국민권익위원회
의 결
제2024-2소위32-현01호
부정당업자 입찰참가자격 제한처분 이의
의결일: 2024년 10월 14일
주문
1. 피신청인에게 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 기간의 감경사유를 반영하여 처분할 것을 의견표명한다.
2. 신청인의 입찰참가자격 제한 처분 절차를 중단해달라는 신청은 기각한다.
2. 신청인의 입찰참가자격 제한 처분 절차를 중단해달라는 신청은 기각한다.
이유
1. 신청원인
신청인은 영상물 제작 및 보급업, 광고 및 홍보 마케팅 대행업 등을 영위하는 회사로 피신청인이 공고한 '2023년 ○○○○재단 홍보콘텐츠 제작 및 채널 운영’에 관한 용역(이하 '이 민원 용역’이라 한다) 입찰에 참여하여 우선협상대상자로 선정되었으나, 입찰참가 신청서(이하 '이 민원 입찰참가 신청서’라 한다)에 허위사실을 기재하였다는 이유로 피신청인으로부터 6개월의 입찰참가자격 제한처분(이하 '이 민원 처분’이라 한다)을 받았다. 이에 피신청인을 상대로 이 민원 처분의 취소를 구하는 행정소송(이하 '이 민원 관련 행정소송’이라 한다)을 제기한 결과 이 민원 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라는 법원의 확정 판결을 통해 취소되었다. 그런데 피신청인은 이러한 법원 확정 판결에도 불구하고 신청인에 대하여 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분 절차를 다시 진행하겠다고 통보하는 등 신청인이 행정소송을 제기한 것에 대해 보복행정을 하고 있으니 이를 중단해 달라.
2. 피신청인의 주장
가. 신청인이 제기한 이 민원 관련 행정소송에서 법원은 “신청인이 이 민원 용역 입찰에 참여하면서 허위사실이 기재된 거짓서류를 제출하였고 이는 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 경우에 충분히 해당하므로 이 민원 처분의 사유는 존재한다. 다만, 피신청인이 신청인에 대하여 입찰참가자격 제한이라는 제재 처분을 하면서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(이하 '지방계약법 시행규칙’이라 한다) [별표 2] 제10호 나목, 같은 법 시행규칙 제76조 제4항 등에 따른 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등의 감경사유를 고려하지 않았기에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분으로 취소되어야 한다”고 판결하였다.
나. 비록 이 민원 관련 행정소송에서 피신청인이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 이유로 이 민원 처분이 취소되었지만 이와 함께 제재 처분의 사유가 명백히 존재한다는 법원 판결 취지에 따라 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분 절차는 불가피하다.
3. 사실관계
가. 피신청인은 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 설립된 □□□□시 산하 출연기관으로 피신청인이 시행하는 이 민원 용역의 개요는 다음과 같다.
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나. 신청인 및 피신청인이 우리 위원회에 제출한 이 민원 관련 행정소송 판결문에 따르면 이 민원 처분의 경위는 다음과 같다.
1) 피신청인은 2023. 3. 15. 이 민원 용역의 계약 입찰을 공고하였고, 이 민원 용역 입찰공고에는 제안서의 평가 방식에 관하여 다음과 같이 기재되어 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016233" alt="2번째 이미지" ></img>
2) 신청인은 2023. 4. 5. 피신청인에게 ① '최근 3년간 유사분야 사업실적’을 정리한 표, 그리고 ② '만일 제출한 서류 및 증빙자료가 부정한 방법으로 작성되었거나 허위로 기재한 사항 등이 확인될 경우 참가자격에서 제외하여도 아무런 이의를 제기하지 않을 것이며, 사업제안서 평가를 위해 구성된 평가위원회의 구체적 평가방법과 평가기준, 대상자 선정결과에 대해서도 일체의 이의를 제기하지 않는다’는 취지의 확약서 등이 포함된 이 민원 입찰참가 신청서를 제출하였다.
3) 피신청인은 2023. 4. 13. 입찰참가 업체 3곳(신청인 포함)의 제안서를 평가하기 위해 평가위원회를 개최하였고, 신청인은 위 현장에서 PPT 70쪽 분량의 제안서(이하 '이 민원 제안서’라 한다)를 발표하였다. 피신청인은 다음 날 신청인을 우선협상대상자로 선정하여 이를 신청인에게 통보하였다.
4) 피신청인은 2023. 4. 18. 이 민원 제안서를 검토하던 중 신청인이 '△△△△(피신청인 장학생유튜브기자단)’의 모집 및 운영을 한 사실이 없음에도 이 민원 제안서의 '유사 사업 수행실적’ 항목에 그러한 사실이 있다는 취지로 기재한 내용이 있음을 발견하였다.
5) 피신청인은 2023. 4. 19. 신청인에게 우선협상 중지를 통보하였고, 신청인으로부터 소명을 들은 뒤 2023. 4. 23. 신청인의 요청에 따라 위 '△△△△’의 모집 및 운영에 관한 허위기재가 우선협상대상자 선정을 위한 평가에 영향을 끼쳤는지 여부를 판단하기 위하여 평가위원 7명을 상대로 재평가를 진행하였는데, 2명의 평가위원은 허위의 내용이 평가에 영향이 있었다는 의견을 제출하였고, 나머지 5명은 평가에 영향이 없었다는 의견을 제출하였다. 평가위원들이 제출한 의견서의 구체적인 내용과 해당 허위기재 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016235" alt="3번째 이미지" ></img>
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016237" alt="4번째 이미지" ></img>
6) 이후 피신청인은 이 민원 제안서에 사실과 다른 부분이 기재되어 있음을 추가로 확인하였다. 이 민원 제안서 중 사실과 다른 것으로 확인된 부분(이하 통칭하여 '이 민원 허위기재’라 한다)은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016239" alt="5번째 이미지" ></img>
7) 피신청인은 이 민원 허위기재(추가로 확인된 부분 포함)가 우선협상대상자 선정을 위한 평가에 영향을 끼쳤는지 여부를 판단하기 위하여 평가위원 4명을 상대로 다시 재평가를 진행하였는데, 3명의 평가위원은 허위의 내용이 평가에 영향이 있었다는 의견을 제출하였고, 나머지 1명은 평가에 영향이 없었다는 의견을 제출하였다. 평가위원들이 제출한 의견서의 구체적인 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016241" alt="6번째 이미지" ></img>
8) 피신청인은 2023. 7. 24.자 청문(당시 신청인은 이 민원 허위기재는 고의성이 없는 착오와 실수였다는 취지의 소명자료를 제출하였다), □□시 계약심의위원회 심의ㆍ의결 및 사전통지를 거쳐 2023. 8. 28. 신청인에 대하여 '입찰 또는 계약에 관하여 거짓 서류를 제출한 자’에 해당한다는 이유로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 '지방계약법 시행령’이라 한다) 제92조 제2항 제1호 가목을 적용하여 6개월(2023. 8. 29. ~ 2024. 2. 28.)의 이 민원 처분을 하였다.
