국민권익위원회
의 결
제2024-3소위00-주00호
우선협상대상자 선정취소에 따른 소요비용 보전 요구
주문
피신청인에게 서울 종로구(이하 생략)의 건축물을 역사문화형 주거환경개선구역 공동이용시설로 운영하는 사업 추진에 소요된 비용을 산정하여 지급할 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청원인
신청인은 2021. 00. 00. 공유재산인 서울 종로구 (이하 생략) 소재 건축물(이하 '이 민원 건축물’이라 한다)을 생활문화시설로 운영하는 사업(이하 '이 민원 사업’이라 한다)의 우선협상대상자로 선정된 후, 피신청인과 8개월간 3차례 정식회의 및 수차례 서면질의 등을 통해 사업 추진방향을 논의하고, 이를 이행하기 위해 브랜드 개발 및 공간컨설팅 용역비용을 지출하였는데, 피신청인은 2024. 00. 00. 이 민원 사업의 추진방향이 변경되었다며 일방적으로 우선협상대상자 선정취소 사전통보를 하였다. 그러나, 이는 계약교섭을 일방적으로 부당하게 파기한 것으로 당초 운영기간(3년)을 보장해 주든지 이 민원 사업 추진을 위해 소요된 비용을 보전해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 건축물은 「도시 및 주거환경정비법」 제2조에 따라 추진하고 있는 옥인동 역사문화형 주거환경개선사업 구역(이하 '이 민원 구역’이라 한다) 내 유휴재산으로, 이 민원 사업을 추진하고자 2021. 00. 00. 사업운영자 공모를 실시하고, 심사를 거쳐 2021. 00. 00. 신청인을 우선협상대상자로 선정한 후 협의를 진행하였는데, 사업추진 계획의 변경으로 2022. 00. 신청인에게 이 민원 사업 추진이 어려움을 유선상 통보 후 2024. 00. 00. 우선협상대상자 선정취소 사전통보를 하였으며, 최종적으로 신청인과 이 민원 사업의 계약이 체결되지 않았으니 신청인이 지급한 용역비용을 보전하는 것은 어려운 상황이다.
3. 사실관계
가. OO동 역사문화형 주거환경개선사업은 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 주거환경개선사업으로서, 2019. 00. 00. 정비구역 지정 결정고시, 같은 해 정비구역 지정(변경) 결정고시, 2021. 00. 00. 정비구역 지정(변경) 결정고시되었고, 이 민원 사업의 주요 현황은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044129" alt="1번째 이미지" ></img>
< 이 민원 사업 주요 현황 >
나. 이 민원 건축물은 피신청인 소유의 일반재산으로 OO동 역사문화형 주거환경개선구역 내 위치하고 있으며, 건축물대장에 따르면, 이 민원 건축물은 1969. 00. 00. 사용승인된 건축물로, 건축개요는 다음과 같다.
<건축개요>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044133" alt="2번째 이미지" ></img>
다. 피신청인이 제출한 이 민원 사업 운영자 선정 및 관리계획에 따르면, 피신청인은 2019. 00. 00. 이 민원 건축물을 취득한 후 2020. 00. 00. 리모델링 설계용역 계약을 체결하였으며, 장기간 방치된 이 민원 건축물의 유지 관리 및 지역활성화를 위해 주택 및 음식점을 생활문화시설로 변경하고, 운영자는 공모를 통해 선정하기로 하였으며, 세부추진 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044135" alt="3번째 이미지" ></img>
< 이 민원 건축물 운영 추진방향 >
라. 피신청인은 2021. 00. 00. 이 민원 건축물 공동이용시설 운영자 모집공고를 시행하고, 2021. 00. 00. 외부위원(7명)이 실시한 평가결과에 따라 같은 달 00. 신청인을 1순위 우선협상대상자로 선정 후, 이를 공고하였으며, 운영자 모집 공고 주요내용은 다음과 같다.
< 운영자 모집공고 주요내용 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044137" alt="4번째 이미지" ></img>
마. 한편, 2022. 00. 00. 이 민원 건축물의 사업추진방안 검토보고에 따르면, 이 민원 건축물 부지 서측 절벽에 OO OOO의 글씨로 알려진 'OOO’ 각자(刻字)의 위치에 이견이 있고 전통주점의 운영기간이 짧아 보전가치가 낮으며, 2022. 00. 00. ~ 00.까지 진행된 주민(120세대)의견 조사시 46.2%가 활용이 필요없다는 의견이 있는 것으로 조사되었다.
