국민권익위원회
의 결
제2025-2소위11-산02호
일반산업단지 내 업종변경신청 거부 이의
의결일: 2025년 4월 14일
주문
피신청인에게 전남 B시 C동에 소재한 신청인의 영업장에 대한 창고업으로의 업종변경신청 거부에 대하여 재검토할 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청원인
신청인은 2019. 3. 7. 피신청인과 ○○○○산단주식회사로부터 전남 B시 C동에 소재한 ○○일반산업단지(이하 '이 민원 산업단지’라 한다) 내 산업용지(이하 '이 민원 용지’라 한다)를 분양받아 2019. 10. 15. 공장등록을 하고 현재까지 제조업을 영위해 오고 있는 자인데, 피신청인이 2020. 7. 6. 용지 소유자들에 대한 의견청취 등 절차 없이 이 민원 산업단지 실시계획 변경고시(이하 '이 민원 변경고시’라 한다)를 통해 분양 당시 입주 가능 업종이었던 창고업을 유치업종에서 제외하였다. 그 후 신청인은 2024. 12. 제조업에서 창고업으로 업종을 변경하고자 하였으나 피신청인으로부터 불가하다는 통보를 받은바 이는 부당하므로 창고업으로 업종을 변경할 수 있도록 해달라.
2. 피신청인의 주장
산업단지 실시계획 및 그 변경은 행정청의 재량행위로 산업단지 수요와 사정변경에 따라 변경할 수 있는 것이고, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 '산업입지법’이라 한다) 제10조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 이 민원 용지의 유치업종 변경은 의견청취의 대상이 되는 사항이 아니기에 이 민원 변경고시는 절차상 문제가 없으므로 신청인의 요구를 받아들이기 어렵다.
3. 사실관계
가. 이 민원 산업단지의 개요는 다음과 같다.
1) 위치: 전남 B시 C동 1189-1 일원
2) 면적: 1,545,006.8㎡
3) 사업비: 2,828억 원
4) 사업시행자: A시장, ○○○○산단주식회사
나. 이 민원 용지는 이 민원 산업단지 산업6구역 내에 다음과 같이 위치하고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158640165" alt="1번째 이미지" ></img>
다. 이 민원 산업단지 추진 개요는 다음과 같다.
1) 2009. 2. 5. 산업단지 지정
2) 2017. 4. 27. 산업단지 준공 인가
3) 2020. 7. 6. 산업단지 실시계획 변경 및 도시관리계획 결정(변경)
라. 신청인은 이 민원 용지 분양과 관련하여 2019. 3. 7. 분양 계약을 하였고, 2019. 3. 18. 입주 계약을 하였으며, 2019. 10. 15. '전동기 및 발전기 제조업’을 업종으로 하여 공장등록을 한바, 공장등록 시 입지보조금 신청서와 제조업 사업계획서를 제출하여 2019. 12. 27. 전라남도로부터 5년간 사업계획서에 따른 사업 유지를 조건으로 입지보조금 291,000,000원을 지원받았으며, 이를 근거로 피신청인은 신청인이 제조업을 영위할 목적으로 이 민원 산업단지에 입주하였음을 의사표시한 것이라고 주장한다.
마. 피신청인이 2020. 7. 16. 이 민원 변경고시를 함에 따라 이 민원 용지의 유치업종에서 창고업이 제외되었고, 세부적인 이 민원 용지의 유치업종 변경 사항은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158640167" alt="2번째 이미지" ></img>
바. 피신청인은 2020. 7. 6. 이 민원 변경고시를 하기 전 신청인을 포함하여 이 민원 산업단지 내 용지를 이미 분양받은 사람들에게 사전 안내 및 의견청취 등 절차는 없었다.
사. 피신청인은 이 민원 변경고시 당시 이 민원 용지가 속한 산업6구역 내에 창고업종에 대한 수요가 없었다고 주장한다.
아. 피신청인은 신청인 업체가 공장을 창고로 임대한 것을 이유로 2020. 10. 16. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제42조에 따른 시정명령 행정처분을 한 바 있다.
