로 선정하여야 한다.
※ 비고
1. 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용함에 있어 도면ㆍ도표 등으로 표시할 필요가 있는 사항은 산림청장이 정하여 고시할 수 있다.
2. 삭제 <2018. 11. 12.>
3. 제2호에서 "도로"란 「도로법」에 따른 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설 중 도로, 「농어촌도로정비법」 제2조에 따른 농ㆍ어촌도로를 말한다.
4. 제2호의 소단의 폭은 장비의 소통 및 복구를 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 3미터 이상으로 할 수 있다.
[별지 제36호 서식]
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180473" alt="6번째 이미지" ></img>
[별지 제36호 서식]
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180475" alt="7번째 이미지" ></img>
신청인은 신청인 소유 경기 가평군 (주소 생략) 임야 4,655㎡(이하 '이 민원 산지’라 한다)를 복구하고자 하나 복구설계서 승인기준에 따라 복구할 경우 과도한 절ㆍ성토가 발생하여 재해 우려가 있으므로 현장여건 등을 고려하여 복구할 수 있는 방법을 제시해 달라.
2. 피신청인의 주장
불법산지전용지 복구 방식 및 복구설계서 승인 등에 관하여 「산지관리법」 제39조를 준용하고 있고, 이에 따르면 비탈면의 수직높이는 15m 이하이어야 한다. 그러나 이 민원 산지의 비탈면의 수직높이는 약 00m이어서 복구설계서 승인기준에 부합하지 않고 복구설계서 승인기준에 적합하게 복구공사를 시행할 경우 추가적인 절ㆍ성토 작업이 필요하다.
신청인은 불법 훼손된 이 민원 산지를 복구하고자 피신청인에게 복구설계서 승인신청서를 제출하는 등 복구 의사가 있으므로 「산지관리법」에 따른 합리적 복구 방법이 제시되면 이를 수용할 의사가 있다.
3. 사실관계
가. 신청인은 0000. 0. 0. 피신청인에게 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 '산림자원법’이라 한다) 제13조 및 같은 법 시행규칙 제7조에 따라 이 민원 산지에 대하여 산림경영계획 인가(조림, 숲가꾸기, 입목생산, 운재로, 소득사업)를 신청하였고, 피신청인은 0000. 0. 0. 신청인에게 같은 법 제13조에 따라 산림경영계획을 인가하였다.
<표1. 산림경영계획 신청서(신청인) 및 산림경영계획 인가서(피신청인)>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180465" alt="1번째 이미지" ></img>
나. 피신청인은 이 민원 산지에 산림사업이 시행되는 과정에서 산림경영계획 인가사항을 위반하여 무단벌채 및 불법산지전용 행위가 있음을 인지하여 0000. 0. 0. 행위자는 미상(未詳), 참고인은 B로 하여 가평경찰서에 산림자원법 위반(무단벌채) 및 「산지관리법」 위반(불법산지전용)을 고발하였다.
※ 가평경찰서는 0000. 0. 0. 산림자원법 위반행위(무단벌채)는 불송치(혐의없음)하였고, 「산지관리법」 위반행위(불법산지전용)는 수사 중이다.
다. 신청인은 0000. 0. 0. 행위자 미상의 불법산지전용지인 이 민원 산지를 복구하기 위해 피신청인에게 복구설계서 승인신청서를 접수하였다.
<그림1. 신청인이 피신청인에게 제출한 이 민원 산지 복구설계서 승인신청 설계도>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180467" alt="2번째 이미지" ></img>
라. 이 민원과 관련하여 0000. 0. 0. 우리 위원회의 실지조사에서 확인한 내용은 다음과 같다.
1) 이 민원 산지는 0000. 0. 0. 산림자원법에 따른 산림경영계획 인가 후 산림사업이 시행되는 과정에서 행위자 미상의 불법산지전용이 발생하였다.
2) 이 민원 산지의 불법산지전용 행위는 0000년 말에서 0000년 초에 발생된 것으로 추측되고, 불법산지전용 행위 이후 약 0년이 경과되었으며, 사방사업 등 재해예방 조치는 없는 상태이다. 이 민원 산지 현황은 〈그림2〉와 같다.