다. 신청인은 2023. 9. 1. 피신청인을 상대로 이 민원 관련 행정소송을 제기하였고, 해당 소송에서 법원은 '피신청인의 신청인에 대한 이 민원 처분 사유는 인정되나 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다’는 이유로 이 민원 처분을 취소하였다.
라. 이 민원 관련 행정소송의 판결문에 기재된 법원의 구체적인 판단 내용을 살펴보면, 법원은 '① 이 민원 허위기재 부분(1~2쪽)은 이 민원 제안서 전체(70쪽) 중 극히 일부에 불과한 점, ② 신청인이 이 민원 제안서에 이 민원 허위기재를 삽입함으로써 부당이득을 취하려거나 입찰의 공정성 및 계약질서를 해치려 하였다고 단정할 수는 없는 점, ③ 이 민원 허위기재는 신청인이 우선협상대상자로 지정된 직후 실제로 용역계약 체결에 나아가기 전에 발각되었으므로, 그것이 실제 경쟁의 공정한 집행에 미치는 영향은 크지 않았다고 평가할 수 있는 점, ④ 신청인의 매출은 대부분 관급 수주로 인한 것으로서 이 민원 처분으로 6개월 간 입찰참가자격이 제한되면 신청인 회사 직원들에게 상당한 정도의 경제적 어려움이 초래될 것으로 예상되는 점 등을 비추어 볼 때, 신청인이 위반행위를 하게 된 동기와 그 내용 및 횟수 등에 비추어 그 비난가능성이 그리 높다고 볼 수 없다’고 판단하였다. 이 민원 관련 행정소송에서 법원의 구체적인 판단내용은 <별지 1>과 같다.
마. 피신청인은 2024. 6. 3. 신청인에게 이 민원 관련 행정소송 결과에 따라 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분 절차를 진행하고자 2024. 7. 9. ~ 2024. 7. 10. 기간 중 청문을 실시하겠다고 유선으로 통보하였고, 이후 2024. 6. 13. 신청인에게 위 기간 중 참석이 가능한 일정을 회신해달라고 메일로 요청하였다.
바. 신청인은 2024. 6. 13. 피신청인에게 이 민원 관련 행정소송 결과에 따라 이 민원 처분이 취소되었음에도 불구하고, 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분을 다시 진행하겠다고 하는 것은 부당하다며 위 사실관계 '마’항의 청문 일정 회신 요청에 대하여 청문 참석은 불가능하다고 답변하였다.
사. 이후에도 신청인과 피신청인은 2024. 6. 17.부터 2024. 7. 23.까지 청문 절차 일정과 관련하여 총 12번의 메일을 주고받았으며, 최종적으로 신청인은 2024. 7. 12.자로 우리 위원회의 고충민원을 신청하였으니 민원 처리결과가 나오기 전까지 청문 절차를 보류해달라고 피신청인에게 요청하였다. 이에 대해 피신청인은 우리 위원회의 처리 결과 이후에 청문 절차를 다시 진행하겠다고 답변하였다.
아. 한편, 신청인은 2024. 7. 12. 피신청인의 상급기관인 □□□□시(평생교육국 교육지원정책과)에 이 민원과 동일한 취지의 내용으로 국민신문고 민원을 제기하였으며, 이에 대해 □□□□시는 2024. 7. 19. 신청인에게 '피신청인의 행위가 신청인에 대한 보복행정이나 괴롭힘의 목적이 있는 것으로 확인되지 않았다’라는 취지의 내용으로 답변하였다. □□□□시의 구체적인 답변 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016243" alt="7번째 이미지" ></img>
자. 우리 위원회는 2024. 9. 12. 신청인 및 피신청인 소속 업무수행자가 참석한 출석조사를 진행하였는데, 당시 회의에서 신청인은 그간의 피신청인과의 분쟁으로 인해 상당한 정신적 스트레스를 받았고 이로 인해 불안장애, 수면장애, 우울증 등을 앓고 있다며 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분 절차를 중단해줄 것을 호소하였다. 이에 대해 피신청인은 신청인이 이 민원 제안서에 허위사실을 기재한 것이 명백하다는 법원의 판결이 유효한 상태에서 신청인에 대한 입찰참가자격 제재 처분을 하지 않는다면 신청인에 대한 특혜로 비춰질 수 있기 때문에 해당 처분 절차를 중단할 수는 없다고 답변하였다.
차. 피신청인 소속 업무수행자는 2024. 9. 12. 위 출석조사에서 우리 위원회로부터 시정권고나 의견표명을 통보받는다면 이를 수용하여 □□시 계약심의위원회에 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 기간의 경감사유를 최대한 고려해줄 것을 요청하겠다고 우리 위원회에 답변하였다.
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지 2>와 같다.