자. 2017. 10. 25. 이 민원 산업단지 용지 분양 공고문에는 다음과 같은 유의사항이 명시되어 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158640169" alt="3번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계법령
<별지>와 같다.
나. 판단내용
신청인이 이 민원 용지에 위치한 영업장에서 창고업으로 업종을 변경할 수 있도록 해달라는 요구에 대하여 살펴보면, 피신청인에게는 산업단지 사업시행자로서 산업단지 개발계획을 수립하고 여건 변화에 따라 최초 수립된 계획을 변경하는 등 행정계획을 결정할 수 있는 광범위한 재량권이 있음은 인정되지만, ① 신청인이 이 민원 용지를 분양받을 당시는 이 민원 산업단지 시행계획상 창고업이 입주 가능 업종으로 되어 있었고, 지방자치단체장인 피신청인이 사업시행자로서의 지위에서 추진하는 이 민원 산업단지 사업과 관련하여 분양 계약 대상자인 신청인으로서는 추후에 업종 변경이 가능할 것이라고 믿을 수밖에 없었을 것으로 보이는 점, ② 신청인이 이 민원 용지를 분양받은 후 최초에는 제조업을 업종으로 하여 입주신고 및 공장등록을 하였다고 하더라도, 업종을 변경하는 것이 법령에 따라 불가능한 것이 아닌 이상 신청인에게는 영업 상황의 변화나 사업 계획의 변경 등 제반 여건에 따라 관계 법령에 저촉되지 않는 범위 내에서 분양 당시에 입주가 가능했던 업종 가운데 하나로 업종을 변경할 수 있는 권리가 있다고 볼 수 있고, 이는 신청인이 공장등록 당시 5년간 제조업을 유지하는 조건으로 입지보조금을 지원받았다거나 입주계약 위반에 따라 시정명령 행정처분을 받았다고 하여도 다르게 볼 수는 없어 보이며, 이러한 권리를 제한하는 것은 신청인에게는 지나친 권익 침해로 받아들여질 수 있는 점, ③ 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하도록 하고 있는 「행정기본법」 제12조(신뢰보호의 원칙) 및 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰보호), 그리고 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 사전통지 및 의견청취를 하도록 하고 있는 「행정절차법」 제21조 및 제22조의 규정에 비추어 볼 때, 비록 산업입지법 제10조 및 같은 법 시행령 제7조에 따른 주민 등의 의견청취의 대상이 아니라고 하더라도 분양 용지의 입주 가능 업종은 수분양자의 입장에서는 분양 계약 체결 여부를 결정지을 만큼 중요한 요소이고, 분양 용지의 유치업종 변경은 용지 소유자의 권리관계에 큰 영향을 미치는 사항으로, 신청인과 같이 이미 분양을 받은 소유자에게는 변경 사항에 대한 사전통지 및 의견청취 등 절차를 통하여 권리자로서의 최소한의 의견제출 기회를 부여하는 것이 타당해 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인은 신청인과 같이 이 민원 변경고시 전 산업단지 내 용지를 분양받은 사람에게는 분양 계약 당시 입주 가능 업종이었던 창고업으로 업종을 변경할 수 있도록 조치하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 용지에 있는 신청인의 영업장에 대하여 창고업으로 업종을 변경할 수 있도록 해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 관계법령
1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」
제10조(주민 등의 의견청취) ① 산업단지지정권자는 제6조, 제7조, 제7조의2, 제7조의3 및 제8조에 따라 산업단지를 지정하거나 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에는 이를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 경우에는 의견의 청취를 생략할 수 있다.
② ~ ③ (생략)
2. 「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」
제7조(산업단지개발계획 등) ①법 제6조제4항 후단, 법 제7조의2제5항 및 법 제10조제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 중요 사항”이란 각각 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 산업단지면적의 100분의 10이상의 면적변경
2. 주요 유치업종의 변경(도로를 제외한 기반시설의 용량이나 면적의 증가가 수반되는 경우로 한정한다)
3. 국토교통부장관이 정하는 토지이용계획 및 주요기반시설계획의 변경
② ~ ⑤ (생략)
3. 「행정기본법」
제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다.
