국민권익위원회
의 결
제2024-1소위09-교01호
토지 매수 요구
의결일: 2024년 3월 18일
주문
피신청인에게 신청인 소유의 제주 제주시(이하 생략) 000-0 도로 00㎡를 매수할 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청원인
신청인은 0000. 6. 19. 제주 제주시 (이하 생략) 000-2 전 0,000㎡(이하 '이 민원 원토지’라 한다)를 매수하였고, 0000. 3. 19. 소유권 이전을 하였다. 피신청인이 0000. 00. 21. 신청인에게 아무런 통지도 없이 이 민원 원토지에서 00㎡를 같은 리 000-3(이하 '이 민원 토지’라 한다)으로 분할하고 「대림(통아지왓) 농로 포장 공사」(이하 '이 민원 공사’라 한다)에 편입하였으며, 지목을 도로로 변경하였다. 신청인은 최근에야 이 민원 토지가 이 민원 공사에 편입된 사실을 알게 되어 피신청인에게 토지 매수를 요청하였으나, 피신청인은 매수는 불가하며 부당이득금 반환 청구소송을 제기하라고 답변한 바, 이에 대해 보상하지 않는 것은 납득할 수 없으니 이 민원 토지를 매수해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 토지는 원활한 농경지의 경작을 위하여 토지주들의 동의에 의해 도로 정비가 이루어진 사항으로 확인된다. 신청인의 토지만 매수하여 보상할 경우 인근 토지주와의 형평성 문제가 발생하므로 보상은 곤란하다. 다만, 국민권익위원회의 의견이 있을 경우 이 민원 토지에 대한 매수 등 보상을 전향적으로 검토할 예정이다.
3. 사실관계
가. 토지이용계획 및 등기사항전부증명서 등에 따르면, 이 민원 토지는 '자연녹지지역’으로 되어 있고, 신청인은 이 민원 원토지를 0000. 0. 19. 매매를 통해 취득하였으며, 구체적인 현황은 아래【표 1】,【그림 1】과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888625" alt="1번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888627" alt="2번째 이미지" ></img>
나. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, “이 민원 토지는 0000년 전후 추진한 「대림(통아지왓) 농로 포장 공사」에 편입된 것으로 판단되나, 구체적인 포장 시기 등 공사 관련 자료는 폐기되어 확인이 불가하다.”는 취지의 내용으로 기재되어 있다.
다. 또한 피신청인은 “이 민원 공사를 추진하기 전에 이 민원 공사에 편입되는 토지 0필지(000㎡)에 대해 토지주들의 동의서를 아래【표 2】와 같이 제출받았으나, 신청인이 제출한 동의서는 확인하지 못하였다.”라는 취지로 진술하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888629" alt="3번째 이미지" ></img>
라. 국토지리정보원 항공사진에 따르면, 0000년 이후부터 이 민원 토지는 농로로 이용되고 있으며, 과거와 현재 항공사진은 아래【그림 2】와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888631" alt="4번째 이미지" ></img>
마. 우리 위원회가 0000 2. 2. 실시한 실지조사에서, 아래【표 3】과 같은 사실을 확인하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888633" alt="5번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계법령 등
1) 「민법」
제741조(부당이득의 내용) 법률상 원인없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.
2) 대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결
가. 국가나 지방자치단체가 도로법 또는 도시계획법에 의한 수용절차 등 적법한 보상절차를 취하지 아니하고 타인의 토지를 도로로 점유하고 있다면 그 토지소유자와의 사이에서는 법률상 원인없이 이를 점유사용하고 있는 것이므로 도로법 등의 적용을 받는 도로인 여부에 관계없이 국가나 지방자치단체는 그 점유로 인한 부당이득반환의무를 면치 못한다.
나. 국가나 지방자치단체가 그 도로를 점유하고 있는지의 여부를 판단함에 있어 도로법 등의 적용을 받는 도로의 경우에는 도로관리청인 국가나 지방자치단체의 점유관리하에 있게 되므로 그 점유를 인정하는 데에 별 문제가 없으나, 다만 도로관리청으로서의 점유는 최소한 도로법 등의 적용을 받게 되는 시점 즉 도로법에 의한 노선인정의 공고 및 도로구역결정이 된때부터 이를 인정할 수 있을 것이고, 도로법 등의 적용을 받지 않는 사실상의 도로에 있어서는 국가나 지방자치단체가 그 도로를 시공하여 개설하거나 또는 이미 형성되어 있는 기존의 도로에 대하여 확장, 도로포장 또는 하수도설치 등 도로의 개축 또는 유지, 보수공사를 시행하여 일반공중의 교통에 공용한 때에는 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다고 보아 그가 점유관리하는 도로라고 보아야 할 것이므로 예컨대 주민자조사업의 형태로 시공한 도로라고 할지라도 실지로는 국가나 지방자치단체에서 그 공사비의 상당부분을 부담하고 공사 후에도 도로의 유지보수를 담당하면서 공중의 교통에 공용하고 있는 등 사정이 인정된다면 실질적으로 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다고 볼 것이다.