나. 판단내용
1) 신청인에 대한 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분 절차를 중단해달라는 신청에 대해 살피건대, 지방계약법령 등에는 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준으로서 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰참가자격 제한기간을 경감할 수 있다는 임의적 감경 규정을 정하고 있는 것이지, 신청인이 이 민원 처분의 요건에 해당하는 이상, 처분 절차를 중단하거나 처분을 면제해야 한다는 규정은 없고, 이 민원 관련 행정소송에서 서울행정법원은 이 민원 처분의 사유는 존재한다고 판결하였는바, 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분 절차는 불가피하다는 피신청인의 주장은 위법ㆍ부당하다고 보기 어렵다.
2) 다만, 지방계약법 시행규칙 제76조 제1항ㆍ제4항ㆍ제5항 및 별표 2에 따르면, 입찰에 관한 서류를 거짓으로 제출한 자에 대한 입찰참가자격 제한기간의 기준은 5개월 이상 7개월 미만이고, 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있으나 제한기간의 경감기간은 6개월을 초과할 수 없으며 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다고 규정하고 있는바, ① 법원은 '감경사유가 존재하더라도 행정청이 감경사유까지 고려하고도 자격제한기간을 감경하지 않은 채 [별표 2]의 해당 호에서 정한 상한으로 입찰참가자격제한 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 자격제한기간을 감경하지 아니하였다면 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈ㆍ남용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다’고 판시(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조)하였는데, 피신청인은 자격제한기간 감경사유를 검토하지 않고 신청인에게 이 민원 처분을 한 잘못이 있는 점, ② 이 민원 처분과 관련하여 서울행정법원은 '신청인에게는 입찰참가자격 제한기간의 감경여부를 결정함에 있어 참작할 만한 사정이 있는데도 피신청인은 이러한 감경사유를 전혀 고려하지 않거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하였다’며 재량권 불행사로서 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다는 이유로 이 민원 처분을 취소하였고, 피신청인은 이를 고려하여 신청인의 입찰참가자격 제한기간을 감경할 필요가 있는 점, ③ <별지 1> 판결문에 '허위기재 부분은 이 민원 제안서 전체 중 극히 일부이고 신청인이 부당이득을 취하려거나 입찰의 공정성 및 계약질서를 해치려 하였다고 단정할 수 없으며 실제 경쟁의 공정한 집행에 미치는 영향은 크지 않았다고 평가되고 6개월간 입찰참가자격이 제한되면 직원들의 경제적 어려움이 초래될 것으로 예상된다’고 기재된 점을 고려하면 신청인의 위반행위가 중대하다고 보기 어렵고, 이전에 동종 제재처분을 받은 기록도 확인되지 않으므로 피신청인은 신청인에 대한 입찰참가자격 제한기간의 감경사유를 반영하여 처분하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 기간의 감경사유를 반영하여 처분하는 것이 바람직하므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 신청인의 나머지 신청은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지 1> 이 민원 관련 행정소송 판결문 중 판단내용(출처: 신청인 및 피신청인 자료)
1. 이 민원 처분 사유의 존재 여부
(전략) 신청인은 입찰에 관한 서류인 이 민원 제안서에 이 민원 허위기재를 기재하여 거짓 서류를 제출하였고, 이는 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 경우에 충분히 해당한다고 판단된다. 따라서 이 민원 처분사유는 존재하고, 이에 반하는 신청인의 이 부분 주장은 이유 없다. (후략)
2. 피신청인의 재량권 일탈ㆍ남용 여부
(전략) 신청인에게는 지방계약법 시행규칙 제76조 제4항이 정한 입찰참가자격 제한기간의 감경 여부를 결정함에 있어 참작할 만한 사정이 있으므로, 피신청인으로서는 이를 충분히 고려하여 입찰참가자격 제한기간의 경감에 관한 재량권을 적법하게 행사하였어야 했다. 그럼에도 피신청인은 이러한 감경사유를 전혀 고려하지 않거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 이 민원 처분을 하였다. 따라서 이 민원 처분에는 재량권 불행사로서 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있으므로, 신청인의 이 부분 주장은 이유 있다.
① 이 민원 허위기재 부분(1~2쪽)은 이 사건 제안서 전체(70쪽) 중 극히 일부에 불과하고, '유사 사업 수행실적’ 부분에 한정하여 보더라도 신청인이 다른 기관 및 지방자치단체를 위하여 수행하였다는 다수의 실적과 혼재되어 있으므로 그 비중이 크다고 볼 수 없다. 한편 앞서 본 바와 같이 신청인은 이 민원 입찰참가 신청서에 별도의 정량평가 자료로서 '최근 3년간 유사분야 사업실적’을 첨부하여 제출하였고, 위 자료에 기재된 내용이 허위라고 볼 만한 근거는 없다.
② 신청인은 이 민원 허위기재에 대한 소명 및 이 민원 처분의 청문 단계에서부터 일관되게 전 직원인 이○○이 본인의 입사 이전에 있었던 신청인의 사업실적을 정리하면서 착오로 실적을 잘못 취합하여 기재한 것일 뿐이라고 주장하고 있다. 살피건대, 이 민원 입찰참가 신청서에 포함된 '최근 3년간 유사분야 사업실적’에는 이 민원 허위기재 부분이 포함되지 않은 점, 2022. 8.경 신청인 회사에 입사한 이○○이 그 이전에 신청인이 수행한 사업실적의 구체적인 내용까지 완벽하게 알기는 어려웠을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이○○이 단순히 신청인이 수행한 실적으로 착각하여 이 민원 제안서에 삽입하였을 가능성을 배제할 수 없다. 더군다나 이 민원 허위기재는 대부분 '피신청인(○○○○재단)’의 홍보 콘텐츠 제작, SNS 채널 운영, 기자단 모집 및 운영에 관한 내용인바, 누구보다 위 사업실적의 허위 여부를 쉽게 파악할 수 있는 위치에 있는 피신청인에게 이 민원 제안서를 제출하면서 부정당업자 제재처분 등의 불이익을 감수하면서까지 고의로 허위의 실적을 기재하였다는 것은 쉽게 납득하기 어렵다. 따라서 신청인이 이 민원 제안서에 이 민원 허위기재를 삽입함으로써 부당이득을 취하려거나 입찰의 공정성 및 계약질서를 해치려 하였다고 단정할 수는 없다.