② (생략)
4. 「행정절차법」
제4조(신의성실 및 신뢰보호) ① 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다.
② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다.
신청인은 2019. 3. 7. 피신청인과 ○○○○산단주식회사로부터 전남 B시 C동에 소재한 ○○일반산업단지(이하 '이 민원 산업단지’라 한다) 내 산업용지(이하 '이 민원 용지’라 한다)를 분양받아 2019. 10. 15. 공장등록을 하고 현재까지 제조업을 영위해 오고 있는 자인데, 피신청인이 2020. 7. 6. 용지 소유자들에 대한 의견청취 등 절차 없이 이 민원 산업단지 실시계획 변경고시(이하 '이 민원 변경고시’라 한다)를 통해 분양 당시 입주 가능 업종이었던 창고업을 유치업종에서 제외하였다. 그 후 신청인은 2024. 12. 제조업에서 창고업으로 업종을 변경하고자 하였으나 피신청인으로부터 불가하다는 통보를 받은바 이는 부당하므로 창고업으로 업종을 변경할 수 있도록 해달라.
2. 피신청인의 주장
산업단지 실시계획 및 그 변경은 행정청의 재량행위로 산업단지 수요와 사정변경에 따라 변경할 수 있는 것이고, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 '산업입지법’이라 한다) 제10조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 이 민원 용지의 유치업종 변경은 의견청취의 대상이 되는 사항이 아니기에 이 민원 변경고시는 절차상 문제가 없으므로 신청인의 요구를 받아들이기 어렵다.
3. 사실관계
가. 이 민원 산업단지의 개요는 다음과 같다.
1) 위치: 전남 B시 C동 1189-1 일원
2) 면적: 1,545,006.8㎡
3) 사업비: 2,828억 원
4) 사업시행자: A시장, ○○○○산단주식회사
나. 이 민원 용지는 이 민원 산업단지 산업6구역 내에 다음과 같이 위치하고 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158640165" alt="1번째 이미지" ></img>
다. 이 민원 산업단지 추진 개요는 다음과 같다.
1) 2009. 2. 5. 산업단지 지정
2) 2017. 4. 27. 산업단지 준공 인가
3) 2020. 7. 6. 산업단지 실시계획 변경 및 도시관리계획 결정(변경)
라. 신청인은 이 민원 용지 분양과 관련하여 2019. 3. 7. 분양 계약을 하였고, 2019. 3. 18. 입주 계약을 하였으며, 2019. 10. 15. '전동기 및 발전기 제조업’을 업종으로 하여 공장등록을 한바, 공장등록 시 입지보조금 신청서와 제조업 사업계획서를 제출하여 2019. 12. 27. 전라남도로부터 5년간 사업계획서에 따른 사업 유지를 조건으로 입지보조금 291,000,000원을 지원받았으며, 이를 근거로 피신청인은 신청인이 제조업을 영위할 목적으로 이 민원 산업단지에 입주하였음을 의사표시한 것이라고 주장한다.
마. 피신청인이 2020. 7. 16. 이 민원 변경고시를 함에 따라 이 민원 용지의 유치업종에서 창고업이 제외되었고, 세부적인 이 민원 용지의 유치업종 변경 사항은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158640167" alt="2번째 이미지" ></img>
바. 피신청인은 2020. 7. 6. 이 민원 변경고시를 하기 전 신청인을 포함하여 이 민원 산업단지 내 용지를 이미 분양받은 사람들에게 사전 안내 및 의견청취 등 절차는 없었다.
사. 피신청인은 이 민원 변경고시 당시 이 민원 용지가 속한 산업6구역 내에 창고업종에 대한 수요가 없었다고 주장한다.
아. 피신청인은 신청인 업체가 공장을 창고로 임대한 것을 이유로 2020. 10. 16. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제42조에 따른 시정명령 행정처분을 한 바 있다.
자. 2017. 10. 25. 이 민원 산업단지 용지 분양 공고문에는 다음과 같은 유의사항이 명시되어 있다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158640169" alt="3번째 이미지" ></img>
4. 판단
가. 관계법령
<별지>와 같다.