<그림2. 이 민원 산지 현장사진>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180469" alt="3번째 이미지" ></img>
마. 한편 산림청장등이 「산지관리법」 제37조(재해의 방지 등)에 따라 재해방지 조치명령을 하는 경우 같은 법 시행규칙 [별지 제36호서식] 조치명령서에 따르고, 같은 법 제39조(산지전용지 등의 복구) 제2항에 따라 중간복구명령을 하는 경우 같은 법 시행규칙 [별지 제38호의2서식]인 중간복구명령서에 따르나, 「산지관리법」 제44조(불법산지전용지의 복구 등) 및 제44조의2(불법전용산지 등의 조사) 제3항에 따라 불법산지전용 행위를 한 자에게 복구명령을 하기 위한 복구명령서 서식이 마련되어 있지 않다.
4. 판단
가. 관계법령 등
[별지]와 같다.
나. 판단내용
1) ① 「산지관리법」 제44조(불법산지전용지의 복구 등)는 산림청장, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수(이하 '산림청장등’ 이라 한다)는 불법산지전용을 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있고 복구를 하는 경우 복구설계서의 승인 등에 관하여는 정당한 인ㆍ허가를 받은 산지전용지 복구절차인 같은 법 제38조 내지 제42조를 준용한다고 규정하고 있으나, 「산지관리법」 제44조의2(불법산지전용지 등의 조사) 제3항은 산림청장등은 불법산지전용지 현장조사 후 복구명령 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조(재해의 방지 등) 제1항 제7호 및 같은 법 시행규칙 제36조(재해의 방지 등)에 따라 산림청장등은 불법산지전용지 복구명령을 받은 산지에 대해 토사유출, 산사태 및 인근 지역의 피해 등 재해 방지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 한 후 결과에 따라 필요하다고 인정하면 시설물 설치, 조림(造林), 사방(砂防) 등 재해의 방지에 필요한 조치를 명령할 수 있다고 규정하고 있는 점, ② 이 민원 산지는 현재 불법산지전용 행위가 발생된 형상 그대로 방치되어 우기철, 집중호우 시 등 재해발생 요인이 있는 경우 언제든지 토사유출, 산사태 등으로 인명 및 재산피해가 발생할 수 있는 상태인 점, ③ 이 민원 산지는 불법전용행위가 발생한 후 약 0년이 경과되어 자연적으로 지반이 안정화되었다고 볼 수 있는데, 복구설계서 승인기준인 비탈면 수직높이 15m 이하에 부합하게 복구공사를 시행하는 경우 현재 비탈면 00m인 이 민원 산지의 상당부분에 추가적인 절토작업이 필요하여 지반의 안정성에 영향을 줄 수 있는 점을 고려하면 현 지반의 형상을 변경하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이는 점, ④ 불법산지전용지는 산지복구를 고려하지 않고 무단으로 산지를 형질변경한 경우가 많은 반면 정당한 인ㆍ허가 절차에 따른 산지전용허가지는 형질변경을 시작하는 때부터 복구하여야 할 비탈사면에 대한 적합한 복구 방법을 미리 계획하여 그 복구 방법에 따라 복구할 것을 고려하므로, 불법산지전용지에 대한 복구설계서의 승인 등에 관하여는 「산지관리법」 제40조(복구설계서의 승인 등) 및 같은 법 시행규칙 제42조(복구설계서의 작성기준 등)에서 정하고 있는 복구설계서 승인기준을 유연하게 적용할 필요가 있다고 인정되는 점 등을 고려할 때, 피신청인은 이 민원 산지에 대한 현장조사를 통해 필요한 경우 신청인에게 복구명령 및 재해방지 조치를 명하고 재해방지 조치명령서 내용을 반영한 복구설계서를 신청인이 제출하는 경우 복구설계서를 승인하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
2) 한편 「산지관리법」 제44조(불법산지전용지의 복구 등) 및 제44조의2(불법전용산지 등의 조사) 제3항에 따라 산림청장등은 불법산지전용지 현장조사 결과에 따라 불법산지전용 행위를 한 자에게 복구명령을 할 수 있으나, 복구명령 처분을 위한 서식이 없으므로 관계기관은 신속ㆍ정확하고 구체척인 복구명령이 이루어질 수 있도록 복구명령서 서식을 마련하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결 론
그러므로 이 민원 산지의 현장여건을 고려하여 복구할 수 있는 방법을 제시해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하고, 불법산지전용지 복구명령 형식과 절차를 마련하도록 같은 법 제47조에 따라 관계기관에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
[별지] 관계법령
1) 「산지관리법」
제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있다.
