제2025-2소위14-산02호

피신청인에게 2020. 10. 12. 신청인에 대하여 한 ○○대학교 C캠퍼스의 업종변경 및 가구분할 직권취소에 따른 상하수도 요금 차액부과처분의 취소 여부 및 범위 등에 대하여 재검토하고, 그 결과에 따라 신청인이 추가로 납부한 상하수도 요금에 대하여 반환 등의 조치를 할 것을 의견표명한다.

1. 신청원인
신청인은 충남 C시에 소재한 ○○대학교 C캠퍼스(이하 '이 민원 대학교’라 한다)를 운영하는 학교법인으로, 2019. 1. 2. 피신청인에게 구 C시 상수도 급수조례를 근거로 이 민원 대학교의 업종구분을 일반용에서 일반겸업(기숙사는 가정용, 그 밖의 시설은 일반용)으로 변경하고 기숙사를 866개로 가구 분할하는 내용의 업종변경 및 가구분할 조정 신청(이하 '이 민원 신청’이라 한다)을 하였고, 피신청인은 2019. 1. 4. 이를 수리(이하 '이 민원 종전 처분’이라 한다)하였으며, 신청인에게 2019. 1.부터 2020. 9.까지 21개월간 이 민원 종전 처분에 따른 상하수도 요금을 부과하였다. 그런데 피신청인은 2020. 9. 18. 신청인에게 이 민원 종전 처분의 직권 취소(이하 '이 민원 직권취소처분’이라 한다)를 통지하였고, 2020. 10. 12. 신청인에게 이 민원 종전 처분에 따라 부과된 21개월간의 요금을 재산정하여 신청인이 이미 납부한 상하수도 요금과의 차액 833,039,810원을 부당하게 추가로 부과(이하 '이 민원 차액부과처분’이라 하고, 이 민원 직권취소처분과 함께 통칭할 때에는 '이 민원 각 처분’이라 한다)한바, 이 민원 종전 처분의 취소 사유에 신청인의 잘못이 없음에도, 이 민원 직권취소처분의 효력을 소급하여 적용해 이 민원 차액부과처분을 한 것은 부당하므로 이 민원 차액부과처분에 따라 신청인이 납부한 상하수도 요금의 반환을 검토해 달라.

2. 피신청인의 주장
신청인은 이 민원과 같은 내용으로 이미 행정심판 청구 및 행정소송 제기를 하였으나 모두 기각되었고, 신청인이 항소하지 않아 확정된 사항이므로 신청인의 요구를 받아들이기 어렵다.

