국민권익위원회
의 결
제2024-2소위4-긴01호
중장비 임차비용 지급 요구 등
의결일: 2024년 2월 5일
주문
1. 피신청인 1과 피신청인 2에게, 'A-1부대 경계철책 설치 본공사’ 진행 과정에서 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 피신청인 1의 부대 출입 통제로 인해 발생한 신청인의 중장비 임차비용에 대해 「정부 입찰ㆍ계약 집행기준」 제16장 제72조 제1항에 따라 신청인과 협의하여 실질적인 임차비용을 산정한 후 신청인에게 지급할 것을 시정권고한다.
2. 신청인의 지체상금 부과 여부를 재검토해달라는 신청은 심의안내한다.
2. 신청인의 지체상금 부과 여부를 재검토해달라는 신청은 심의안내한다.
이유
1. 신청원인
신청인은 2021. 6. 24. 피신청인 1과 'A-1부대 경계철책 설치 본공사’(이하 '이 민원 공사’라 한다)에 대한 계약을 체결한 시공사로 이 민원 공사는 비무장지대(Demilitarized Zone, 이하 'DMZ’라 한다)의 경계 울타리 설치 공사로서 DMZ 출입에 대한 통제가 엄격하게 관리되고 있는 현장이다. 이 민원 공사 진행 과정에서 신청인은 2022. 6. 23.경 집중호우로 인하여 이 민원 공사의 작업이 불가능하다고 판단하고 신청인의 임차 중장비(굴삭기) 2대를 이 민원 공사 현장에서 철수하고자 하였으나, 피신청인 1이 안전상의 이유로 DMZ 출입을 통제하여 신청인은 2022. 7. 16.까지 중장비 2대의 임차비용 약 2천만 원을 부담하게 되었는데, 이를 정산해주지 않는 것은 부당하고, 또한 이 민원 공사의 DMZ 출입을 위한 승인 절차 지연, 관급자재 수급 지연, 산악 능선으로 인한 중장비 진입의 어려움 등으로 준공기한을 연장해 달라고 요청하였는데 이를 인정해주지 않고 지체상금 6,706,674원(지체일수 117일)을 부과하는 것은 부당하다고 판단되니, 이를 조사하여 시정권고를 해달라.
2. 피신청인들의 주장
가. 피신청인 1(육군 제1575부대장)
「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 '국가계약법’이라 한다) 제14조 제1항에 따라 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 공사, 제조, 구매, 용역, 그 밖에 국고의 부담이 되는 계약의 경우 검사를 하거나 검사조서를 작성한 후에 그 대가를 지급하여야 하는데, 이 민원 공사는 이 민원 공사의 관리ㆍ감독 업무를 수행하는 피신청인 2가 준공대가를 산정하여 준공 검사조서를 피신청인 1에게 제출하여야 하는 계약으로, 신청인이 주장하는 임차 중장비의 억류에 관한 구체적인 사실관계와 지체상금 부과 여부는 이 민원 공사의 감독 부대인 피신청인 2가 검토하여야 할 사항으로 판단된다.
나. 피신청인 2(경기북부시설단장)
1) 신청인의 중장비 임차비용 정산 요구에 대하여
「공사계약일반조건(계약예규)」(이하 '공사계약일반조건’이라 한다) 제32조(불가항력) 제3항에 따라 계약금액 조정 사유가 발생한 경우, 계약상대자인 신청인이 계약금액 조정 사유를 기재한 실정보고 등의 문서를 공사 관리ㆍ감독부대인 피신청인 2에게 통지하여야 하는데, 신청인은 이와 관련한 문서를 제출하지 않았고, 신청인이 2022. 11. 8. 준공서류를 제출할 당시 준공보고서에도 중장비 임차비용에 대한 정산 요청은 없었으며, 현재 예산이 부족한 관계로 신청인의 요구는 수용 불가하다.
2) 신청인의 지체상금 부과 여부 재검토 요구에 대하여
피신청인 2는 국가계약법 시행령 제74조 제1항 및 공사계약일반조건 제25조에 따라 이 민원 공사의 지체일수 총 187일 중 신청인의 귀책이 아닌 사유(전방지역 지뢰 폭발사고, 집중호우, 북한 포격도발로 인한 공사 불가)로 계약이행이 지체되었다고 인정되는 70일은 제외하고 117일의 지체일수를 산정하였다. 따라서 피신청인 1의 지체상금 부과는 정당하므로 신청인의 요구는 수용 불가하다.
3. 사실관계
가. 「군 시설사업 관리훈령」 제2조에 따르면 피신청인 1은 이 민원 공사의 시설을 직접 사용하는 “사용부대”이고, 피신청인 2는 국방부 소관 예산으로 추진되는 군 시설사업의 공사 관리ㆍ감독 업무를 수행하는 “집행기관”이다.
나. 피신청인 2는 2021. 6. 15. 국방전자조달을 통해 이 민원 공사의 입찰공고를 하였고, 2021. 6. 24. 신청인과 2021. 7. 5.부터 2021. 10. 2.까지 총 90일간의 공사기간을 정하여 이 민원 공사의 계약을 체결하였다. 피신청인 1ㆍ2가 우리 위원회에 제출한 이 민원 공사의 개요는 다음과 같다.
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다. 이 민원 발생 경위는 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888531" alt="2번째 이미지" ></img>
라. 신청인이 제출한 자료에 따르면 신청인은 2022. 5. 9. 피신청인 1ㆍ2에게 현장 여건상 공사기간 내 공사를 수행하기 어려우므로 준공기한을 2022. 5. 12.에서 2022. 7. 30.으로 연장해달라고 실정보고서를 제출한 것으로 확인된다. 신청인이 피신청인 1ㆍ2에게 제출한 실정보고서의 주요 내용은 다음과 같다.