나. 판단내용
신청인의 이 민원 토지를 매수해 달라는 신청에 관하여 살펴보면, ① 이 민원 공사에 편입된 다른 토지들에 대해서는 소유자들에게 동의서를 제출받았으나, 이 민원 토지 편입에 대한 신청인의 동의를 받지 않고 이 민원 토지를 점유하여 이 민원 공사를 추진한 행위에 대해 피신청인이 스스로 인정하고 있는 점, ② 지방자치단체가 적법한 보상 절차를 취하지 아니하고 타인의 토지를 도로로 점유하고 있다면 도로법 등의 적용을 받는 도로의 여부에 관계없이 지방자치단체는 그 점유로 인한 부당이득반환의무를 면치 못한다고 인정(대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결)하고 있는데, 피신청인이 이 민원 토지에 대해 적법한 보상 절차를 취하지 아니하고 점유하고 있다고 볼 수 있는 점, ③ 주민자조사업의 형태로 시공한 도로라고 할지라도 실지로는 국가나 지방자치단체에서 그 공사비의 상당부분을 부담하고 공사 후에도 도로의 유지보수를 담당하면서 공중의 교통에 공용하고 있는 등 사정이 인정된다면 실질적으로 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다(대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결)고 볼 수 있으므로 피신청인이 이 민원 토지를 매수하여 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로로 유지하는 것이 바람직해 보이는 점, ④ 이 민원 토지는 0000년 이후 이 민원 공사에 편입되어 도로로 이용되고 있고 장래에도 계속 도로로 사용될 것으로 예상되어 신청인의 재산권 행사가 지속적으로 제한되는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 민원 토지를 매수하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 토지를 매수해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
신청인은 0000. 6. 19. 제주 제주시 (이하 생략) 000-2 전 0,000㎡(이하 '이 민원 원토지’라 한다)를 매수하였고, 0000. 3. 19. 소유권 이전을 하였다. 피신청인이 0000. 00. 21. 신청인에게 아무런 통지도 없이 이 민원 원토지에서 00㎡를 같은 리 000-3(이하 '이 민원 토지’라 한다)으로 분할하고 「대림(통아지왓) 농로 포장 공사」(이하 '이 민원 공사’라 한다)에 편입하였으며, 지목을 도로로 변경하였다. 신청인은 최근에야 이 민원 토지가 이 민원 공사에 편입된 사실을 알게 되어 피신청인에게 토지 매수를 요청하였으나, 피신청인은 매수는 불가하며 부당이득금 반환 청구소송을 제기하라고 답변한 바, 이에 대해 보상하지 않는 것은 납득할 수 없으니 이 민원 토지를 매수해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 토지는 원활한 농경지의 경작을 위하여 토지주들의 동의에 의해 도로 정비가 이루어진 사항으로 확인된다. 신청인의 토지만 매수하여 보상할 경우 인근 토지주와의 형평성 문제가 발생하므로 보상은 곤란하다. 다만, 국민권익위원회의 의견이 있을 경우 이 민원 토지에 대한 매수 등 보상을 전향적으로 검토할 예정이다.
3. 사실관계
가. 토지이용계획 및 등기사항전부증명서 등에 따르면, 이 민원 토지는 '자연녹지지역’으로 되어 있고, 신청인은 이 민원 원토지를 0000. 0. 19. 매매를 통해 취득하였으며, 구체적인 현황은 아래【표 1】,【그림 1】과 같다.
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888627" alt="2번째 이미지" ></img>
나. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, “이 민원 토지는 0000년 전후 추진한 「대림(통아지왓) 농로 포장 공사」에 편입된 것으로 판단되나, 구체적인 포장 시기 등 공사 관련 자료는 폐기되어 확인이 불가하다.”는 취지의 내용으로 기재되어 있다.
