제2024-2소위18-긴01호

피신청인에게, '학교급식 식재료 공동조달사업’과 관련하여 유통업체들로 구성된 조합협의체가 제조업체 등의 거래 상대방으로 하여금 학교판매 단가와 유통단가 사이에 일정한 수익률을 설정하여 판매하도록 하는 행위를 하지 못하도록 조치할 것을 시정권고한다.

1. 신청원인
신청인은 학교급식 식자재 납품 업체 종사자로, 학교급식 식재료를 공급하는 유통업체들의 모임인 'A조합’과 'B조합’(이하 총괄하여'이 민원 조합’이라 한다)은 피신청인으로부터 학교급식 식재료 물품 중 공동구매 물품의 선정ㆍ공급ㆍ조달 등의 절차를 위탁받아 식자재 공동구매에 관한 모든 업무를 수행하고 있다. 이로써 이 민원 조합은 사실상 부산시 내의 학교급식 식자재를 독점적으로 공급하는 지위에 있으며, 이러한 독점적 지위를 이용하여 식재료 제조사에게 불공정 행위를 강요하며 부당한 이득을 취하고 있는데, 피신청인은 이 민원 조합의 불공정 행위를 묵인하고 있으니, 이를 조사하여 이 민원 조합이 불공정 행위를 하지 못하도록 조치해 달라.

2. 피신청인의 주장
가. 이 민원 조합을 통한 식재료 공동조달사업(이하 '이 민원 사업’이라 한다)은 식재료 공급업체의 과다 경쟁으로 인한 업체 부도와 이로 인한 식재료의 불안정한 공급, 식재료 납품 시 계약에 명시된 사양과 다른 식재료 납품에 따른 마찰 다수 발생, 식재료 품질 저하 등으로 인한 일선 학교 급식행정의 어려움을 배경으로 추진되었다.
나. 식재료 전문가 등 17명으로 구성된 공동조달사업 추진단(이하 '공동조달사업추진단’이라 한다)은 학교 현장의 의견을 반영하여 공동조달 품목ㆍ품질ㆍ규격을 정하고, 개별 학교에서는 이를 활용하고 있을 뿐이며, 식재료 구매 및 계약권은 학교장의 자율에 맡겨져 있음에 따라 공동조달제품 사용 여부는 학교에서 자체적으로 결정하고 있으므로 피신청인이 이 민원 조합에 학교급식 식재료를 독점적으로 공급할 수 있는 지위를 부여하였다는 신청인의 주장은 수용할 수 없다.
다. 이 민원 사업을 통해 제조업체는 대량판매, 유통업체는 적정 이윤 확보 등의 이점을 누리고 있으므로 이 민원 조합이 불공정 행위를 하고 있다고 보기 어렵다. 다만, 이 민원 사업의 운영상 나타날 수 있는 문제점에 대해 이 민원 조합과의 합리적인 관계를 설정하고 상호 협력을 통해 이 민원 조합의 책무성을 강화하여 이 민원 사업의 공공성이 유지될 수 있도록 노력하겠다.