1. - 6. 생략
7. 제39조 및 제44조에 따른 산지복구 명령
8. 생략
제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. <개정 2012. 2. 22.>
1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우
2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우
3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우
4. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우
5. 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우
② 생략
③ 제1항에 따라 복구를 하는 경우 복구비의 예치에 관하여는 제38조를, 복구의무의 면제 및 면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다. <개정 2017. 4. 18.>
제44조의2(불법전용산지 등의 조사) ① 산림청장등은 다음 각 호의 사항을 조사하기 위하여 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가를 받았거나 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고를 한 자, 토석채취허가를 받았거나 토석채취신고 또는 채석신고를 한 자에게 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 관련 자료의 제출 및 현지조사를 요구할 수 있으며, 관계 공무원에게 그 허가를 받았거나 신고를 한 자의 사업장, 해당 산지, 그 밖의 필요한 장소에 출입하여 장부ㆍ서류나 그 밖의 물건을 검사하게 하거나 관계인에게 질문하게 할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2016. 12. 2.>
1. - 3. 생략
② 생략
③ 산림청장등은 제1항ㆍ제2항에 따른 조사 결과에 따라 제20조, 제31조 및 제44조 등의 필요한 조치를 할 수 있다.
④ 생략
2) 「산지관리법시행규칙」
제36조(재해의 방지 등) ① 관할청(지방산림청장은 제외한다. 이하 이 조부터 제40조까지, 제40조의2, 제41조, 제42조, 제42조의2 및 제43조부터 제45조까지에서 같다)이 영 제45조제7항에 따른 조치명령을 하는 경우에는 별지 제36호서식의 조치명령서에 따른다.
② 관할청은 토사유출 방지조치, 시설물 설치ㆍ조림ㆍ사방 등 재해의 방지에 필요한 조치, 그 밖에 경관 유지에 필요한 조치가 완료되고 재해의 위험이 없다고 인정되는 경우에만 산지전용ㆍ산지일시사용ㆍ토석채취(이하 “산지전용등”이라 한다) 또는 복구를 재개하게 할 수 있다.
③ 생략
제42조(복구설계서의 작성기준 등) ①법 제40조제4항에 따른 복구설계서의 작성기준은 다음 각 호와 같다.
1. 복구설계서는 허가 또는 신고대상 전체 면적에 대하여 작성하되, 복구대상 산지에 대해서는 산지복구에 적합한 사방공법 등을 적용하여 설계하여야 하며, 시공에 착오가 없도록 상세히 작성할 것
2. - 3. 생략
② 생략
③ 관할청은 제2항에 따라 복구설계서 승인신청서를 제출받은 때에는 해당 복구설계서가 별표 6에 따른 복구설계서 승인기준에 적합한 경우에 한하여 이를 승인하여야 한다. 다만, 산지의 지형여건 또는 사업의 성격상 복구설계서 승인기준을 완화하여 적용할 합리적인 사유가 있다고 판단되어 중앙산지관리위원회 또는 지방산지관리위원회의 심의를 거친 경우에는 이를 완화하여 적용할 수 있다
④ - ⑦ 생략
[별표 6]
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180471" alt="4번째 이미지" ></img>
1. 공통사항
가. 최초의 소단(小段)의 앞부분은 수목을 존치하거나 식재하여 녹화하여야 하고, 각 소단에는 평균 두께 60센티미터 이상 흙(토질이 척박하거나 폐석적치지인 경우에는 수목의 활착(活着, survival, 나무를 옮겨 심은 뒤에 그 나무가 살아남음) 및 생육에 지장이 없도록 충분한 객토를 실시하여야 한다)을 덮고 수목ㆍ초본류(草本類) 및 덩굴류(칡은 제외한다) 등을 식재하여 비탈면(목적사업의 수행을 위하여 산지전용ㆍ산지일시사용되는 산지가 아닌 산지의 비탈면을 말한다. 이하 이 표에서 같다)이 덮이도록 하여야 한다. 다만, 비탈면의 녹화가 가능한 경우에는 그러하지 아니하다.