③ 입찰에 관한 거짓 서류를 제출하는 행위는 위법성이 결코 작다고 볼 수 없으나, 앞서 본 바와 같이 이 민원 허위기재는 대부분 피신청인의 용역을 수행하였다는 것으로, 이미 2021년과 2022년에 신청인에게 블로그 및 SNS 운영, 캐릭터 개발 등의 용역을 맡긴 바 있는 피신청인으로서는 이 민원 제안서를 평가하는 단계에서 이 민원 허위기재 부분이 사실에 부합하지 않음을 충분히 알 수 있었다고 판단되고(이러한 점에서 피신청인이 진위 여부를 확인하는 것이 보다 어려운 다른 기관 또는 지방자치단체의 용역 수행실적을 허위로 기재한 경우와는 구별되어야 한다), 실제로 이 민원 허위기재는 신청인이 우선협상대상자로 지정된 직후 실제로 용역계약 체결에 나아가기 전에 발각되었으므로, 그것이 실제 경쟁의 공정한 집행에 미치는 영향은 크지 않았다고 평가할 수 있다.
④ 신청인이 이 민원 처분 전까지 부정당업자 제재처분을 받은 전력이 있다고 볼만한 자료가 없다. 신청인의 매출은 대부분 관급 수주로 인한 것으로서 이 민원 처분으로 6개월 간 입찰참가자격이 제한되면 신청인 회사 직원들에게 상당한 정도의 경제적 어려움이 초래될 것으로 예상된다. 이러한 점들에 비추어 보면, 신청인이 위반행위를 하게 된 동기와 그 내용 및 횟수 등에 비추어 그 비난 가능성이 그리 높다고 볼 수 없다.
<별지 2> 관계법령 등
1. 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」
제17조(회계처리의 원칙 등)
④ 출자ㆍ출연 기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 2년의 범위에서 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 이 경우 해당 출자ㆍ출연 기관의 장은 불가피한 사유가 있는 것으로 인정되는 경우를 제외하고는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제32조에 따른 계약심의위원회에서 그 입찰참가자격 제한 여부에 관하여 심의할 수 있도록 지방자치단체의 장에게 요청하여야 한다.
⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 회계처리, 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
2. 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」
제12조(계약사무의 처리) ① 법 제17조 제6항에 따른 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 그 성질에 반하지 않는 범위에서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조 및 제31조의5와 같은 법 시행령 제2조, 제7조부터 제32조까지, 제32조의2, 제33조부터 제42조까지, 제42조의3, 제42조의4, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제45조부터 제49조까지, 제51조, 제52조, 제54조부터 제56조까지, 제64조, 제64조의2, 제66조부터 제71조까지, 제71조의2, 제71조의3, 제72조부터 제75조까지, 제75조의2, 제76조부터 제78조까지, 제78조의2, 제79조, 제81조부터 제86조까지, 제87조부터 제89조까지, 제89조의2, 제90조부터 제92조까지, 제93조, 제94조부터 제97조까지, 제97조의2, 제98조, 제98조의2, 제99조, 제100조, 제100조의2, 제101조 및 제103조를 준용한다. 이 경우 “지방자치단체”는 “출자ㆍ출연 기관”으로, “소속공무원”은 “소속직원”으로, “지방자치단체의 장”은 “출자ㆍ출연 기관의 장”으로, “공무원”은 “직원”으로, “관계 공무원”은 “관계 직원”으로 본다.
3. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제30조의2(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지할 수 있다.
3. 입찰과정에서 거짓 서류를 제출하여 부당하게 낙찰을 받은 경우
제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조 제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2 제1항ㆍ제5항 및 제31조의5 제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.
9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자
가. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자
4. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한)
② 법 제31조 제1항 제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다.
1. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 입찰(제30조에 따라 지정정보처리장치를 통해 견적서를 제출받는 경우를 포함한다) 또는 계약에 관한 서류[제39조 제1항에 따라 지정정보처리장치를 이용해 입찰서를 제출하는 경우에는 「전자서명법」 제2조 제6호에 따른 인증서(서명자의 실지명의를 확인할 수 있는 것으로 한정한다)를 포함한다]를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자
③ 지방자치단체의 장은 법 제31조 제1항에 따라 계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 조에서 “계약상대자등”이라 한다)로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한(계약상대자등의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제31조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰 참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 계약상대자등이 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 경우에는 그렇지 않다)해야 한다. 다만, 법 제31조 제1항 제3호ㆍ제5호ㆍ제6호, 이 조 제2항 제1호 라목ㆍ마목ㆍ사목 및 같은 항 제2호 가목ㆍ라목의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거치지 않고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다.
5. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」
제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조 제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다.
④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. 다만, 법 제31조 제1항 제2호 및 제7호에 해당하는 경우에는 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 없다.
⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다.
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6. 「조달청 협상에 의한 계약 제안서평가 세부기준」(조달청지침 제134호)
제10조(평가방법)
⑬ 계약담당공무원은 제출된 서류가 부정 또는 허위로 작성된 것으로 밝혀진 때에는 다음 각 호와 같이 처리하여야 한다.
1. 계약체결 이전인 경우에는 협상적격자에서 제외하거나 낙찰자 결정통보를 취소
2. 계약체결 이후인 경우에는 해당 계약을 해제 또는 해지할 수 있음
⑭ 입찰자가 제출한 제안서(증명서류 포함)의 내용이 다음 각 호에 해당할 경우 예외적으로 제13항을 적용하지 아니할 수 있다.
1. 허위서류의 제출을 입찰자의 탓으로 돌리기 어려운 사유가 있는 경우
2. 허위의 내용이 평가항목에 해당하지 않거나 허위의 정도가 경미하여 입찰결과에 끼친 영향이 없다고 판단되는 경우(단 계약담당공무원은 소속 업무심의회 심의를 거쳐서 판단한다.)