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마. 한편 신청인은 2022. 5. 4. 개인 사정으로 인한 회사 경영상의 어려움으로 법원으로부터 '법인 간이회생절차 보전처분결정(서울회생법원 2022간회합100036 간이회생)’을 받고, 2022. 5. 24. '간이회생 개시결정(서울회생법원 2022간회합100036 간이회생)’을 받은 것으로 확인된다.
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바. 신청인의 2022. 5. 9. 공사기간 연장 실정보고에 대하여 피신청인 1은 2022. 5. 23. 신청인에게 '공사기간 연장을 위한 보증증권 연장 등 별도의 이행사항이 없을 경우 변경계약이 제한됨’을 내용증명으로 회신하였고, 2022. 5. 31. 피신청인 2에게 '신청인의 법인간이회생 절차 진행 중으로 장기간 보증거래가 불가하여 선금보증증권 기간연장 등 갱신발급이 제한되어 변경계약서 작성이 제한됨’을 통보하였다. 피신청인 2의 공문은 다음과 같다.
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사. 피신청인 2는 2022. 5. 25. 신청인과 이 민원 공사의 '공기지연에 따른 만회대책 토의’를 실시하였는데 주요 내용은 다음과 같다.
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아. 신청인이 제출한 자료에 따르면 신청인은 이 민원 공사의 준공대금 청구와 관련하여 다음과 같이 주장한다.
1) 신청인은 2022. 11. 8. 피신청인 1 소속 공사감독관(이하 '공사감독관’이라 한다)에게 준공계를 메일로 제출한 후 준공대금 청구를 위해 피신청인 1 소속 재정담당관(이하 '재정담당관’이라 한다)에게 “대금을 청구해도 되느냐”며 수차례 연락하여 문의했으나, 재정담당관은 “공사감독관으로부터 준공계 서류를 받지 못했다.”라는 답변을 하였고, 이에 “재정담당관은 준공계 서류를 받지 못했다고 하는데 어떻게 된거냐?”라는 신청인의 질문에 공사감독관은 “이번 주 금요일(2022. 11. 18.)에 제출할 것이다.”라며 준공계 제출 지연 사유에 대해 설명하지 않았다.
2) 준공계 제출이 지연된 것에 대해 신청인은 공사감독관에게 준공계 제출을 촉구하였는데, 공사감독관은 2022. 12. 20. 이 민원 공사의 현장소장(A 부장)에게 전화를 걸어 준공계 서류를 찾지 못했다며, 준공계를 다시 보내줄 것을 요구하였고, 신청인은 공사감독관의 이메일로 준공계를 다시 보내주었다.
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3) 이후 공사감독관은 피신청인 1에게 준공계를 제출하였고, 신청인은 2023. 1 .11. 재정담당관으로부터 준공대금 청구 서류 제출에 대하여 메일로 통보받았다.
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4) 신청인은 2023. 1. 18. 준공대금 청구를 위한 서류를 준비하던 중에 재정담당관으로부터 지체상금 부과에 대한 이야기를 듣고, 피신청인 1과 피신청인 2에게 지체상금 부과에 대해 동의할 수 없다고 답변하였다.
5) 신청인은 2023. 2. 16. 재정담당관에게 '피신청인 1이 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 신청인의 임차 중장비 2대를 DMZ 철책선 밖에서 나오지도 못하게 통제하였는바, 임차비용에 대한 책임은 피신청인 1ㆍ2에게 있으므로 해당 기간의 중장비 2대에 대한 임차비용을 정산하여 지급하여 줄 것’을 요구하였다.
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자. 신청인이 제출한 이 민원 공사의 작업 일보, 임차 중장비(굴삭기)의 세금계산서 및 임차비용 거래 내역과 피신청인 2가 제출한 피신청인 1의 부대 출입일지 등을 종합해보면, '신청인의 임차 중장비(굴삭기) 2대가 2022. 4. 23.부터 최초 투입되어 2022. 10. 21. 최종 반출된 것’으로 확인되고, '투입된 기간 중 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 집중호우 및 인접 부대 지뢰 인명사고 발생 등으로 인해 피신청인 1이 부대 출입을 통제하여 이 민원 공사의 작업이 중단되고, 해당 기간 동안 신청인의 임차 중장비(굴삭기) 2대 모두 억류된 사실’이 확인된다.
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차. 우리 위원회의 2023. 9. 8. 이 민원 관련 출석조사 시 신청인 및 피신청인 1ㆍ2의 주장은 다음과 같다.
1) 신청인
가) 중장비 임차비용 관련: 신청인은 이 민원 공사를 수행하기 위하여 신청인이 임차한 중장비(굴삭기) 2대를 투입하여 작업에 임하였으나 2022. 6. 22. 작업 이후 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 약 23일간 피신청인 1의 부대 출입 통제와 피신청인 2의 중장비 억류 조치로 인하여 신청인의 임차 중장비 2대 모두 현장에 억류되어 있었다. 신청인은 이러한 상황을 당시 공사감독관(B 하사)에게 보고 및 보상 조치를 요구하였고 공사감독관은 상부에 보고 후 준공 시 정산 과정에서 반영하겠다고 하였으나, 2022. 11. 15. 준공 시점에 이르기까지 아무런 조치도 없었다.
나) 지체상금 관련: 신청인은 당초 이 민원 공사의 준공기한인 2022. 10. 2.까지 완료하고자 노력했으나, 이 민원 공사의 필수자재인 관급자재의 계약 체결이 지연되어 실질적으로 동절기로 인해 공사가 중단된 기간 이후 2023. 4. 23.부터 관급자재를 지급 받을 수 있었다. 이 민원 공사는 최전방 GOP 경계철책 설치 공사로서 공사를 수행하는 데 있어 피신청인 1의 공사 관련 출입인원 및 중장비의 출입 승인이 2~3개월씩 소요되는 등 지나치게 까다로웠고, 2022. 5. 25. 피신청인 2 소속 손유진 소령이 부임한 이후 비로소 부대 출입이 원활하게 이루어질 수 있었다. 이후 약 1개월 동안은 공사를 원활히 수행할 수 있었으나, 여름철 장마로 인한 작업 불능, 북한군의 도발에 따른 부대 출입이 통제되는 등의 부득이한 사유로 공사가 지연되었는데, 이러한 사정들을 고려하지 않은 채 지체상금을 부과하는 것은 부당하다.