3. 사실관계
가. 피신청인은 이 민원 종전 처분이 있기 전, 이 민원 대학교의 기숙사 및 일반시설에 1개의 수도계량기를 설치한 후 이 민원 대학교 전체에 대하여 업종구분을 일반용으로 하여 계산한 상하수도 요금을 신청인에게 부과 및 고지하고 있었다.
나. 신청인은 2019. 1. 2. 피신청인에게 구 「C시 상수도 급수조례」(2019. 7. 11. 충청남도 C시 조례 제1913호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 조례’라 한다) 제30조 제7항을 근거로 하여 이 민원 신청을 하였고, 피신청인은 2019. 1. 4. 이 민원 종전 처분을 하였다.
다. 피신청인은 2019. 1.부터 2020. 9.까지 신청인에게 이 민원 대학교에 관하여 이 민원 종전 처분에 따라 업종변경 및 가구분할이 완료된 것을 기준으로 계산한 상하수도 요금을 부과하였고, 신청인은 이를 모두 납부하였다.
라. 이후 피신청인은 처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2020. 9. 18. 신청인에게 이 민원 직권취소처분을 하였고, 2020. 10. 12. 신청인에게 이 민원 차액부과처분을 하였다.
마. 신청인은 충청남도행정심판위원회에 이 민원 각 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 충청남도행정심판위원회는 2021. 1. 14. 신청인의 청구를 기각하였다.
바. 신청인은 D지방법원에 주위적으로는 이 민원 각 처분의 무효확인을, 예비적으로는 이 민원 각 처분의 취소를 구하는 내용의 소송을 제기하였으나, D지방법원은 2022. 8. 18. 신청인의 청구를 모두 기각하는 내용의 판결(이하 '이 민원 판결’이라 한다)을 선고하였고, 신청인이 이에 대해 항소하지 않아 이 민원 판결은 2022. 9. 6. 확정된바, 판결서 결론 부분의 내용은 다음과 같다.
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사. 한편 이 민원 판결 관련 자료를 통해 이 민원과 관련하여 아래와 같은 사실이 확인된다.
1) △△부는 우리 위원회의 제도개선 권고에 따라 2008. 7. 지방자치단체를 위한 표준급수조례를 제정하여 각 지방자치단체에 배포하였다. 2011. 12. 21. 개정된 표준급수조례(이하 '이 민원 표준급수조례’라 한다) 제26조 제3항은 “세대구성이 되지 아니한 기숙사, 사회복지수용시설 등의 사용량은 거주하는 방 수로 나눈 평균량에 의하여 산정한다”라고 규정하고 있으나, 신청인이 이 민원 신청을 할 당시까지 위와 같은 취지로 「C시 상수도 급수조례」가 개정되지는 않았다.
2) 충남 C시에서 E대학교, F대학교, G대학교를 각각 설치ㆍ운영하고 있는 학교법인 ◇◇학원, 학교법인 ▽▽학원, 학교법인 ☆☆학원(이하 '각 학교법인’이라 하고, 각 학교법인과 신청인을 '신청인 등’이라 한다)은 2019. 1. 9.부터 2019. 2. 20. 사이에 피신청인에게 이 민원 신청과 동일한 내용의 신청을 하였고, 그 무렵 위 신청이 모두 수리되었다.
3) 이후 이 민원 종전 처분 등의 업무를 담당하였던 피신청인 소속 담당자가 당시 신청인 등으로부터 이 민원 표준급수조례를 제시받고는 이 민원 표준급수조례가 법적 규범력이 있다고 잘못 판단한 나머지 내부 결재를 받지 않은 채 이 민원 표준급수조례 제26조 제3항을 근거로 신청인 등의 기숙사 가구분할 신청을 수리하였음이 확인되었다. C시 감사관은 2020. 7. 16.부터 2020. 7. 22.까지 이 민원 종전 처분이 이루어진 경위에 관한 특별감사를 시행하였고, 2020. 8. 이 민원 종전 처분 등이 법적 근거 없이 이루어진 위법한 행정행위에 해당한다는 이유로 피신청인에게 이 민원 종전 처분 등을 직권으로 취소하고 신청인 등에게 상하수도 요금 감면분 합계액을 부과할 것과 이 민원 표준급수조례의 취지를 반영하여 구 조례 중 기숙사의 업종구분 및 가구분할 부분에 관한 조례 개정 절차에 착수할 것을 요구하였다.
4) 이에 따라 피신청인은 신청인 등에게 이 민원 각 처분을 하였고, 신청인 등은 이에 불복하여 소를 제기하였는데 각 학교법인의 소송 진행 내용 및 그 결과는 아래와 같다.
가) 학교법인 ◇◇학원은 D지방법원 2020구합107062호로 피신청인이 학교법인 ◇◇학원에 대하여 한 이 민원 각 처분과 동일한 취지의 각 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2022. 5. 26. '위 기숙사의 가구분할 신청에 따른 종전처분은 피고(피신청인) 소속 담당자의 착오에 의한 것이고, 그 종전처분과 배치되는 조치를 할 수 없을 정도의 행정관행이 성립되었다고 볼 수도 없어 신뢰보호의 대상이 되는 공적 견해의 표명에 해당한다고 볼 수 없다’는 등의 이유로 청구 기각 판결을 선고하였다.