3. 그 밖에 제1호부터 제2호의 사유에 준하는 경우
7. 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결
처분의 근거 법령이 행정청에 처분의 요건과 효과 판단에 일정한 재량을 부여하였는데도, 행정청이 자신에게 재량권이 없다고 오인한 나머지 처분으로 달성하려는 공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 전혀 비교형량 하지 않은 채 처분을 하였다면, 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈ㆍ남용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다.
신청인은 영상물 제작 및 보급업, 광고 및 홍보 마케팅 대행업 등을 영위하는 회사로 피신청인이 공고한 '2023년 ○○○○재단 홍보콘텐츠 제작 및 채널 운영’에 관한 용역(이하 '이 민원 용역’이라 한다) 입찰에 참여하여 우선협상대상자로 선정되었으나, 입찰참가 신청서(이하 '이 민원 입찰참가 신청서’라 한다)에 허위사실을 기재하였다는 이유로 피신청인으로부터 6개월의 입찰참가자격 제한처분(이하 '이 민원 처분’이라 한다)을 받았다. 이에 피신청인을 상대로 이 민원 처분의 취소를 구하는 행정소송(이하 '이 민원 관련 행정소송’이라 한다)을 제기한 결과 이 민원 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라는 법원의 확정 판결을 통해 취소되었다. 그런데 피신청인은 이러한 법원 확정 판결에도 불구하고 신청인에 대하여 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분 절차를 다시 진행하겠다고 통보하는 등 신청인이 행정소송을 제기한 것에 대해 보복행정을 하고 있으니 이를 중단해 달라.
2. 피신청인의 주장
가. 신청인이 제기한 이 민원 관련 행정소송에서 법원은 “신청인이 이 민원 용역 입찰에 참여하면서 허위사실이 기재된 거짓서류를 제출하였고 이는 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 경우에 충분히 해당하므로 이 민원 처분의 사유는 존재한다. 다만, 피신청인이 신청인에 대하여 입찰참가자격 제한이라는 제재 처분을 하면서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(이하 '지방계약법 시행규칙’이라 한다) [별표 2] 제10호 나목, 같은 법 시행규칙 제76조 제4항 등에 따른 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등의 감경사유를 고려하지 않았기에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분으로 취소되어야 한다”고 판결하였다.
나. 비록 이 민원 관련 행정소송에서 피신청인이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 이유로 이 민원 처분이 취소되었지만 이와 함께 제재 처분의 사유가 명백히 존재한다는 법원 판결 취지에 따라 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분 절차는 불가피하다.
3. 사실관계
가. 피신청인은 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 설립된 □□□□시 산하 출연기관으로 피신청인이 시행하는 이 민원 용역의 개요는 다음과 같다.
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나. 신청인 및 피신청인이 우리 위원회에 제출한 이 민원 관련 행정소송 판결문에 따르면 이 민원 처분의 경위는 다음과 같다.
1) 피신청인은 2023. 3. 15. 이 민원 용역의 계약 입찰을 공고하였고, 이 민원 용역 입찰공고에는 제안서의 평가 방식에 관하여 다음과 같이 기재되어 있다.
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2) 신청인은 2023. 4. 5. 피신청인에게 ① '최근 3년간 유사분야 사업실적’을 정리한 표, 그리고 ② '만일 제출한 서류 및 증빙자료가 부정한 방법으로 작성되었거나 허위로 기재한 사항 등이 확인될 경우 참가자격에서 제외하여도 아무런 이의를 제기하지 않을 것이며, 사업제안서 평가를 위해 구성된 평가위원회의 구체적 평가방법과 평가기준, 대상자 선정결과에 대해서도 일체의 이의를 제기하지 않는다’는 취지의 확약서 등이 포함된 이 민원 입찰참가 신청서를 제출하였다.
3) 피신청인은 2023. 4. 13. 입찰참가 업체 3곳(신청인 포함)의 제안서를 평가하기 위해 평가위원회를 개최하였고, 신청인은 위 현장에서 PPT 70쪽 분량의 제안서(이하 '이 민원 제안서’라 한다)를 발표하였다. 피신청인은 다음 날 신청인을 우선협상대상자로 선정하여 이를 신청인에게 통보하였다.
4) 피신청인은 2023. 4. 18. 이 민원 제안서를 검토하던 중 신청인이 '△△△△(피신청인 장학생유튜브기자단)’의 모집 및 운영을 한 사실이 없음에도 이 민원 제안서의 '유사 사업 수행실적’ 항목에 그러한 사실이 있다는 취지로 기재한 내용이 있음을 발견하였다.
5) 피신청인은 2023. 4. 19. 신청인에게 우선협상 중지를 통보하였고, 신청인으로부터 소명을 들은 뒤 2023. 4. 23. 신청인의 요청에 따라 위 '△△△△’의 모집 및 운영에 관한 허위기재가 우선협상대상자 선정을 위한 평가에 영향을 끼쳤는지 여부를 판단하기 위하여 평가위원 7명을 상대로 재평가를 진행하였는데, 2명의 평가위원은 허위의 내용이 평가에 영향이 있었다는 의견을 제출하였고, 나머지 5명은 평가에 영향이 없었다는 의견을 제출하였다. 평가위원들이 제출한 의견서의 구체적인 내용과 해당 허위기재 내용은 다음과 같다.
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<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016237" alt="4번째 이미지" ></img>
6) 이후 피신청인은 이 민원 제안서에 사실과 다른 부분이 기재되어 있음을 추가로 확인하였다. 이 민원 제안서 중 사실과 다른 것으로 확인된 부분(이하 통칭하여 '이 민원 허위기재’라 한다)은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016239" alt="5번째 이미지" ></img>
7) 피신청인은 이 민원 허위기재(추가로 확인된 부분 포함)가 우선협상대상자 선정을 위한 평가에 영향을 끼쳤는지 여부를 판단하기 위하여 평가위원 4명을 상대로 다시 재평가를 진행하였는데, 3명의 평가위원은 허위의 내용이 평가에 영향이 있었다는 의견을 제출하였고, 나머지 1명은 평가에 영향이 없었다는 의견을 제출하였다. 평가위원들이 제출한 의견서의 구체적인 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016241" alt="6번째 이미지" ></img>
8) 피신청인은 2023. 7. 24.자 청문(당시 신청인은 이 민원 허위기재는 고의성이 없는 착오와 실수였다는 취지의 소명자료를 제출하였다), □□시 계약심의위원회 심의ㆍ의결 및 사전통지를 거쳐 2023. 8. 28. 신청인에 대하여 '입찰 또는 계약에 관하여 거짓 서류를 제출한 자’에 해당한다는 이유로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 '지방계약법 시행령’이라 한다) 제92조 제2항 제1호 가목을 적용하여 6개월(2023. 8. 29. ~ 2024. 2. 28.)의 이 민원 처분을 하였다.