바. 이에, 피신청인은 이 민원 구역 내 유휴재산 활용 ㆍ 관리 방안 수립을 위한 용역을 시행(용역기간 : 2024. 00. ~ 2024. 00.)하고, 그 결과에 따라 이 민원 건축물의 활용방안을 모색할 예정이라고 하며, 2024. 00. 00. 신청인에게 우선협상대상자 선정 취소통보를 하였다.
사. 한편, 신청인은 우선협상대상자 선정 이후 당시 담당자와 8개월간 3차례 정식회의 및 E-mail 등을 통해 사업 추진방향을 논의하고, 원활한 사업추진을 위해 브랜드 개발 및 공간컨설팅 용역을 시행하여 관련 업체에 비용을 지급하였다고 주장하고 있으며, 이를 입증하는 자료로 E-mail, 브랜드 개발 및 공간컨설팅 용역 관련 전자세금계산서 및 현금영수증, 용역결과물 등을 제출하였다.
1) E-mail (신청인 → 피신청인)
- 2021. 00. 00. : 운영계획서 수정본을 송부하면서 업무협의를 위한 면담요청
- 2021. 00. 00. : 그동안 진행상황 및 향후 추진일정을 공유하면서, 사업자등록 및 장애인 화장실 개수 조정을 요청함
- 2021. 00. 00. : 이 민원 건축물의 공간기획을 위한 업체를 선정하여 용역이 완료되었음을 설명하고, 실내건축 전문업체를 시공사로 선정하여 수의계약을 체결하고, 사업자등록이 가능한 방법을 검토해 줄 것을 요청하면서, 계약일정을 문의하였음
- 2021. 00. 00. : 이 민원 건축물의 공간컨설팅 용역이 완료되었음을 설명하면서, 사업계획 초안보고를 위한 방문(11.12) 가능여부 및 사업자등록 가능 검토요청
2) 브랜드개발 경위
- OOOOO 주식회사는 신청인의 의뢰에 따라 이 민원 사업의 로고를 다음과 같이 제작하였으며, 이에 대한 소용비용에 대해 도시혁신그룹 △△△△ 주식회사(대표 : A)에게 2021. 00. 00. 로고제작 착수금 2,070,000원, 2021. 00. 00. 잔금 900,000원의 전자세금계산서를 발급하였다.
< 이 민원 사업 로고 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044139" alt="5번째 이미지" ></img>
3) 공간컨설팅 경위
- 스튜디오 ▽▽는 신청인의 의뢰에 따라 이 민원 건축물 공간컨설팅 용역을 다음과 같이 수행하였고, 신청인에게 2021. 00. 00. 3,850,000원, 2021. 00. 00. 1,650,000원에 대한 현금영수증을 발급하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044141" alt="6번째 이미지" ></img>
< 이 민원 사업 공간컨설팅 용역자료 >
아. 우리 위원회가 2024. 00. 00. 실시한 현지조사시, 2021년 당시 담당자는 신청인과 이 민원 건축물 리모델링 설계용역업체와 회의를 진행하였고, 당시 계획으로는 신청인과 2022. 00. 협약을 체결하고, 2022. 00. ~ 00.부터 실제 이 민원 건축물을 운영할 계획이었다고 하였으며, 2021. 00월 인사이동된 후에는 당시 후임자에게 이를 설명하고 인수인계 자료를 작성한 사실이 있다고 진술하였다.
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단 내용
① 신청인은 피신청인이 추진한 이 민원 사업의 절차에 따라 2021. 00. 00. 1순위 우선협상대상자로 선정된 점, ② 우리 위원회의 실지방문 조사 및 신청인이 제출한 자료 등을 보면, 피신청인이 유선상 이 민원 사업이 어려움을 통보한 2022. 00. 이전까지 이 민원 사업이 원만히 추진될 것을 신뢰하였다는 신청인의 주장이 타당해 보이는 점, ③ 신청인이 추진한 브랜드 로고제작 및 공간컨설팅 용역은 이 민원 사업의 추진을 위해 필수적인 소요비용이라고 할 수 있는 점, ④ 피신청인은 이 민원 사업의 계획이 변경되어 활용방안 수립을 위한 용역결과에 따라 이 민원 건축물의 활용계획을 변경할 예정이어서, 신청인에게 당초 공고된 운영기간동안 이 민원 건축물을 사용할 수 있도록 보장할 방안이 없게되었는데, 일련의 과정에서 신청인의 과실이 있다고 보기 어려운 점, ⑤ 법원은 계약교섭의 부당한 중도파기가 불법행위를 구성하는 경우의 손해는 그 계약의 성립을 기대하고 지출한 계약준비 비용과 같이 신뢰가 없었더라면 통상 지출하지 아니하였을 비용상당의 손해라고 판단(대법원 2003. 4. 11. 선고 2001다 53059 판결 등)하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인은 이 민원 사업 추진을 위해 소용된 비용을 산정하여 신청인에게 지급하는 것이 타당하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로, 이 민원 사업 추진을 위해 소요된 비용을 보전해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 관계법령 등
1. 「민법」
제2조(신의성실) ① 권리의 행사와 의무의 이행은 신의에 좇아 성실히 하여야 한다.