이후 학교법인 ◇◇학원은 D고등법원 2022누11864호로 항소하였고, 항소심 법원은 2023. 5. 4. '위 종전처분에 대한 직권취소 처분은 1심과 같이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 없으나, 수익적 행정행위로서의 종전처분에 대한 학교법인 ◇◇학원의 신뢰가 보호할 가치가 있는 정당한 사유가 있으므로, 그 처분의 취소는 장래를 향하여만 효력이 있다고 할 것임에도 피고(피신청인)가 위와 같은 직권취소 처분의 소급효에 터 잡아 차액부과 처분을 한 것은 취소 처분의 효력 범위에 관한 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하여 취소하여야 한다는 이유로 위 차액부과 처분에 대하여 취소한다’는 내용의 판결을 선고하였으며, 이에 대해 피신청인이 대법원 2023두43006호로 상고하였으나 심리불속행 기각되어 위 항소심 판결은 2023. 9. 21. 그대로 확정되었다.
나) 학교법인 ▽▽학원은 D지방법원 2021구합100631호로 피신청인이 학교법인 ▽▽학원에 대하여 한 이 민원 각 처분과 동일한 취지의 각 처분에 관하여 그 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2023. 6. 14. 학교법인 ▽▽학원에 대한 관련 확정판결과 같이 차액부과 처분에 한하여 그 취소 청구를 인용하는 판결을 선고하였다. 이에 대하여 피신청인이 D고등법원 2023누11717호로 항소하였으나, 2023. 12. 21. 항소 기각되어 위 판결은 2024. 1. 6. 그대로 확정되었다.
다) 학교법인 ☆☆학원은 D지방법원 2021구합101290호로 피신청인이 학교법인 ☆☆학원에 대하여 한 이 민원 각 처분과 동일한 취지의 각 처분에 관하여 그 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2023. 5. 17. 학교법인 ◇◇학원에 대한 관련 확정판결과 같이 차액부과 처분에 한하여 그 취소 청구를 인용하는 선고를 하였다. 이에 대하여 피신청인이 D고등법원 2023누11465호로 항소하였으나, 2024. 1. 9. 항소기각되어 위 판결은 2024. 1. 24. 그대로 확정되었다(이하 각 학교법인의 확정판결을 '이 민원 관련 각 확정판결’이라 한다).
5) 한편 피신청인은 C시의회 의결에 따라 2020. 9. 11. '기숙사의 업종구분을 일반용에서 가정용으로 변경하되, 1개의 수도계량기로 다른 업종과 함께 수도 총 사용량을 산출하는 경우 기숙사의 월 사용량을 방당 15㎡가 아닌 방당 10㎡로 하고 다른 업종은 잔여량을 그 사용량으로 한다’는 내용의 「C시 상수도 급수조례」(충청남도 C시 조례 제2051호)를 공포하였다.
아. 신청인은 D지방법원 2023재구합2001호로, 이 민원 판결의 전제가 된 이 민원 각 처분 중 이 민원 차액부과처분과 관련하여, 각 학교법인과 피신청인 간의 소송에서 차액부과처분의 취소를 인용한 판결이 선고ㆍ확정되었으므로, 이 민원 판결 중 이 민원 차액부과처분 부분에는 「민사소송법」 제451조 제1항 제8호의 재심사유가 존재한다는 이유로 재심청구를 하였고, D지방법원은 2024. 8. 30. '피고(피신청인)가 관할하는 학교법인의 기숙사에 대한 상ㆍ하수도요금의 산정이나 부과는 원칙적으로 동일한 기준에 의하여 부과되어야 하고, 학교법인마다 차별적 대우를 할 수 없다고 봄이 타당하며, 다른 학교법인의 소송 진행 내용 및 그 결과를 종합하여 보면 결과적으로 피고(피신청인)가 원고(신청인) 및 다른 학교법인에 대하여 한 종전처분의 직권취소 처분은 적법하지만 이를 소급하여 상ㆍ하수도요금의 차액을 부과하는 것은 위법하다는 것으로, 동일한 지역의 학교법인들에 대하여 동일한 상ㆍ하수도 요금과 관련된 행정처분에 대하여 1심 판결을 존중하여 항소를 하지 않은 원고(신청인)와 1심 판결에 불복하여 항소한 다른 학교법인을 달리 취급하는 것은 적절하다고 보이지 않는다’는 등의 이유로 피신청인이 신청인에 대하여 한 이 민원 차액부과처분과 관련하여 추가 부과처분액 1/2에 해당하는 433,039,810원 부분에 관하여 직권으로 취소하고, 이후 신청인이 피신청인에게 납부하여야 할 상하수도 요금이 위 금액에 이를 때까지 상호 간에 대등액의 범위에서 상계하기로 한다는 등의 내용으로 다음과 같이 조정권고(이하 '이 민원 조정권고’라 한다)를 하였다.
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자. 피신청인은 이 민원 조정권고에 대하여 2024. 9. 5. ◁◁부에 '조정권고(안/결정) 불수용 지휘’를 요청하였고, ◁◁부는 이를 받아들여 2024. 9. 11. 피신청인에게 '조정권고(안/결정) 불수용 지휘서’를 발송하였다.
차. 이에 따라 피신청인은 D지방법원에 불수용 의견을 제출하였고, 조정은 성립되지 않았으며, 위 법원은 2024. 11. 28. “이 민원 관련 각 확정판결은 이 민원 판결 선고 이후에야 확정이 된 것으로서 이 민원 판결의 사실인정에 있어서 증거자료로 채택되었다고 볼 수 없고, 수익적 행정처분에 대한 취소 처분의 효력 범위에 관하여 소급효를 제한하기로 한다는 법원의 판단에 의하여 이 민원 판결과 그 결론을 달리하게 된 것이므로, 이 민원 관련 각 확정판결이 이 민원 차액부과처분을 확정적이고 소급적으로 변경시키는 재판의 변경이나 행정처분의 변경을 가져오는 판결이라고 볼 수 없어 「민사소송법」 제451조 제1항 제8호의 재심사유에 해당하지 아니한다”라며 신청인의 재심청구를 기각하는 판결을 선고하였다.