3. 사실관계
가. 피신청인은 영양교사ㆍ영양사, 유통ㆍ계약전문가, 학부모ㆍ시민단체 등 총 17명의 식품 관련 전문가로 공동조달사업추진단을 구성하여 매 학기마다 이 민원 조합과 이 민원 사업을 추진하고 있다. 피신청인이 제출한 이 민원 사업의 주요 내용은 다음과 같다.
<<이 민원 사업의 주요 내용>>
○ 추진 배경
- 학교급식 전반에 대한 체계적 관리 및 급식의 질 개선 등을 위한 공동구매 제도 확대
- 투명하고 합리적으로 공동조달제품을 선정하기 위해 식품 관련 전문가로 추진단 구성
○ 사업운영 주체: 공동조달사업추진단 + 이 민원 조합
- 공동조달사업추진단 역할: 학기별 품목ㆍ품질 기준 선정 및 단가 확인
- 이 민원 조합의 역할: 선정된 공동조달제품에 대해 제조업체와 품목별 단가 계약
○ 단위 사업기간: 6개월(학기 단위) ※ 2024. 1학기 190개 품목, 319개 제품 선정
○ 평균 할인율: 약 20%
○ 기대효과: 식재료 품질 향상과 안전성 확보, 학교급식비 예산 절감
○ 식재료 공동조달제품 선정 절차
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○ 공동조달제품 계약ㆍ유통구조
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① 선정된 공동조달제품에 대해 조합협의체에서 제조업체와 품목별 단가계약
※ 제조업체는 조합협의체와 학교판매 단가의 75%로 공급하는 것으로 계약
② 학교와 식재료 구매계약을 체결한 공급업체(유통업체)는 식재료 중 공동조달제품에 대해 조합협의체에 이용료(2∼3%)를 지불하고 구매하여 학교에 납품
※ 이용료: 유통업체가 공동구매 업무를 대신하는 “조합협의체”에 지급하는 비용

나. 신청인은 이 민원 조합이 부산시 내의 학교급식 식자재를 독점적으로 공급하는 지위를 이용하여 다음과 같은 불공정 행위를 하고 있다고 주장한다.
1) 공동조달제품 식자재에 대한 유통업체 공급가액을 학교급식 단가의 75% 가격으로 공급하도록 강요
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2) 공동조달제품 외의 일반구매품목 식재료에 대해서도 유통업체 공급가액을 학교급식 단가의 78% 이하로 낮은 가격으로 공급하도록 강요(이를 따르지 않는 경우 조합 홈페이지를 통한 일반구매품목 식재료 제품 판매 제한)
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다. 피신청인을 통해 확인한 이 민원 조합의 의견(2024. 2. 22.)은 다음과 같다.
1) 피신청인이 주관하는 이 민원 사업은 더 좋은 식재료를 저렴하게 공급하기 위해 추진되는 사업으로 모든 결정은 공동조달사업추진단에서 결정하므로, 이 민원 조합이 학교급식 식재료를 독점적으로 공급하는 지위에 있다고 볼 수 없다.
2) 조합원들의 유통 부가율이 최소 22%이상 되어야 하는 이유는 아래 표와 같이 22% 중 입찰 시 10~12% 감소되며, 부산시 학교 급식실 여건상 차량 1대당 2개 학교만 배송할 수밖에 없는 실정이므로, 4%의 유통 부가율은 조합원들에게는 회사 운영을 위한 최소한의 이윤이다.
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라. 우리 위원회는 2024. 2. 29. 신청인 및 피신청인 참석하에 실지조사를 실시하였고, 2024. 3. 7. 피신청인에게 이 민원 관련 자료보완을 요구하였다. 이후 피신청인은 우리 위원회의 자료보완 요구에 따라 아래와 같이 자료를 제출하였다.
<<피신청인 보완 자료 제출(감사관-1897호, 2024. 3. 20.)>>
1) 공공급식지원센터 등의 별도의 기관을 설치ㆍ운영할 계획이 있는지 여부와 학교급식 식자재의 공동조달사업에 대한 공공성 유지ㆍ강화 방안 등 향후 계획
- 「학교급식법」 제5조4항에 의하면 “학교급식지원센터는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장이 설치ㆍ운영할 수 있다”고 되어 있고, 타 시도에서도 교육청이 아닌 지자체에서 설립ㆍ운영 중임
- 부산시에서는'(가칭)먹거리통합지원센터’설립ㆍ운영 관련 타당성 용역 추진 중임(2024년까지 완료 예정)
- 식재료 공동조달사업에 대한 공공성 유지ㆍ강화 방안을 내부검토 중임
2) 학교판매 단가와 유통단가 사이에 일정한 수익률을 설정하여 판매하도록 요구하는 행위와 이를 따르지 않는 경우 조합의 홈페이지에 물품을 등재할 수 없도록 전산상 조치하는 것이 불공정한 거래행위인지 여부
- 공동조달제품 이외의 품목에 대한 조합의 사업을 교육청이 통제할 수 없고, 제조업체(대리점)에서 조합의 홈페이지를 통해 홍보하고 거래할지 여부, 그에 따른 이익과 손실에 대해서는 업체 각자의 이해관계에 따라 자율적으로 결정할 사항임
3) 이 민원 사업에 대한 문제점을 점검한 후 이를 시정할 계획이 있는지 여부
- 학교급식 식자재 공동조달 사업 시행과 관련된 위법, 부당한 행위에 대해 국민권익위원회 권고가 있다면 사업부서로 하여금 시정ㆍ제도개선 하도록 하겠음