나. 판단내용
신청인이 이 민원 용지에 위치한 영업장에서 창고업으로 업종을 변경할 수 있도록 해달라는 요구에 대하여 살펴보면, 피신청인에게는 산업단지 사업시행자로서 산업단지 개발계획을 수립하고 여건 변화에 따라 최초 수립된 계획을 변경하는 등 행정계획을 결정할 수 있는 광범위한 재량권이 있음은 인정되지만, ① 신청인이 이 민원 용지를 분양받을 당시는 이 민원 산업단지 시행계획상 창고업이 입주 가능 업종으로 되어 있었고, 지방자치단체장인 피신청인이 사업시행자로서의 지위에서 추진하는 이 민원 산업단지 사업과 관련하여 분양 계약 대상자인 신청인으로서는 추후에 업종 변경이 가능할 것이라고 믿을 수밖에 없었을 것으로 보이는 점, ② 신청인이 이 민원 용지를 분양받은 후 최초에는 제조업을 업종으로 하여 입주신고 및 공장등록을 하였다고 하더라도, 업종을 변경하는 것이 법령에 따라 불가능한 것이 아닌 이상 신청인에게는 영업 상황의 변화나 사업 계획의 변경 등 제반 여건에 따라 관계 법령에 저촉되지 않는 범위 내에서 분양 당시에 입주가 가능했던 업종 가운데 하나로 업종을 변경할 수 있는 권리가 있다고 볼 수 있고, 이는 신청인이 공장등록 당시 5년간 제조업을 유지하는 조건으로 입지보조금을 지원받았다거나 입주계약 위반에 따라 시정명령 행정처분을 받았다고 하여도 다르게 볼 수는 없어 보이며, 이러한 권리를 제한하는 것은 신청인에게는 지나친 권익 침해로 받아들여질 수 있는 점, ③ 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하도록 하고 있는 「행정기본법」 제12조(신뢰보호의 원칙) 및 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰보호), 그리고 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 사전통지 및 의견청취를 하도록 하고 있는 「행정절차법」 제21조 및 제22조의 규정에 비추어 볼 때, 비록 산업입지법 제10조 및 같은 법 시행령 제7조에 따른 주민 등의 의견청취의 대상이 아니라고 하더라도 분양 용지의 입주 가능 업종은 수분양자의 입장에서는 분양 계약 체결 여부를 결정지을 만큼 중요한 요소이고, 분양 용지의 유치업종 변경은 용지 소유자의 권리관계에 큰 영향을 미치는 사항으로, 신청인과 같이 이미 분양을 받은 소유자에게는 변경 사항에 대한 사전통지 및 의견청취 등 절차를 통하여 권리자로서의 최소한의 의견제출 기회를 부여하는 것이 타당해 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인은 신청인과 같이 이 민원 변경고시 전 산업단지 내 용지를 분양받은 사람에게는 분양 계약 당시 입주 가능 업종이었던 창고업으로 업종을 변경할 수 있도록 조치하는 것이 바람직하다고 판단된다.
5. 결론
그러므로 이 민원 용지에 있는 신청인의 영업장에 대하여 창고업으로 업종을 변경할 수 있도록 해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 관계법령
1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」
제10조(주민 등의 의견청취) ① 산업단지지정권자는 제6조, 제7조, 제7조의2, 제7조의3 및 제8조에 따라 산업단지를 지정하거나 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에는 이를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 경우에는 의견의 청취를 생략할 수 있다.
② ~ ③ (생략)
2. 「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」
제7조(산업단지개발계획 등) ①법 제6조제4항 후단, 법 제7조의2제5항 및 법 제10조제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 중요 사항”이란 각각 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 산업단지면적의 100분의 10이상의 면적변경
2. 주요 유치업종의 변경(도로를 제외한 기반시설의 용량이나 면적의 증가가 수반되는 경우로 한정한다)
3. 국토교통부장관이 정하는 토지이용계획 및 주요기반시설계획의 변경
② ~ ⑤ (생략)
3. 「행정기본법」
제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다.
② (생략)
4. 「행정절차법」
제4조(신의성실 및 신뢰보호) ① 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다.
② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).