2) 피신청인 1(육군 제1575부대장)
가) 중장비 임차비용 관련: 중장비의 억류에 관한 구체적인 내용은 피신청인 2가 확인할 사항으로 판단된다.
나) 지체상금 관련: 피신청인 1이 관계 법령에 따라 지체상금을 정당하게 부과하였다고 판단된다.
3) 피신청인 2(경기북부시설단장)
가) 중장비 임차비용 관련: 「국가를 당자사로 하는 소송에 관한 법률」 및 「국가배상법」 등을 통하여 발주기관이 신청인의 중장비 임차비용에 대한 손해를 지급해야 한다는 결과가 있을 시 추가예산을 확보하여 지급하는 방법이 있다. 현재로서는 예산이 부족하여 신청인의 요구를 수용하기 어렵다.
나) 지체상금 관련: 신청인의 지체상금 부과 여부에 대해 출석조사 이후 재검토해 보겠다.
카. 우리 위원회의 출석조사 이후 피신청인 2는 2023. 12. 14. 신청인의 지체상금 부과 여부에 대해 자체 심의위원회를 개최하여 재검토하였고, 2023. 12. 21. 피신청인 1에게 지체일수 5일을 적용한 지체상금을 부과해달라고 통보하였다. 피신청인 2가 우리 위원회에 제출한 이 민원 공사의 지체일수 재검토 내용은 다음과 같다.
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4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단내용
1) 신청인의 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지의 중장비 임차비용을 정산하여 지급해달라는 신청에 대해 살펴보면,
가) 피신청인 2는 신청인이 중장비 임차비용에 대해 정산 요청을 하지 않았으므로 신청인의 요구를 수용할 수 없다고 주장하나, 공사계약일반조건 제32조 제2항에 따르면 태풍ㆍ홍수 기타 악천후 등의 계약상대자의 통제범위를 벗어난 불가항력의 사유로 인하여 발생한 손해는 발주기관이 부담하여야 한다고 규정하고 있는바, 피신청인 1의 인접 부대 지뢰 인명사고 발생에 따른 안전관리 차원의 부대출입 통제로 인하여 신청인의 임차 중장비 2대가 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 이 민원 공사 현장에 억류된 사실이 객관적으로 확인되는 점에 비추어보면, 신청인의 중장비 임차비용 발생은 피신청인 1의 부대 출입 통제에 기인한 것으로 볼 수 있으므로, 피신청인 2가 신청인의 중장비 임차비용 발생에 대한 책임을 신청인에게 전가하는 것은 부적절해 보이는 점,
나) 「공사감독자 업무규정」 제5조에 따르면 공사감독관은 예산과 관련되는 사항 및 공사계약조건과 다른 지시 등을 할 경우, 소속장에게 사전에 서면으로 보고하여 승인을 받아야 하는데, 피신청인 2의 공사감독관은 신청인의 중장비 억류 사실을 인지하였는데도 불구하고, 위 규정에 따른 적절한 조치를 취하지 않은 것으로 보이는 점,
다) 공사계약일반조건 제32조 제3항에 따르면 계약담당공무원은 계약상대자로부터 계약이행 기간 중에 손해가 발생하였다는 사실에 대하여 통지를 받았을 때, 공사감독관을 통해 즉시 그 사실을 조사하고 손해의 상황을 확인하여 계약상대자에게 통지하여야 하는데, 피신청인 1은 2023. 2. 16. 신청인의 중장비 임차비용 정산 요구에 대한 통지를 받았는데도 불구하고, 계약담당공무원으로서 적절한 조치를 취하지 않은 것으로 보이는 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인 1ㆍ2는 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 피신청인 1의 부대출입 통제로 인하여 발생한 신청인의 중장비 임차비용에 대해 「정부 입찰ㆍ계약 집행기준」 제16장 제72조 제1항에 따라 신청인과 협의하여 실질적인 임차비용을 산정한 후 신청인에게 지급하는 것이 타당하다고 판단된다.
2) 지체상금 부과 여부를 재검토해달라는 신청에 대해 살펴보면, 피신청인 2는 우리 위원회의 출석조사 이후 자체 심의위원회를 개최하여 이 민원 공사의 지체일수를 재검토하였고, 피신청인 1에게 지체일수 5일을 적용하여 지체상금을 부과해달라고 통보하였다. 이에 이러한 내용을 신청인에게 「국민권익위원회 고충민원 처리지침」 제27조 제1항 제6호에 따라 심의안내하고자 한다.
5. 결론
그러므로 신청인의 중장비 임차비용 발생에 따른 손해를 배상해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인 1과 피신청인 2에게 시정을 권고하기로 하고, 신청인의 지체상금 부과 여부를 재검토해달라는 신청은 심의안내하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 관계 법령 등
1. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제74조(지체상금) ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자(국가기관과 지방자치단체를 제외한다)가 계약상의 의무를 지체한 때에는 지체상금으로서 계약금액(장기계속공사계약ㆍ장기계속물품제조계약ㆍ장기계속용역계약의 경우에는 연차별 계약금액을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 기획재정부령이 정하는 율과 지체일수를 곱한 금액을 계약상대자로 하여금 현금으로 납부하게 하여야 한다. 이 경우 계약상대자의 책임없는 사유로 계약이행이 지체되었다고 인정될 때에는 그 해당일수를 지체일수에 산입하지 아니한다.