나. 복구대상지역안에 있는 건축물ㆍ공작물의 철거 또는 이전계획이 복구설계서에 반영되어야 한다. 다만, 당해 복구대상 지역을 다른 용도로 사용하기 위하여 인ㆍ허가 등의 행정처분을 받은 경우에는 그러하지 아니하다.
다. 삭제 <2018. 11. 12.>
라. 고속국도ㆍ일반국도ㆍ철도ㆍ관광휴양지ㆍ명승지ㆍ공원 주변 등 경관조성 또는 생태복원이 필요한 지역의 비탈면에 대하여는 차폐공법ㆍ특수공법 등으로 가리거나 녹화하여야 한다.
마. 복구설계서에 따라 복구공사를 할 수 있도록 적정한 공사비가 복구설계서에 계상되어야 한다.
바. 토사유출의 우려가 있는 경우에는 하류에 토사유출을 방지하기 위한 침사지(沈砂池) 등을 설치하여야 한다.
사. 배수량이 적고 토사유출 또는 붕괴의 우려가 없는 경우를 제외하고는 하천 또는 다른 배수시설 등으로 배수되도록 배수시설을 설치하여야 하며, 배수로 인하여 수질이 오염되지 아니하도록 하여야 한다.
아. 복구를 위한 식재하는 나무의 종류는 복구대상지의 임상과 토질에 적합하게 선정되어 야 한다.
자. 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취를 한 산지를 복구하는 경우에는 주변의 자연배수 수준의 기준면까지 토석으로 성토한 후 수목의 생육에 적합하도록 60센티미터 이상 흙으로 덮어야 한다.
2. 산지전용ㆍ산지일시사용의 경우(광물의 채굴ㆍ도로ㆍ임도ㆍ철도ㆍ댐ㆍ저수지ㆍ공항은 제외한다)
가. 비탈면의 수직높이는 15미터 이하이어야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
(1) 다른 법령에서 비탈면의 높이를 정하고 있는 경우
(2) 계단식 산지전용ㆍ산지일시사용(가능한 기존의 지형을 유지하기 위하여 산지의 경사면을 따라 계단을 조성하고 산지전용ㆍ산지일시사용하는 것을 말한다)인 경우. 이 경우 다음의 요건 모두를 충족하여야 한다.
(가) 계단의 수직높이가 각각 15미터 이하일 것
(나) 계단에 조성되는 사업부지의 너비(소단의 너비는 제외한다)는 계단의 긴 변을 기준으로 직각으로 계단의 너비를 재었을 때 15미터 이상이 되는 부분의 길이가 계단의 긴 변 길이의 100분의 90 이상일 것(예시 참조)
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180463" alt="5번째 이미지" ></img>
(3) 「우주개발 진흥법」 제5조제1항에 따른 우주개발진흥 기본계획에 따라 설치하는 인공우주물체 발사 등을 위한 우주센터시설
나. 삭제 <2009.4.20>
다. 비탈면(옹벽을 포함한다)의 수직높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하여야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우로서 「국가기술자격법」에 따른 건축분야 건축구조 기술사, 토목분야의 토목구조 기술사, 토질 및 기초 기술사, 지질 및 지반 기술사, 토목시공 기술사 또는 「기술사법」에 따른 산림분야 기술사가 소단을 설치하지 않아도 안전하다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1) 비탈면이 암반으로 이루어져 있는 경우
2) 비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하는 경우
라. 비탈면의 기울기(비탈면의 높이에 대한 수평거리의 비율을 말한다. 이하 같다)는 비탈면의 붕괴를 방지하기 위하여 토질에 따라 다음의 요건(계단식 산지전용ㆍ산지일시사용인 경우에는 토질에 관계없이 1 : 1.4 이하)을 충족하여야 한다. 다만, 지질조사를 실시한 결과 안전한 것으로 인정되거나 옹벽ㆍ파일ㆍ앵커 등 재해방지시설을 설치하여 안전한 것으로 인정되는 경우에는 이를 완화하여 적용할 수 있으며, 가목(1)에 해당하는 경우에는 이를 적용하지 아니한다.