4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단내용
1) 이 민원 사업으로 인해 이 민원 조합이 학교급식 식재료를 독점적으로 공급할 수 있는 지위를 얻게 되었다는 신청인의 주장에 대해 살펴보면, 공동조달제품에 대한 학기별 품목ㆍ품질 기준 선정은 이 민원 조합이 아닌 공동조달사업추진단을 통해서 이루어지고, 각 학교에서는 납품할 식자재에 공동조달제품을 포함시킬지 여부를 자체적으로 결정할 수 있는 점 등을 고려할 때, 이 민원 조합이 학교급식 식재료 공급에 대한 독점적 지위에 있다고 보기 어렵다고 판단된다.
2) 하지만, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '공정거래법’이라 한다) 제45조는 '거래 상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하는 행위와 거래 상대방에게 거래 과정에서 불이익을 주는 행위는 불공정한 거래 행위’라고 규정하고 있고, 우월적 지위 남용에 의한 불공정거래행위를 판단하는 기준에 관한 법원 판례(대법원 2005. 12. 8. 선고 2003두5327 판결, 대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두9940 판결, 대법원 1993. 7. 27. 선고 93누4984 판결) 등에 비추어 보면,
① 이 민원 조합은 피신청인으로부터 2024년도 1학기 기준 약 300개의 공동조달제품으로 선정된 식재료에 대하여 제조업체와 품목별 유통단가 계약을 체결할 수 있는 권한을 부여 받았는바, 이 민원 조합의 요구조건을 따르지 않는 경우 조합 홈페이지를 통한 판매가 제한된다면 제조업체 입장에서 이 민원 조합은 거래상 우월적 지위에 있는 것으로 보이는 점,
② 사실상 학교에서는 공동조달제품으로 선정된 식재료를 구입하기 위해 이 민원 조합의 홈페이지를 이용하고 있는바, 제조업체는 이 민원 조합의 홈페이지를 통해 식재료를 판매하기 위해서 이 민원 조합의 요구조건을 절대적으로 따를 수밖에 없어 보이는 점,
③ 식재료 품목ㆍ제품별로 재료비, 인건비, 물류비용, 광고비 등의 제조원가가 상이한데도 불구하고, 유통업체의 일정한 이윤을 보장하기 위하여 모든 식재료 제품에 대하여 일정한 수익률을 설정하여 판매하도록 요구하는 이 민원 조합의 행위는 자유시장경제에 반하는 불공정한 행위로 보이는 점,
④ 피신청인에 따르면 이 민원 사업은 학교급식 전반에 대한 체계적 관리와 투명하고 합리적으로 공동조달 식재료를 공급하기 위해 추진되는 사업인데, 제조업체가 이 민원 조합의 요구조건을 이행하기 위해 학교급식 단가보다 낮은 단가로 식재료를 납품하여야 함에 따라 식재료의 품질 저하로 이어질 수 있고, 이로 인해 이 민원 사업의 주된 목적인 식재료의 안정적인 공급이 실현되기 어려워 보이는 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인은 이를 시정할 필요가 있다고 판단된다.