2. 「군 시설사업 관리훈령」 [별표 1]
제2조 관련(용어의 정의)
2. "집행기관"이란 제3조의 군 시설사업을 집행하는 기관으로, 좁은 의미로는 시설공사를 건설업자에게 '도급’하는 기관을 말한다. 보통 국방시설본부(지역시설단 포함)를 말하며, 국방부 장관이 별도로 지정한 경우 그 지정한 기관 또는 부대를 말한다. 또한 '도급’이란 원도급ㆍ하도급ㆍ위탁 기타 명칭의 여하에 불구하고 시설공사를 완성할 것을 약정하고, 상대방이 그 일의 결과에 대하여 대가를 지급할 것을 약정하는 계약을 말한다.
4. "사용부대"란 군 시설을 직접 사용하는 독립단위부대를 말한다.
3. 「(계약예규) 공사계약일반조건」
제25조(지체상금) ③ 계약담당공무원은 다음 각호의 어느 하나에 해당되어 공사가 지체되었다고 인정할 때에는 그 해당일수를 제1항의 지체일수에 산입하지 아니한다.
1. 제32조에서 규정한 불가항력의 사유에 의한 경우
2. 계약상대자가 대체 사용할 수 없는 중요 관급자재 등의 공급이 지연되어 공사의 진행이 불가능하였을 경우
3. 발주기관의 책임으로 착공이 지연되거나 시공이 중단되었을 경우
4. <삭제 2010. 9. 8.>
5. 계약상대자의 부도 등으로 보증기관이 보증이행업체를 지정하여 보증시공할 경우
6. 제19조에 의한 설계변경(계약상대자의 책임없는 사유인 경우에 한한다)으로 인하여 준공기한내에 계약을 이행할 수 없을 경우
7. 발주기관이 「조달사업에 관한 법률」 제27조 제1항에 따른 혁신제품을 자재로 사용토록 한 경우로서 혁신제품의 하자가 직접적인 원인이 되어 준공기한내에 계약을 이행할 수 없을 경우<신설 2020. 12. 28.>
8. 원자재의 수급 불균형 또는 「정부 입찰ㆍ계약집행기준」 제70조의4 제1항 제1호에 따른 가격급등으로 인하여 해당 관급자재의 조달지연 또는 사급자재(관급자재에서 전환된 사급자재를 포함한다)의 구입곤란 등 기타 계약상대자의 책임에 속하지 아니하는 사유로 인하여 지체된 경우
제32조(불가항력) ① 불가항력이라 함은 태풍ㆍ홍수 기타 악천후, 전쟁 또는 사변, 지진, 화재, 전염병, 폭동 기타 계약당사자의 통제범위를 벗어난 사태의 발생 등의 사유(이하 "불가항력의 사유"라 한다)로 인하여 공사이행에 직접적인 영향을 미친 경우로서 계약당사자 누구의 책임에도 속하지 아니하는 경우를 말한다.
② 불가항력의 사유로 인하여 다음 각호에 발생한 손해는 발주기관이 부담하여야 한다.
1. 제27조에 의하여 검사를 필한 기성부분
2. 검사를 필하지 아니한 부분중 객관적인 자료(감독일지, 사진 또는 동영상 등)에 의하여 이미 수행되었음이 판명된 부분
3. 제31조제1항 단서 및 동조제3항에 의한 손해
③ 계약상대자는 계약이행 기간 중에 제2항의 손해가 발생하였을 때에는 지체없이 그 사실을 계약담당공무원에게 통지하여야 하며, 계약담당공무원은 통지를 받았을 때에는 즉시 그 사실을 조사하고 그 손해의 상황을 확인한 후에 그 결과를 계약상대자에게 통지하여야 한다. 이 경우에 공사감독관의 의견을 고려할 수 있다.
④ 계약담당공무원은 제3항에 의하여 손해의 상황을 확인하였을 때에는 별도의 약정이 없는 한 공사금액의 변경 또는 손해액의 부담 등 필요한 조치에 대하여 계약상대자와 협의하여 이를 결정한다. 다만, 협의가 성립되지 않을 때에는 제51조에 의해서 처리한다.
4. 「공사감독자 업무규정」
제5조(감독자 성실의무) 감독자는 다음 각호의 규정에 따라 감독업무를 성실하게 수행하여야 한다
1. 감독업무를 수행함에 있어서 당해 공사의 설계도서ㆍ계약서 기타 관계서류 등의 내용을 숙지하고 당해공사의 특수성을 파악한 후 감독업무에 임하여야 한다
2. 당해 공사가 설계도서, 계약서, 공정계획표, 소속장의 지시사항 기타 관계서류의 내용대로 시공되는지를 공사시행 단계별로 확인ㆍ검측하여 엄격한 품질관리에 임하여야 하고, 기타 시공자에게 품질ㆍ시공ㆍ안전관리 등에 필요한 기술지도ㆍ감독업무를 수행하여야 한다.
3. 공기연장, 공사현장 문제점, 중요사항 설계변경, 예산과 관련되는 사항 및 공사계약조건과 다른 지시 등을 할 경우에는 소속장에게 사전 서면으로 보고하여 승인을 받아야 한다.
5. 「(계약예규) 정부 입찰ㆍ계약 집행기준」
제72조(실비산정기준) ① 계약담당공무원은 기타 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정함에 있어서는 실제 사용된 비용등 객관적으로 인정될 수 있는 자료와 시행규칙 제7조에 의한 가격을 활용하여 실비를 산출하여야 한다.
② 계약담당공무원은 간접노무비 산출을 위하여 계약상대자로 하여금 급여 연말정산서류, 임금지급대장 및 공사감독의 현장확인복명서등 간접노무비 지급 관련서류를 제출케하여 이를 활용할 수 있다.