4. 판단
가. 관계법령
<별지>와 같다.
나. 판단내용
신청인의 이 민원 차액부과처분의 취소를 통한 상하수도 요금의 반환 요구에 대해 살펴보면, ① 「행정기본법」 제9조에 따라 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 되는바, 이러한 평등의 원칙에 비추어 보면 행정청은 동일한 내용의 행정행위를 함에 있어 처분 상대방에 대하여 동일한 기준에 따라서 하여야 하는 점, ② 피신청인은 신청인 외에도 각 학교법인에 대하여 이 민원 종전 처분, 이 민원 각 처분과 동일한 취지의 처분을 한 사실이 있고, 각 학교법인의 소송 진행 내용 및 그 결과를 종합하여 보면 법원은 각 학교법인의 종전 처분에 대한 신뢰를 보호할 가치가 있는 등 정당한 사유가 있다고 인정하고 피신청인의 각 학교법인에 대한 직권취소처분은 장래를 향하여만 그 효력이 있다고 판시한바, 이는 피신청인이 신청인 등에 대하여 한 종전 처분의 직권취소처분은 적법하지만 이를 소급하여 상하수도 요금의 차액을 부과하는 것은 위법하다는 것인데, 피신청인이 관내 학교법인을 대상으로 상하수도 요금 부과 등 행정처분을 함에 있어 유사한 사안에 대하여 신청인과 각 학교법인을 다르게 취급하는 것은 적절하지 않으며, 오히려 피신청인이 공정하고 합리적인 행정의 구현을 위해 스스로 위법한 행정행위를 바로잡는 것이 바람직하다고 할 수 있는 점, ③ 비록 신청인이 이 민원 각 처분에 불복하여 제기한 소송에서 패소하였고, 각 학교법인과는 다르게 항소하지 않아 이 민원 판결로써 확정되었지만, 이 민원 종전 처분이 위법하게 이루어진 것은 피신청인 소속 담당자가 법령을 착오로 해석하여 적용한 데에서 비롯된 것이지 신청인에게 귀책사유가 있다고 보기는 어려운 점, ④ 법원은 신청인의 재심청구에 대하여 기각하는 판결을 선고하였으나, 그 과정에서 신청인과 동일한 지역 내에 있는 각 학교법인과의 공정성 및 형평성 문제 등에 따라 이 민원 조정권고를 한 바 있는 것을 고려하면 피신청인이 이 민원 직권취소처분의 효력을 소급하여 적용함으로써 신청인에게 큰 재정적 부담을 지우는 것은 가혹하다고 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인은 이 민원 조정권고의 내용을 토대로 이 민원 차액부과처분의 취소 여부 및 범위 등에 대해 재검토하고 그 결과에 따라 신청인이 추가로 납부한 상하수도 요금에 대하여 반환 등의 조치를 하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론
그러므로 이 민원 차액부과처분에 따라 납부한 상하수도 요금의 반환을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지> 관계법령

1. 「수도법」
제38조(공급규정) ① 일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다.

2. 구 「C시 상수도 급수조례」(2019. 7. 11. 충청남도 C시 조례 제1913호로 개정되기 전의 것)
제29조(업종의 구분) ① 요율 적용을 위한 업종구분을 별표3에 의한 업종구분에 의한다. (단서 생략)
[별표 3] 업종별 구분표
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3. 「C시 상수도 급수조례」(2020. 9. 11. 충청남도 C시 조례 제2051호로 개정된 것)
제29조(업종의 구분) ① 요율 적용을 위한 업종구분을 별표3에 의한 업종구분에 의한다. (단서 생략)
[별표 3] 업종별 구분표
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