5. 결론
그러므로 이 민원 조합의 불공정 행위를 시정해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지> 관계법령 등

1. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」
제45조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 해칠 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다.
1. 부당하게 거래를 거절하는 행위
2. 부당하게 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위
3. 부당하게 경쟁자를 배제하는 행위
4. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위
5. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 강제하는 행위
6. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위
7. 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하는 행위
8. 부당하게 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 행위
9. 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위
가. 특수관계인 또는 다른 회사에 가지급금ㆍ대여금ㆍ인력ㆍ부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등을 제공하거나 상당히 유리한 조건으로 거래하는 행위
나. 다른 사업자와 직접 상품ㆍ용역을 거래하면 상당히 유리함에도 불구하고 거래상 실질적인 역할이 없는 특수관계인이나 다른 회사를 매개로 거래하는 행위
10. 그 밖의 행위로서 공정한 거래를 해칠 우려가 있는 행위34조(하도급대금의 지급 등)
② ~ ⑥ (생략)

2. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령」 [별표2]
불공정거래행위의 유형 또는 기준(제52조 관련) (6. 거래상 지위의 남용)
법 제45조 제1항 제6호에 따른 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위는 다음 각 목의 행위로 한다.
가. ~ 다. (생략)
라. 불이익제공
가목부터 다목까지의 규정에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위

3. 대법원 2005. 12. 8. 선고 2003두5327 판결
「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제23조 제1항 제4호, 제2항, 같은 법 시행령 제36조 제1항 [별표 1] 제6호 (라)목, 제2항의 각 규정을 종합하면, 거래상 지위의 남용행위로서 불이익제공행위에 해당한다고 하기 위해서는 당해 행위의 내용이 상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 구입강제, 이익제공강요, 판매목표강제 등과 동일시할 수 있을 정도로 일방 당사자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 그 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되어야 하고, 여기서 불이익제공이라 함은 사업자가 거래상 지위를 이용하여 거래를 함에 있어 거래 상대방에 대한 거래조건의 설정 또는 변경이나 그 이행과정에서 거래 상대방에게 불이익을 주는 행위를 의미하는 것이므로, 그 사업자가 제3자에 대한 거래조건의 설정 또는 변경이나 이행과정에서 제3자에게 이익을 제공함으로써 거래 상대방이 제3자에 비하여 상대적으로 불이익한 취급을 받게 되었다고 하여 사업자가 거래 상대방에게 불이익을 제공한 것으로 볼 수는 없다.

4. 대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두9940 판결
「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제23조 제1항 제4호, 제2항, 같은법시행령 제36조 제1항 [별표] 제6호 (라)목의 규정체계에 비추어 볼 때 (라)목이 정하는 '불이익제공'에 해당하기 위하여는 그 행위의 내용이 상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, (가)목 내지 (다)목이 정하는 바와 같이 구입강제, 이익제공강요, 판매목표강제 등과 동일시할 수 있을 정도로 일방 당사자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 그 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되고, 그로써 정상적인 거래관행에 비추어 상대방에게 부당하게 불이익을 주어 공정거래를 저해할 우려가 있어야 하며, 또한 상대방에게 부당하게 불이익을 주는 행위인지 여부는, 문제가 되는 거래조건 등에 의하여 상대방에게 생길 수 있는 불이익의 내용과 불이익 발생의 개연성, 당사자 사이의 일상거래과정에 미치는 경쟁제약의 정도, 관련 업계의 거래관행과 거래형태, 일반 경쟁질서에 미치는 영향, 관계 법령의 규정 등 여러 요소를 종합하여 판단하여야 한다.

5. 대법원 1993. 7. 27. 선고 93누4984 판결
「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제23조 제1항 제4호, 불공정 거래행위의 유형 및 기준(공정거래위원회고시 제90-7호) 제6조 제4호 소정의 우월적 지위 남용에 의한 불공정거래행위는 사업자간의 거래에 있어 사업자가 자기의 거래상의 지위가 우월함을 이용하여 정상적인 거래관행에 비추어 부당하게 상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있어야 한다.