③ 계약담당공무원은 경비의 산출을 위하여 계약상대자로부터 경비지출 관련 계약서, 요금고지서, 영수증등 객관적인 자료를 제출하게 하여 활용할 수 있다.
신청인은 2021. 6. 24. 피신청인 1과 'A-1부대 경계철책 설치 본공사’(이하 '이 민원 공사’라 한다)에 대한 계약을 체결한 시공사로 이 민원 공사는 비무장지대(Demilitarized Zone, 이하 'DMZ’라 한다)의 경계 울타리 설치 공사로서 DMZ 출입에 대한 통제가 엄격하게 관리되고 있는 현장이다. 이 민원 공사 진행 과정에서 신청인은 2022. 6. 23.경 집중호우로 인하여 이 민원 공사의 작업이 불가능하다고 판단하고 신청인의 임차 중장비(굴삭기) 2대를 이 민원 공사 현장에서 철수하고자 하였으나, 피신청인 1이 안전상의 이유로 DMZ 출입을 통제하여 신청인은 2022. 7. 16.까지 중장비 2대의 임차비용 약 2천만 원을 부담하게 되었는데, 이를 정산해주지 않는 것은 부당하고, 또한 이 민원 공사의 DMZ 출입을 위한 승인 절차 지연, 관급자재 수급 지연, 산악 능선으로 인한 중장비 진입의 어려움 등으로 준공기한을 연장해 달라고 요청하였는데 이를 인정해주지 않고 지체상금 6,706,674원(지체일수 117일)을 부과하는 것은 부당하다고 판단되니, 이를 조사하여 시정권고를 해달라.
2. 피신청인들의 주장
가. 피신청인 1(육군 제1575부대장)
「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 '국가계약법’이라 한다) 제14조 제1항에 따라 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 공사, 제조, 구매, 용역, 그 밖에 국고의 부담이 되는 계약의 경우 검사를 하거나 검사조서를 작성한 후에 그 대가를 지급하여야 하는데, 이 민원 공사는 이 민원 공사의 관리ㆍ감독 업무를 수행하는 피신청인 2가 준공대가를 산정하여 준공 검사조서를 피신청인 1에게 제출하여야 하는 계약으로, 신청인이 주장하는 임차 중장비의 억류에 관한 구체적인 사실관계와 지체상금 부과 여부는 이 민원 공사의 감독 부대인 피신청인 2가 검토하여야 할 사항으로 판단된다.
나. 피신청인 2(경기북부시설단장)
1) 신청인의 중장비 임차비용 정산 요구에 대하여
「공사계약일반조건(계약예규)」(이하 '공사계약일반조건’이라 한다) 제32조(불가항력) 제3항에 따라 계약금액 조정 사유가 발생한 경우, 계약상대자인 신청인이 계약금액 조정 사유를 기재한 실정보고 등의 문서를 공사 관리ㆍ감독부대인 피신청인 2에게 통지하여야 하는데, 신청인은 이와 관련한 문서를 제출하지 않았고, 신청인이 2022. 11. 8. 준공서류를 제출할 당시 준공보고서에도 중장비 임차비용에 대한 정산 요청은 없었으며, 현재 예산이 부족한 관계로 신청인의 요구는 수용 불가하다.
2) 신청인의 지체상금 부과 여부 재검토 요구에 대하여
피신청인 2는 국가계약법 시행령 제74조 제1항 및 공사계약일반조건 제25조에 따라 이 민원 공사의 지체일수 총 187일 중 신청인의 귀책이 아닌 사유(전방지역 지뢰 폭발사고, 집중호우, 북한 포격도발로 인한 공사 불가)로 계약이행이 지체되었다고 인정되는 70일은 제외하고 117일의 지체일수를 산정하였다. 따라서 피신청인 1의 지체상금 부과는 정당하므로 신청인의 요구는 수용 불가하다.
3. 사실관계
가. 「군 시설사업 관리훈령」 제2조에 따르면 피신청인 1은 이 민원 공사의 시설을 직접 사용하는 “사용부대”이고, 피신청인 2는 국방부 소관 예산으로 추진되는 군 시설사업의 공사 관리ㆍ감독 업무를 수행하는 “집행기관”이다.
나. 피신청인 2는 2021. 6. 15. 국방전자조달을 통해 이 민원 공사의 입찰공고를 하였고, 2021. 6. 24. 신청인과 2021. 7. 5.부터 2021. 10. 2.까지 총 90일간의 공사기간을 정하여 이 민원 공사의 계약을 체결하였다. 피신청인 1ㆍ2가 우리 위원회에 제출한 이 민원 공사의 개요는 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888523" alt="1번째 이미지" ></img>
다. 이 민원 발생 경위는 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888531" alt="2번째 이미지" ></img>
라. 신청인이 제출한 자료에 따르면 신청인은 2022. 5. 9. 피신청인 1ㆍ2에게 현장 여건상 공사기간 내 공사를 수행하기 어려우므로 준공기한을 2022. 5. 12.에서 2022. 7. 30.으로 연장해달라고 실정보고서를 제출한 것으로 확인된다. 신청인이 피신청인 1ㆍ2에게 제출한 실정보고서의 주요 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888533" alt="3번째 이미지" ></img>
마. 한편 신청인은 2022. 5. 4. 개인 사정으로 인한 회사 경영상의 어려움으로 법원으로부터 '법인 간이회생절차 보전처분결정(서울회생법원 2022간회합100036 간이회생)’을 받고, 2022. 5. 24. '간이회생 개시결정(서울회생법원 2022간회합100036 간이회생)’을 받은 것으로 확인된다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888535" alt="4번째 이미지" ></img>
바. 신청인의 2022. 5. 9. 공사기간 연장 실정보고에 대하여 피신청인 1은 2022. 5. 23. 신청인에게 '공사기간 연장을 위한 보증증권 연장 등 별도의 이행사항이 없을 경우 변경계약이 제한됨’을 내용증명으로 회신하였고, 2022. 5. 31. 피신청인 2에게 '신청인의 법인간이회생 절차 진행 중으로 장기간 보증거래가 불가하여 선금보증증권 기간연장 등 갱신발급이 제한되어 변경계약서 작성이 제한됨’을 통보하였다. 피신청인 2의 공문은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888537" alt="5번째 이미지" ></img>
사. 피신청인 2는 2022. 5. 25. 신청인과 이 민원 공사의 '공기지연에 따른 만회대책 토의’를 실시하였는데 주요 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888539" alt="6번째 이미지" ></img>
아. 신청인이 제출한 자료에 따르면 신청인은 이 민원 공사의 준공대금 청구와 관련하여 다음과 같이 주장한다.