② 권리는 남용하지 못한다.
제393조(손해배상의 범위) ① 채무불이행으로 인한 손해배상은 통상의 손해를 그 한도로 한다.
② 특별한 사정으로 인한 손해는 채무자가 그 사정을 알았거나 알 수 있었을 때에 한 하여 배상의 책임이 있다.
제527조(계약의 청약의 구속력) 계약의 청약은 이를 철회하지 못한다.
제535조(계약체결상의 과실) ① 목적이 불능한 계약을 체결할 때에 그 불능을 알았거나 알 수 있었을 자는 상대방이 그 계약의 유효를 믿었음으로 인하여 받은 손해를 배상하여야 한다. 그러나 그 배상액은 계약이 유효함으로 인하여 생길 이익액을 넘지 못한다.
② 전항의 규정은 상대방이 그 불능을 알았거나 알 수 있었을 경우에는 적용하지 아니한다.
2. 법원 판례
어느 일방이 교섭단계에서 계약이 확실하게 체결되리라는 정당한 기대 내지 신뢰를 부여하여 상대방이 그 신뢰에 따라 행동하였음에도 상당한 이유 없이 계약의 체결을 거부하여 손해를 입혔다면 이는 신의성실의 원칙에 비추어 볼 때 계약자유원칙의 한계를 넘는 위법한 행위로서 불법행위를 구성한다. 그러한 불법행위로 인한 손해는 계약체결을 신뢰한 상대방이 입게 된 상당인과관계 있는 손해로서 계약이 유효하게 체결된다고 믿었던 것에 의하여 입었던 손해 즉 신뢰손해에 한정되며, 신뢰손해란 그 계약의 성립을 기대하고 지출한 계약준비비용과 같이 그러한 신뢰가 없었더라면 통상 지출하지 아니하였을 비용상당의 손해라고 할 것이다.(대법원 2003. 4. 11. 선고 2001다53059 판결, 대법원 2013. 6. 13. 선고 2010다65757 판결, 대법원 2004. 5. 28. 선고 2002다32301판결).
신청인은 2021. 00. 00. 공유재산인 서울 종로구 (이하 생략) 소재 건축물(이하 '이 민원 건축물’이라 한다)을 생활문화시설로 운영하는 사업(이하 '이 민원 사업’이라 한다)의 우선협상대상자로 선정된 후, 피신청인과 8개월간 3차례 정식회의 및 수차례 서면질의 등을 통해 사업 추진방향을 논의하고, 이를 이행하기 위해 브랜드 개발 및 공간컨설팅 용역비용을 지출하였는데, 피신청인은 2024. 00. 00. 이 민원 사업의 추진방향이 변경되었다며 일방적으로 우선협상대상자 선정취소 사전통보를 하였다. 그러나, 이는 계약교섭을 일방적으로 부당하게 파기한 것으로 당초 운영기간(3년)을 보장해 주든지 이 민원 사업 추진을 위해 소요된 비용을 보전해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 건축물은 「도시 및 주거환경정비법」 제2조에 따라 추진하고 있는 옥인동 역사문화형 주거환경개선사업 구역(이하 '이 민원 구역’이라 한다) 내 유휴재산으로, 이 민원 사업을 추진하고자 2021. 00. 00. 사업운영자 공모를 실시하고, 심사를 거쳐 2021. 00. 00. 신청인을 우선협상대상자로 선정한 후 협의를 진행하였는데, 사업추진 계획의 변경으로 2022. 00. 신청인에게 이 민원 사업 추진이 어려움을 유선상 통보 후 2024. 00. 00. 우선협상대상자 선정취소 사전통보를 하였으며, 최종적으로 신청인과 이 민원 사업의 계약이 체결되지 않았으니 신청인이 지급한 용역비용을 보전하는 것은 어려운 상황이다.
3. 사실관계
가. OO동 역사문화형 주거환경개선사업은 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 주거환경개선사업으로서, 2019. 00. 00. 정비구역 지정 결정고시, 같은 해 정비구역 지정(변경) 결정고시, 2021. 00. 00. 정비구역 지정(변경) 결정고시되었고, 이 민원 사업의 주요 현황은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044129" alt="1번째 이미지" ></img>
< 이 민원 사업 주요 현황 >
나. 이 민원 건축물은 피신청인 소유의 일반재산으로 OO동 역사문화형 주거환경개선구역 내 위치하고 있으며, 건축물대장에 따르면, 이 민원 건축물은 1969. 00. 00. 사용승인된 건축물로, 건축개요는 다음과 같다.