다. 신청인은 2023. 9. 1. 피신청인을 상대로 이 민원 관련 행정소송을 제기하였고, 해당 소송에서 법원은 '피신청인의 신청인에 대한 이 민원 처분 사유는 인정되나 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다’는 이유로 이 민원 처분을 취소하였다.
라. 이 민원 관련 행정소송의 판결문에 기재된 법원의 구체적인 판단 내용을 살펴보면, 법원은 '① 이 민원 허위기재 부분(1~2쪽)은 이 민원 제안서 전체(70쪽) 중 극히 일부에 불과한 점, ② 신청인이 이 민원 제안서에 이 민원 허위기재를 삽입함으로써 부당이득을 취하려거나 입찰의 공정성 및 계약질서를 해치려 하였다고 단정할 수는 없는 점, ③ 이 민원 허위기재는 신청인이 우선협상대상자로 지정된 직후 실제로 용역계약 체결에 나아가기 전에 발각되었으므로, 그것이 실제 경쟁의 공정한 집행에 미치는 영향은 크지 않았다고 평가할 수 있는 점, ④ 신청인의 매출은 대부분 관급 수주로 인한 것으로서 이 민원 처분으로 6개월 간 입찰참가자격이 제한되면 신청인 회사 직원들에게 상당한 정도의 경제적 어려움이 초래될 것으로 예상되는 점 등을 비추어 볼 때, 신청인이 위반행위를 하게 된 동기와 그 내용 및 횟수 등에 비추어 그 비난가능성이 그리 높다고 볼 수 없다’고 판단하였다. 이 민원 관련 행정소송에서 법원의 구체적인 판단내용은 <별지 1>과 같다.
마. 피신청인은 2024. 6. 3. 신청인에게 이 민원 관련 행정소송 결과에 따라 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분 절차를 진행하고자 2024. 7. 9. ~ 2024. 7. 10. 기간 중 청문을 실시하겠다고 유선으로 통보하였고, 이후 2024. 6. 13. 신청인에게 위 기간 중 참석이 가능한 일정을 회신해달라고 메일로 요청하였다.
바. 신청인은 2024. 6. 13. 피신청인에게 이 민원 관련 행정소송 결과에 따라 이 민원 처분이 취소되었음에도 불구하고, 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분을 다시 진행하겠다고 하는 것은 부당하다며 위 사실관계 '마’항의 청문 일정 회신 요청에 대하여 청문 참석은 불가능하다고 답변하였다.
사. 이후에도 신청인과 피신청인은 2024. 6. 17.부터 2024. 7. 23.까지 청문 절차 일정과 관련하여 총 12번의 메일을 주고받았으며, 최종적으로 신청인은 2024. 7. 12.자로 우리 위원회의 고충민원을 신청하였으니 민원 처리결과가 나오기 전까지 청문 절차를 보류해달라고 피신청인에게 요청하였다. 이에 대해 피신청인은 우리 위원회의 처리 결과 이후에 청문 절차를 다시 진행하겠다고 답변하였다.
아. 한편, 신청인은 2024. 7. 12. 피신청인의 상급기관인 □□□□시(평생교육국 교육지원정책과)에 이 민원과 동일한 취지의 내용으로 국민신문고 민원을 제기하였으며, 이에 대해 □□□□시는 2024. 7. 19. 신청인에게 '피신청인의 행위가 신청인에 대한 보복행정이나 괴롭힘의 목적이 있는 것으로 확인되지 않았다’라는 취지의 내용으로 답변하였다. □□□□시의 구체적인 답변 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145016243" alt="7번째 이미지" ></img>
자. 우리 위원회는 2024. 9. 12. 신청인 및 피신청인 소속 업무수행자가 참석한 출석조사를 진행하였는데, 당시 회의에서 신청인은 그간의 피신청인과의 분쟁으로 인해 상당한 정신적 스트레스를 받았고 이로 인해 불안장애, 수면장애, 우울증 등을 앓고 있다며 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분 절차를 중단해줄 것을 호소하였다. 이에 대해 피신청인은 신청인이 이 민원 제안서에 허위사실을 기재한 것이 명백하다는 법원의 판결이 유효한 상태에서 신청인에 대한 입찰참가자격 제재 처분을 하지 않는다면 신청인에 대한 특혜로 비춰질 수 있기 때문에 해당 처분 절차를 중단할 수는 없다고 답변하였다.
차. 피신청인 소속 업무수행자는 2024. 9. 12. 위 출석조사에서 우리 위원회로부터 시정권고나 의견표명을 통보받는다면 이를 수용하여 □□시 계약심의위원회에 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 기간의 경감사유를 최대한 고려해줄 것을 요청하겠다고 우리 위원회에 답변하였다.
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지 2>와 같다.
나. 판단내용
1) 신청인에 대한 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분 절차를 중단해달라는 신청에 대해 살피건대, 지방계약법령 등에는 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준으로서 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰참가자격 제한기간을 경감할 수 있다는 임의적 감경 규정을 정하고 있는 것이지, 신청인이 이 민원 처분의 요건에 해당하는 이상, 처분 절차를 중단하거나 처분을 면제해야 한다는 규정은 없고, 이 민원 관련 행정소송에서 서울행정법원은 이 민원 처분의 사유는 존재한다고 판결하였는바, 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 처분 절차는 불가피하다는 피신청인의 주장은 위법ㆍ부당하다고 보기 어렵다.