1) 신청인은 2022. 11. 8. 피신청인 1 소속 공사감독관(이하 '공사감독관’이라 한다)에게 준공계를 메일로 제출한 후 준공대금 청구를 위해 피신청인 1 소속 재정담당관(이하 '재정담당관’이라 한다)에게 “대금을 청구해도 되느냐”며 수차례 연락하여 문의했으나, 재정담당관은 “공사감독관으로부터 준공계 서류를 받지 못했다.”라는 답변을 하였고, 이에 “재정담당관은 준공계 서류를 받지 못했다고 하는데 어떻게 된거냐?”라는 신청인의 질문에 공사감독관은 “이번 주 금요일(2022. 11. 18.)에 제출할 것이다.”라며 준공계 제출 지연 사유에 대해 설명하지 않았다.
2) 준공계 제출이 지연된 것에 대해 신청인은 공사감독관에게 준공계 제출을 촉구하였는데, 공사감독관은 2022. 12. 20. 이 민원 공사의 현장소장(A 부장)에게 전화를 걸어 준공계 서류를 찾지 못했다며, 준공계를 다시 보내줄 것을 요구하였고, 신청인은 공사감독관의 이메일로 준공계를 다시 보내주었다.
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3) 이후 공사감독관은 피신청인 1에게 준공계를 제출하였고, 신청인은 2023. 1 .11. 재정담당관으로부터 준공대금 청구 서류 제출에 대하여 메일로 통보받았다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888543" alt="8번째 이미지" ></img>
4) 신청인은 2023. 1. 18. 준공대금 청구를 위한 서류를 준비하던 중에 재정담당관으로부터 지체상금 부과에 대한 이야기를 듣고, 피신청인 1과 피신청인 2에게 지체상금 부과에 대해 동의할 수 없다고 답변하였다.
5) 신청인은 2023. 2. 16. 재정담당관에게 '피신청인 1이 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 신청인의 임차 중장비 2대를 DMZ 철책선 밖에서 나오지도 못하게 통제하였는바, 임차비용에 대한 책임은 피신청인 1ㆍ2에게 있으므로 해당 기간의 중장비 2대에 대한 임차비용을 정산하여 지급하여 줄 것’을 요구하였다.
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자. 신청인이 제출한 이 민원 공사의 작업 일보, 임차 중장비(굴삭기)의 세금계산서 및 임차비용 거래 내역과 피신청인 2가 제출한 피신청인 1의 부대 출입일지 등을 종합해보면, '신청인의 임차 중장비(굴삭기) 2대가 2022. 4. 23.부터 최초 투입되어 2022. 10. 21. 최종 반출된 것’으로 확인되고, '투입된 기간 중 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 집중호우 및 인접 부대 지뢰 인명사고 발생 등으로 인해 피신청인 1이 부대 출입을 통제하여 이 민원 공사의 작업이 중단되고, 해당 기간 동안 신청인의 임차 중장비(굴삭기) 2대 모두 억류된 사실’이 확인된다.
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888527" alt="11번째 이미지" ></img>
차. 우리 위원회의 2023. 9. 8. 이 민원 관련 출석조사 시 신청인 및 피신청인 1ㆍ2의 주장은 다음과 같다.
1) 신청인
가) 중장비 임차비용 관련: 신청인은 이 민원 공사를 수행하기 위하여 신청인이 임차한 중장비(굴삭기) 2대를 투입하여 작업에 임하였으나 2022. 6. 22. 작업 이후 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 약 23일간 피신청인 1의 부대 출입 통제와 피신청인 2의 중장비 억류 조치로 인하여 신청인의 임차 중장비 2대 모두 현장에 억류되어 있었다. 신청인은 이러한 상황을 당시 공사감독관(B 하사)에게 보고 및 보상 조치를 요구하였고 공사감독관은 상부에 보고 후 준공 시 정산 과정에서 반영하겠다고 하였으나, 2022. 11. 15. 준공 시점에 이르기까지 아무런 조치도 없었다.
나) 지체상금 관련: 신청인은 당초 이 민원 공사의 준공기한인 2022. 10. 2.까지 완료하고자 노력했으나, 이 민원 공사의 필수자재인 관급자재의 계약 체결이 지연되어 실질적으로 동절기로 인해 공사가 중단된 기간 이후 2023. 4. 23.부터 관급자재를 지급 받을 수 있었다. 이 민원 공사는 최전방 GOP 경계철책 설치 공사로서 공사를 수행하는 데 있어 피신청인 1의 공사 관련 출입인원 및 중장비의 출입 승인이 2~3개월씩 소요되는 등 지나치게 까다로웠고, 2022. 5. 25. 피신청인 2 소속 손유진 소령이 부임한 이후 비로소 부대 출입이 원활하게 이루어질 수 있었다. 이후 약 1개월 동안은 공사를 원활히 수행할 수 있었으나, 여름철 장마로 인한 작업 불능, 북한군의 도발에 따른 부대 출입이 통제되는 등의 부득이한 사유로 공사가 지연되었는데, 이러한 사정들을 고려하지 않은 채 지체상금을 부과하는 것은 부당하다.