<건축개요>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044133" alt="2번째 이미지" ></img>
다. 피신청인이 제출한 이 민원 사업 운영자 선정 및 관리계획에 따르면, 피신청인은 2019. 00. 00. 이 민원 건축물을 취득한 후 2020. 00. 00. 리모델링 설계용역 계약을 체결하였으며, 장기간 방치된 이 민원 건축물의 유지 관리 및 지역활성화를 위해 주택 및 음식점을 생활문화시설로 변경하고, 운영자는 공모를 통해 선정하기로 하였으며, 세부추진 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044135" alt="3번째 이미지" ></img>
< 이 민원 건축물 운영 추진방향 >
라. 피신청인은 2021. 00. 00. 이 민원 건축물 공동이용시설 운영자 모집공고를 시행하고, 2021. 00. 00. 외부위원(7명)이 실시한 평가결과에 따라 같은 달 00. 신청인을 1순위 우선협상대상자로 선정 후, 이를 공고하였으며, 운영자 모집 공고 주요내용은 다음과 같다.
< 운영자 모집공고 주요내용 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044137" alt="4번째 이미지" ></img>
마. 한편, 2022. 00. 00. 이 민원 건축물의 사업추진방안 검토보고에 따르면, 이 민원 건축물 부지 서측 절벽에 OO OOO의 글씨로 알려진 'OOO’ 각자(刻字)의 위치에 이견이 있고 전통주점의 운영기간이 짧아 보전가치가 낮으며, 2022. 00. 00. ~ 00.까지 진행된 주민(120세대)의견 조사시 46.2%가 활용이 필요없다는 의견이 있는 것으로 조사되었다.
바. 이에, 피신청인은 이 민원 구역 내 유휴재산 활용 ㆍ 관리 방안 수립을 위한 용역을 시행(용역기간 : 2024. 00. ~ 2024. 00.)하고, 그 결과에 따라 이 민원 건축물의 활용방안을 모색할 예정이라고 하며, 2024. 00. 00. 신청인에게 우선협상대상자 선정 취소통보를 하였다.
사. 한편, 신청인은 우선협상대상자 선정 이후 당시 담당자와 8개월간 3차례 정식회의 및 E-mail 등을 통해 사업 추진방향을 논의하고, 원활한 사업추진을 위해 브랜드 개발 및 공간컨설팅 용역을 시행하여 관련 업체에 비용을 지급하였다고 주장하고 있으며, 이를 입증하는 자료로 E-mail, 브랜드 개발 및 공간컨설팅 용역 관련 전자세금계산서 및 현금영수증, 용역결과물 등을 제출하였다.
1) E-mail (신청인 → 피신청인)
- 2021. 00. 00. : 운영계획서 수정본을 송부하면서 업무협의를 위한 면담요청
- 2021. 00. 00. : 그동안 진행상황 및 향후 추진일정을 공유하면서, 사업자등록 및 장애인 화장실 개수 조정을 요청함
- 2021. 00. 00. : 이 민원 건축물의 공간기획을 위한 업체를 선정하여 용역이 완료되었음을 설명하고, 실내건축 전문업체를 시공사로 선정하여 수의계약을 체결하고, 사업자등록이 가능한 방법을 검토해 줄 것을 요청하면서, 계약일정을 문의하였음
- 2021. 00. 00. : 이 민원 건축물의 공간컨설팅 용역이 완료되었음을 설명하면서, 사업계획 초안보고를 위한 방문(11.12) 가능여부 및 사업자등록 가능 검토요청
2) 브랜드개발 경위
- OOOOO 주식회사는 신청인의 의뢰에 따라 이 민원 사업의 로고를 다음과 같이 제작하였으며, 이에 대한 소용비용에 대해 도시혁신그룹 △△△△ 주식회사(대표 : A)에게 2021. 00. 00. 로고제작 착수금 2,070,000원, 2021. 00. 00. 잔금 900,000원의 전자세금계산서를 발급하였다.