(1) 경암인 경우의 기울기는 1 : 0.5 이하 일 것
(2) 풍화암인 경우의 기울기는 1 : 0.8 이하 일 것
(3) 토사인 경우의 기울기는 1 : 1.0 이하 일 것
(4) 성토지의 석력ㆍ토층인 경우의 기울기는 1 : 1.0 이하 일 것
마. 비탈면에 구조물을 설치하는 경우에는 토압(土壓)에 대하여 안전한 구조로 하여야 하며, 돌쌓기, 옹벽 등 재해방지시설을 그 절토ㆍ성토면에 설치하는 경우에는 해당 재해방지시설의 높이를 고려하여 그 재해방지시설과 건축물을 수평으로 적절히 이격하여야 한다.
3. 광물의 채굴ㆍ토석채취지의 경우
가. 비탈면의 수직높이가 15미터 이상인 경우에는 수직높이 15미터 이하의 간격으로서 비탈면의 너비를 제외한 너비 5미터 이상의 소단을 조성하여야 한다. 이 경우 장대비탈면(비탈면의 수직높이가 60미터 이상인 경우를 말한다)이 발생하는 경우에는 비탈면의 수직높이 60미터 이하의 간격으로 비탈면의 너비를 제외한 너비 10미터 이상의 소단을 조성하는 등 재해를 줄이기 위한 대책을 수립하여야 한다.
나. 소단에 발생하는 각각의 비탈면의 각도는 75도 이하이어야 한다. 다만, 건축용 석재를 직면체로 석재를 굴취ㆍ채취하는 등 불가피한 경우에는 그러하지 아니하다.
다. 광물의 채굴ㆍ석재의 굴취ㆍ채취인 경우에 비탈면을 제외한 각각의 소단바닥에 대한 수목식재는 제1호가목의 규정에 불구하고 평균깊이 1미터 이상 너비 3미터 이상인 구덩이를 파거나 돌을 쌓는 등 등 토사유출을 방지하기 위한 시설을 설치하고 흙을 객토한 후 수목을 식재하여 수목이 생육함에 따라 비탈면이 차폐될 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 배수에 차질이 없어야 하며, 토질이 척박하거나 폐석적치지인 경우에는 수목의 활착 및 생육에 지장이 없도록 충분한 객토를 실시하여야 한다.
라. 비탈면의 평균 기울기는 토석의 종류에 따라 다음의 요건을 충족하여야 한다.
(1) 건축용석재의 굴취ㆍ채취의 경우에는 1 : 0.4 이하일 것
(2) 광물의 채굴 및 건축용석재가 아닌 석재의 굴취ㆍ채취의 경우에는 1 : 0.5 이하일 것
(3) 토사채취의 경우에는 1 : 1.0 이하일 것
마. 삭제 <2011.1.5>
바. 폐석처리장은 사방공법으로 복구하되, 60센티미터 이상 흙을 덮어야 한다.
사. 도로ㆍ철도 연변가시지역으로서 2킬로미터 이내의 지역에 대하여는 경관유지를 위하여 높이 1미터 이상의 나무를 2미터 이내의 간격으로 식재하여 차폐조림을 하여야 한다.
아. 폐석 등이 많이 적치된 지역은 비탈면의 정지작업을 철저히 하고 객토를 많이 하여 수목의 활착ㆍ생육에 지장이 없도록 하여야 한다.
자. 복구를 위한 식재수종은 아까시나무, 오리나무 등 척박지에 잘 자라는 수종으로 선정하여야 한다.
※ 비고
1. 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용함에 있어 도면ㆍ도표 등으로 표시할 필요가 있는 사항은 산림청장이 정하여 고시할 수 있다.
2. 삭제 <2018. 11. 12.>
3. 제2호에서 "도로"란 「도로법」에 따른 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설 중 도로, 「농어촌도로정비법」 제2조에 따른 농ㆍ어촌도로를 말한다.
4. 제2호의 소단의 폭은 장비의 소통 및 복구를 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 3미터 이상으로 할 수 있다.
[별지 제36호 서식]
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180473" alt="6번째 이미지" ></img>
[별지 제36호 서식]
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133180475" alt="7번째 이미지" ></img>
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).