2) 피신청인 1(육군 제1575부대장)
가) 중장비 임차비용 관련: 중장비의 억류에 관한 구체적인 내용은 피신청인 2가 확인할 사항으로 판단된다.
나) 지체상금 관련: 피신청인 1이 관계 법령에 따라 지체상금을 정당하게 부과하였다고 판단된다.
3) 피신청인 2(경기북부시설단장)
가) 중장비 임차비용 관련: 「국가를 당자사로 하는 소송에 관한 법률」 및 「국가배상법」 등을 통하여 발주기관이 신청인의 중장비 임차비용에 대한 손해를 지급해야 한다는 결과가 있을 시 추가예산을 확보하여 지급하는 방법이 있다. 현재로서는 예산이 부족하여 신청인의 요구를 수용하기 어렵다.
나) 지체상금 관련: 신청인의 지체상금 부과 여부에 대해 출석조사 이후 재검토해 보겠다.
카. 우리 위원회의 출석조사 이후 피신청인 2는 2023. 12. 14. 신청인의 지체상금 부과 여부에 대해 자체 심의위원회를 개최하여 재검토하였고, 2023. 12. 21. 피신청인 1에게 지체일수 5일을 적용한 지체상금을 부과해달라고 통보하였다. 피신청인 2가 우리 위원회에 제출한 이 민원 공사의 지체일수 재검토 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888529" alt="12번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단내용
1) 신청인의 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지의 중장비 임차비용을 정산하여 지급해달라는 신청에 대해 살펴보면,
가) 피신청인 2는 신청인이 중장비 임차비용에 대해 정산 요청을 하지 않았으므로 신청인의 요구를 수용할 수 없다고 주장하나, 공사계약일반조건 제32조 제2항에 따르면 태풍ㆍ홍수 기타 악천후 등의 계약상대자의 통제범위를 벗어난 불가항력의 사유로 인하여 발생한 손해는 발주기관이 부담하여야 한다고 규정하고 있는바, 피신청인 1의 인접 부대 지뢰 인명사고 발생에 따른 안전관리 차원의 부대출입 통제로 인하여 신청인의 임차 중장비 2대가 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 이 민원 공사 현장에 억류된 사실이 객관적으로 확인되는 점에 비추어보면, 신청인의 중장비 임차비용 발생은 피신청인 1의 부대 출입 통제에 기인한 것으로 볼 수 있으므로, 피신청인 2가 신청인의 중장비 임차비용 발생에 대한 책임을 신청인에게 전가하는 것은 부적절해 보이는 점,
나) 「공사감독자 업무규정」 제5조에 따르면 공사감독관은 예산과 관련되는 사항 및 공사계약조건과 다른 지시 등을 할 경우, 소속장에게 사전에 서면으로 보고하여 승인을 받아야 하는데, 피신청인 2의 공사감독관은 신청인의 중장비 억류 사실을 인지하였는데도 불구하고, 위 규정에 따른 적절한 조치를 취하지 않은 것으로 보이는 점,
다) 공사계약일반조건 제32조 제3항에 따르면 계약담당공무원은 계약상대자로부터 계약이행 기간 중에 손해가 발생하였다는 사실에 대하여 통지를 받았을 때, 공사감독관을 통해 즉시 그 사실을 조사하고 손해의 상황을 확인하여 계약상대자에게 통지하여야 하는데, 피신청인 1은 2023. 2. 16. 신청인의 중장비 임차비용 정산 요구에 대한 통지를 받았는데도 불구하고, 계약담당공무원으로서 적절한 조치를 취하지 않은 것으로 보이는 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인 1ㆍ2는 2022. 6. 23.부터 2022. 7. 16.까지 피신청인 1의 부대출입 통제로 인하여 발생한 신청인의 중장비 임차비용에 대해 「정부 입찰ㆍ계약 집행기준」 제16장 제72조 제1항에 따라 신청인과 협의하여 실질적인 임차비용을 산정한 후 신청인에게 지급하는 것이 타당하다고 판단된다.
2) 지체상금 부과 여부를 재검토해달라는 신청에 대해 살펴보면, 피신청인 2는 우리 위원회의 출석조사 이후 자체 심의위원회를 개최하여 이 민원 공사의 지체일수를 재검토하였고, 피신청인 1에게 지체일수 5일을 적용하여 지체상금을 부과해달라고 통보하였다. 이에 이러한 내용을 신청인에게 「국민권익위원회 고충민원 처리지침」 제27조 제1항 제6호에 따라 심의안내하고자 한다.
5. 결론
그러므로 신청인의 중장비 임차비용 발생에 따른 손해를 배상해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인 1과 피신청인 2에게 시정을 권고하기로 하고, 신청인의 지체상금 부과 여부를 재검토해달라는 신청은 심의안내하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 관계 법령 등
1. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제74조(지체상금) ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자(국가기관과 지방자치단체를 제외한다)가 계약상의 의무를 지체한 때에는 지체상금으로서 계약금액(장기계속공사계약ㆍ장기계속물품제조계약ㆍ장기계속용역계약의 경우에는 연차별 계약금액을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 기획재정부령이 정하는 율과 지체일수를 곱한 금액을 계약상대자로 하여금 현금으로 납부하게 하여야 한다. 이 경우 계약상대자의 책임없는 사유로 계약이행이 지체되었다고 인정될 때에는 그 해당일수를 지체일수에 산입하지 아니한다.