다. 또한 피신청인은 “이 민원 공사를 추진하기 전에 이 민원 공사에 편입되는 토지 0필지(000㎡)에 대해 토지주들의 동의서를 아래【표 2】와 같이 제출받았으나, 신청인이 제출한 동의서는 확인하지 못하였다.”라는 취지로 진술하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888629" alt="3번째 이미지" ></img>
라. 국토지리정보원 항공사진에 따르면, 0000년 이후부터 이 민원 토지는 농로로 이용되고 있으며, 과거와 현재 항공사진은 아래【그림 2】와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888631" alt="4번째 이미지" ></img>
마. 우리 위원회가 0000 2. 2. 실시한 실지조사에서, 아래【표 3】과 같은 사실을 확인하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=139888633" alt="5번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계법령 등
1) 「민법」
제741조(부당이득의 내용) 법률상 원인없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.
2) 대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결
가. 국가나 지방자치단체가 도로법 또는 도시계획법에 의한 수용절차 등 적법한 보상절차를 취하지 아니하고 타인의 토지를 도로로 점유하고 있다면 그 토지소유자와의 사이에서는 법률상 원인없이 이를 점유사용하고 있는 것이므로 도로법 등의 적용을 받는 도로인 여부에 관계없이 국가나 지방자치단체는 그 점유로 인한 부당이득반환의무를 면치 못한다.
나. 국가나 지방자치단체가 그 도로를 점유하고 있는지의 여부를 판단함에 있어 도로법 등의 적용을 받는 도로의 경우에는 도로관리청인 국가나 지방자치단체의 점유관리하에 있게 되므로 그 점유를 인정하는 데에 별 문제가 없으나, 다만 도로관리청으로서의 점유는 최소한 도로법 등의 적용을 받게 되는 시점 즉 도로법에 의한 노선인정의 공고 및 도로구역결정이 된때부터 이를 인정할 수 있을 것이고, 도로법 등의 적용을 받지 않는 사실상의 도로에 있어서는 국가나 지방자치단체가 그 도로를 시공하여 개설하거나 또는 이미 형성되어 있는 기존의 도로에 대하여 확장, 도로포장 또는 하수도설치 등 도로의 개축 또는 유지, 보수공사를 시행하여 일반공중의 교통에 공용한 때에는 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다고 보아 그가 점유관리하는 도로라고 보아야 할 것이므로 예컨대 주민자조사업의 형태로 시공한 도로라고 할지라도 실지로는 국가나 지방자치단체에서 그 공사비의 상당부분을 부담하고 공사 후에도 도로의 유지보수를 담당하면서 공중의 교통에 공용하고 있는 등 사정이 인정된다면 실질적으로 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다고 볼 것이다.
나. 판단내용
신청인의 이 민원 토지를 매수해 달라는 신청에 관하여 살펴보면, ① 이 민원 공사에 편입된 다른 토지들에 대해서는 소유자들에게 동의서를 제출받았으나, 이 민원 토지 편입에 대한 신청인의 동의를 받지 않고 이 민원 토지를 점유하여 이 민원 공사를 추진한 행위에 대해 피신청인이 스스로 인정하고 있는 점, ② 지방자치단체가 적법한 보상 절차를 취하지 아니하고 타인의 토지를 도로로 점유하고 있다면 도로법 등의 적용을 받는 도로의 여부에 관계없이 지방자치단체는 그 점유로 인한 부당이득반환의무를 면치 못한다고 인정(대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결)하고 있는데, 피신청인이 이 민원 토지에 대해 적법한 보상 절차를 취하지 아니하고 점유하고 있다고 볼 수 있는 점, ③ 주민자조사업의 형태로 시공한 도로라고 할지라도 실지로는 국가나 지방자치단체에서 그 공사비의 상당부분을 부담하고 공사 후에도 도로의 유지보수를 담당하면서 공중의 교통에 공용하고 있는 등 사정이 인정된다면 실질적으로 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다(대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결)고 볼 수 있으므로 피신청인이 이 민원 토지를 매수하여 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로로 유지하는 것이 바람직해 보이는 점, ④ 이 민원 토지는 0000년 이후 이 민원 공사에 편입되어 도로로 이용되고 있고 장래에도 계속 도로로 사용될 것으로 예상되어 신청인의 재산권 행사가 지속적으로 제한되는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 민원 토지를 매수하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 토지를 매수해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).