2) 다만, 지방계약법 시행규칙 제76조 제1항ㆍ제4항ㆍ제5항 및 별표 2에 따르면, 입찰에 관한 서류를 거짓으로 제출한 자에 대한 입찰참가자격 제한기간의 기준은 5개월 이상 7개월 미만이고, 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있으나 제한기간의 경감기간은 6개월을 초과할 수 없으며 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다고 규정하고 있는바, ① 법원은 '감경사유가 존재하더라도 행정청이 감경사유까지 고려하고도 자격제한기간을 감경하지 않은 채 [별표 2]의 해당 호에서 정한 상한으로 입찰참가자격제한 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 자격제한기간을 감경하지 아니하였다면 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈ㆍ남용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다’고 판시(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조)하였는데, 피신청인은 자격제한기간 감경사유를 검토하지 않고 신청인에게 이 민원 처분을 한 잘못이 있는 점, ② 이 민원 처분과 관련하여 서울행정법원은 '신청인에게는 입찰참가자격 제한기간의 감경여부를 결정함에 있어 참작할 만한 사정이 있는데도 피신청인은 이러한 감경사유를 전혀 고려하지 않거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하였다’며 재량권 불행사로서 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다는 이유로 이 민원 처분을 취소하였고, 피신청인은 이를 고려하여 신청인의 입찰참가자격 제한기간을 감경할 필요가 있는 점, ③ <별지 1> 판결문에 '허위기재 부분은 이 민원 제안서 전체 중 극히 일부이고 신청인이 부당이득을 취하려거나 입찰의 공정성 및 계약질서를 해치려 하였다고 단정할 수 없으며 실제 경쟁의 공정한 집행에 미치는 영향은 크지 않았다고 평가되고 6개월간 입찰참가자격이 제한되면 직원들의 경제적 어려움이 초래될 것으로 예상된다’고 기재된 점을 고려하면 신청인의 위반행위가 중대하다고 보기 어렵고, 이전에 동종 제재처분을 받은 기록도 확인되지 않으므로 피신청인은 신청인에 대한 입찰참가자격 제한기간의 감경사유를 반영하여 처분하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 신청인에 대한 입찰참가자격 제한 기간의 감경사유를 반영하여 처분하는 것이 바람직하므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 신청인의 나머지 신청은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지 1> 이 민원 관련 행정소송 판결문 중 판단내용(출처: 신청인 및 피신청인 자료)
1. 이 민원 처분 사유의 존재 여부
(전략) 신청인은 입찰에 관한 서류인 이 민원 제안서에 이 민원 허위기재를 기재하여 거짓 서류를 제출하였고, 이는 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 경우에 충분히 해당한다고 판단된다. 따라서 이 민원 처분사유는 존재하고, 이에 반하는 신청인의 이 부분 주장은 이유 없다. (후략)
2. 피신청인의 재량권 일탈ㆍ남용 여부
(전략) 신청인에게는 지방계약법 시행규칙 제76조 제4항이 정한 입찰참가자격 제한기간의 감경 여부를 결정함에 있어 참작할 만한 사정이 있으므로, 피신청인으로서는 이를 충분히 고려하여 입찰참가자격 제한기간의 경감에 관한 재량권을 적법하게 행사하였어야 했다. 그럼에도 피신청인은 이러한 감경사유를 전혀 고려하지 않거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 이 민원 처분을 하였다. 따라서 이 민원 처분에는 재량권 불행사로서 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있으므로, 신청인의 이 부분 주장은 이유 있다.
① 이 민원 허위기재 부분(1~2쪽)은 이 사건 제안서 전체(70쪽) 중 극히 일부에 불과하고, '유사 사업 수행실적’ 부분에 한정하여 보더라도 신청인이 다른 기관 및 지방자치단체를 위하여 수행하였다는 다수의 실적과 혼재되어 있으므로 그 비중이 크다고 볼 수 없다. 한편 앞서 본 바와 같이 신청인은 이 민원 입찰참가 신청서에 별도의 정량평가 자료로서 '최근 3년간 유사분야 사업실적’을 첨부하여 제출하였고, 위 자료에 기재된 내용이 허위라고 볼 만한 근거는 없다.
② 신청인은 이 민원 허위기재에 대한 소명 및 이 민원 처분의 청문 단계에서부터 일관되게 전 직원인 이○○이 본인의 입사 이전에 있었던 신청인의 사업실적을 정리하면서 착오로 실적을 잘못 취합하여 기재한 것일 뿐이라고 주장하고 있다. 살피건대, 이 민원 입찰참가 신청서에 포함된 '최근 3년간 유사분야 사업실적’에는 이 민원 허위기재 부분이 포함되지 않은 점, 2022. 8.경 신청인 회사에 입사한 이○○이 그 이전에 신청인이 수행한 사업실적의 구체적인 내용까지 완벽하게 알기는 어려웠을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이○○이 단순히 신청인이 수행한 실적으로 착각하여 이 민원 제안서에 삽입하였을 가능성을 배제할 수 없다. 더군다나 이 민원 허위기재는 대부분 '피신청인(○○○○재단)’의 홍보 콘텐츠 제작, SNS 채널 운영, 기자단 모집 및 운영에 관한 내용인바, 누구보다 위 사업실적의 허위 여부를 쉽게 파악할 수 있는 위치에 있는 피신청인에게 이 민원 제안서를 제출하면서 부정당업자 제재처분 등의 불이익을 감수하면서까지 고의로 허위의 실적을 기재하였다는 것은 쉽게 납득하기 어렵다. 따라서 신청인이 이 민원 제안서에 이 민원 허위기재를 삽입함으로써 부당이득을 취하려거나 입찰의 공정성 및 계약질서를 해치려 하였다고 단정할 수는 없다.