2. 「군 시설사업 관리훈령」 [별표 1]
제2조 관련(용어의 정의)
2. "집행기관"이란 제3조의 군 시설사업을 집행하는 기관으로, 좁은 의미로는 시설공사를 건설업자에게 '도급’하는 기관을 말한다. 보통 국방시설본부(지역시설단 포함)를 말하며, 국방부 장관이 별도로 지정한 경우 그 지정한 기관 또는 부대를 말한다. 또한 '도급’이란 원도급ㆍ하도급ㆍ위탁 기타 명칭의 여하에 불구하고 시설공사를 완성할 것을 약정하고, 상대방이 그 일의 결과에 대하여 대가를 지급할 것을 약정하는 계약을 말한다.
4. "사용부대"란 군 시설을 직접 사용하는 독립단위부대를 말한다.
3. 「(계약예규) 공사계약일반조건」
제25조(지체상금) ③ 계약담당공무원은 다음 각호의 어느 하나에 해당되어 공사가 지체되었다고 인정할 때에는 그 해당일수를 제1항의 지체일수에 산입하지 아니한다.
1. 제32조에서 규정한 불가항력의 사유에 의한 경우
2. 계약상대자가 대체 사용할 수 없는 중요 관급자재 등의 공급이 지연되어 공사의 진행이 불가능하였을 경우
3. 발주기관의 책임으로 착공이 지연되거나 시공이 중단되었을 경우
4. <삭제 2010. 9. 8.>
5. 계약상대자의 부도 등으로 보증기관이 보증이행업체를 지정하여 보증시공할 경우
6. 제19조에 의한 설계변경(계약상대자의 책임없는 사유인 경우에 한한다)으로 인하여 준공기한내에 계약을 이행할 수 없을 경우
7. 발주기관이 「조달사업에 관한 법률」 제27조 제1항에 따른 혁신제품을 자재로 사용토록 한 경우로서 혁신제품의 하자가 직접적인 원인이 되어 준공기한내에 계약을 이행할 수 없을 경우<신설 2020. 12. 28.>
8. 원자재의 수급 불균형 또는 「정부 입찰ㆍ계약집행기준」 제70조의4 제1항 제1호에 따른 가격급등으로 인하여 해당 관급자재의 조달지연 또는 사급자재(관급자재에서 전환된 사급자재를 포함한다)의 구입곤란 등 기타 계약상대자의 책임에 속하지 아니하는 사유로 인하여 지체된 경우
제32조(불가항력) ① 불가항력이라 함은 태풍ㆍ홍수 기타 악천후, 전쟁 또는 사변, 지진, 화재, 전염병, 폭동 기타 계약당사자의 통제범위를 벗어난 사태의 발생 등의 사유(이하 "불가항력의 사유"라 한다)로 인하여 공사이행에 직접적인 영향을 미친 경우로서 계약당사자 누구의 책임에도 속하지 아니하는 경우를 말한다.
② 불가항력의 사유로 인하여 다음 각호에 발생한 손해는 발주기관이 부담하여야 한다.
1. 제27조에 의하여 검사를 필한 기성부분
2. 검사를 필하지 아니한 부분중 객관적인 자료(감독일지, 사진 또는 동영상 등)에 의하여 이미 수행되었음이 판명된 부분
3. 제31조제1항 단서 및 동조제3항에 의한 손해
③ 계약상대자는 계약이행 기간 중에 제2항의 손해가 발생하였을 때에는 지체없이 그 사실을 계약담당공무원에게 통지하여야 하며, 계약담당공무원은 통지를 받았을 때에는 즉시 그 사실을 조사하고 그 손해의 상황을 확인한 후에 그 결과를 계약상대자에게 통지하여야 한다. 이 경우에 공사감독관의 의견을 고려할 수 있다.
④ 계약담당공무원은 제3항에 의하여 손해의 상황을 확인하였을 때에는 별도의 약정이 없는 한 공사금액의 변경 또는 손해액의 부담 등 필요한 조치에 대하여 계약상대자와 협의하여 이를 결정한다. 다만, 협의가 성립되지 않을 때에는 제51조에 의해서 처리한다.
4. 「공사감독자 업무규정」
제5조(감독자 성실의무) 감독자는 다음 각호의 규정에 따라 감독업무를 성실하게 수행하여야 한다
1. 감독업무를 수행함에 있어서 당해 공사의 설계도서ㆍ계약서 기타 관계서류 등의 내용을 숙지하고 당해공사의 특수성을 파악한 후 감독업무에 임하여야 한다
2. 당해 공사가 설계도서, 계약서, 공정계획표, 소속장의 지시사항 기타 관계서류의 내용대로 시공되는지를 공사시행 단계별로 확인ㆍ검측하여 엄격한 품질관리에 임하여야 하고, 기타 시공자에게 품질ㆍ시공ㆍ안전관리 등에 필요한 기술지도ㆍ감독업무를 수행하여야 한다.
3. 공기연장, 공사현장 문제점, 중요사항 설계변경, 예산과 관련되는 사항 및 공사계약조건과 다른 지시 등을 할 경우에는 소속장에게 사전 서면으로 보고하여 승인을 받아야 한다.
5. 「(계약예규) 정부 입찰ㆍ계약 집행기준」
제72조(실비산정기준) ① 계약담당공무원은 기타 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정함에 있어서는 실제 사용된 비용등 객관적으로 인정될 수 있는 자료와 시행규칙 제7조에 의한 가격을 활용하여 실비를 산출하여야 한다.
② 계약담당공무원은 간접노무비 산출을 위하여 계약상대자로 하여금 급여 연말정산서류, 임금지급대장 및 공사감독의 현장확인복명서등 간접노무비 지급 관련서류를 제출케하여 이를 활용할 수 있다.
③ 계약담당공무원은 경비의 산출을 위하여 계약상대자로부터 경비지출 관련 계약서, 요금고지서, 영수증등 객관적인 자료를 제출하게 하여 활용할 수 있다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).