< 이 민원 사업 로고 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044139" alt="5번째 이미지" ></img>
3) 공간컨설팅 경위
- 스튜디오 ▽▽는 신청인의 의뢰에 따라 이 민원 건축물 공간컨설팅 용역을 다음과 같이 수행하였고, 신청인에게 2021. 00. 00. 3,850,000원, 2021. 00. 00. 1,650,000원에 대한 현금영수증을 발급하였다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144044141" alt="6번째 이미지" ></img>
< 이 민원 사업 공간컨설팅 용역자료 >
아. 우리 위원회가 2024. 00. 00. 실시한 현지조사시, 2021년 당시 담당자는 신청인과 이 민원 건축물 리모델링 설계용역업체와 회의를 진행하였고, 당시 계획으로는 신청인과 2022. 00. 협약을 체결하고, 2022. 00. ~ 00.부터 실제 이 민원 건축물을 운영할 계획이었다고 하였으며, 2021. 00월 인사이동된 후에는 당시 후임자에게 이를 설명하고 인수인계 자료를 작성한 사실이 있다고 진술하였다.
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단 내용
① 신청인은 피신청인이 추진한 이 민원 사업의 절차에 따라 2021. 00. 00. 1순위 우선협상대상자로 선정된 점, ② 우리 위원회의 실지방문 조사 및 신청인이 제출한 자료 등을 보면, 피신청인이 유선상 이 민원 사업이 어려움을 통보한 2022. 00. 이전까지 이 민원 사업이 원만히 추진될 것을 신뢰하였다는 신청인의 주장이 타당해 보이는 점, ③ 신청인이 추진한 브랜드 로고제작 및 공간컨설팅 용역은 이 민원 사업의 추진을 위해 필수적인 소요비용이라고 할 수 있는 점, ④ 피신청인은 이 민원 사업의 계획이 변경되어 활용방안 수립을 위한 용역결과에 따라 이 민원 건축물의 활용계획을 변경할 예정이어서, 신청인에게 당초 공고된 운영기간동안 이 민원 건축물을 사용할 수 있도록 보장할 방안이 없게되었는데, 일련의 과정에서 신청인의 과실이 있다고 보기 어려운 점, ⑤ 법원은 계약교섭의 부당한 중도파기가 불법행위를 구성하는 경우의 손해는 그 계약의 성립을 기대하고 지출한 계약준비 비용과 같이 신뢰가 없었더라면 통상 지출하지 아니하였을 비용상당의 손해라고 판단(대법원 2003. 4. 11. 선고 2001다 53059 판결 등)하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인은 이 민원 사업 추진을 위해 소용된 비용을 산정하여 신청인에게 지급하는 것이 타당하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로, 이 민원 사업 추진을 위해 소요된 비용을 보전해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 관계법령 등
1. 「민법」
제2조(신의성실) ① 권리의 행사와 의무의 이행은 신의에 좇아 성실히 하여야 한다.
② 권리는 남용하지 못한다.
제393조(손해배상의 범위) ① 채무불이행으로 인한 손해배상은 통상의 손해를 그 한도로 한다.
② 특별한 사정으로 인한 손해는 채무자가 그 사정을 알았거나 알 수 있었을 때에 한 하여 배상의 책임이 있다.
제527조(계약의 청약의 구속력) 계약의 청약은 이를 철회하지 못한다.
제535조(계약체결상의 과실) ① 목적이 불능한 계약을 체결할 때에 그 불능을 알았거나 알 수 있었을 자는 상대방이 그 계약의 유효를 믿었음으로 인하여 받은 손해를 배상하여야 한다. 그러나 그 배상액은 계약이 유효함으로 인하여 생길 이익액을 넘지 못한다.
② 전항의 규정은 상대방이 그 불능을 알았거나 알 수 있었을 경우에는 적용하지 아니한다.
2. 법원 판례
어느 일방이 교섭단계에서 계약이 확실하게 체결되리라는 정당한 기대 내지 신뢰를 부여하여 상대방이 그 신뢰에 따라 행동하였음에도 상당한 이유 없이 계약의 체결을 거부하여 손해를 입혔다면 이는 신의성실의 원칙에 비추어 볼 때 계약자유원칙의 한계를 넘는 위법한 행위로서 불법행위를 구성한다. 그러한 불법행위로 인한 손해는 계약체결을 신뢰한 상대방이 입게 된 상당인과관계 있는 손해로서 계약이 유효하게 체결된다고 믿었던 것에 의하여 입었던 손해 즉 신뢰손해에 한정되며, 신뢰손해란 그 계약의 성립을 기대하고 지출한 계약준비비용과 같이 그러한 신뢰가 없었더라면 통상 지출하지 아니하였을 비용상당의 손해라고 할 것이다.(대법원 2003. 4. 11. 선고 2001다53059 판결, 대법원 2013. 6. 13. 선고 2010다65757 판결, 대법원 2004. 5. 28. 선고 2002다32301판결).
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).