③ 입찰에 관한 거짓 서류를 제출하는 행위는 위법성이 결코 작다고 볼 수 없으나, 앞서 본 바와 같이 이 민원 허위기재는 대부분 피신청인의 용역을 수행하였다는 것으로, 이미 2021년과 2022년에 신청인에게 블로그 및 SNS 운영, 캐릭터 개발 등의 용역을 맡긴 바 있는 피신청인으로서는 이 민원 제안서를 평가하는 단계에서 이 민원 허위기재 부분이 사실에 부합하지 않음을 충분히 알 수 있었다고 판단되고(이러한 점에서 피신청인이 진위 여부를 확인하는 것이 보다 어려운 다른 기관 또는 지방자치단체의 용역 수행실적을 허위로 기재한 경우와는 구별되어야 한다), 실제로 이 민원 허위기재는 신청인이 우선협상대상자로 지정된 직후 실제로 용역계약 체결에 나아가기 전에 발각되었으므로, 그것이 실제 경쟁의 공정한 집행에 미치는 영향은 크지 않았다고 평가할 수 있다.
④ 신청인이 이 민원 처분 전까지 부정당업자 제재처분을 받은 전력이 있다고 볼만한 자료가 없다. 신청인의 매출은 대부분 관급 수주로 인한 것으로서 이 민원 처분으로 6개월 간 입찰참가자격이 제한되면 신청인 회사 직원들에게 상당한 정도의 경제적 어려움이 초래될 것으로 예상된다. 이러한 점들에 비추어 보면, 신청인이 위반행위를 하게 된 동기와 그 내용 및 횟수 등에 비추어 그 비난 가능성이 그리 높다고 볼 수 없다.
<별지 2> 관계법령 등
1. 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」
제17조(회계처리의 원칙 등)
④ 출자ㆍ출연 기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 2년의 범위에서 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 이 경우 해당 출자ㆍ출연 기관의 장은 불가피한 사유가 있는 것으로 인정되는 경우를 제외하고는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제32조에 따른 계약심의위원회에서 그 입찰참가자격 제한 여부에 관하여 심의할 수 있도록 지방자치단체의 장에게 요청하여야 한다.
⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 회계처리, 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
2. 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」
제12조(계약사무의 처리) ① 법 제17조 제6항에 따른 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 그 성질에 반하지 않는 범위에서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조 및 제31조의5와 같은 법 시행령 제2조, 제7조부터 제32조까지, 제32조의2, 제33조부터 제42조까지, 제42조의3, 제42조의4, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제45조부터 제49조까지, 제51조, 제52조, 제54조부터 제56조까지, 제64조, 제64조의2, 제66조부터 제71조까지, 제71조의2, 제71조의3, 제72조부터 제75조까지, 제75조의2, 제76조부터 제78조까지, 제78조의2, 제79조, 제81조부터 제86조까지, 제87조부터 제89조까지, 제89조의2, 제90조부터 제92조까지, 제93조, 제94조부터 제97조까지, 제97조의2, 제98조, 제98조의2, 제99조, 제100조, 제100조의2, 제101조 및 제103조를 준용한다. 이 경우 “지방자치단체”는 “출자ㆍ출연 기관”으로, “소속공무원”은 “소속직원”으로, “지방자치단체의 장”은 “출자ㆍ출연 기관의 장”으로, “공무원”은 “직원”으로, “관계 공무원”은 “관계 직원”으로 본다.
3. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제30조의2(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지할 수 있다.
3. 입찰과정에서 거짓 서류를 제출하여 부당하게 낙찰을 받은 경우
제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조 제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2 제1항ㆍ제5항 및 제31조의5 제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.
9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자
가. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자
4. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한)
② 법 제31조 제1항 제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다.
1. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 입찰(제30조에 따라 지정정보처리장치를 통해 견적서를 제출받는 경우를 포함한다) 또는 계약에 관한 서류[제39조 제1항에 따라 지정정보처리장치를 이용해 입찰서를 제출하는 경우에는 「전자서명법」 제2조 제6호에 따른 인증서(서명자의 실지명의를 확인할 수 있는 것으로 한정한다)를 포함한다]를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자
③ 지방자치단체의 장은 법 제31조 제1항에 따라 계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 조에서 “계약상대자등”이라 한다)로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한(계약상대자등의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제31조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰 참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 계약상대자등이 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 경우에는 그렇지 않다)해야 한다. 다만, 법 제31조 제1항 제3호ㆍ제5호ㆍ제6호, 이 조 제2항 제1호 라목ㆍ마목ㆍ사목 및 같은 항 제2호 가목ㆍ라목의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거치지 않고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다.
5. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」
제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조 제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다.
④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. 다만, 법 제31조 제1항 제2호 및 제7호에 해당하는 경우에는 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 없다.
⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다.
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6. 「조달청 협상에 의한 계약 제안서평가 세부기준」(조달청지침 제134호)
제10조(평가방법)
⑬ 계약담당공무원은 제출된 서류가 부정 또는 허위로 작성된 것으로 밝혀진 때에는 다음 각 호와 같이 처리하여야 한다.
1. 계약체결 이전인 경우에는 협상적격자에서 제외하거나 낙찰자 결정통보를 취소
2. 계약체결 이후인 경우에는 해당 계약을 해제 또는 해지할 수 있음
⑭ 입찰자가 제출한 제안서(증명서류 포함)의 내용이 다음 각 호에 해당할 경우 예외적으로 제13항을 적용하지 아니할 수 있다.
1. 허위서류의 제출을 입찰자의 탓으로 돌리기 어려운 사유가 있는 경우
2. 허위의 내용이 평가항목에 해당하지 않거나 허위의 정도가 경미하여 입찰결과에 끼친 영향이 없다고 판단되는 경우(단 계약담당공무원은 소속 업무심의회 심의를 거쳐서 판단한다.)
3. 그 밖에 제1호부터 제2호의 사유에 준하는 경우
7. 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결
처분의 근거 법령이 행정청에 처분의 요건과 효과 판단에 일정한 재량을 부여하였는데도, 행정청이 자신에게 재량권이 없다고 오인한 나머지 처분으로 달성하려는 공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 전혀 비교형량 하지 않은 채 처분을 하였다면, 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈ㆍ남용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).